Equipo Nizkor - Informe del Consejo de Estado sobre el anteproyecto de Ley Orgánica de Cooperación con la Corte Penal Internacional.

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05may03

Informe del Consejo de Estado sobre el anteproyecto de Ley Orgánica de Cooperación con la Corte Penal Internacional.

Núm.: 639/2003
Tengo el honor de remitir a V.E. el dictamen emitido por el Consejo de Estado en Pleno, en el expediente de referencia, que adjunto se devuelve, recordándole al propio tiempo lo dispuesto en el articulo 7.4 del R.D. 1674/1980. de 18 de julio, sobre comunicación a este Consejo de la resolución que se adopte en definitiva.
Madrid, 5 de mayo de 2003
El Presidente.

N^o: 639/2003
SEÑORES:
Romay Beccaría, Presidente Lavilla Alsina; Rodríguez-Pinero y Bravo-Ferrer; Arozamena Sierra; De Mateo Lage; Sánchez del Corral y del Río; Manzanares Samaniego; Vizcaíno Márquez; Pérez-Ternessa Hernández; García de la Concha; Fuentes Quintana; Albaladejo García; Cardenal Fernández; Moreno Barbera; Camicer Diez; Iglesias Cano; Jauralde Morgado; Vida Soria; Martín Mateo; Menéndez Menéndez; Leguina Villa; Diez de Velasco y Vallejo; Puig de la Bellacasa y Urdampilleta; Rodríguez Bereijo; Gabaldón López; Valderas Cañestro; Martín Oviedo, Secretario General.
El Consejo de Estado en Pleno, en sesión celebrada el día 24 de abril de 2003, con asistencia de los señores que al margen se expresan, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:
"En cumplimiento de la Orden comunicada de VE., de 26 de febrero de 2003 (registro de entrada 28 de febrero), el Consejo de Estado en Pleno ha examinado el expediente relativo al anteproyecto de Ley Orgánica de Cooperación con la Corte Penal Internacional.

ANTECEDENTES.
Primero.
Contenido del anteproyecto.
El anteproyecto objeto del expediente que ahora se dictamina (en adelante, el "Anteproyecto") está fechado el 25 de febrero del año en curso y se inicia con una exposición de motivos que empieza por recordar que el Estatuto de la Corte Penal Internacional ha sido ratificado por España y entró en vigor el 1 de julio de 2002.
La exposición de motivos añade que la proyectada regulación se limita a aquellos aspectos orgánicos, procesales y procedimentales que permitan la aplicación del citado Estatuto, huyendo de reproducir los preceptos de este último y siguiendo en ello una estructura y orientación parecidas a las de las Leyes Orgánicas 15/1994, de 1 de junio, y 4/1998, de 1 de julio, para la Cooperación con los Tribunales Internacionales para el enjuiciamiento de los presuntos responsables de violaciones graves del Derecho Internacional Humanitario cometidas en los territorios de la ex-Yugoslavia y Ruanda, respectivamente.
La exposición de motivos precisa las fuentes que se aplicarán a la cooperación con la Corte Penal Internacional e indica que la proyectada regulación presta especial atención al denominado "mecanismo de activación", consistente en la denuncia por España de una situación que podría ser de la competencia de la referida Corte y que el Anteproyecto reserva a la exclusiva competencia del Gobierno.
Tras destacar que el Anteproyecto presta una especial atención a los eventuales conflictos de competencia entre la Corte y los Tribunales españoles, y considerándolo núcleo básico de la cooperación y elemento especialmente significativo de la proyectada regulación, la exposición de motivos analiza el régimen de entrega a la Corte Penal Internacional de una persona que esta última haya reclamado, a lo que añade otros aspectos del auxilio judicial internacional.
Por último, la exposición de motivos aborda el régimen de ejecución de las sentencias de la Corte y, en el plano orgánico, las competencias de la Audiencia Nacional en materia de la cooperación pasivarelativa a la entrega a la Corte, las competencias de los restantes órganos judiciales en materia de cooperación activa y pasiva y las atribuciones de los Ministerios de Asuntos Exteriores y de Justicia, este último en su condición de órgano básico de relación política y administrativa con la Corte.
La parte dispositiva del Anteproyecto se integra por veinticuatro artículos, tres disposiciones adicionales y dos disposiciones finales.
El articulado no aparece estructurado en subdivisiones sistemáticas internas y responde a la siguiente distribución de materias:

Artículo 1 - Objeto y fuentes jurídicas.
Artículo 2 - De la cooperación pasiva.
Artículo 3 - De la cooperación activa.
Artículo 4 - De las autoridades competentes.
Artículo 5 - De la representación y defensa procesal.
Artículo 6 - De los órganos de relación y consulta con la Corte.
Artículo 7 - De la solicitud para iniciar una investigación por elFiscal de la Corte.
Artículo 8 - Del requerimiento de inhibición al Fiscal de la Corte.
Artículo 9 - De la impugnación de la competencia de la Corte o de la admisibilidad de la causa.
Artículo 10 - De la inhibición de la jurisdicción española a favorde la Corte.
Artículo 11 - De la detención provisional y la libertad provisional.
Artículo 12 - De la entrega simplificada.
Artículo 13 - De la orden de comparecencia de un imputado ante la Corte.
Artículo 14 - De la solicitud de detención y entrega a la Corte.
Artículo 15 - De las solicitudes concurrentes.
Artículo 16 - De los recursos.
Artículo 17 - De la entrega temporal a la Corte.
Artículo 18 - De las actuaciones posteriores a la entrega.
Artículo 19 - De otras formas de cooperación con la Corte.
Artículo 20 - De las personas sujetas a ia jurisdicción de la Corte.
Artículo 21 - De la ejecución de las penas en España.
Artículo 22 - De las medidas de reparación.
Artículo 23 - De la intervención de España en calidad de "amicus curiae".
Artículo 24 - De la celebración del juicio y otras actuaciones procesales en España

La primera disposición adicional se ocupa de la publicación de las Reglas de Procedimiento y Prueba de la Corte, la segunda aborda el modo de proceder por los delitos contra la Administración de Justicia por la Corte y la tercera trata de las referencias a los órganos judiciales militares.
Por último, la primera disposición final lista los preceptos que, dentro de la proyectada legislación, tendrán carácter orgánico (artículos 7 a 11,14 y 20, número 3, y la disposición adicional segunda) y afirma que los restantes, a los que atribuye carácter ordinario, derivan de lo dispuesto en elartículo 149, número 1, 3^a. 5^a y 6^a de la Constitución.
La disposición final segunda precisa que la proyectada ley entrará en vigor el mismo día de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.
Segundo.
Contenido del expediente.
Además de la Orden de remisión de V.E.. de la versión definitiva del Anteproyecto y de un índice numerado de documentos, el expediente aparece integrado por las siguientes actuaciones:

a) Un primer borrador del Anteproyecto, de noviembre de 2002,que responde a una orientación, estructura y contenido similares a los del texto definitivo y que aparece integrado por veinticinco artículos y tres disposiciones finales.
b) La memoria justificativa, suscrita por el Ministerio de Justicia el 14 de noviembre de 2002 y que, tras recordar los antecedentes de la aprobación y ratificación del Estatuto de la Corte Penal Internacional, resume la estructura y contenido de la proyectada legislación y comenta el contenido de cada uno de sus preceptos.
c) La memoria económica, sin rúbrica, de 14 de noviembre de 2002, evacuada a los efectos previstos por el artículo 22, número 2 de la Ley del Gobierno, que señala que las obligaciones previstas por la proyectada legislación serán ejecutadas por los órganos Jurisdiccionales y administrativos ya existentes, sin que conlleven incremento de gastos ni disminución de ingresos para la Hacienda Pública.
d) Un informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Justicia, de 19 de noviembre de 2002. emitido a los efectos previstos por el artículo 22, número 2, de la Ley del Gobierno, que detalla la estructura y contenido del Anteproyecto, prestando especial atención a las actuaciones o cuestiones preliminares ante la Corte Penal Internacional, la investigación o enjuiciamiento durante el proceso ante ella sustanciado y la ejecución de las penas que imponga.
El informe no formula observaciones al contenido del Anteproyecto por haber participado esa Secretaría General Técnica en su elaboración y recuerda que su tramitación exige contar con el informe del Consejo General del Poder Judicial y el dictamen del Pleno de este Consejo.
e) Una diligencia del Ministro Secretario del Gobierno, de 2 de diciembre de 2002, que hace constar que el Ministro de Justicia elevó a la consideración del Consejo de Ministros, en su reunión del día 29 de noviembrede 2002, el Anteproyecto a los efectos previstos en el artículo 22, número 3, de la Ley del Gobierno.
f) Un informe de la Fiscalía General del Estado, de 19 de diciembre de 2002, que empieza por resaltar la importancia de la Corte Penal Internacional y por avanzar un juicio positivo sobre la regulación contenida en el Anteproyecto, para pasar seguidamente a avanzar algunas observaciones destinadas a mejorar el texto definitivo que se apruebe.

Tales observaciones abordan sucesivamente las siguientes cuestiones:

La atribución expresa de competencias al Ministerio Fiscal para promover y prestar el auxilio judicial internacional.
Los procedimientos para la transmisión de solicitudes de cooperación activa con la Corte Penal Internacional y las atribuciones que corresponden al respecto a los órganos judiciales, Ministerio Fiscal y Ministerio de Justicia.
Las presentaciones de denuncias y querellas ante órganos judiciales y del Ministerio Fiscal y las actuaciones e intervenciones inmediatas, especialmente en relación con la prevención y aseguramiento de elementos de prueba, efectos o productos de los delitos.
Las relaciones entre la jurisdicción de la Corte Penal Internacional y el orden jurisdiccional penal español.
Las solicitudes de informe del Ministerio Fiscal (artículo 8).
La puesta a disposición de los órganos actuantes y la adopciónde medidas cautelares al respecto (artículo 11).
Las órdenes de comparecencia (artículos 12a 20).
La ejecución de penas impuestas por la Corte Penal Internacional y la legislación penitenciaria española (artículo 21).
El modo de proceder por los delitos contra la Administración de Justicia por la Corte (disposición adicional segunda).

g) El informe del Pleno del Consejo General del Poder Judicial, de 15 de enero de 2003, que, tras resumir la estructura y contenido del Anteproyecto, avanza unas consideraciones generales sobre sus objetivos, abordando el carácter normativo del Estatuto de la Corte Penal Internacional, el alcance de la regulación española que lo complemente y el régimen de fuentes aplicable al respecto.
El Consejo General del Poder Judicial dedica el siguiente capítulo de su informe al proyectado régimen de autoridades competentes, postulando que se le incluya entre ellas.

Un tercer bloque del informe ahora reseñado se centra en la delimitación de jurisdicciones y en los conflictos de jurisdicción entre la Corte Penal Internacional y los órganos judiciales nacionales, abordando sucesivamente las siguientes cuestiones:

La iniciativa de la acción penal y la denuncia por el Gobierno ante el fiscal de la Corte.
La extensión de la jurisdicción de los tribunales españoles.
La preferencia de la jurisdicción nacional y el requerimiento de inhibición.

