 | Este documento ha sido publicado el 13abr04 por el Equipo Nizkor y Derechos Human Rights |
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22mar04
Informe para el Relator Especial de Naciones Unidas sobre Independencia de Jueces y Abogados.
INFORME PARA EL RELATOR ESPECIAL DE NACIONES UNIDAS SOBRE INDEPENDENCIA DE JUECES Y ABOGADOS.
Periodo comprendido del 01 de enero al 31 de diciembre de 2003
Fundación Myrna Mack.Introducción
Este documento presenta un breve análisis de la situación por la que atraviesan las diferentes instituciones del sector justicia de Guatemala; así como, una descripción y balance de la implementación de los programas o proyectos ejecutados por cada una de ellas, en busca del fortalecimiento institucional y la excelencia profesional.
Uno los principales objetivos de este estudio es informar a las diferentes personas e instituciones, nacionales o internacionales, de los avances y retrocesos que ha sufrido el sector de justicia en el último año. Además, se efectúa un seguimiento de las recomendaciones emitidas por el Relator Especial de las Naciones Unidas sobre Independencia de Jueces y Abogados, tras dos misiones realizadas a Guatemala en los años 1999 y 2001.
También se abordan varios aspectos de importancia. En el primero de ellos se analiza el sistema de justicia en su conjunto, con la finalidad de obtener una visión más general de la problemática que se presenta.
En el segundo punto se realiza un somero análisis del grado de cumplimiento de las recomendaciones emitidas por el Relator Especial. Como tercer punto, se desarrolla lo que, para el entender de la Fundación Myrna Mack, son los mecanismos de impunidad de hecho y de derecho que se han observado durante el último año, y cómo estos se están aplicando para mantener en la impunidad casos de trascendencia nacional.
En el cuarto punto se hace un acercamiento a los principales problemas de cada una de las instituciones del sector justicia, y a las acciones emprendidas con la finalidad de fortalecer las mismas y lograr la excelencia profesional en el servicio.
Para finalizar se analiza la problemática que afecta el funcionamiento del sistema de justicia. La última parte está referida a la presentación de algunas ideas a manera de conclusiones generales sobre los temas abordados.
Breve análisis sobre la situación de la administración de justicia en Guatemala, con énfasis a partir de la reforma procesal penal vigente de 1994 y de la firma de la paz en 1996
Con la firma de los acuerdos de paz, y en los cuatro primeros años luego de finalizado el conflicto armado interno, hubo una sensible disminución de los niveles de violencia institucional y de represión política. Durante este período, los índices de criminalidad y los actos contra activistas humanitarios y operadores de justicia se redujeron ostensiblemente, a excepción de algunos casos de trascendencia que eclipsaron la sensación de seguridad, como por ejemplo el asesinato del obispo Juan Gerardi en 1998.
Hubo en este lapso un proceso de búsqueda de justicia y reconciliación nacional, y se generaron movimientos sociales que tuvieron por finalidad apoyar y fortalecer las instituciones democráticas del sector justicia. Las propias instituciones del sector iniciaron procesos de fortalecimiento institucional y de reorganización administrativa y funcional de sus actividades.
Así, en el Organismo Judicial (OJ) se inició el programa de Modernización Institucional, que tuvo como ejes centrales la reorganización administrativa, el fortalecimiento de la función tribunalicia y el mejoramiento de la gestión institucional. El Ministerio Público (MP) inició un proceso de reorganización institucional para fortalecer las capacidades de investigación, mejorar el manejo administrativo y funcional; y contratar más fiscales para desplegar a la institución en el territorio nacional.
Se creó el Instituto de la Defensa Pública Penal (IDPP) como un ente autónomo, auxiliar de la administración de justicia y que tiene como objetivo fundamental la defensa de las personas de escasos recursos económicos. Las fuerzas policiales fueron sometidas a un proceso de reestructuración general y se adoptaron enfoques propios del Estado democrático de Derecho. Muchos de sus miembros fueron dados de baja, se iniciaron procesos de capacitación y se incrementó el número de agentes policiales. También se inició un proceso de fortalecimiento de su carácter civil, de manera que incluso cambió su nombre de Policía Nacional a Policía Nacional Civil.
