 | Este documento ha sido publicado el 10feb04 por el Equipo Nizkor y Derechos Human Rights |
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Informe de MINUGUA sobre el estado de cumplimiento de los compromisos de los Acuerdos de Paz en materia de tierras.
Informe de Verificación
SITUACIÓN DE LOS COMPROMISOS RELATIVOS A LA TIERRA EN LOS ACUERDOS DE PAZ
INTRODUCCIÓN
1. El presente documento contiene un análisis del cumplimiento de los compromisos de los acuerdos de paz relacionados con la tierra. El documento recoge la situación en torno a las reformas legales; el acceso a la tierra, incluyendo a la población desarraigada; la regularización de tierras; los derechos a la tierra de los pueblos indígenas; la resolución de conflictos agrarios y el catastro y registro de la propiedad.
2. Una de las características de la economía guatemalteca es la importancia de la producción agropecuaria, organizada, por un lado, en empresas agro exportado ras ubicadas en las tierras con mayor potencial productivo y, por el otro, en una estructura minifundista ubicada principalmente en las tierras altas, cuya población migra a las grandes explotaciones para trabajar temporalmente. (Ver cuadro n° 1). La explotación minifundista se realiza sobre terrenos cuya capacidad productiva es limitada y ha sido sobreutilizada, con lo que el rendimiento es bajo y los niveles de degradación del suelo se acentúan con cada ciclo de cultivo. Por ello, su producción es frecuentemente inferior a la necesaria para el consumo familiar. El Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación (MAGA) les caracteriza como sectores de infrasubsistencia y subsistencia y estima que cerca del 96% de productores rurales se encuentra en estas categorías y explotan apenas un quinto del total de la tierra agrícola del país.
3. Los acuerdos de paz, en especial el Acuerdo sobre aspectos socio-económicos y situación agraria (en adelante ASESA), destacan que la población rural, mayoritariamente campesina e indígena, vive en un contexto de profunda exclusión social, carencia de servicios, falta de oportunidades de desarrollo e irrespeto a su derecho a una vida digna. Destacan, además, que la mejora en las condiciones de vida de esta población es una condición fundamental para avanzar en el proceso de construcción de una paz realmente sostenible.
Cuadro 1
GUATEMALA: PORCENTAJE DE PRODUCTORES SEGÚN TIPO Y PORCENTAJE DE LA TIERRA AGRICOLA QUE EXPLOTAN
Tipo de productores % del total de productores % de la tierra agrícola Productores en un nivel de infrasubsistencia 37,00 3,0 Productores de subsistencia 59,00 17,0 Productores excedentarios 3,85 10,0 Productores comerciales 0,15 70,0
Fuente: MAGA. Marco de funcionamiento de políticas. En: Serie de documentos GEPIE No. 1. Guatemala, MAGA, 1998.
I. EL DESARROLLO RURAL EN LOS ACUERDOS DE PAZ
4. El ASESA establece que los acontecimientos históricos, a menudo trágicos, han dejado secuelas profundas en las relaciones étnicas, de género, sociales y económicas alrededor de la propiedad y de la explotación de la tierra, y que esto ha provocado una concentración de recursos que contrasta con la pobreza de la mayoría y obstaculiza el desarrollo del país en su conjunto. (ASESA, párr. 28). La complejidad y profundidad de las desigualdades y la pobreza en el campo guatemalteco exige la movilización de todos los esfuerzos institucionales con el propósito de construir las condiciones básicas para el desarrollo rural (Ver cuadro n° 2). Por ello, el Gobierno se comprometió "a impulsar una estrategia integral que abarque los múltiples elementos que conforman la estructura agraria y que incluyen la tenencia de la tierra y el uso de los recursos naturales; los sistemas y mecanismos de crédito; el procesamiento y la comercialización; la legislación agraria y la seguridad jurídica; las relaciones laborales; la asistencia técnica y la capacitación; la sostenibilidad de los recursos naturales y la organización de la población rural". (ASESA, Párr.32).
5. Según informes del Sistema de las Naciones Unidas para Guatemala y Centroamérica, la participación del sector de agricultura, silvicultura, caza y pesca dentro del Producto Interno Bruto alcanza un 23,3% y las exportaciones agrarias respecto del total de exportaciones llegan a un 57,4%. El 68,6% de la población habita en áreas rurales y, de ella, casi el 90% se encuentra en situación de pobreza y un 69% en estado de indigencia.
Cuadro 2
GUATEMALA: ALGUNOS INDICADORES SOBRE LAS CONDICIONES DE VIDA EN LAS ÁREAS RURALES
Población rural 68,6% Población rural femenina 64% Población indígena 48,7% Población rural cubierta por el SIAS en 1998 32,18% Tasa nacional de analfabetismo en 1998 31,7% Promedio de alfabetización de mujeres indígenas 30,5% Tasa de analfabetismo en el área rural en 1998 40% PEA ocupada en el sector agrícola 52,2% Población rural en situación de pobreza 86% Población rural en estado de indigencia 69%
Fuentes: Sistema de las Naciones Unidas en Guatemala. Guatemala: El rostro rural del desarrollo humano, 1999; Guatemala: los contrastes del desarrollo humano, 1998. Proyecto Estado de la Nación. Estado de la región en desarrollo humano sostenible, San José, 1999.6. Según el MAGA, cerca de 500.000 familias campesinas se encuentran en un nivel inferior al de subsistencia, en gran parte por la carencia de tierras de cultivo. La Misión reitera su convicción de que el desarrollo rural debe partir de un marco estratégico global e integral y de una política explícita, bajo la supervisión de un ente coordinador. Ello constituye un elemento central para alcanzar los cambios que permitan aprovechar el alto potencial de desarrollo agrícola, industrial, comercial y turístico que el país posee, con el objetivo de superar la pobreza crónica e incorporar a la población rural al desarrollo económico, social y político. Para lograr estos objetivos, los acuerdos expresan la necesidad de considerar los siguientes aspectos:
a. La promulgación de reformas legales que hagan viables las instituciones y mecanismos institucionales previstos en los acuerdos: catastro, Fondo de Tierras y servicios financieros rurales, entre otros;
b. La construcción de una institucionalidad capaz de resolver los múltiples problemas alrededor de la tierra y de promover un proceso de desarrollo rural;
c. La reversión de la tendencia centralista en las inversiones públicas a través de planes de inversión en áreas rurales;
d. La concepción integral del desarrollo que incluye, además de sus componentes productivos, los servicios sociales de apoyo y la formación de capital social: educación, salud, vivienda, saneamiento ambiental y servicios públicos;
e. El involucramiento de la población a través del apoyo a los instrumentos de participación existentes y que los acuerdos refuerzan;
f. La eliminación de cualquier forma de discriminación de hecho o legal contra la mujer en cuanto a facilitar el acceso a la tierra, vivienda, créditos y su participación en los proyectos de desarrollo;
g. El reconocimiento de las estructuras de poder local de las comunidades indígenas y su papel en la toma de decisiones y la administración de sus recursos, y
h. El carácter prioritario de las áreas donde predomina la población desarraigada por el conflicto armado.