Un cuarto apartado del informe del Consejo General del Poder Judicial trata la cooperación judicial pasiva, analizando por separado los siguientes extremos:

La obligación de cooperación con la Corte.
La transmisión de solicitudes de cooperación.
La entrega de personas a la Corte, con especial atención a la competencia decisoria del Juez Central de Instrucción de la Audiencia Nacional, medidas cautelares personales, entrega simplificada, solicitudes concurrentes y entrega temporal.
La ejecución de penas privativas de libertad.

Por último, el informe se cierra con unas consideraciones sobre el rango normativo de la proyectada legislación y, en concreto, sobre el carácter orgánico de alguno de sus preceptos.
El informe aparece acompañado por dos votos particulares, el primero de los cuales se centra en la competencia exclusiva del Gobierno para acordar la impugnación de la competencia de la Corte, mientras que el segundo se refiere ai denominado "mecanismo de activación" de la Corte por el Estado español, alcance de la proyectada legislación y relaciones entre la jurisdicciónde la Corte Penal Internacional y la de los órganos jurisdiccionales españoles.
CONSIDERACIONES
A la vista de los anteriores antecedentes, el Consejo de Estado formula las siguientes consideraciones:
Primera. El expediente remitido a la consideración de este Supremo Órgano Consultivo se refiere a un anteproyecto de Ley Orgánica, vinculado con la regulación de la Corte Penal Internacional y, más específicamente, con su Estatuto, hecho en Roma el 17 de julio de 1998 y ratificado por España en virtud de un Instrumento de 19 de octubre de 2000, publicado en el Boletín Oficial del Estado de 27 de mayo de 2002 (en adelante, el "Estatuto").
Dentro de esa genérica vinculación, el Anteproyecto se presenta, en concreto, como el instrumento legislativo necesario para que España pueda prestar la adecuada cooperación con la citada Corte, por lo que puede calificarse de texto legal que proyecta dictarse en "ejecución, cumplimiento o desarrollo de tratados, convenios o acuerdos internacionales".
Resulta de ello que el Pleno de este Supremo Órgano Consultivo emite el presente dictamen con carácter preceptivo ya que con tal carácter está prevista su intervención para esos casos por el artículo 21, número 2, de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado.
Segunda. Por lo que se refiere a su tramitación, obran en el expediente:

Una previa versión del texto legal finalmente preparado (apartado segundo, a), de antecedentes).
Algunas de las observaciones que obran en los informes del Ministerio Fiscal y del Consejo General del Poder Judicial revelan que tuvieron por objeto una versión intermedia entre esa primera y la finalmente elaborada, que no figura en las actuaciones que se han sometido a dictamen de este Consejo.
Aunque el texto del Anteproyecto permite fundadamente emitir una opinión al respecto, sin que sea necesario, pues, devolver el expediente a V.E.para que sea completado, sí procede, en cambio, insistir en que este tipo de consultas debe incluir los sucesivos borradores y versiones del proyecto normativo finalmente elaborado, ya que, con ello, se permite a este Consejo brindar a V.E. una visión más integral de todas las cuestiones que suscita la proyectada nueva regulación, que redunda, en definitiva, en su mejor preparación.
La memoria justificativa (apartado segundo, b), de antecedentes), cuya fecha sugiere que no va referida al texto definitivo del Anteproyecto.
Dado, sin embargo, que no parecen existir diferencias fundamentales entre las diversas versiones preparadas, esa discordancia no es especialmente trascendente en este caso, si bien deberá evitarse en lo sucesivo, garantizando que las memorias justificativas de los proyectos normativos tengan por objeto su versión final.
La memoria económica (apartado segundo, c), de antecedentes), que se centra en las repercusiones que la proyectada legislación tendrá para los órganos administrativos y jurisdiccionales, lo que se ajusta al alcance del Anteproyecto, por lo que no resulta necesario que esa memoria aborde, en el presente caso, los restantes extremos de índole económica que deben sopesarse con carácter general al elaborar nuevas regulaciones, como son sus implicaciones y consecuencias para los sectores sociales y económicos a los que afectan.
El informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio proponente (apartado segundo, d), de antecedentes), exigido por el artículo 22, número 2, de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.
La diligencia que acredita que se cuenta con el pronunciamiento del Consejo de Ministros sobre el Anteproyecto y sutra artículo 22, número 3, de la Ley del Gobierno (apartado segundo, e), de antecedentes).
El informe del Ministerio Fiscal (apartado segundo, f), de antecedentes), que, además de especialmente recomendable a la vista de la materia de la que se ocupa el Anteproyecto y de las competencias que corresponden al Ministerio Público dentro del proceso penal, está entroncado en las competencias de informe que le están expresamente atribuidas a ese Ministerio por su Estatuto Orgánico (artículo 9. número 2, de la Ley 50/1981, de 30 de diciembre).
El informe del Consejo General del Poder Judicial (apartado segundo, g), de antecedentes), preceptivamente exigido por el artículo 108 de la Ley Orgánica 7/1985. de 1 de julio, del Poder Judicial.

Por lo que hace a las modificaciones que la proyectada legislación introducirá en nuestro ordenamiento juridico, de novedad e índole de la materia de la que el Anteproyecto se ocupa obliga a centrar la atención en las relacionesentre la jurisdicción española y la de la Corte Penal Internacional. Es ésta una cuestión que el Anteproyecto aborda en su regulación sustantiva y sobre la que se entrará ulteriormente "in extenso", sin que pueda reducirse ni tratarse ahora como si de de correcta formulación de una tabla de vigencias y derogaciones se tratase. [confirmar texto original]
En consecuencia, estando suficientemente atendidas las exigencias de índole procedimental que deben observarse para preparar, con las debidas garantías de acierto, un texto normativo de la índole del ahora examinado, puede pasarse ya a analizar las cuestiones de fondo suscitadas por el Anteproyecto.
Tercera. A esos efectos, y dada su proclamada vinculación con el Estatuto, resulta necesario recordar previamente los datos más característicos dela Corte Penal Internacional y de su régimen jurídico.
Este Consejo ya tuvo ocasión de abórdanos en el dictamen que suComisión Permanente emitió en relación con el expediente relativo a la prestación del consentimiento de España para obligarse por el Estatuto (dictamen de 22 dejulio de 1999, referido al expediente número 1.374/99).
Volviendo sobre algunos de los puntos que allí se destacaron,conviene retener:

La Corte Penal Internacional es un Tribunal instituido por un Tratado internacional, cuyos Estados Parte aceptan automáticamente y concarácter general, por el hecho de serio, la competencia de la Corte.
La Corte Penal Internacional es un Tribunal estable y permanenteque trata de avanzar en crear una justicia penal internacional para reprimir los crímenes más graves de trascendencia para la comunidad internacional (crímenesde genocidio, de lesa humanidad, de guerra y de agresión).
La Corte responde al principio de complementariedad con las jurisdicciones nacionales de los Estados Parte, de modo que intervendrá en toscasos en que aquéllas no ejerzan su competencia o no estén en condiciones dehacerlo.

Surge con ello una diferencia esencial con los previos Tribunalespenales internacionales -como son los creados en relación con la ex-Yugoslavia y Ruanda-, que ocupaban una posición de primacía o supremacía respecto de lasjurisdicciones nacionales de los Estados Parte.
En todo caso, interesa notar que es a la propia Corte a quien corresponde apreciar si un Estado Parte no va a ejercitar su jurisdicción o no está en condiciones de hacerlo.
- La Corte está dotada de una norma constitucional autosuficiente-o, en terminología sajona, "self-executing"-, como es el Estatuto, si bien vieneacompañada de otros importantes instrumentos normativos aprobados por losEstados Parte, como son tas Reglas de Procedimiento y Prueba y los Elementos de los crímenes.
Cuarta. Teniendo bien presentes los rasgos recordados en laanterior consideración, el subsiguiente examen del Anteproyecto abordara sucesivamente las cuestiones más generales planteadas por ese texto normativo.algunas precisiones dirigidas a mejorar su técnica y sistemática jurídica y,finalmente, varias sugerencias centradas en su redacción y formulacióngramaticales.
Quinta. El bloque de aspectos más generales a comentar englobalas siguientes cuestiones:

El alcance de la proyectada Ley
Su carácter orgánico
Las autoridades competentes
La representación y defensa del Estado ante la Corte PenalInternacional
El ámbito de actuación de esa nueva Corte y el de los órganosjudiciales españoles
El desenvolvimiento concreto de las actuaciones de la Corte PenalInternacional y sus relaciones con las de los órganos judiciales españoles
La detención y la libertad provisionales
La entrega de personas a la Corte Penal Internacional
Otras formas de cooperación con la Corte
La ejecución de las penas
Las medidas de reparación
Los delitos contra la Administración de Justicia encarnada en laCorte Penal Internacional