Todos estos procesos fueron acompañados por representantes de la comunidad internacional, las Naciones Unidas a través de sus diferentes oficinas como la MINUGUA, el PNUD y la Oficina del Alto Comisionado de Derechos Humanos, entre otros.
Se inició también un proceso de participación de organizaciones de la sociedad civil, especialmente de grupos como la Fundación Myrna Mack, el Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales de Guatemala, Madres Angustiadas y la Asociación Familiares y Amigos contra la Delincuencia y el Secuestro, que hoy integran el Movimiento Pro Justicia.
No obstante todas estas reformas institucionales y la disminución de actos de naturaleza política o represiva, no se logró una mejoría realmente sustantiva en la eficiencia y eficacia de la persecución y sanción penal. La mayoría de denuncias que ingresaban al sistema de justicia eran archivadas o no se les daba el tratamiento adecuado, por lo cual quedaban en la impunidad. Esta situación se agravó con el aumento de la delincuencia común, lo que generó una total sensación de inseguridad entre la población.
En el año 2000, con la llegada al gobierno del partido Frente Republicano Guatemalteco (FRG), los índices de eficiencia en la persecución penal prácticamente colapsaron, al mismo tiempo que se incrementaron de manera sistemática los niveles de violencia política contra activistas humanitarios, operadores de justicia, periodistas y académicos.
En ese sentido, MINUGUA señala: "El número de muertes violentas desde el final del conflicto ha aumentado de 3,200 en 1995 a 3,999 en 1997; bajó a 2,655 en 1999, y luego volvió a dispararse a 3,600 en 2002, dejando a Guatemala con una de las tasas de violencia criminal más altas de América Latina".
Al respecto, según diferentes estudios realizados, se produjo un traslado de métodos, técnicas y funcionamiento utilizados por los aparatos represivos del Estado -que funcionaron durante el conflicto armado interno para la persecución de personas o instituciones contrarias a los intereses del Estado- hacia estructuras organizativas propias de la delincuencia común y el crimen organizado.
La Secretaría de Análisis Estratégico (SAE), la MINUGUA, la Procuraduría de los Derechos Humanos e instituciones civiles como la Fundación Myrna Mack, han señalado públicamente la existencia de grupos armados ilegales que están causando zozobra entre la comunidad de derechos humanos y la población en general.
Así tenemos que numerosas personas, miembros de organizaciones de la sociedad civil, han sufrido amenazas o atentados contra ellos o sus familiares. De igual forma, las sedes de las organizaciones han sido violentadas y allanadas ilegalmente para extraer información y amedrentar a sus miembros; y se hizo recurrente la intervención ilegal en las investigaciones que realizan el MP o la PNC sobre estas acciones y otros hechos criminales.
En la misma línea, los mismos mecanismos utilizados durante el conflicto armado interno para paralizar, entorpecer, obstaculizar o impedir las investigaciones, están siendo aplicados en los casos de delincuencia común y de crimen organizado. Lo peor es que el sistema de justicia está respondiendo de igual forma: sin efectuar investigaciones, con diligencias débiles y excesivo formalismo.
Por este motivo, el Procurador de los Derechos Humanos y organizaciones de derechos humanos propusieron crear la Comisión Investigadora de Cuerpos Ilegales y Aparatos Clandestinos de Seguridad (CICIACS), con el objetivo de contribuir a investigar y desmantelar estas estructuras criminales. La propuesta avanzó hasta que, en diciembre del 2003, Naciones Unidas y el Gobierno firmaron el convenio para la creación de la CICIACS, el cual aún está pendiente de ser aprobado por el Congreso de la República.
Es importante agregar que muchas de las manifestaciones de violencia política fueron promovidas por el gobierno del FRG. Por ejemplo, la reorganización de las Patrullas de Autodefensa Civil (PAC) en el año 2002, a cuyos miembros se les ofreció una compensación económica; y los hechos violentos ocurridos en la ciudad capital los días 24 y 25 de julio del año 2003, cuando miles de eferregistas salieron a las calles y persiguieron a los periodistas con armas de fuego, machetes, piedras y palos, habiendo causado la muerte al reportero Héctor Ramírez, quien sufrió un paro cardíaco cuando huía de las turbas.