II. LAS REFORMAS LEGALES
7. Los acuerdos de paz establecen que el país "requiere de una reforma del marco jurídico del agro y de un desarrollo institucional en el área rural que permita poner fin a la desprotección y el despojo que han afectado a los campesinos y, en particular, a los pueblos indígenas; que permita la plena integración de la población campesina a la economía nacional; y que regule el uso de la tierra enforma eficiente y ecológicamente sostenible de acuerdo a las necesidades del desarrollo" (ASESA, párr.37).
8. Las transformaciones jurídicas previstas en los acuerdos se refieren principalmente a la necesidad de:
a. Promover una reforma legal que establezca un marco jurídico seguro que simplifique los procedimientos de titulación y registro del derecho de propiedad y demás derechos reales, así como los trámites y procedimientos administrativos y judiciales;
b. Promover la creación de una jurisdicción agraria y ambiental dentro del Organismo Judicial;
c. Promover la revisión y adecuación de la legislación sobre tierras ociosas y regular, incluyendo incentivos y sanciones, la subutilización de las tierras y su uso incompatible con la utilización sostenible de los recursos naturales y la preservación del ambiente;
d. Proteger las tierras ejidales y municipales, en particular limitando estrictamente y de manera pormenorizada los casos en que se puedan enajenar o entregar por cualquier título a particulares;
e. En cuanto a tierras comunales, normar la participación de las comunidades para asegurar que sean éstas las que tomen las decisiones referentes a sus tierras, y
f. Revisar la legislación vigente para asegurar que no contiene preceptos discriminatorios que obstaculicen el acceso de las mujeres a la propiedad de la tierra.
9. En Guatemala, las leyes, reglamentos y procedimientos jurídicos referentes a la tenencia y propiedad de la tierra no constituyen un todo armónico. Además, debido a que dicha legislación es poco conocida, son frecuentes las interpretaciones erróneas de los textos legales, lo que provoca conflictos de difícil superación. Prevalecen ambigüedades sobre la aplicación de la ley a los problemas agrarios: los derechos de posesión son poco conocidos y son comunes las titulaciones supletorias realizadas sin considerar la totalidad de los procedimientos legales. Entre las múltiples dificultades destacan la contradicción entre el texto de la ley, su aplicación, su legitimidad y su pertinencia.
10. De la creación de una jurisdicción agraria y ambiental, prevista en los acuerdos, depende la disminución de la conflicti vidad agraria, la regularización de la propiedad de la tierra, la definición de procedimientos legales que regulen el uso de los recursos naturales y la compensación de derechos; en suma, que se creen las condiciones para impulsar una estrategia de desarrollo rural basada en el ordenamiento territorial. En 1999 se inició la discusión para la preparación de un anteproyecto de ley de jurisdicción agraria y ambiental, en un espacio de diálogo con la participación del Gobierno, organizaciones no gubernamentales de investigación, universidades y el sector campesino e indígena. Dicha discusión se encuentra detenida.
11. Un ejemplo de la necesidad de dar cumplimiento a varios compromisos relativos al desarrollo rural que aún están pendientes y, en especial, a la creación de una jurisdicción agraria y ambiental dentro del Organismo Judicial es la grave situación ambiental que viven los departamentos de Petén y Alta Verapaz. La Misión, en un comunicado público sobre el tema, reiteró la necesidad de avanzar en la puesta en marcha de respuestas que incorporen aspectos como la pluriculturalidad, la biodiversidad y las formas de posesión de la tierra por las comunidades indígenas. Esto reviste especial urgencia en las áreas ecológicamente más frágiles y en las cuencas más susceptibles de deterioro.
12. El ASESA también establece el compromiso de legislar sobre las tierras ociosas y compromete al Gobierno a gravar adecuadamente las tierras ociosas o subutilizadas de propiedad particular. La Misión no ha registrado avances en el cumplimiento de este importante compromiso.
III. EL ACCESO A LA TIERRA
13. El acceso a la tierra es uno de los compromisos centrales de la estrategia integral de desarrollo rural. El objetivo fundamental de los acuerdos en lo relativo a la tierra no es resolver de manera definitiva y en el corto plazo el grave problema del acceso a este recurso, sino crear las condiciones necesarias para asegurar su solución en el mediano y largo plazo.
Fondo de Tierras
14. En el ASES A, las partes indicaron la necesidad de crear un fondo de fideicomiso de tierras para la asistencia crediticia y el fomento del ahorro, en especial, a micro, pequeños y medianos empresarios, que se encargue del financiamiento público para la adquisición de tierras, propicie el establecimiento de un mercado transparente y facilite el desarrollo de planes de ordenamiento territorial (ASESA, párr.34). La constitución, en 1997, del Fideicomiso Fondo de Tierras/Acuerdo de Paz y la aprobación, en mayo de 1999, de la Ley del Fondo de Tierras (Decreto 24-99) cumplieron con este importante compromiso.