Sexta. De conformidad con ese esquema de análisis, la primeracuestión a examinar es el alcance de la proyectada Ley, materia a la quepertenecen tres principales cuestiones:
a) La rúbrica y presentación general del Anteproyecto.
Se presenta expresamente éste como una "Ley de Cooperación con la Corte Penal Internacional", siguiendo el modelo y la rúbrica de tas Leyes Orgánicas 15/1994 y 4/1998. de cooperación con los Tribunales Internacionales para la ex-Yugoslavia y Ruanda, respectivamente.
Sin embargo, la Corte Penal Internacional presenta algunas profundas diferencias respecto de esos otros Tribunales, como son las notas depermanencia y de complementariedad destacadas en el punto tercero de estas consideraciones.
Precisamente por ello, la puesta en relación del ordenamiento jurídico español y de sus órganos judiciales con la nueva Corte Penal es más compleja que en esos previos casos.
El Anteproyecto así lo refleja si se compara su contenido con el de las citadas Leyes Orgánicas 15/1994 y 4/1998. Por de pronto, frente a los 8 artículos y la única disposición final que integran cada uno de esos textos legales, el Anteproyecto es un texto legal mucho más extenso (24 artículos, tres disposiciones adicionales y dos disposiciones finales), que se ocupa de extremos de gran relevancia que están por completo ausentes en las aludidas Leyes Orgánicas (representación y defensa procesales de España, solicitudes para iniciar una investigación por la Corte Penal Internacional, solicitudes de inhibicióna esa Corte e impugnación de su competencia, régimen detallado de entrega de personas, cuadro general de formas de cooperación con la Corte, medidas de reparación de los daños y régimen de reacción penal contra conductas atentatorias al buen orden y a la diligente colaboración con la Corte Penal Internacional).
b) Las vertientes de la cooperación con la Corte Penal Internacional.
Los artículos 2 y 3 del Anteproyecto las enuncian en unos términos muy similares a losque están ya acuñados en el régimen de extradición y en otrasmodalidades de cooperación jurídica internacional, diferenciando, por razonessubjetivas, entre cooperación "pasiva" y "activa", entendiendo por la primera la queconsiste en que los órganos españoles atiendan las solicitudes de esa Corte, mientras que la segunda radicaría en que los órganos españoles le pidan su colaboración.
A pesar de su citada tradición, la extensión de esos calificativos a la proyectada legislación tiene algunos serios inconvenientes, el principal de los cuales deriva de la diversidad de significados del calificativo "pasiva" y del aparente contrasentido de utilizarlo para aludir a la cooperación que debe prestarse para que España cumpla la obligación internacional que asumió al ratificar el Estatuto (artículo 86 del mismo).
Dado, por otra parte, que los aludidos términos de cooperación"pasiva" y "activa" no vienen exigidos por el Estatuto, entiende este Consejo que convendría desécharlos y buscar una fórmula alternativa más expresiva que la"cooperación pasiva", cual podría ser la de "plena cooperación" a que alude el mencionado artículo 86 del Estatuto, y tratar unitariamente la cooperación con la Corte Penal Internacional en un único artículo de la proyectada legislación, que refundiese los actuales 2 y 3 del Anteproyecto.
c) Las cuestiones a incluir en el Anteproyecto.
Tanto su memoria justificativa como la exposición de motivos del Anteproyecto insisten en que,dadas las características del Estatuto, el contenido de la proyectada legislacióndebe limitarse a los extremos estrictamente necesarios, sin que sea precisoreiterar cuestiones que ya figuran suficientemente tratadas en el Estatuto y en susnormas complementarias, como son. muy señaladamente, las Reglas de Procedimiento y Prueba de la Corte Penal Internacional.
Comparte este Consejo esa opción normativa de principio, que sebasa en el comentado carácter autosuficiente del Estatuto.
Precisamente para la mejor articulación de tal opción, existendiversos pronunciamientos del Anteproyecto que podrían suprimirse o simplificarse, tal y como se destacara en ulteriores apartados de estasconsideraciones.
En un orden cercano de consideraciones, el Anteproyecto recoge algunas previsiones muy concretas y detalladas, que parecen por ello impropias de una legislación del tipo de la proyectada, tal y como se explicitará también enulteriores apartados de este dictamen.
Séptima. Por lo que hace al carácter orgánico del Anteproyecto,suscita un doble orden de consideraciones, como son los preceptos que deberíanrevestir tal condición y las consecuencias del Anteproyecto sobre otra regulaciónorgánica como es la Ley Orgánica del Poder Judicial.
a) Los preceptos orgánicos del Anteproyecto.
Su disposición final primera los dñe a sus artículos 7a 11, 14 y 20, número 3, así como a ladisposición adicional segunda, opctón que la memoria justificativa basa enrestringir tal carácter a los preceptos que afecten a las competencias judiciales y ates situaciones de libertad o prisión provisional.
Ese criterio es diverso del que informó las Leyes Orgánicas 15/1994y 4/1998. que son "in toto" Leyes Orgánicas, entendiendo este Consejo que talcambio de enfoque se fundamenta en las aludidas diferencias que existen entre laextensión e índole de las previsiones de esos previos textos legales y las del queahora se prepara, figurando dentro de este último varias cuestiones que noforman parte de la reserva de materias a la Ley Orgánica proclamada por elartículo 81 de nuestra Constitución.
Al examinar la exacta extensión de las materias que sí estánincluidas en esa reserva, el Consejo General del Poder Judicial esgrimió el criteriode la memoria justificativa para postular que el artículo 14 -centrado en lascompetencias del Juez Central de Instrucción para acordar la entrega- debía tenercarácter orgánico, lo que se recoge en la versión ahora dictaminada delAnteproyecto.
Dado que el artículo 12, número 1, del Anteproyecto -centrado en la denominada "entrega simplificada"- recoge la competencia de ese mismo Juezpara acordar la entrega de la persona reclamada por la Corte Penal Internacionalen los casos en que así lo consienta, las mismas consideraciones que llevaron aatribuir carácter orgánico al citado artículo 14 deberían llevar a aplicarlo también aese artículo 12, número 1.
Por su conexión con el régimen de libertad y prisión provisional,podría también considerarse que deberían tener carácter orgánico los apartadosnúmeros 3 y 4 de ese mismo artículo 12.
b) Las relaciones del Anteproyecto con la Ley Orgánica delPoder Judicial.
Tal y como han destacado el Ministerio Fiscal y el ConsejoGeneral del Poder Judicial, la regulación del Anteproyecto incide en lascompetencias que están reconocidas a los órganos judiciales integrados en laAudiencia Nacional y afecta, por tanto, al principal texto legal a esos efectos, cual es la Ley Orgánica del Poder Judicial.
Previas regulaciones con ese mismo alcance han optado porinsertar expresamente en la citada Ley Orgánica las consiguientes modificacionescompetenciales, como es el caso muy rédente de ia orden de detención y entregaeuropea, cuyo régimen sustantivo (Ley 3/2003, de 14 de marzo) ha idoacompañado de una modificación de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LeyOrgánica 2/2003, de 14 de marzo).
En atención a la claridad que esa técnica normativa aporta,comparte este Consejo las sugerencias de esos órganos preinformantes de que el Anteproyecto incluya expresamente las modificaciones que introduce en esaregulación orgánica y competencia de la Audiencia Nacional, que afectan, muy especialmente, a su artículo 88.
En ulteriores apartados de las presentes consideraciones tendráocasión de volverse e insistirse sobre esta cuestión desde una óptica másgeneral, cual es, muy especialmente, la de clarificar las relaciones entre los ámbitos de actuación de la Corte Penal Internacional y de los órganos judicialesespañoles.
Octava. El orden de análisis que se anticipó en la quintaconsideración de esta consulta lleva a concentrar ahora la atención en lasautoridades competentes que el Anteproyecto prevé, materia que engloba variospuntos que conviene examinar por separado.
a) La opción por una autoridad administrativa central derelación con la Corte Penal Internacional.
Con las matizaciones que posteriormente se verán, el artículo 6 del Anteproyecto erige básicamente comotal al Ministerio de Justicia.
Respecto de esa opción, tanto el Ministerio Fiscal como el ConsejoGeneral del Poder Judicial han destacado que las modernas tendencias enmateria de cooperación judicial penal internacional se indinan por admitircomunicaciones directas entre los órganos judiciales actuantes, basándose paraello en la mayor confianza y reconocimiento entre los sistemas jurídicos involucrados y en razones de eficacia.
Esos dos órganos preinfomnantes han insistido en la convenienciade que el Anteproyecto recogiese esas comunicaciones judiciales directas, almenos en relación con algunas actuaciones como son las relativas al traslado dedecisiones referidas a la detención y entrega de las personas sujetas a la Corte Penal Internacional.
Ha de recordarse al respecto que el artículo 87, número 1, a), delEstatuto estipula que cada Estado Parte designará la vía diplomática u otroconducto a través del que se transmitirán las solicitudes de cooperación con lacitada Corte y admite que tal designación pueda ser cambiada posteriormente deconformidad con las Reglas de Procedimiento y Prueba de la Corte, que erigen asu Secretaria en órgano competente para mantener actualizadas lascomunicaciones de los Estados Parte (Reglas 176 y 177).
El Instrumento de ratificación del Estatuto por parte de Españainduyó, al amparo del citado articulo 87, que: "El Reino de España dedara que, sin perjuicio de las competenciasdel Ministerio de Asuntos Exteriores, el Ministerio de Justicia será laautoridad competente para tramitar las solicitudes de cooperaciónque formule la Corte y aquéllas que se dirigieren a la Corte".
En consecuencia, la opdón del artículo 6 del Anteproyecto está enlinea con esa declaración.
Es cierto que algunas técnicas especialmente novedosas decooperación judicial internacional está indinándose por admitir comunicaciones directas entre órganos judiciales de distintos Estados, tal y como ocurre con elreciente caso de la orden de detención y entrega europea.
La Corte Penal Internacional se desenvuelve, sin embargo, en unámbito internacional mucho más amplio y, dado el tipo de delitos a los que ciñe sucompetencia, tiene unas connotaciones bien diferentes que las que concurren enel caso de la citada orden.
A ello ha de añadirse que esa orden es el último estadio de cooperación judicial penal europea que se asienta y trasciende los previosavances ya logrados en la técnica de la extradición, mientras que no se da esamisma línea de progresiva evolución en el caso de la Corte Penal Internacional.
Por otro lado, el hecho de que las actuaciones judiciales que debanpracticarse en España en relación con la Corte Penal Internacional esténatribuidas a un órgano judicial (la Audiencia Nacional) facilita el establecimiento delos oportunos mecanismos de relación armónica y eficaz con una autoridadadministrativa también central.
Por todo ello, entiende este Consejo que no resulta objetable laopción por una autoridad administrativa central en cuanto instancia de relación con la Corte Penal Internacional en esta primera etapa de su desenvolvimiento.
Es claro, sin embargo, que tal opción deberá ir adecuadamenteservida con la oportuna dotación de medios personales y materiales y con losmecanismos que aseguren su coordinación con los órganos judicialesintervinientes, de modo que estos últimos le puedan hacer llegar, en las mejores condiciones de rapidez y seguridad, las resoluciones que adopten en este ámbitode actuación.
La anterior reflexión es especialmente aplicable a las resolucionesjudiciales que recaigan en relación con la detención y entrega de las personas sujetas a la jurisdicción de la Corte Penal Internacional, respecto de las quedeberán extremarse la coordinación y afectación de medios para evitar cualquierdilación.
Por otra parte, en la medida en que la experiencia lo aconseje, esainicial opción organizativa podrá matizarse, admitiendo que, junto a esa autoridad administrativa central, existan algunos casos de comunicaciones judicialesdirectas y, eventualmente, llegando a cambiar en algún momento y con carácter general esa opción organizativa.
b) La concreta elección de la autorización administrativa central.
Tal y como ya se ha anticipado, el Anteproyecto define como tal aiMinisterio de Justicia, erigido en órgano de relación y de consulta con la CortePenal Internacional (artículo 6).