Personas vinculadas a esas turbas también atacaron a integrantes del Frente Cívico por la Democracia, entre ellos la Premio Nobel de la Paz, Riboberta Menchú, que se oponían a la candidatura presidencial del líder del FRG, Efraín Ríos Montt. En todas esas ocasiones, los órganos de justicia y seguridad no funcionaron, pese a que había un riesgo inminente para la vida y la seguridad de las personas, la propiedad privada y la tranquilidad ciudadana.
Durante el período del FRG, la corrupción de funcionarios públicos se institucionalizó. Es decir, no hubo hechos de corrupción aislados sino que, en casi todas las dependencias estatales, la mayoría de funcionarios y empleados públicos, propiciaban, generaban y encubrían actos anómalos contra el erario y los intereses nacionales.
Frente a estos actos corruptos, las instituciones del sector justicia, especialmente el Ministerio Público, han respondido muy débilmente, sin lograr resultados efectivos. Los casos denunciados permanecen en la impunidad, mientras que los medios de comunicación y la Procuraduría de Derechos Humanos concentraron los esfuerzos por investigar e informar a la opinión pública acerca de estos actos de corrupción.
En el aspecto normativo ha habido una serie de reformas legales tendientes a enfrentar estos hechos. Sin embargo, sólo ha prevalecido la idea de elevar las sanciones penales en varios delitos y crear otros tipos penales. Lo paradójico es que no se modificaron los tipos penales concernientes a los actos ilícitos efectuados por funcionarios públicos.
En el mismo sentido, desde el año 1996 entró en vigencia un nuevo Código Procesal Penal de modelo acusatorio, que respeta las garantías fundamentales de las personas y otorga mayor participación a la víctima a través de la figura del querellante adhesivo. En los últimos ocho años, esta normativa procesal ha sufrido modificaciones para restringir la discrecionalidad de los jueces en la emisión de medidas sustitutivas de la prisión y para aumentar el número de delitos en los cuáles es obligatorio mantener la privación de libertad. De igual forma, se redujeron las facultades del querellante adhesivo para presentar una acusación alternativa a la acusación del Ministerio Público.
Estas reformas legales no fueron acompañadas de otras acciones orientadas a fortalecer las instituciones, en aras de lograr una eficiente persecución penal. Antes bien, el apoyo fue reduciéndose anualmente. Durante los años del gobierno del FRG, el presupuesto para las instituciones del sector justicia disminuyó gradualmente, en contraposición al aumento en las transferencias presupuestarias al sector militar. De esta forma, en lugar de fortalecer a la Policía Nacional Civil, ente encargado de la prevención y la investigación del delito, se favoreció a la institución castrense. Esto originó la inoperancia de la institución policial y permitió que el anterior y actual Gobierno hayan ordenado la participación de la fuerza militar en funciones de seguridad interna, lo cual ha sido cuestionado por diversos sectores nacionales e internacionales, en cuenta el Relator Especial sobre Independencia de Jueces y Abogados.
Asimismo, no se diseñaron políticas de persecución penal coherentes y coordinadas entre las diferentes instituciones, por lo que las acciones emprendidas fueron aisladas y no tuvieron mayor incidencia en la lucha contra el crimen. En un intento por establecer mecanismos de coordinación se creó la Instancia Coordinadora para la Modernización del Sector Justicia, que tiene entre sus objetivos fundamentales el fortalecimiento de las instituciones, crear canales efectivos de coordinación y elaborar un plan de política criminal de alcance nacional. Lamentablemente, las acciones realizadas por la Instancia Coordinadora no han tenido los resultados que esperados, pues su labor se ha limitado a apoyar la construcción de locales e impulsar talleres de capacitación. De esa cuenta, los niveles de coordinación institucional siguen siendo mínimos y no se ha logrado un mayor presupuesto para el sector.