15. Un aspecto importante de la ley del Fondo de Tierras (FONTIERRAS) es que los títulos de propiedad de sus beneficiarios son emitidos a favor de ambos cónyuges o convivientes jefes de la familia, protegiéndose con ello los derechos de las mujeres campesinas. También se establece que el Fondo, en el marco de sus proyectos, debe estimular la participación de la mujer en forma individual y organizada. La Misión presta especial atención al cumplimiento de este aspecto.
16. Tal como se estableció en el Acuerdo, la Ley establece que el patrimonio del FONTIERRAS se constituirá, entre otras tierras, con: baldíos nacionales y fincas registradas a nombre de la nación; tierras nacionales entregadas en forma irregular en zonas de colonización, especialmente en Petén y la Franja Transversal del Norte; las que se adquieran con los recursos que el Gobierno está destinando al Fondo Nacional para la Tierra y al Fondo Nacional para la Paz para tal finalidad; las tierras ociosas que se expropien según el artículo 40 de la Constitución Política, y las que se adquieran con recursos provenientes de la venta de excesos de tierras que pudieran resultar en las propiedades privadas al comparar la medida real con la superficie registrada en el registro de la propiedad inmueble y que corresponden al Estado.
17. El Fondo representa una importante iniciativa para facilitar el acceso a la tierra a través de mecanismos financieros. Según un estudio de la Comisión Paritaria sobre Derechos Relativos a la Tierra de los Pueblos Indígenas, la demanda organizada de tierras es actualmente cercana a las 60.000 familias. Hasta el pasado 18 de abril, el FONTIERRAS había recibido solicitudes formales de 531 grupos representando 35.457 familias. Desde enero de 1998 hasta e131 de marzo de 2000 el Fondo ha financiado la adquisición de tierras para 2.476 familias en 13.408 hectáreas. Entre estas familias con crédito aprobado, 271 están bajo la responsabilidad de mujeres (11 %). El crédito entregado alcanzó 84.054.667 quetzales, con un monto adicional por concepto de compensador social de 24.860.000 quetzales, en su mayoría provenientes de fondos nacionales. Dada la extensión y complejidad de los problemas de la tierra en Guatemala, dicho instrumento debe ser fortalecido para que beneficie a la mayor cantidad de familias rurales.
18. El acceso a la propiedad de la tierra por los campesinos con poca o ninguna tierra para cultivar constituye uno de los compromisos centrales del Gobierno y su cumplimiento puede contribuir decisivamente a la reactivación de la economía rural y a la gestión racional del territorio bajo un esquema de sostenibilidad ambiental, particularmente en las áreas de mayor exclusión social. Esto revela la importancia de que el Fondo incremente la disponibilidad de terrenos mediante la incorporación de todas las tierras estipuladas en el párrafo 34 del ASES A, destacando la recuperación de las tierras nacionales entregadas en forma irregular en zonas de colonización, especialmente en el Petén y la Franja Transversal del Norte.
19. Uno de los principales obstáculos que enfrenta FONTIERRAS es el escaso financiamiento para el ejercicio fiscal de 2000. No se ha cumplido aún el compromiso, firmado el 12 de octubre de 1998 por los miembros de la Comisión Paritaria sobre Derechos relativos a la Tierra de los Pueblos Indígenas, de asignar al Fondo un mínimo de 300 millones de quetzales anuales en los ejercicios fiscales de 1999 y 2000. La asignación vigente al mes de abril de 2000 es apenas de 103 millones de quetzales. Esta limitada asignación presupuestaria constituye una situación de extrema gravedad, ya que en relación con la magnitud de la demanda y con la estructura de los precios promedio de la tierra se reduce la posibilidad de que el Fondo pueda beneficiar a un número importante de familias.
20. Según cálculos derivados de la experiencia del Fondo y otras instituciones similares, si se restan los gastos de operación, de asistencia técnica y el compensador social, quedarán no más de 80 millones de quetzales para compra de tierras. Con esto, al precio promedio, se podría adquirir un máximo de 6.700 hectáreas (Ver párr. 21). Considerando un promedio de 5 hectáreas por familia, cálculo muy optimista dada la mala calidad de las tierras en oferta, sólo será posible adquirir tierra para menos de 1.500 familias. Es decir menos del 5 % de la demanda ya registrada. Cabe destacar, en el marco del apoyo de la cooperación internacional al proceso de paz, la reciente aprobación, por el Congreso de la República de un préstamo del Banco Mundial por 23 millones de dólares estadounidenses. Ello permitirá el fortalecimiento comunitario e institucional, acciones de asistencia técnica y ejecución de proyectos productivos, incluyendo obras de infraestructura en las fincas.
21. Según estimaciones del FONTIERRAS, los precios promedio para la compra de fincas varían notablemente entre los distintos departamentos. Los promedios más altos se registran en los departamentos de El Progreso (27.620 Q/ha), Quetzaltenango (25.160 Q/ha) y San Marcos (23.552 Q/ha). Por su parte, los promedios más bajos se encuentran en Huehuetenango (1.354 Q/ha), Petén (1.455 Q/ha), e Izabal (1.694 Q/ha). La media nacional del precio de compra se sitúa en 11.947 quetzales por hectárea.
22. Tampoco se ha cumplido el compromiso de iniciar el proceso de constitución del Fondo de Garantía al que hace referencia el artículo 27 de la Ley, de forma que pudiera entrar en funciones junto con la aprobación de la Ley del Fondo de Tierras.
Regularización de tierras
23. La regularización de tierras es uno de los procesos de mayor importancia para el ordenamiento territorial, la promoción de actividades productivas y la superación de la pobreza en el campo. El ASESA, en su párrafo 37, se refiere a la regularización de tierras de las comunidades indígenas y de los beneficiarios del Instituto de Transformación Agraria (INTA). A su vez, dicha regularización es un elemento sustantivo para poder iniciar el cumplimiento del compromiso de incorporar al FONTIERRAS las tierras nacionales entregadas en forma irregular en zonas de colonización.