En cuanto órgano de relación, esa opción aparece acompañada dela precisión de que deberá entenderse "sin perjuicio de las competencias delMinisterio de Asuntos Exteriores" (artículo 6, número 1, "in fine"), declaración queya figuraba en el Instrumento de ratificación del Estatuto y que es similar a laefectuada a propósito de los Tribunales Internacionales para ex-Yugoslavia yRuanda (artículos 3 de las Leyes Orgánicas 15/1994 y 4/1998).
En realidad, tal precisión pertenece al ámbito interno de laorganización administrativa española y a su distribución de funciones, de modoque, desde la óptica del órgano al que se refiere la cooperación que brindaEspaña (en este caso, la Corte Penal Internacional), es potencialmente confusa,ya que no identifica con claridad el órgano administrativo elegido como conductode relación, en la medida en que la dtada Corte no tiene por qué conocer lasinterioridades organizativas españolas y la concreta distribución de cometidosentre los Ministerios de Justicia y de Asuntos Exteriores.
Pero, incluso desde la óptica interna española, tampoco esespecialmente precisa esa salvaguarda de "sin perjuicio de las competencias delMinisterio de Asuntos Exteriores" en lo que se refiere a sus relaciones con lamencionada Corte.
Los anteriores comentarios también son trasladables, y con másénfasis, a la segunda vertiente de diálogo de la organización administrativaespañola con la Corte Penal Internacional, cual es la definición del órgano españolde consulta con ella.
En este punto, el Anteproyecto instituye de nuevo como tal alMinisterio de Justicia (primer párrafo del apartado número 2 de su artículo 6). a loque añade que "cuando la consulta incluya, a juicio del Ministerio de Asuntos Exteriores, aspectos de política exterior, será éste el competente, en coordinacióncon el Ministerio de Justicia y, en su caso, con otros Ministerios concernidos".
El tipo de delitos atribuidos a la competencia de la Corte PenalInternacional y los términos en que está construida su complementariedadrespecto de las jurisdicciones nacionales de los Estados Parte del Estatuto hacealtamente previsible que, en una gran porción de casos, se suscitarán "aspectos de política exterior* en las cuestiones que deban ser consultadas con esa Corte,por lo que una interpretación mínimamente amplia en este punto llevaría a vaciarde contenido la designación del Ministerio de Justicia en cuanto órgano deconsulta.
Por otra parte, dejar el cambio de órgano de consulta a una decisión"a juicio del Ministerio de Asuntos Exteriores" es una formulación poco precisa,que omite los necesarios mecanismos de información y contraste con el Ministeriode Justicia y los eventuales cauces de solución de las discrepancias que puedansuscitarse al respecto.
Los datos anteriormente avanzados llevan a este Consejo a sugerirque se defina con más claridad el órgano administrativo de relación y de consultacon la Corte Penal Internacional.
Una primera posibilidad al respecto, que, por su simplicidad yrotundidad, resulta la preferible, consistiría en erigir siempre como tal al Ministeriode Justicia, a lo que se añadiría la obligación de que consultase y recabase laoportuna información del Ministerio de Asuntos Exteriores. Esa es la fórmula queya está prevista en el primer párrafo del artículo 6, número 2. del Anteproyecto,que podría quedar como regla única, sin la matización de su segundo párrafo, e,incluso, sin la salvedad �nidal del apartado número 1 de ese mismo artículo.
Para el supuesto de que se quisiera mantener la posibilidad de queel Ministerio de Asuntos Exteriores fuese en algunos casos órgano de consultacon la Corte, seria preciso suplir las lagunas anteriormente detectadas, para lo cual cabría pensar en acuerdos "ad hoc" del Consejo de Ministros que, en razónde tas circunstancias singulares de ciertos casos concretos, atribuyan esecometido al Ministerio de Asuntos Exteriores.
c) Las atribuciones de la autoridad administrativa de relación yconsulta con la Corte Penal Internacional.
El Estatuto y el Anteproyecto remitenmúltiples extremos del funcionamiento de la Corte Penal Internacional y de sus relaciones con los Estados Parte, ya sea de carácter general, como en relacióncon actuaciones concretas que ante ella se sustancien, a los acuerdos que sealcancen entre la Corte y los citados Estados, que se cimentan en el hecho de que esa Corte tiene personalidad jurídica internacional (artículo 4, número 1, delEstatuto).
Dada su importancia y la considerable diversidad de materias ycasos a los que se refieren, convendría que la proyectada legislación especifícaseque las atribuciones del órgano de relación y consulta con la Corte se extienden asuscribir tales acuerdos.
d) La eventual participación de los restantes Departamentos ministeriales.
Centrada esa participación en su informe en los casos que puedanafectarles, se aprecia una cierta discordancia de criterios al respecto en elAnteproyecto, ya que sus artículos 4, d), y 6, número 2, dtan sólo a los Ministeriosde Defensa e Interior, mientras que su artículo 5 extiende ese eventual informe acualquier Departamento ministerial.
Esta última orientación más amplia parece la preferible y la quedebiera recogerse uniformemente en la proyectada legislación.
e) Otros organismos intervinientes.
El Consejo General del PoderJudicial ha propugnado que se le incluya en la lista de las "autoridadescompetentes" recogida en el artículo 4 del Anteproyecto, invocando para ello laslabores de apoyo que tiene encomendadas respecto de los órganos judiciales querealizan actos de cooperación judicial internacional.
Dados los amplios términos con que el Estatuto permite a los Estados Parte definir sus autoridades competentes, nada hay que se oponga aesa posibilidad, que exigiría, en todo caso, una adecuada delimitación entre las funciones que corresponderían al Ministerio de Justicia y las que se atribuirían alcitado Consejo General.
Pero, por lo mismo, tampoco resulta objetable la opción delAnteproyecto de no incluir al Consejo General del Poder Judicial dentro de lacitada lista de las "autoridades competentes", lo que, por otra parte, esperfectamente compatible con que se recabe su concurso para establecer losnecesarios cauces de comunicación y actuación entre los órganos judiciales y el Ministerio de Justicia en cuanto órgano de relación y consulta con la Corte Penal Intemacional.
También en relación con la lista de las autoridades concernidas porel Estatuto, ha de notarse que la amplitud de la cooperación que la Corte Penal Internacional puede demandar ex artículo 93 del Estatuto lleva con buen criterio alarticulo 19 del Anteproyecto a prever las actuaciones preferentes que deban llevara cabo los órganos judiciales y "otras autoridades competentes".
Esa alusión puede suscitar el equívoco de si equivale a las"autoridades competentes" enunciadas en el artículo 4 del Anteproyecto, lo que noparece el caso dado que las actuaciones a las que se refiere el citado artículo 19pueden involucrar a otras muchas entidades.
A fin de despejar tal equívoco, sería recomendable que la actualfórmula de ese artículo 19 fuese sustituida por "las restantes autoridades�ntervinientes", "las restantes entidades afectadas" u otra expresión similar.
Por el contrario, parece que la alusión que el artículo 24 delAnteproyecto hace a "otros organismos competentes" se dirige, en realidad, a las "autoridades competentes" de su artículo 4, por lo que convendría ajustar suformulación a la de este último precepto.
En todo caso. y volviendo sobre la aludida diversidad de lasautoridades cuyo concurso pueden requerir las actuaciones de la Corte PenalInternacional, debería igualmente preverse alguna expresa atribución decompetencia al Ministerio de Justicia para coordinarlas.
Novena. En lo que concierne a la representación y defensa delEstado ante la Corte Penal Internacional, el artículo 5, número 1. del Anteproyectola confía a los Abogados del Estado integrados en "ta Abogacía General delEstado", utilizando con ello la concreta denominación acuñada por la regulaciónde la estructura orgánica básica del Ministerio de Justicia (artículo 3 del Real Decreto 1474/2000, de 4 de agosto, no modificado por el posterior RD 1321/2001,de 30 de noviembre).
Dados los cambios que esas denominaciones orgánicas pueden experimentar, y al estar ahora ante una legislación de carácter general que conviene que tenga una deseable estabilidad, sería claramente preferible que elAnteproyecto utilizase la terminología que recoge el régimen general de asistenciajurídica al Estado, cual es la de la "Dirección del Servicio Jurídico del Estado"recogida en el artículo 3 de la Ley 52/1997, de 27 de noviembre, de Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones Públicas.
De modo análogo, el apartado número 2 del artículo 5 del Anteproyecto debiera también referirse a esa Dirección del Servicio Jurídico del Estado en lugar de al cargo, más fácilmente mudable en su denominación, del "Abogado General del Estado".
Al ocuparse de la posibilidad excepcional de designar "ad hoc" a una persona para que asuma la representación de España ante la Corte Penal Internacional en un determinado procedimiento, ese apartado número 2 del artículo 5 del Anteproyecto utiliza la expresión "Agente de España", que se emplea con relativa frecuencia en la regulación de los organismos internacionales.
Por ello, tal terminología no resulta objetable si bien sería conveniente que ese apartado introdujese alguna precisión sobre los requisitos que los Interesados deberán reunir, lo que, siguiendo nuestra legislación procesal de carácter general, podría concretarse aludiendo a "Abogado colegiado" (artículo447, número 1, de la Ley Orgánica del Poder Judicial). Otra posibilidad alternativa sería incorporar alguna declaración sobre la especial preparación y conocimientos que deberían reunirse para ser objeto de tal designación.
Décima. De conformidad con el orden de análisis anunciado en la quinta de estas consideraciones, debe ahora volverse la atención sobre el ámbito de actuación de la Corte Penal Internacional y el de los órganos judiciales españoles.
Insistiendo en lo que quedó ya indicado en la tercera de estas consideraciones, ha de recordarse que la Corte Penal Internacional es una instancia complementaria de las Jurisdicciones nacionales de los Estados Parte,que actúa en los casos en que estas últimas no estén dispuestas a enjuiciar ciertos delitos o no puedan realmente hacerlo (artículos 1 y 17 del Estatuto).
Junto a ello, y por lo que se refiere a las denominadas "condiciones previas para el ejercido de la competencia", la Corte Penal Internacional actúa, en la generalidad de ios casos, respecto de delitos cometidos en el territorio o por un nacional de un Estado Parte (artículo 12 del Estatuto).
A la luz de esos principios inspiradores ha de abordarse el artículo 7. números 2 y 3. del Anteproyecto, que recoge el modo de proceder en los casos en que se presenten en España denuncias, querellas y comunicaciones por hechos sucedidos en otros Estados, cuyos autores no sean nacionales españoles y para cuyo enjuiciamiento pudiera ser competente la Corte Penal Internacional, estableciendo que, en esos supuestos, los correspondientes órganos españoles se abstendrán de todo procedimiento y se limitarán a informar a los afectados de la posibilidad de someter tales hechos directamente a la Corte Penal Internacional.
Vayan por delante algunas obligadas precisiones técnicas, cual es destacar la necesidad -también apuntada por el Ministerio Fiscal- de que ese artículo 7 aluda en términos más genéricos a la presentación de denuncias y querellas, puesto que su actual formulación más detallada no incluye algunas posibilidades existentes al respecto, como es la de presentar denuncias ante los servicios policiales.
Sin embargo, en los casos de actuaciones que no se dirijan a órganos judiciales o al Ministerio Fiscal sería preciso concretar a qué instancia del correspondiente órgano administrativos o, en su caso, servicio policial, corresponderá informar a los interesados acerca de su posibilidad de someter los hechos a la Corte Penal Internacional.
Con un carácter más general, el Ministerio Fiscal y el Consejo General del Poder Judicial se han planteado si ese artículo 7, números 2 y 3, del Anteproyecto no encierra una modificación del artículo 23, número 4, de la Ley Orgánica del Poder Judicial, que reputa competentes a los órganos judiciales penales españoles para conocer ciertos delitos cometidos por extranjeros fuera del territorio nacional español, entre los que se incluyen algunos expresamente recogidos en el Estatuto (por ejemplo, el genocidio).
En realidad, conviene empezar por destacar que el citado artículo 7,números 2 y 3, del Anteproyecto es una norma especial, referida exclusivamente a los casos en que esté en presencia un Estado Parte del Estatuto distinto de España y respecto del que puede entrar en funcionamiento la Corte Penal Internacional, de modo que ese artículo nada tiene que ver con la eventual aplicación del artículo 23. número 4, de la Ley Orgánica del Poder Judicial a extranjeros y hechos relativos a terceros Estados.