La Instancia Coordinadora elaboró un Plan de Política Democrática contra el Crimen, pero el mismo ha sido objeto de duras críticas porque plantea líneas generales de acción pobres en contenido y no establece cómo serán implementadas. Es decir, en las circunstancias actuales, cuando se necesita una entidad operativa que diseñe, proponga y aplique estrategias reales y prácticas de coordinación, y le dé seguimiento a las mismas, la mencionada instancia se ha autolimitado en su propuesta.
Tampoco se ha diseñado una estrategia coordinada para implementar mecanismos que permitan el acceso a la justicia del sector indígena y de los grupos vulnerables. Recién en los últimos dos años se ha potenciado el tema y se están efectuando acciones aisladas para abordar esta problemática, conforme lo veremos más adelante. Pero estas acciones son muy débiles aún y corren el peligro de que no encuentren eco en las autoridades, por la falta de asignación de recursos y porque algunas instituciones no le dan la prioridad que amerita.
Actualmente, las instituciones, a pesar de que se encuentran maniatadas por la falta de recursos, están tratando de implementar mecanismos que permitan obtener una mayor eficacia y excelencia profesional por parte de sus miembros.
Breve análisis de la respuesta institucional del Estado ante las recomendaciones del relator
Uno de los mayores problemas es que el presupuesto para el sector justicia sigue sin mejorar, siendo insuficientes los fondos asignados a cada una de las instituciones. Esta situación afecta los diferentes procesos que se están llevando a cabo y los que se pretende efectuar. Sin el debido presupuesto no será posible lograr un verdadero fortalecimiento institucional.
Si bien es cierto el apoyo de la comunidad internacional es de suma importancia, debe promoverse una visión de largo plazo para que el Estado y las instituciones del sector asuman la responsabilidad financiera y funcional de los procesos, de manera que la dependencia respecto del dinero internacional se reduzca progresivamente.
Se han incumplido las recomendaciones del relator respecto de la implementación de estudios jurídicos, con la finalidad de normalizar y actualizar la enseñanza del derecho en las universidades. Tampoco se ha implementado el Decreto No 90/96 relativo a la protección de testigos y sujetos procesales.
Se ha incumplido con la recomendación de que el Ejército no participe en las funciones de seguridad interna. El argumento esgrimido es que la Policía Nacional Civil (PNC) no cuenta con el personal y los recursos suficientes para enfrentar este problema. No obstante esta argumentación, no se le han proporcionado los recursos suficientes a la PNC para su fortalecimiento.
Se ha incumplido con la creación de un organismo independiente facultado para investigar las denuncias de corrupción en el ejercicio de los cargos públicos. Se ha creado una comisión integrada por las propias instituciones del sector justicia, pero hasta ahora no se conocen resultados de su gestión, que supuestamente se concentra en estudiar el problema de la corrupción en el sector justicia exclusivamente.
Por aparte, en el caso de la corrupción en el sector gubernamental, tampoco hay avances sustanciales. Fracasó el intento de buscar la transparencia mediante un Consejo Nacional por la Transparencia, creado en el 2002, pues varios de sus miembros renunciaron por anomalías internas y recién en marzo de este año el nuevo gobierno optó por disolverlo. Se ha creado la figura del Comisionado Presidencial por la Transparencia, a cargo del industrial Carlos Vielman, quien coordinará esfuerzos para diseñar políticas públicas orientadas a reducir los espacios propicios para la corrupción.
A pesar de las múltiples denuncias de corrupción contra funcionarios y empleados públicos del Gobierno, en el ámbito de la persecución penal no hay diligencias significativas. Los casos han estado paralizados por casi dos años por la inacción de las autoridades del Ministerio Público; y sólo recientemente, con el cambio de gobierno y de Fiscal General se han activado algunos casos.
En relación con el tema de la impunidad, se debe señalar que los casos por violación de derechos humanos durante el conflicto armado continúan sin avances significativos.
Con relación a los dos casos de mayor trascendencia en la historia reciente de Guatemala, como son los asesinatos del obispo Juan Gerardi y de la antropóloga Myrna Mack, el primero de ellos se encuentra paralizado por las acciones de amparo presentadas; y el segundo, a pesar de que se emitió una sentencia condenatoria por parte de la Corte Suprema de Justicia, ésta no se ha hecho efectiva debido a la fuga del coronel Juan Valencia Osorio, único condenado. En este último caso, existen serias sospechas de que personal militar contribuyó a la acción evasora del único condenado.