24. El capítulo Il, artículo 42 de la Ley del Fondo de Tierras (Decreto 24-99), define como regularización: el proceso de análisis, revisión y actualización de los expedientes en los que consta la adjudicación y tenencia de tierras entregadas o en proceso de entrega por parte del Estado para determinar el cumplimiento de los Decretos números 1551,60-70 y 38-71, todos del Congreso de la República y sus reformas (ASESA, párr.34).
25. La ley del FONTIERRAS creó las condiciones jurídicas para el traslado de funciones, derechos y obligaciones del INTA al Fondo: se constituyó una Comisión Específica del MAGA, se diseñó un mecanismo final de traslado, y se definieron las funciones de la Unidad MAGA- INT A. Posteriormente, la Resolución Ministerial 1-99, del 23 de diciembre de 1999, aprobó el mecanismo de traslado final de las funciones, derechos y obligaciones del INTA al FONTIERRAS.
26.En el proceso de entrega oficial, el INTA trasladó 89.000 expedientes a FONTIERRAS, quien estableció un cronograma de entrega a las delegaciones departamentales y municipales. Luego de una primera revisión, el Fondo inició el proceso de descentralización de sus servicios de regularización y trasladó 7.116 expedientes a sus oficinas regionales en Izabal, Alta Verapaz y Petén. Otros expedientes en proceso de revisión serán enviados próximamente a las oficinas regionales.
27. Según lo proyectado por FONTIERRAS, el número de expedientes que se trasladará a las oficinas regionales oscila entre 793 para Escuintla y 40 para Huehuetenango. La Misión valora esta iniciativa del Fondo de iniciar las descentralización del manejo de los expedientes. No obstante, estima que es necesario superar la lentitud con la que este proceso se está llevando a cabo. Además, en relación al total de expedientes existentes, los 4.386 que se ha planificado trasladar en el corto plazo resultan claramente insuficientes.
28. El traslado de expedientes a las regiones tiene por objeto descentralizar la regularización y facilitar a los campesinos el acceso al servicio. Sin embargo, su efectividad se ve disminuida ante los escasos fondos asignados a este importante trabajo y el poco personal en relación al volumen de las actividades. Por otra parte, la Misión ha verificado con preocupación el mal estado de conservación, la pérdida y la destrucción de expedientes en algunas regiones, con la consecuencia de que podría haberse perdido un valioso registro documental difícilmente recuperable.
29. Sobre este aspecto, la Misión ha iniciado la verificación de la situación de los expedientes de beneficiarios del ex INTA depositados en las oficinas regionales de FONTIERRAS. La verificación incluye el caso particular de la oficina de Fray Bartolomé de Las Casas, en la cual se ha podido constatar que, debido a su serio deterioro, un porcentaje significativo de los expedientes almacenados no pueden ser utilizados en los procesos de regularización. Esta situación requiere de la atención urgente de las máximas autoridades en la materia.
30. La Unidad MAGA-INTA tiene a su cargo la regularización de terrenos baldíos en todo el país. Hasta el momento, se estima que existen cerca de 300 baldíos del Estado, la mayor parte ocupados por campesinos, que deben medirse y regularizarse, pudiendo algunos de estos terrenos incorporarse al patrimonio del FONTIERRAS una vez terminado su trámite. Recientemente, la Unidad MAGAINTA definió 150 de estos baldíos para medición prioritaria (69 en Alta Verapaz, 53 en Izabal y el resto en otras partes del país); estos suman alrededor de 106.500 hectáreas y pueden beneficiar a 9.000 familias. El monto necesario para la regularización de estos baldíos alcanza los 19 millones de quetzales; no obstante, la Unidad sólo dispone de 3.108.660 quetzales, lo que sólo le permitirá la regularización de 30. A la falta de fondos debe agregarse la de recursos humanos, ya que dispone únicamente de ocho funcionarios para llevar a cabo la tarea. Para el 200 1, se ha proyectado la medición de 40 baldíos. Lo anterior refleja claramente la necesidad de incrementar los recursos técnicos, financieros y humanos para enfrentar la magnitud del trabajo que queda por hacer. Además, el hecho que la regularización no puede culminarse si las comunidades beneficiarias no aportan fondos para gastos legales y publicaciones en el Diario Oficial afecta también el proceso de regularización.
El proceso de reasentamiento de la población desarraigada
31. El Acuerdo para el reasentamiento de las poblaciones desarraigadas por el conflicto armado define la necesidad de una estrategia global de reasentamiento que supone la integración productiva de la población desarraigada en el marco de una política de desarrollo sostenible, sustentable y con equidad en las áreas y regiones de reasentamiento, que beneficie al conjunto de las poblaciones que allí residen, con énfasis en que dicha estrategia incorpore el enfoque de género en los programas y actividades. En este marco, tal como lo expresó la Misión en su 4° Informe, el acceso a la tierra y la seguridad jurídica son temas prioritarios.
32. En relación al acceso a la tierra, persisten factores que dificultan la reinserción definitiva, entre ellos: la ausencia de planes de ordenamiento territorial y de desarrollo microregional; la inseguridad jurídica en la tenencia de la tierra; la pobreza del suelo en muchas de las fincas donde se ha reasentado la población; la especulación en los precios de la tierra; las diferentes modalidades de crédito y el elevado monto de las deudas adquiridas.
33.A fines de 1999 concluyó el proceso de retorno de los refugiados. Durante los últimos 15 años, cerca de 43.000 personas regresaron al país. En el marco del Acuerdo del 8 de octubre de 1992, el Gobierno invirtió en torno a 185 millones de quetzales de fondos nacionales para la adquisición de tierras para los retornados. Esto representa un esfuerzo excepcional que la Misión valora positivamente.