Por lo mismo, ese artículo tampoco se refiere a los casos en que se susciten a los poderes públicos españoles actos presuntamente delictivos, Incluidos en la órbita del Estatuto y para los que este último repute competentes a los órganos judiciales españoles (en razón de las aludidas reglas del territorio o nacionalidad española), supuesto en que Estos últimos podrán ejercer con naturalidad sus potestades.
Entendido, pues, el artículo 7 del Anteproyecto en esos términos, y empezando su análisis pormenorizado por su apartado número 2, supone, en última instancia, afirmar que. para los Estados Parte del Estatuto, la intervención de la Corte Penal Internacional es preferente respecto de la de los Tribunales españoles.
Estima este Consejo que ese apartado se fundamenta en la posición que el Estatuto reconoce a la Corte Penal Internacional y en el principio de complementariedad en que se basa su funcionamiento, tal y como se destacó en la cuarta de estas consideraciones.
Una vez que los Estados Parte han aceptado instaurar una jurisdicción penal internacional, permanente y con visos de universalidad respecto de ciertos delitos especialmente odiosos, que han convenido que la citada Corte intervendrá cuando sus jurisdicciones nacionales no actúen o no puedan hacerlo y que han confiado a la Corte apreciar esta última circunstancia, la consecuencia obligada es dar primacía a la competencia de la Corte Penal Internacional sobre las competencias que la regulación de otro Estado Parte (en este caso, la española Ley Orgánica del Poder Judicial) atribuye a sus órganos judiciales respecto de esos delitos.
En consecuencia, este Consejo estima correcta la construcción del artículo 7, número 2, del Anteproyecto.
En todo caso, dado el carácter permanente de la Corte Penal Internacional, la gravedad de los delitos de los que se ocupa y el debate abierto a nivel internacional en torno a la llamada "jurisdicción universal" para perseguir tales delitos, resulta necesario que el Anteproyecto explicite expresamente las consecuencias que tiene sobre el citado artículo 23, número 4, de la Ley Orgánica del Poder Judicial, para lo que es preciso que proceda a reformarlo en los términos que acaban de indicarse.
Todavía en relación con ese artículo 7, número 2. del Anteproyecto y sus relaciones con el citado artículo 23, número 4, el Consejo General del Poder Judicial ha recomendado que se aproveche la proyectada legislación para definir el lugar de comisión de los delitos.
Debe empezar por apuntarse al respecto que la determinación y apreciación de ese lugar parece formar parte del ámbito natural de los cometidos que corresponden a los Juzgados y Tribunales a la hora de aplicar las normas penales, sin que existan motivos que aconsejen la tarea normativa que el citado Consejo General propugna.
En todo caso. entiende este Consejo que el Anteproyecto ha de ceñirse a los objetivos con los que se vincula, sin que sea sede adecuada para acometer tal empresa normativa.
Despejado, pues, el análisis del apartado número 2 del articulo 7 del Anteproyecto, queda por comentar el apartado número 3 de ese mismo precepto, centrado en la eventualidad de que, en los casos a que se viene aludiendo, la Corte Penal Internacional decidiera no abrir una investigación o acordara la inadmisibilidad del asunto, supuesto para el que prevé que cabrá presentar nuevamente la denuncia, querella o solicitud de actuación ante "los órganos correspondientes".
Al insertarse esa proclamación en un proyecto de legislación española, ha de convenirse en que el Anteproyecto se está refiriendo a los órganos españoles.
Tal y como se desprende del Estatuto, esas decisiones denegatoriasde la Corte Penal Internacional proceden en los casos en que su Fiscal entienda que no existen fundamentos para abrir una investigación y en los que los hechos hayan sido ya enjuiciados o estén siendo investigados en el correspondiente Estado Parte (artículos 13,15,17,18 y 19).
Esos datos deben ponerse en relación con el objetivo último al que sirve la instauración de la Corte Penal Internacional y en el que se basa la decisión de los Estados de convertirse en Parte de su Estatuto, que. como ya ha sido reiteradamente indicado, consiste en instaurar una jurisdicción internacional permanente respecto de ciertos delitos especialmente graves.
Enmarcada la decisión denegatoria de la Corte en ese contexto,entiende este Consejo que admitir la posibilidad de ulteriores actuaciones, investigaciones y pronunciamientos por parte de la jurisdicción española supondría minimizar y desconocer el significado general que los Estados Parte han querido voluntariamente dar a la Corte Penal Internacional al instaurarla y aceptar su jurisdicción para conocer de ciertos delitos que no se hayan investigado o no puedan serlo en sus jurisdicciones nacionales.
En consecuencia, el apartado número 3 del articulo 7 del Anteproyecto no se corresponde con el sentido y la construcción del Estatuto, lo que lleva a este Consejo a concluir que debiera suprimirse.
Undécima. Explorado como ya ha sido el ámbito de actuación de la Corte Penal Internacional y el de los órganos judiciales españoles, puede ahora volverse la atención sobre el desenvolvimiento concreto y las relaciones entre cada una de esas actuaciones, respecto de las que se suscitan, muy especialmente, la inhibición del Fiscal de la Corte Penal Internacional y laimpugnación de la competencia de esa Corte y de la admisibilidad de las causas ante ella.
a) La inhibición del Fiscal de la Corte.
Se ocupa de ella el artículo 8 del Anteproyecto, que alude reiteradamente a unos "requerimientos de inhibición", utilizando una terminología que no se ajusta a la del Estatuto, en el que se emplea la de "solicitudes" o "peticiones'¹ de inhibición (artículo 18, número 2). en una linea que es también seguida en otros pasajes del Anteproyecto, como es su artículo 10, y que es, en todo caso, más acorde con la complementariedad que gobierna las relaciones entre la Corte Penal Internacional y los órganos judiciales de los Estados Parte.
Por otra parte, la inhibición ahora examinada se refiere a una investigación ya iniciada por el Fiscal de la Corte Penal Internacional o que este último se propone acometer y la pone en relación con actuaciones que pueden ser llevadas a cabo en España en el más amplio sentido del término, de modo que convendría que el apartado número 2 del artículo 8 del Anteproyecto no se limitara a aludir a la "competencia de los Tribunales españoles", sino que contemplara expresamente la posibilidad de que las solicitudes de inhibición se dirijan a conceder preferencia a las investigaciones preliminares llevadas a cabo por los poderes públicos españoles.
Por lo demás, existen otros extremos más concretos de ese régimen de inhibición que convendría mejorar, cuales son:
- Los suministradores de la información recabada por el Ministerio de Justicia. El Consejo General del Poder Judicial ha postulado con acierto que las peticiones de información para contestar al Fiscal de la Corte puedan dirigirse no sólo a la Fiscalía General del Estado, sino también a los órganos judiciales que estén eventualmente conociendo de ciertas actuaciones. En consecuencia, esa posibilidad, que ya está recogida en el apartado número 5. del artículo 8 del Anteproyecto, debiera recogerse con carácter más general.
- Las investigaciones que deriven de la información suministrada por el Fiscal dela Corte. El Anteproyecto (artículo 8, número 2) prevé la posibilidad de que tal información dé lugar a que se inicie una investigación por las autoridades españolas. Será absolutamente preciso coordinar estrechamente las actuaciones del Ministerio Fiscal y las decisiones de los órganos que pongan en marcha esa investigación para que pueda cumplirse el exigente calendario recogido en ese precepto, por lo que debiera sopesarse enunciar algún deber de coordinación de todas esas actuaciones por parte del Ministerio de Justicia.
- Los plazos recogidos en este articulo 8. El plazo de un mes de su apartado número 4 ya está previsto por el artículo 18, número 2, del Estatuto, siendo innecesario y fuente de posibles confusiones repetirlo en una norma nacional.
Por su parte, el apartado número 6 de ese mismo precepto alude a una comunicación de no haberse seguido o seguirse actuación alguna en España, eventualidad que no está expresamente prevista en el Estatuto. Sin embargo, el plazo de un mes que instituye para ello no es más que el reverso del plazo anteriormente comentado, por lo que, además de citar erróneamente el apartado número 1 -cuando debiera ser el 4-, es también innecesario.
- La información acerca de las investigaciones seguidas en España. El apartado número 5 del artículo 8 del Anteproyecto parece mezclar dos cuestiones distintas.como son, de un lado, la obligación de informar al Fiscal de la Corte Penal Internacional acerca de esas investigaciones y, de otro, los límites de utilización de la información suministrada.
La primera es una obligación para España, derivada del Estatuto, tal y como recoge su artículo 18, número 5, "in fine", de modo que es incorrecto que el precepto comentado se refiera al "órgano judicial que autorizare la información", inciso que debiera referirse, en realidad, a los límites que ese órgano judicial puede establecer a la utilización de la información que es obligado remitir al Fiscal de la Corte Penal Internacional.
- Las posibilidades de actuación y decisión del Ministerio de Justicia. Es innecesario que el Anteproyecto entre a detallar las concretas facultades que el acuerdo del Consejo de Ministros le confiera, bastando con que enunciara que ese Ministerio quedará habilitado para formular la solicitud de inhibición y las restantes actuaciones previstas por el Estatuto (apartado número 3 del artículo 8 del Anteproyecto).
b) La impugnación de la competencia de esa Corte y de la admisibilidad de las causas ante ella.
El Consejo General del Poder Judicial ha defendido que el artículo 10 del Anteproyecto sólo contempla expresamente los casos en que, habiendo solicitado el Gobierno al Fiscal de la Corte Penal Internacional que se inhiba a favor de una investigación en España o habiendo impugnado la competencia de la Corte o la admisibilidad de la causa ante ella seguida, la citada Corte mantenga su competencia, supuesto para el que impone que el órgano judicial español deberá inhibirse a favor de la Corte.
Por el contrario, el citado Consejo ha sostenido que el Anteproyecto no recoge los casos en que no hayan mediado esas solicitudes de inhibición o esas impugnaciones y ha propugnado que, en ellos y quedando a expensas de lo que decida la Corte Penal Internacional, se permita a los órganos judiciales españoles plantear una cuestión de competencia.
Nada hay en el Estatuto que se oponga a esa posibilidad, puesto que esa norma fundamental de la Corte Penal Internacional sólo alude reiteradamente a los cuestionamientos que susciten los Estados Parte, sin prejuzgar cuál sea el órgano competente para ello, extremo que depende obviamente de su regulación interna.
Sin embargo, también es razonable que en la etapa inicial de funcionamiento de la Corte Penal Internacional y en atención a las razones de política exterior que se esgrimirán en sus relaciones con las jurisdicciones nacionales, quede exclusivamente reservada al Gobierno la potestad de plantear cuestiones de competencia, en el más amplio sentido del término, a esa Corte.
Por lo demás, son aplicables al artículo 9, números 3 y 4 del Anteproyecto los mismos comentarios que se han dirigido previamente a su artículo 8, números 3 y 5. a propósito de las concretas facultades reconocidas al Ministerio de Justicia y de la distinción entre la obligación de informar al Fiscal de la Corte y el uso de la información que se le facilite.
Duodécima. El orden de examen enunciado en la quinta de estas consideraciones dirige ahora la atención al régimen de detención y libertad provisionales del Anteproyecto, A lo largo de la tramitación del expediente se ha destacado en varias ocasiones el singular régimen de prisión y libertad provisionales contenido en el Estatuto, que parte de un principio diametralmente opuesto al que rige entre nosotros, con carácter general, en materia de prisión provisional.
Basado, sin duda, en la gravedad de los delitos de los que conoce la Corte Penal Internacional, el Estatuto enuncia la regla general de que la persona detenida en cumplimiento de una orden de la citada Corte quedará en situación de prisión provisional, salvo que concurran circunstancias muy restrictivas que fundamenten su libertad provisional.