A pesar de que se están efectuando algunos avances en materia del reconocimiento del derecho indígena y de la justicia bilingüe, los mismos constituyen acciones aisladas, especialmente por parte del Organismo Judicial y del Instituto de la Defensa Pública Penal.
Existen disfunciones en cuanto a la aplicación e implementación de los mecanismos y procedimientos creados por la Ley de Carrera Judicial. En este aspecto se toman en consideración dos grandes líneas: la evaluación de desempeño y las medidas disciplinarias.
En el primer aspecto, se han diseñado procedimientos y manuales de evaluación para jueces de paz que tienen demasiados componentes de valoración subjetivos, lo cual vulnera el principio de objetividad que debe reunir este sistema. En el mimo sentido, no se encuentra regulada adecuadamente la forma en que se seguirá el procedimiento y los derechos de impugnación que le corresponde a los evaluados.
En el caso de las medidas disciplinarias, se observaron algunos procedimientos anómalos por parte de la Junta de Disciplina Judicial, lo que orilló a la Corte Suprema de Justicia a ordenar destituciones. Los jueces afectados fueron amparados por la Corte de Constitucionalidad.
El Ministerio Público continúa sin aplicar mecanismos de evaluación de desempeño, lo que redunda en la ineficacia de sus actuaciones, pues sus miembros están convencidos que no se les emitirá ninguna sanción o medida por su mal desempeño. De igual forma, no se ha desarrollado la Ley de Carrera Fiscal y no existen procedimientos de trabajo que debe desarrollar la Supervisión de Fiscales para imponer sanciones disciplinarias.
La Policía Nacional Civil sigue siendo la institución donde se comenten las mayores violaciones de los derechos de las personas. Por ello, se hace necesario apoyar la iniciativa emprendida por la institución para la búsqueda de la excelencia profesional de sus miembros y la aplicación de medidas disciplinarias. No obstante, debería efectuarse un análisis y monitoreo de los mecanismos que se vienen aplicando.
El Estado no ha demostrado voluntad política para combatir la violencia que se ejerce sobre operadores de justicia y activistas de derechos humanos, de tal manera que los afectados no están siendo adecuadamente protegidos ni hay medidas de prevención. Al respecto, la Policía Nacional Civil no cuenta con una unidad que se encargue de investigar este tipo de hechos, a pesar del incremento de los mismos. No se ha otorgado el presupuesto suficiente para poner en práctica el programa de protección de testigos, ni se han establecido pautas para que la seguridad proporcionada a los operadores de justicia responda a una estrategia uniforme. Cada institución establece sus propios mecanismos y sistemas de seguridad.
Por lo anteriormente señalado podemos concluir que la mayoría de recomendaciones dadas por el Relator Especial sigue sin cumplirse.
Mecanismos de impunidad
Interpretación y aplicación indebida de institutos jurídicos. El uso de la acción de amparo como mecanismo dilatorio.
La acción de amparo sigue siendo utilizada como mecanismo de retraso de los procedimientos judiciales, especialmente en los casos penales. Esta situación, que anteriormente sólo se veía en casos por violación de derechos humanos, hoy se ha extendido a casos de delincuencia común y, especialmente, en casos de corrupción, crimen organizado y narcoactividad.
Siempre se ha dicho que uno de los obstáculos principales en el enjuiciamiento de violaciones a los derechos humanos es la incorrecta tramitación de las acciones de amparo, pues se ocasionan retrasos sustanciales en la fase de investigación fiscal o se excede el plazo razonable en los procesos penales. Por ejemplo, en el caso Mack se presentaron más de doce amparos; en el caso por la masacre de las Dos Erres se han tramitado 34; y más de diez en el caso Xamán. El factor común en estos casos es que los sindicados son militares de diferente rango jerárquico.