34. La Comisión Técnica para la Ejecución del Acuerdo para el reasentamiento de las poblaciones desarraigadas por el enfrentamiento armado (CTEAR), en un balance realizado a finales de 1999, destacó que el proceso de reasentamiento en las tierras adquiridas para retornados aún está sin concluir debido a la falta de legalización de dichos terrenos. Adicionalmente, en muchos casos, las fincas adquiridas no cuentan con la infraestructura básica que asegure el reasentamiento en condiciones de justicia, equidad y sostenibilidad. Ello también conspira contra la incorporación productiva sostenible de estas comunidades.
35. En cuanto a la población desplazada interna organizada, se requiere agilizar la compra de tierras, ya que hasta la fecha sólo se han adquirido 10 fincas y otras 3 están en proceso de negociación. Ello representa un porcentaje mínimo de las que se necesitarían para cubrir su demanda. Por su parte, la compra de tierras para la población organizada en las Comunidades de Población en Resistencia (CPR) concluyó con el traslado del III Bloque de CPR Sierra a una finca ubicada en el departamento de Chimaltenango. Con esto se dio respuesta a todas las demandas presentadas.
36. Por último, cabe mencionar el tema de la legalización de las tierras en posesión de la población desplazada interna, que se asentó en tierras nacionales adjudicadas o por adjudicar, y en terrenos baldíos o, en su caso, la compensación de tierras a familias que eran legítimas propietarias. Para ello se requiere:
a. Acelerar el proceso de legalización y regularización;
b. Concluir la negociación de la compra para los casos de compensación, y
c. Llevar a cabo la medición de las tierras que así lo requieran.
Derechos relativos a la tierra de los pueblos indígenas
37. La ausencia de una legislación que permita el pleno reconocimiento de los derechos de las comunidades indígenas a mantener su sistema de administración de tierras, así como el incumplimiento de la obligación del Estado, consagrada en la Constitución Política, de proveer tierras estatales a las comunidades que las necesiten para su desarrollo y garantizar su derecho a participar en el uso, administración y conservación de los recursos naturales existentes en sus tierras, han generado situaciones de grave conflictividad social. Además, las tierras con tradición comunal o colectiva enfrentan el riesgo de ser consideradas tierras municipales o, peor aún, baldías. Adicionalmente, el Gobierno se comprometió a desarrollar instrumentos legales que reconozcan a las comunidades indígenas la administración de sus tierras de acuerdo con sus normas consuetudinarias.
38. Ejemplo de esa conflictividad es el caso de las comunidades ixiles del municipio de Chajul, departamento de Quiché. Ante la posibilidad de que se parcelaran las tierras de la montaña VisisCabá, sectores interesados en la preservación eco lógica y ambiental gestionaron su declaración como área protegida, sin la debida consulta con las comunidades indígenas afectadas. Esto generó un conjunto de reclamos que derivaron en una situación de fuerte conflictividad, agravada por la ya existente tensión en torno a los problemas de la tierra en la región. Actualmente, la situación generada en 1997 se encuentra en proceso de negociación entre las autoridades municipales, representantes de las 47 comunidades involucradas y el Comisionado Presidencial de Medio Ambiente y Recursos Naturales. La Misión valora esta iniciati va y exhorta a las autoridades a empeñar sus esfuerzos en la búsqueda de una solución integral en el marco de los compromisos adquiridos en el Acuerdo indígena.
IV. RESOLUCIÓN DE CONFLICTOS
39. Los conflictos de tierra en Guatemala revisten una gran complejidad debido a su multicausalidad (histórica, étnica, política, religiosa, etc.), intensificada por el enfrentamiento armado interno, la inexistencia de un catastro nacional y la insuficiencia del Registro General de la Propiedad, entre otros aspectos. Con el tiempo, los problemas se han acumulado y su fisonomía ha cambiado según se presentan nuevas condiciones históricas, sociales y políticas.
40. El ASESA reconoce la importancia que para la construcción de la paz reviste la resolución de los conflictos de tierra y, para ello, el Gobierno se comprometió a poner en marcha una dependencia presidencial de asistencia legal y resolución de conflictos sobre la tierra con cobertura nacional y con funciones de asesoría y asistencia legal a los campesinos y trabajadores agrícolas para hacer valer plenamente sus derechos. (ASESA, párr.37)
41. Las principales funciones de la dependencia serían: asesorar y dar asistencia legal a los campesinos y trabajadores agrícolas y/o a sus organizaciones; intervenir en controversias sobre tierras a solicitud de parte para lograr soluciones justas y expeditas; otorgar asesoría y asistencia legal gratuita a los campesinos y/o sus organizaciones en casos de litigios judiciales, y recibir denuncias sobre abusos que se cometan en contra de las comunidades, de las organizaciones campesinas y de los campesinos individuales y hacerlas del conocimiento de la Procuraduría de los Derechos Humanos y/o de cualquier otro mecanismo de verificación nacional o internacional.
42. En julio de 1997, el Gobierno creó la Dependencia Presidencial de Asistencia Legal y Resolución de Conflictos sobre la Tierra (CONTIERRA), cumpliendo el mencionado compromiso. Sin embargo, desde su creación, la Dependencia ha sufrido una crónica carencia de recursos humanos, técnicos y financieros que le han impedido realizar un trabajo acorde a las necesidades. Como resultado directo de sus limitaciones, no ha podido, excepto en Petén donde cuenta con recursos asignados por el Banco Mundial dentro del proyecto de catastro, mantener un despliegue adecuado en las regiones donde más se la necesita, como por ejemplo Alta y Baja Verapaz y otros departamentos del occidente del país.