Por otra parte, el Estatuto aborda igualmente la distribución de funciones entre la Corte y las autoridades de los Estados Parte que procedan a detener a una persona por orden de la primera, sobre la base de imponer a las segundas que, antes y a los efectos de decidir acerca de la libertad provisional del detenido, soliciten y tengan en cuenta las recomendaciones de la Corte (artículo59, número 5).
El Anteproyecto recoge ese régimen, mereciendo un comentario por separado:
- Los plazos relevantes para decidir acerca de la libertad provisional solicitada por el detenido. El artículo 11, número 4, del Anteproyecto prevé que el Juez Central de Instrucción establecerá un plazo, no inferior a 20 días, para recibir las recomendaciones de la Corte Penal Internacional y le permite poner en libertad al detenido si ese plazo transcurre sin haberlas recibido.
Resulta relevante al respecto que la Regla 117, número 4. de Procedimiento y Prueba de la Corte Penal Internacional estipula para tales casos que su Sala de Cuestiones Preliminares "hará una recomendación dentro del plazo fijado por el ;Estado de detención".
Vista esa remisión al Derecho de los Estados Parte, nada hay que objetar a que el Anteproyecto se haya inclinado por fijar un plazo mínimo para que la Corte formule sus recomendaciones y, por encima de él, reconocer la adecuada discrecionalidad al órgano judicial competente respecto de esas personas detenidas.
El Ministerio Fiscal ha entendido que ello supone consagrar, por vía legal, una duración mínima en abstracto de la prisión provisional, lo que le ha llevado a avanzar sus dudas al respecto a la luz de los principios de proporcionalidad.necesidad e idoneidad en el sacrificio de la libertad personal de los perseguidos no penados.
A la hora de avanzar una opinión al respecto, hay que partir de recordar que el supuesto ahora contemplado parte, en todo caso, de una detención decretada por la Corte Penal Internacional, en cuanto órgano competente para enjuiciar unos delitos especialmente odiosos, que se adoptará cuando se disponga de suficientes elementos para incriminar a determinada persona.
Dado el estado en que se encontrarán las actuaciones cuando se recabé su criterio respecto de la posible libertad provisional del detenido, es enteramente previsible que la Corte no agotará el plazo que se le ofrezca por el correspondiente órgano jurisdiccional nacional para pronunciarse, sino que estará en condiciones de hacerlo rápidamente.
A lo anterior hay que añadir que el citado plazo de 20 días es sólo un plazo ;mínimo que debe garantizarse a la Corte Penal Internacional para efectuar tal pronunciamiento, pero no, por el contrario, un plazo mínimo que ésta última debe observar y agotar siempre.
Conjugando, pues, las dos anteriores apreciaciones, se llega a la conclusión de que las decisiones del Juez Central de Instrucción sobre la libertad provisional del detenido podrán adoptarse mucho antes de que se agote el citado plazo.
No está de más insistir en este punto en la necesidad de que se salvaguarden unas muy rápidas y eficientes comunicaciones entre el Juez Central de Instrucción y la citada Corte, en los términos que ya han sido examinados en un previo apartado de estas consideraciones.
A lo anterior ha de añadirse que el apartado número 6 del comentado artículo 11 añade que, en el caso de que, en el plazo de 60 días desde su detención, no se hubiera recibido la documentación necesaria para la entrega del detenido, el Juez Central de Instrucción podrá acordar su libertad provisional y las oportunas medidas cautelares, que se mantendrán durante un plazo máximo de 180 días. Sin perjuicio de poder volver a decretar la prisión cuando se reciba la citada documentación.
El plazo de 180 días es un pronunciamiento autónomo del Anteproyecto, que parece razonable y proporcionado con las circunstancias del caso (una orden de detención de la Corte Penal Internacional que no vaya inicialmente acompañada de la documentación necesaria para la entrega del interesado).
Por lo que hace al plazo de 60 días, es el que está recogido en la Regla 188 de procedimiento y Prueba de la citada Corte. Esa técnica de repetición de preceptos puede dar lugar a dudas e inseguridades en el caso de que tal Regla fuese modificada, por lo que es claramente aconsejable que el Anteproyecto prescinda de tal repetición y se limite a remitirse a lo que dispongan al respecto las citadas Reglas.
El equilibrio entre las recomendaciones de la Corte Penal Internacional y la decisión del Juez Central de Instrucción. El artículo 11, número 5, del Anteproyecto reproduce los términos del Estatuto al sentar que la decisión de ese Juez se adoptará "teniendo plenamente en cuenta" las recomendaciones de la citada Corte (artículo 59, número 5, del Estatuto).
Es éste uno de los puntos en que se concreta la distribución de funciones entre la Corte y los Estados Parte que procedan a detener a una persona por orden de aquélla a la que se ha hecho mención al comienzo del presente apartado.
En todo caso, es de retener que lo que desencadena que el Juez Central de Instrucción deba decidir acerca de la libertad provisional de un detenido no es una actuación autónomamente dirigida por ese Juzgado, sino el hecho de que alguien haya pasado a esa condición de detenido por orden de la Corte PenalInternacional.
En efecto, de la génesis de esa detención se sigue con naturalidad que la citada Corte deba tener un relevante rol a la hora de decidir acerca de tal libertad provisional.
Por lo que hace a la concreta formulación del Anteproyecto, se está.probablemente, ante una cuestión lingüística, cual es la del distinto alcance que tiene la expresión "tener en cuenta" en las lenguas española e inglesa, ya que, en la primera parece implicar un mayor grado de vinculación que en la segunda.
A fin de despejar ese posible equívoco -del que se ha hecho también eco el Ministerio Fiscal- y dado que el Anteproyecto no está obligado en modo alguno a utilizar la misma terminología que el Estatuto, se sugiere que el comentado artículo 11, número 5, utilice una expresión distinta, cuales podrían ser "una vez valoradas", "previa valoración", "valorando plenamente dichas recomendaciones(las de la Corte Penal Internacional)" u otra similar-
Decimotercera. Siguiendo con el esquema de análisis avanzado en la quinta consideración de esta consulta, procede ahora abordar el régimen de entrega de personas a la Corte Penal Internacional.
La primera cuestión a plantear coincide con una apuntada por el Consejo General del Poder Judicial, que ha propugnado con razón la conveniencia de que se mejore el orden de los preceptos que el Anteproyecto dedica a esa materia, que, en los términos en que aparece actualmente formulado y estructurado, resulta confuso.
En concreto, convendría que la proyectada legislación diferencie con claridad y sistemática las dos actuaciones que pueden desembocar en la entrega de una persona a la Corte Penal Internacional, como son las órdenes de detención y entrega, de un lado. y de otro. las órdenes de detención provisional(artículos 59,89.91 y 92 del Estatuto)
Con un carácter más concreto, ese régimen de entrega incluye cinco extremos que pueden ser comentados por separado, siguiendo el mismo orden enque aparecen tratados en el Anteproyecto.
a) Las competencias para acordar la entrega de personas a la Corte Penal Internacional.
Del Anteproyecto resulta el siguiente orden decompetencias:
- Con carácter general, el Juez Central de Instrucción es competente para acordar las entregas, cabiendo recurso de apelación ante la Sala de lo Penal de la Audiencia Nacional (artículos 12 y 16, número2).
- En el caso de solicitudes concurrentes de entrega (solicitud de entrega a la Corte simultánea a una solicitud de extradición o a una orden de detención y entrega europea), la competencia corresponde a la Sala de lo Penal de la Audiencia Nacional, sin que quepa recurso contra su decisión (articulo 16, número 3).
Tal y como ha destacado el Consejo General del Poder Judicial, esa propuesta debe ponerse en relación con el régimen competencial que existe en instituciones próximas, como es la de la extradición, así como la muy reciente regulación de otras técnicas cercanas al expeditivo procedimiento de entrega que diseña el Anteproyecto, como es la orden de detención y entrega europea.
De ese contraste resulta una cierta heterogeneidad de criterios,puesto que, aunque confluyen en el Juez Central de Instrucción las competencias para acordar las entregas simplificadas dentro de la proyectada legislación y en la que se ocupa de la citada orden europea, en cambio, se aprecia una discrepancia en las competencias para acordar las entregas con carácter general, que corresponden a la citada Sala de lo Penal en el régimen de extradición y en el de la orden de detendón y entrega europea, mientras que se atribuyen al citado Juez en el régimen del Anteproyecto.
En su dictamen al anteproyecto que dio finalmente vida al régimen de la aludida orden europea (dictamen de 24 de octubre de 2002, relativo al expediente .número 2.921/2002), este Consejo examinó "ín extenso" las diversas soluciones para distribuir competencias dentro de ese tipo de instituciones y las razones que abogaban por cada una de ellas y se indinó por reconocer competencias decisorias respecto de la entrega al Juez Central de Instrucción,con posible recurso ante la Sala.
No ha sido ésta la solución recogida por el texto finalmente aprobado, que se ha inclinado por un tratamiento similar al de la extradición, en la que el Juez Central se ciñe a la instrucción, reservando la decisión a la Sala(artículo 18 de la Ley 3/2003).
En tales circunstancias, entiende este Consejo que ha concederse la máxima prioridad a que la distribución de competencias en el tipo de instituciones a que se viene aludiendo resulte coherente y ordenada.
Es cierto que la materia abordada por el Anteproyecto tiene datos singulares respecto de la extradicional y de la orden de detención y entrega europea, como es. muy significadamente, el carácter especialmente odioso de los delitos en cuestión.
Aunque ese dato podría esgrimirse para apoyar que las competencias decisorias se concentren en un órgano judicial unipersonal, no cabe olvidar, por el contrario, que la orden de detención y entrega europea se asienta en una comunidad jurídica de concepciones y enfoques notablemente más amplia y consolidada que la que se da a propósito de los delitos encomendados a la competencia de la Corte Penal Internacional.
Ponderando conjuntamente todos esos datos, entiende este Consejo que el aludido objetivo de coherencia normativa se alcanzaría con mayor claridad si el Anteproyecto ordenase las competencias respecto de la entrega en la misma linea que la reciente legislación de la orden de detención y entrega europea, es decir, concentrando las competencias decisorias en la Sala de lo Penal y reservando al Juez Central la instrucción de todas las causas y la decisión en los casos de entrega simplificada.
Analizado, pues, el caso general, queda por examinar el orden competencial aplicable al caso de solicitudes concurrentes.
Mientras que el régimen extradicional clásico concentraba esas competencias en el Gobierno, la reciente regulación de la orden de detención y entrega europea ha distinguido entre concurrencia de órdenes de ese tipo -cuya decisión se encomienda a la autoridad judicial- y concurrencia de órdenes y solicitud de extradición -cuya resolución se reserva al Gobierno (artículo 23 de la Ley 3/2003).
Volviendo sobre los datos que se han apuntado anteriormente para relacionar las diversas instituciones de cooperación judicial penal internacional e insistiendo en la necesidad de salvar la necesaria coherencia de nuestro ordenamiento jurídico, entiende este Consejo que la solución más conveniente sería aplicar al caso ahora considerado el mismo régimen que se ha diseñado para la citada orden europea, distinguiendo, pues, las competencias decisorias en función del tipo de solicitudes concurrentes.
Esa propuesta obligaría a matizar el actual artículo 15, número 2, del Anteproyecto (y, por remisión, también el artículo 18) poniéndo los en línea con el citado artículo 23 de la Ley 3/2003.
b) La entrega simplificada.
Aunque el artículo 12 del Anteproyecto la circunscribe a la comparecencia prevista en su artículo 11, es decir, aquella en la que se decide sobre la libertad o prisión provisional del detenido, tiene razón el Consejo General del Poder Judicial en destacar que también puede tener lugar en el curso de la audiencia del artículo 14 del Anteproyecto, previa a la decisión sobre la entrega del detenido, lo que convendría reflejar en el texto definitivo que se apruebe.
Tal y como destaca la memoria justificativa, se ha aprovechado el artículo 12 ahora comentado para abordar algunos extremos del principio de especialidad, contemplando, en concreto, la exacta extensión del consentimiento del detenido en ser entregado.