43. Otra de las limitaciones de la Dependencia es la dificultad para profundizar el estudio de los conflictos. Establecer la naturaleza de un conflicto y definir su complejidad estructural exige una capacidad de investigación que no ha sido aún desarrollada. En consecuencia, las estrategias de resolución se diseñan y ponen en práctica sobre la base de una consideración parcial y, frecuentemente, superficial. Producto de ello, cuando se alcanza, la solución resulta provisional y su sostenibilidad es precaria. Por lo expuesto, la Misión estima que es necesario incrementar los recursos de la CONTIERRA para que pueda desarrollar mayores capacidades de investigación.
44. La población rural guatemalteca, en una gran mayoría, es indígena y su lengua de relación cotidiana no es el castellano. La Misión ve con preocupación que muchas de las negociaciones que promueve la CONTIERRA se llevan a cabo en castellano, no reconociendo el carácter plurilingüe de la nación guatemalteca y afectando con ello su legitimidad institucional.
45.El despliegue de equipos de la CONTIERRA ha hecho decrecer los niveles de conflictividad, particularmente en Petén, donde ha instalado oficinas regionales. En dicho departamento, las favorables expectativas creadas en las comunidades con situaciones de conflicto podrían frustrarse por las escasas posibilidades reales de atender la demanda con tan reducido personal. Esta situación, sumada al incremento de la conflictividad en algunas áreas del país, se relaciona con la falta de una institucionalidad estatal adecuada para la resolución de conflictos de manera integral.
46. Cabe destacar que la mayor parte de los casos que la CONTIERRA clasifica como concluidos no necesariamente han sido resueltos, sino que algunos han sido trasladados a otras instancias de Gobierno, otros se han desestimado y, en muchos casos, se trataba de demandas y no de conflictos de tierra.
47. Muchos de los conflictos que prevalecen actualmente podrían resol verse mediante la aplicación de procedimientos judiciales o no judiciales ágiles para dirimir los litigios sobre tierra y otros recursos naturales, así como la definición de fórmulas compensatorias en caso de litigios y reclamos de tierra en los que agricultores, campesinos y comunidades en situación de extrema pobreza han resultado o resultaren desposeídos por causas no imputables a ellos (ASESA, párr.37). Ejemplo particular de ello es la situación de la población desarraigada, cuyas demandas de tierra constituyen casos de excepcionalidad, tal como lo establece el Acuerdo para el Reasentamiento de las Poblaciones Desarraigadas por el Enfrentamiento Armado (ARPD, cap. 1, párr.3).
48. Como ya se ha expresado, la presencia y trabajo de la Dependencia desde 1997 han contribuido a disminuir la tensión en los conflictos de tierra que atiende. Paralelamente, en los departamentos se han formado instancias locales de resolución de conflictos que, en su mayoría, mantienen relaciones con CONTIERRA. La Misión observa positivamente este hecho y considera importante estudiar la posibilidad de iniciar el proceso de la creación de una jurisdicción agraria y ambiental atribuyéndole a estas instancias, incluyendo a la CONTIERRA, funciones específicas dentro de un marco legal de jurisdicción agraria.
49. Las organizaciones campesinas e indígenas aún no han establecido una relación de confianza con la Dependencia, ya que estiman que su desempeño se ve afectado por las limitaciones de su mandato institucional. En este orden, proponen que se amplíen sus funciones para que incluyan:
a. La potestad de remitir casos a arbitraje obligatorio cuando no haya consenso, seleccionando los árbitros y, a arbitraje de equidad, al haber consenso, con árbitros designados por las partes;
b. Que sus resoluciones sean vinculantes para las partes, y
c. Que sus resoluciones se consideren como prueba de situación de casos si éstos llegan a los tribunales.
50. La Misión considera que esta propuesta merece ser analizada y discutida en el marco de un proceso necesario de revisión institucional de la CONTIERRA, a casi tres años de su creación, y reitera la importancia del trabajo de la institución, tanto en la disminución de las tensiones en el campo como para el proceso catastral. La importancia que el Gobierno le asigne está en directa relación con el apoyo técnico, jurídico y financiero que se le preste. En este sentido, la Misión expresa su preocupación por el escaso interés demostrado por el Gobierno desde 1997.
V. EL CATASTRO Y REGISTRO DE LA PROPIEDAD
51.El compromiso de iniciar un proceso catastral en 1997 no fue cumplido, aunque el Gobierno sí puso en marcha el mecanismo institucional para la constitución del catastro. Se han realizado diferentes acciones, como la organización y funcionamiento de la Unidad Técnica Jurídica (UTJ); la organización y puesta en marcha de experiencias piloto; la fundación, equipamiento y funcionamiento de la Escuela de Capacitación en Catastro, que ya ha capacitado 660 personas, y el apoyo a la Comisión Paritaria sobre Derechos Relativos a la Tierra de los Pueblos Indígenas para la recopilación de experiencias en catastro y la consideración del anteproyecto de Ley de Registro de Información Catastral que fue presentado a la Comisión de Acompañamiento en diciembre de 1999.
52. El compromiso también establece que el catastro debía iniciarse en áreas prioritarias, definiendo como tales las zonas donde se prevé sumar mayor superficie al patrimonio del Fondo de Tierras (Petén y Franja Transversal del Norte). En el caso dePetén el proceso se ha iniciado, pero en la Franja Transversal del Norte no hay previsiones de catastro a corto plazo.
53. Una de las principales limitaciones que enfrenta el proceso catastral en Guatemala es la carencia de cuadros técnicos especializados en las disciplinas relacionadas con el catastro (topografía, geografía y geodesia, entre otras), tanto a nivel de personal de campo como de cuadros medios y directivos. Esta situación resultó determinante, junto con los atrasos en la definición de los programas de cooperación internacional, para que el inicio de los planes piloto de catastro ocurriera prácticamente un año después de lo previsto en el ASESA (párr. 38).
54. Como parte de las acciones de apoyo al establecimiento del catastro, la UTJ ha iniciado un programa de investigaciones sobre la evolución histórica de los municipios donde se realizará el catastro, incluyendo el estudio de la historia registral y un diagnóstico de las características físicas, socioeconómicas y culturales, que es utilizado como un instrumento de difusión y promoción del catastro.
55. El proceso de catastro se ha iniciado en siete zonas catastrales: i) Sacatepéquez (municipios de San Lucas y Santiago), ii) Chiquimula (municipio de San Jacinto), iii) Zacapa (municipio de Huité), iv) Alta Verapaz (municipio de Santa Cruz Verapaz), v) Baja Verapaz (municipio de Purulhá), vi) Petén (municipio de San Francisco), y vii) Escuintla (municipio de La Democracia). El avance del trabajo en las zonas catastrales se ilustra en el cuadro n° 3.
Cuadro 3
GUATEMALA: ESTADO DE SI TUACIÓN DE LOS MUNICIPIOS OBJETO DE CATASTRO AL 31-12-1999
MUNICIPIO Inicio Fin Superficie (km2) # de predios catastrados % de avance - - - Fotog rafía Orlofoto Urbanos Rurales - San Lucas 11-98 12-99 251 60 3.167 9.703 100 Santiago 11-98 12-99 3.761 10.028 100 San Francisco 12-98 12-99 482 - 1.97523 232 N/D San Jacinto 6-99 6-00 247 - 115 - 15 Huité 6-99 6-00 287 - - - 15 Santa Cruz 6-99 9-00 206 - - - 30 Purulhá 6-99 9-00 242 - 359 - 30 La Democracia 6-99 6-00 4 324 694 1.266 75
Fuente: UT J/PROTIERRA. Memoria de labores. Avances y resultados, mayo de 1997 a noviembre de 1999. Guatemala, MAGA, 1999.56. El costo del catastro nacional en Guatemala ha sido estimado en cerca de 200 millones de dólares estadounidenses. De ellos, se dispone de un préstamo del Banco Mundial, recientemente aprobado, para el catastro del departamento de Petén por 31 millones de dólares estadounidenses y de una donación cercana a los 40 millones de euros por la Unión Europea, para otros departamentos que se encuentra en proceso de negociación. En total, el financiamiento actual no llega a la mitad de los recursos necesarios. El cuadro n° 4 ilustra el financiamiento en curso.
Cuadro 4
Guatemala: Catastro Nacional: Financiamiento según fuente entre 1997 y 2000
(En dólares estadounidenses)
Fuente Monto total Montos ejecutados Programado 2000 1997 1998 1999 Donaciones Suecia * 4.294.653 265.672 991.724 1.625.670 1.411 .587 Holanda ** 929.922 - - 315.172 614.750 PNUD Fondos Track 525.000 - 196.641 140.274 188.085 Subtotal 5.749.575 265.672 1.188.365 2.081.116 2.214.422 Asistencia técnica no reembolsable Francia 50.000 - 25.000 25.000 - Alemania *** 1.600.000 - 200.000 800.000 600.000 Unión Europea **** 1.059.300 - 30.500 945.055 83.745 Suecia ***** 1.100.000 - 550.000 550.000 - Subtotal 3.809.300 - 805.500 2.320.055 683.745 Préstamos Banco Mundial ****** 2.000.000 - 749.000 820.000 431.000 Subtotal 2.000.000 - 749.000 820.000 431.000 Total 11.558.875 265.672 2.742.865 5.221.171 3.329.167
Fuente: UT J/PROTIERRA. Memoria de labores. Avances y resullados mayo de 1997 a noviembre de 1999. Guatemala, MAGA, 1999.57. Todos los casos de financiamiento externo implican el aporte de una contrapartida nacional. Desde 1998, esta contrapartida no ha sido aportada por el Gobierno, y el catastro ha podido iniciarse porque los organismos financieros internacionales y las cooperaciones bilaterales han acordado un compás de espera para estos aportes. En 1999, la UTJ solicitó 12 millones de quetzales, cifra que hubiera permitido cubrir las contrapartidas y el funcionamiento general del catastro, y recibió dos millones. Para este año, la solicitud original de 21 millones de quetzales fue reducida nuevamente a dos millones y, en el recorte presupuestario de febrero pasado, a sólo 500.000 quetzales. Con esta asignación, la UTJ dispone de fondos para funcionamiento hasta el 30 de junio y no puede cubrir ninguna contrapartida. Esta situación coloca en un alto riesgo el financiamiento internacional para el proceso catastral y podría derivar en el retiro de algunas de las principales fuentes de recursos. La Misión advierte sobre la necesidad de prever la movilización de recursos nacionales para la realización del catastro, que constituye una de las condiciones indispensables para la regularización y la certeza jurídica sobre la tierra.
58. La ejecución del catastro exige un marco legal que actualmente no existe. El anteproyecto de Ley del Registro de Información Catastral que se está considerando define el modelo para la realización del catastro a nivel nacional y contempla el registro y la medición de los predios. Los puntos recogidos en el anteproyecto harían esperar un proceso ágil para su aprobación en el Congreso de la República. Paralelamente, la Misión estima necesario avanzar en el plan de modernización del Registro General de la Propiedad y en la promulgación de leyes que incluyan el tema de los derechos de propiedad.
VI. OBSERVACIONES FINALES
59. Tal como lo ha expresado el MAGA, la concentración, en menos del 1 % de los productores, de casi el 75% de las mejores tierras de Guatemala y, por otro lado, la explotación por el 96% de los productores de un 20% de la tierra, configura una estructura agraria fuertemente polarizada. Paralelamente, la dedicación histórica de las escasas inversiones públicas a las zonas urbanas de mayor concentración y en las áreas donde ha prevalecido la agricultura de exportación contribuye a formar un paisaje donde las condiciones para el desarrollo de la mayor parte de los habitantes del área rural son precarias. A ello se suma la escasez de empleo no agrícola, la degradación ambiental y la falta de acceso a los servicios sociales básicos para la población rural. La pobreza rural se agudiza ante la falta de cumplimiento de los compromisos relativos al acceso al crédito y a la protección de los derechos laborales de los trabajadores rurales, en especial el cumplimiento del pago del salario mínimo. Las transformaciones previstas en los acuerdos de paz tienden a la evolución integral de la sociedad guatemalteca hacia formas más equitativas de organización social y económica y hacia un desarrollo rural sostenible.