Así, el segundo párrafo del apartado número 2 de ese precepto se ocupa de los casos en que tal consentimiento se extienda "a otros hechos no comprendidos en la solicitud de la Corte y que pudieren aparecer en el curso del proceso ante ésta", formulación que pone en relación el consentimiento en ser entregado con datos tácticos distintos y adicionales a los que �fundamentan la solicitud de entrega a la Corte y que, por tanto, parecen ampliar las incriminaciones que pueden ser opuestas a una persona que consienta en ser entregada.
Además de poco realista, esa previsión está construida en términos distintos de los que inspiran al Estatuto, cuyo artículo 101, número 1. sienta el principio capital de que "quien haya sido entregado a la Corte en virtud del presente Estatuto no será procesado, castigado o detenido por una conducta anterior a su entrega, a menos que ésta constituya la base del delito por el cual haya sido entregado", constrinendo estrechamente, por tanto, la oponibilidad de otros hechos a que estén directamente conectados con el delito por el que la persona haya sido entregada.
En consecuencia, resulta necesario acomodar ese artículo 12,número 2, segundo párrafo, del Anteproyecto al principio que recoge el citado artículo 101, número 1. del Estatuto.
c) La relación entre la audiencia respecto de la situación personal del detenido y la audiencia para acordar la entrega.
El Anteproyecto debería explicítar con más claridad que contempla, en principio, dos audiencias distintas:
- De un lado, aquella (artículo 11 del Anteproyecto) en la que se decidirá sobre la situación de libertad o prisión provisional del interesado, en los términos que ya han sido comentados.
- De otro. la dirigida a resolver sobre su entrega a la Corte Penal Internacional (artículo 14).
En función de que la detención del interesado derive de una orden urgente de detención provisional o, directamente, de una orden de detención y entrega y, en este último caso, de que venga acompañada de toda la documentación necesaria, cabrá la posibilidad de que se simplifique esa dualidad de audiencias y de que pueda celebrarse una sola en la que resuelva directamente sobre la entrega del interesado, eventualidad cuyo régimen debiera también precisarse por el Anteproyecto.
d) El orden de proceder respecto de la situación personal del detenido.
Todavía en relación con la primera de las audiencias anteriormente ya examinadas, se aprecia una escasa ambición en el orden temporal de actuación previsto en el artículo 11 del Anteproyecto.
En efecto, teniendo en cuenta el tipo de delitos de que se viene hablando y la concentración de competencias en los Juzgados Centrales de Instrucción, es poco ambicioso contentarse con prever que las personas detenidas serán puestas a disposición de tales Juzgados en el plazo de las 72 horas siguientes a su detención y que la audiencia sobre su situación personal se celebrará dentro de un nuevo plazo de 72 horas.
Los factores a que responde la intervención de esos Juzgados parece claramente exigir una actuación temporal más expeditiva.
En otro orden de consideraciones, y dado el muy singular régimen que se aplica para decidir esa situación personal de los detenidos, resultaría conveniente que el aludido artículo 11 del Anteproyecto recordase los derechos que les asisten, de los que el artículo 55 del Estatuto contiene un detallado elenco.
e) El régimen de recursos.
Parece que el propósito del articulo 16 del Anteproyecto es introducir un régimen "ad hoc" de recursos, de modo que todas las decisiones del Juez Central de Instrucción -ya sea sobre la situación personal del detenido o sobre su entrega definitiva a la Corte Penal Internacional-sean apelables ante la Sala de lo Penal de la Audiencia Nacional (apartados números 1 y 2 de ese precepto), contra cuyas decisiones no cabrá recurso alguno(apartado número 3 de ese artículo).
Sin embargo, el hecho de que este último apartado se refiera, por separado, a los autos que acuerde la citada Sala y la ausencia de toda mención a los recursos de súplica pudieran suscitar algunas dudas al respecto.
A fin de despejar tal eventualidad, la especialidad del régimen de recursos en esta materia -entendido en los términos que acaban de resumirse-debiera hacerse más patente, precisando que tal régimen sustituye al previsto,con carácter general, en nuestro enjuiciamiento criminal y poniendo en relación el apartado número 3 de ese artículo 16 con sus dos iniciales apartados.
Con independencia de la anterior puntualízación, y para el caso de que se atendiesen las propuestas que se han avanzado en un previo apartado sobre las competencias para acordar la entrega de personas a la Corte Penal Internacional, el régimen de recursos del artículo 16 del Anteproyecto debería incluir los oportunos ajustes.
En concreto, el ajuste consistiría en que, al concentrarse en la Sala de lo Penal las competencias decisorias sobre la entrega -salvo en el caso de las simplificadas-, sus decisiones no estarían sujetas a recurso, mientras que procedería el de apelación contra las decisiones del Juez Central de Instrucción sobre la situación personal de los detenidos.
Decimocuarta. De conformidad con el orden enunciado en la quinta de estas consideraciones, el siguiente punto a tratar son las formas de cooperación con la Corte distintas de la detención y entrega de las personas sujetas a su jurisdicción.
Se ocupa de ellas el artículo 19 del Anteproyecto, cuyos términos presentan ciertas discordancias con los del Estatuto, como son las que afectan a las siguientes cuestiones:
- Las circunstancias impeditivas que pueden invocarse a la hora de cumplimentar una solicitud de cooperación con la Corte Penal Internacional. Dentro del cuadro de causas que recoge el apartado número2 del precepto ahora comentado, falta la relativa al supuesto en que un principio fundamental de derecho ya existente y de aplicación general prohibiese la cooperación solicitada (artículo 93, número 3, del Estatuto) y sobra, por el contrario, la posibilidad de invocar la defensa nacional, ya que el Estatuto sólo admite al respecto la seguridad nacional (artículo 93,número 4).
- Las consecuencias de esa invocación. A la denegación, modificación o retirada de la solicitud a que alude el apartado número 4 del artículo 19 del Anteproyecto, convendria añadir la de atender la solicitud de cooperación de otra manera, posibilidad que está expresamente prevista en el artículo 93, número 3, del Estatuto.
En un orden cercano está también la posibilidad de que España intervenga ante la Corte Penal Internacional en calidad de "amicus curiae"(artículo 23 del Anteproyecto), siendo éste uno de los casos en que el Anteproyecto entra en detalles impropios del tipo de legislación que representa(asistencias a la vista, presentación de observaciones,..), ya que sería más lógico que se ciñera a enunciar las competencias de los Ministerios afectados para decidir acerca de tal posibilidad y para fijar los términos en que debe hacerse uso de la misma.
Decimoquinta. En punto a la ejecución de las penas, el ConsejoGeneral del Poder Judicial ha planteado la conveniencia de precisar los limites que condicionan la aceptación de España a que las penas impuestas por la Corte Penal internacional puedan ser ejecutadas en España.
Más en concreto, el referido Consejo ha suscitado si la exigencia de que la duración de esas penas no exceda del máximo previsto para cualquier delito en la legislación española se refiere al límite general de 20 años recogido en el artículo 36 del Código Penal o al de 30 años previsto para ciertos delitos en su parte especial.
En realidad, esa observación no tiene por objeto el Anteproyecto.que no se ocupa del citado límite, sino la Declaración contenida en el Instrumento de ratificación del Estatuto, que es la que recoge esa duración temporal de las penas impuestas por la Corte Penal Internacional como condición para que puedan ejecutarse en España.
En consecuencia, la cuestión que plantea el Consejo General del Poder Judicial escapa, en realidad, de la presente consulta. En todo caso. los términos de tal Declaración parecen revelar que la aludida condición de duración debe entenderse en el segundo de los sentidos apuntados por ese Consejo.
También con carácter general en esta materia, el citado Consejo General ha postulado que se concentren las funciones que corresponden a los órganos judiciales españoles en materia de vigilancia penitenciaria en el Juzgado Central de Vigilancia Penitenciaria que está ahora proyectándose crear, lo que, dentro de la opción del Anteproyecto por órganos judiciales especializados, es una propuesta razonable y llena de sentido.
En otro orden de consideraciones, y dado el tipo de legislación que el Anteproyecto pretende incorporar a nuestro ordenamiento jurídico, parece impropio que entre en detalles como el de su articulo 21, número 5. que se ocupa de una cuestión tan concreta como la eventual comparecencia del Abogado del Estado en una vista referida a la posible reducción de una pena que se esté cumpliendo en España y de las concretas modalidades de su intervención (presentación de observaciones, celebración de videoconferencias,...).
Se trata de cuestiones de detalle que pertenecen, en realidad, a las Reglas de Procedimiento y Prueba de la Corte Penal Internacional (que las abordan efectivamente en su Regla 224). de modo que lo que corresponde al Anteproyecto es limitarse a atribuir o recordar la competencia del Ministerio de Justicia para decidir acerca de la conveniencia de esa intervención procesal.
Decimosexta. Tal y como destaca la memoria justificativa, la principal novedad del Anteproyecto en materia de medidas de reparación radica en permitir que se presenten observaciones tendentes a que la reparación se atribuya a una organización intergubemamental o internacional y en detallar los requisitos que habrán de seguirse para ello (consulta previa con el Ministerio de Asuntos Exteriores).
De nuevo se está ante previsiones sumamente concretas del Anteproyecto, que no parecen corresponderse con su voluntad de norma estable y de alcance general. Bastaría, en ese sentido, con entender que la consulta al Ministerio de Asuntos Exteriores para presentar tales observaciones deriva ya de la norma general que impone al Ministerio de Justicia consultar con el de Asuntos Exteriores todas las cuestiones que afecten a este último.
Decimoséptima. La disposición adicional segunda del Anteproyecto se ocupa de los delitos contra la Administración de Justicia encarnada en la Corte Penal Internacional, centrándose en los tramites procedimentales y en las competencias para el ejercicio de la acción penal en España.
Ha de recordarse al respecto que el artículo 70, número 4. del Estatuto impone a los Estados Parte hacer extensivas sus leyes penales para que castiguen los delitos ahora examinados cuando sean cometidos en su territorio o por uno de sus nacionales, a lo que añade la posibilidad de que la Corte Penal Internacional solicite a los Estados Parte que sometan esos delitos a sus autoridades competentes a efectos de enjuiciarlos.
Se impone, pues, que nuestro Código Penal deje claramente establecida su aplicabilidad a esos delitos que afectan al funcionamiento de la Corte Penal Internacional, cuestión que no aparece abordada en el Anteproyecto y que. a juicio de este Consejo, exigiría ser reflejada en el Código Penal, ya sea en su parte general -como podría ser su artículo 24- o en las previsiones especiales que dedica a los delitos contra la Administración de Justicia.
Decimoctava. Conforme al orden de examen que se enunció en la quinta de estas consideraciones, la que ahora se inicia va dedicada a algunas cuestiones relativas a mejorar la técnica y sistemática del Anteproyecto.
a) Las citas y remisiones a preceptos del Estatuto.
A la hora de presentar el alcance de los diversos preceptos que se integran en el Anteproyecto.su memoria justificativa los pone en relación con las correspondientes previsiones del Estatuto y de las Reglas de Procedimiento y Prueba de la Corte Penal Internacional.
Probablemente por esas mismas consideraciones, numerosos preceptos del Anteproyecto contienen expresas remisiones y citas de previsiones del Estatuto.
Algunas de esas remisiones y citas son incompletas o adolecen de errores que debieran en todo caso subsanarse, como son los casos del artículo 9, número 1. del Anteproyecto (relativo a la impugnación de la competencia de la Corte Penal Internacional o de la admisibilidad de la causa ante ella) -que se remite al articulo 19 del Estatuto (referido a la primera de esas impugnaciones) y que debiera completarse con la cita de su artículo 17 (que es el que regula la impugnación de la admisibilidad de la causa)- y del artículo 16, número 2. del Anteproyecto -que se remite al artículo 99, números 2 ó 3, del Estatuto, cuando debiera hacerlo a su artículo 91, números 2 ó 3.

Con independencia de esas precisiones, varias de las remisiones y citas del Anteproyecto son meros recordatorios de preceptos generales del Estatuto, como ocurre, por ejemplo, con sus artículos 7, número 2 (que recuerda la posibilidad de los afectados de dirigirse al Fiscal de la Corte Penal Internacional ex artículo 15 del Estatuto). 15, número 2 (que se remite al régimen general de resolución de las solicitudes concurrentes ex artículo 90 del Estatuto). 16, número2 (que se limita a recordar las causas de impugnación de una decisión de entregar una persona a la Corte) y 22, número 1 (reducido a citar el régimen de remisión de observaciones relativas a la reparación de los daños recogido en el articulo 75 del Estatuto).
En ese sentido, esas meras invocaciones a título de recuerdo tienen muy escasa utilidad y recargan innecesariamente la redacción de los preceptos encuestión.
Más singular es todavía el caso de otro grupo de remisiones y citas que el Anteproyecto hace del Estatuto, que consisten en recordar preceptos de este último, ya sea al Ministerio de Justicia en cuanto órgano de relación y consulta con la Corte Penal Internacional (caso, por ejemplo, de los artículos 13:15. número 1; 17, y 21, número 1, del Anteproyecto) ya sea a los órganos de la Audiencia Nacional en cuanto especialmente intervinientes en la materia (supuesto de los artículos 11, número 2, y 15, número 2, del Anteproyecto).
Esos recordatorios de los preceptos concretos del Estatuto a aplicar tendrían más utilidad si tuvieran que ser aplicados en España por una pluralidad considerable de órganos administrativos y judiciales.
Sin embargo, al optar el Anteproyecto por el modelo de autoridad administrativa central y por concentrar buena parte de las actuaciones judiciales exigidas por el Estatuto en un órgano judicial especializado por razón de la materia -como es la Audiencia Nacional-, presupone que esos pocos órganos encargados de aplicar el Estatuto estaran familiarizados con sus previsiones, por lo que los citados recordatorios pierden prácticamente toda su utilidad.
Por otra parte, todas esas remisiones y citas expresas de preceptos concretos del Estatuto tienen el inconveniente general de las dudas que pueden suscitarse en el caso de que las normas que invocan sufran modificaciones.
En consecuencia, estima este Consejo que debiera reconsiderarse esa opción técnica de construcción del Anteproyecto y aligerarlo al máximo posible de las citadas remisiones y citas de preceptos concretos del Estatuto.
b) Las invocaciones y justificaciones. El Estatuto contiene numerosas fórmulas que invocan el modo en que deberán comportarse los Estados Parte en el cumplimiento de sus previsiones, del tipo "sin dilación", "de inmediato" o "inmediatamente", lo que se inserta con naturalidad en un instrumento convencional internacional que trata de enunciar con precisión las obligaciones que asumen los Estados que lo suscriben.
El traspaso de esas obligaciones a las normas internas que sean necesarias y su traducción en pautas concretas de conducta para los órganos administrativos y judiciales actuantes es una operación que debe ajustarse a losparámetros de nuestro ordenamiento jurídico y, dentro de ellos y de modo muy especial, a los principios generales que aplica al quehacer de los órganos públicos, entre los que ocupan una posición muy destacada los de eficacia, celeridad y economía procesal.
Esa operación recomienda vivamente evitar las fórmulas de corte negativo ("sin dilación"), ya que las conductas que se quieren impedir están ya vedadas por los citados principios de celeridad y economía procesal, pudiendo sustituirse con ventaja por enunciados en positivo, que destaquen la preferenciade las actuaciones en cuestión (artículos 8, número 5; 11, número 3, y 12, número2).
En esa misma línea, las fórmulas adverbiales ''inmediatamente" y "de inmediato" pueden dar paso a expresiones del tipo "a la mayor brevedad posible" o "con la mayor urgencia" (artículos 11, número 3; 12, número 2, y 14,número 6), mientras que la de "respetando escrupulosamente su independencia "puede simplemente suprimirse (artículo 21, número 3).
En otro orden, aunque complementario, de consideraciones, convendría igualmente aligerar la redacción de algunos preceptos del Anteproyecto, suprimiendo formulaciones justificativas o explicativas que nada añaden, como son los casos del inciso final de su artículo 15, número 1("aplicándose al procedimiento .... rijan respectivamente") y el inicial de su disposición adicional tercera ("de acuerdo con lo previsto en el artículo 4.f) de esta Ley").
c) Otras formas de cooperación con la Corte Penal Internacional.
El artículo 19, número 1, del Anteproyecto alude expresamente a tres de esas formas que, junto con otras muchas, aparecen enunciadas en el artículo 93, número 1, del Estatuto.
Precisamente por figurar en este último una lista mucho más amplia, que, por otra parte, no tiene carácter exhaustivo, parece claramente preferible que el citado articulo 19 no aluda sólo a algunas de esas formas de cooperación, sino que recoja el principio general de que los órganos españoles darán prioridad a las solicitudes de cooperación que les dirija la Corte Penal. Internacional y que no consistan en la modalidad básica de la detención y entrega de personas por ella buscadas.
d) La entrada en vigor de la proyectada legislación.
Su disposición final segunda la fija el mismo día de su publicación en el Boletín Oficial del Estado, sin que se aprecien razones que aconsejen tan drástica previsión. En consecuencia, y en defecto de que esa inmediata entrada en vigor viniese exigida por la planificación y puesta en funcionamiento de la Corte Penal Internacional, se sugiere mantener las reglas generales de "vacatío legis" previstas en nuestro ordenamiento jurídico o una especial que permita el adecuado conocimiento de la nueva legislación por parte de sus destinatarios.
Decimonovena. El orden de análisis enunciado en la quinta consideración concluye en la que ahora se inicia, que reúne las siguientes precisiones de mejora terminológica y de redacción:
- Con un carácter un tanto general, se observa que varios preceptos del Anteproyecto (como son, por ejemplo, sus artículos 14, números 1, 4 y 5; 17; 19; 20, y 21, número 5), utilizan el futuro imperfecto del modo subjuntivo cuando el tiempo procedente debiera ser el pretérito imperfecto, por lo que se recomienda una revisión general del texto en este punto.
- Dentro del párrafo segundo de la exposición de motivos del Anteproyecto,no parece acertado el uso del término "positividad", que parece querer equipararse a los de ejecutividad o concreción, pudiendo sustituirse el inciso "en condiciones de positividad" por la fórmula "en condiciones tales","lo que unido a su concreción" u otra similar.
- En el artículo 1, parecen faltar las preposiciones "en" antes de "sus normas complementarias" y "los acuerdos específicos de cooperación'.
- El inciso "por hechos anteriores a su entrega a España" del artículo 21,número 4, ganaría en claridad si se trasladase al comienzo de ese precepto, inmediatamente a continuación de "para que".
También en relación con el artículo 21 del Anteproyecto, debiera revisarse el empleo de mayúsculas, que sobran, dentro de su apartado número 1,para identificar la disposición adicional de la Ley Orgánica 6/2000, mientras que faltan en su apartado número 3 para referirse a los Jueces de Vigilancia Penitenciaria.
Por último, convendría revisar la puntuación del Anteproyecto, suprimiendo algunas comas que interrumpen indebidamente el desarrollo de las correspondientes oraciones gramaticales e insertando, por el contrario, las que faltan para individualizar algunos incisos diferenciados.
CONCLUSIÓN
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Pleno, es de dictamen:
Que, una vez consideradas las observaciones formuladas en el cuerpo del presente dictamen, puede V-E. elevar a la aprobación del Consejo de Ministros el anteproyecto de Ley Orgánica a que se refiere este expediente para su ulterior remisión, como proyecto de Ley. a las Cortes Generales."
V.E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.
Madrid, 24 de abril de 2003

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