60. El cumplimiento de los compromisos relativos a la tierra de los pueblos indígenas es aún insuficiente. La Misión estima que es urgente: integrar en una política agraria nacional la dimensión de la pluriculturalidad; desarrollar normas legales que faciliten la titulación y administración de las tierras de acuerdo con la normatividad consuetudinaria de las comunidades indígenas, y normar la titulación de tierras municipales o nacionales con clara tradición comunal. Es necesario también incorporar a la discusión la protección de la biodiversidad y gestión de recursos naturales, particularmente el agua, así como el impacto diferenciado que tienen sobre las mujeres indígenas las prácticas culturales relativas a la herencia de la tierra. Esto es indispensable para superar la grave situación de exclusión social, segregación étnica y pobreza crónica de la mayoría de los campesinos indígenas del país.
61. La Misión expresa su preocupación por la falta de voluntad política que ha existido para cumplir los compromisos de los acuerdos relacionados con la tierra y el desarrollo rural. Principalmente, destaca la importancia de avanzar en el diseño e implementación de una estrategia integral de desarrollo rural, para lo cual es necesario avanzar en el cumplimiento de los siguientes compromisos:
a. La promoción de las reformas legales necesarias para establecer un marco jurídico seguro, simple y accesible a toda la población con relación a la tenencia de la tierra;
b. La equidad de género y la promoción de acciones afirmativas que faciliten el acceso de las mujeres a la tierra en condiciones de equidad y sostenibilidad;
c. La promulgación de una jurisdicción agraria y ambiental dentro del Organismo Judicial mediante la emisión de la ley correspondiente por el Congreso de la República;
d. La protección de las tierras ejidales y municipales, en particular limitando estrictamente y de manera pormenorizada los casos en que se puedan enajenar o entregar por cualquier título a particulares;
e. En cuanto a tierras comunales, normar la participación de las comunidades para asegurar que sean éstas las que tomen las decisiones referentes a sus tierras;
f. La definición de fórmulas compensatorias en caso de litigios y reclamos de tierra y la restitución o compensación, según el caso, al Estado, las municipalidades, las comunidades o las personas cuyas tierras hayan sido usurpadas, o que con abuso de autoridad hayan sido adjudicadas de manera anómala o injustificada;
g. El otorgamiento, en el caso de litigios judiciales, de asesoría y asistencia legal gratuita a los campesinos y/o sus organizaciones que lo soliciten por parte de la CONTIERRA;
h. La incorporación al patrimonio del FONTIERRAS de todas aquellas tierras previstas en la Ley, con especial énfasis en el departamento de Petén y en la Franja Transversal del Norte;
i. Acelerar el proceso de regularización de tierras, poniendo especial cuidado en la conservación y gestión de los expedientes recibidos del INT A, ya que la pérdida de esa información, además de contraria a los adecuados procedimientos administrativos, es lesiva para los intereses de los poseedores sin título;
j. La asignación de recursos del presupuesto nacional al FONTIERRAS, para que le permitan enfrentar la magnitud de la demanda existente y la creación del Fondo de Garantía con el que podrán movilizarse recursos del sector privado para financiar la compra de tierras;
k. El incremento de los recursos de la CONTIERRA, cuyas limitaciones presupuestarias le impiden una mayor incidencia en la disminución de la intensidad de los conflictos agrarios;
l. La promulgación de la Ley de Registro de Información Catastral, la asignación de los recursos de contrapartida necesarios para que los proyectos de cooperación internacional y la movilización de recursos nacionales aseguren el mantenimiento y la sostenibilidad del catastro nacional;
m. Establecer una nueva escala para el impuesto anual sobre tierras ociosas, que fije impuestos significativamente más altos a estas tierras y a las subutilizadas de propiedad particular;
n. La promoción de la legislación y los mecanismos para la aplicación, en consulta con las municipalidades, de un impuesto territorial en las áreas rurales de fácil recaudación por dichas municipalidades.
62. El cumplimiento de los compromisos indicados constituye la condición sin la cual difícilmente la falta de equidad y la exclusión social en las áreas rurales guatemaltecas podrán ser superadas. El problema de la tierra es un tema central para el desarrollo de la sociedad guatemalteca. Los acuerdos de paz lo reconocen así y, en la práctica, gran parte de la conflictividad prevaleciente tiene su origen en los elementos tratados en este informe. La Misión reitera la importancia de abordar en forma urgente e integral esta temática y la necesidad de que las autoridades involucradas tomen acciones inmediatas dirigidas a cumplir los compromisos de los acuerdos de paz referidos al ámbito agrario.
63.Ante la reciente presentación por la Secretaría de la Paz de los Lineamientos estratégicos para el cumplimiento de los Acuerdos de Paz 2000-2004, la Misión expresa su satisfacción por la inclusión del tema Tierra y Desarrollo rural entre los lineamientos prioritarios. Destaca el positivo énfasis puesto en los derechos de tenencia de la tierra comunal indígena, la restitución de tierras asignadas arbitrariamente, la resolución expedita de los conflictos, la regularización de la tenencia, la legislación sobre tierras ociosas y la emisión de la Ley de Catastro.
64. En éste, al igual que en otros ámbitos vinculados al cumplimiento de los acuerdos de paz, la Misión reitera su completa disposición a colaborar con las autoridades nacionales y los distintos actores nacionales concernidos.
Notas:
(*) PNUD/GUA/97/009,
(**) PNUD/GUA/98/016,
(***) Proyecto Fundamentos para el Catastro Nacional,
(****) Proyecto Piloto de Levantamiento Catastral,
(*****) ASDI Asistencia técnica Swedesurvey,
(******) PNUD/GUA/97/031.
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