Actualmente, en el proceso que se sigue por un desfalco millonario descubierto en el Ministerio de Gobernación, la defensa ha presentado tres amparos; lo mismo ha ocurrido en la investigación que se sigue por la quiebra financiera de los Bancos Promotor y Metropolitano, caso que involucra a varios funcionarios del gobierno anterior y al principal financista del ex presidente Portillo. El ex Fiscal General también utilizó este recurso como arma para impedir que el Congreso de la República iniciara una investigación en su contra, por mal desempeño.
El problema radica principalmente en que los jueces y magistrados tramitan indiscriminadamente estos recursos. Es decir, no realizan un análisis previo sobre si estos proceden o no, si cumplen o no con los requisitos de forma y fondo estipulados en la ley de la materia. Al dar trámite libre a todos los amparos presentados, los miembros del Organismo Judicial ocasionan que los procesos se paralicen. Generalmente, las salas de apelaciones y la Corte Suprema de Justicia tardan entre seis y nueve meses para resolver en definitiva un amparo; y la apelación ante la Corte de Constitucionalidad puede durar hasta doce meses aproximadamente.
En total un recurso puede durar un promedio de 18 meses en ser resuelto, cuando la ley estipula un plazo máximo de 30 días para resolver de fondo y 15 días aproximadamente para resolver una apelación de este tipo.
También se está acostumbrando interponer excepciones a la acción penal, para tratar de eludir los procesos penales con el argumento de que los hechos o actos de corrupción no tienen naturaleza penal. Pretenden llevarlos a la vía civil o administrativa. También se presentan recusaciones injustificadas contra los jueces que controlan la investigación. Estas dos situaciones ocasionan que los procesos se paralicen.
También se ha intentado cesar la persecución penal si los acusados prometen devolver el dinero del Estado sustraído ilegalmente, pero las normas vigentes no contemplan este tipo de beneficios.
Casos emblemáticos: Mack y Gerardi.
El caso por el asesinato del obispo Juan José Gerardi sigue entrampado debido a acciones legales interpuestas. Un recurso de amparo paralizó por más de seis meses el caso, luego de que la Sala Cuarta de Apelaciones anuló el juicio realizado en el año 2001 y ordenó celebrar uno nuevo.
La Corte Suprema de Justicia revocó la resolución de la sala de apelaciones, por considerar que se incumplieron varios preceptos constitucionales y legales. Así, se ordenó analizar de nuevo las apelaciones que inicialmente se habían presentado contra la sentencia de primer grado.
El expediente regresó nuevamente a la Sala Cuarta, pero los querellantes recusaron a los magistrados, argumentando que ya se han pronunciado al respecto y debe ser una nueva sala la que revise las apelaciones. Esta situación no ha permitido avance alguno en el caso.
En el caso por el asesinato de Myrna Mack, hay ya una sentencia firme de condena contra el coronel Juan Valencia, único condenado por este crimen. La Corte Suprema de Justicia confirmó la resolución del Tribunal Tercero de Sentencia, emitida en octubre del año 2002. Con esto fue anulada la sentencia que en segundo grado había emitido la Sala Cuarta de Apelaciones, cuyos magistrados, contra toda lógica y derecho, habían absuelto al coronel Valencia.
Pese a que la Sala Cuarta intentó favorecer a los militares acusados en el caso Mack, al igual que lo hizo con los militares del caso Gerardi, la sentencia de casación emitida por la Corte Suprema de Justicia cierra un proceso judicial que duró más de trece años en el sistema de justicia guatemalteco.
Quedó probado judicialmente que la antropóloga Myrna Mack fue víctima de una operación ilegal de inteligencia del Estado Mayor Presidencia, que fue vigilada y perseguida por su trabajo académico con las poblaciones desplazadas a causa del conflicto armado interno; y que su asesinato fue un crimen cometido por el Estado.
Los otros acusados, el general Edgar Godoy y el coronel Guillermo Oliva fueron absueltos. El coronel Valencia, cuya condena está firme, se encuentra prófugo de la justicia y actualmente se realizan gestiones nacionales e internacional para lograr su captura. Informaciones recientes, que están siendo investigadas por el Ministerio Público, indican que miembros del Ejército habrían ayudado a la fuga del coronel Valencia y que aún ahora siguen encubriendo sus pistas.
Respuesta institucional respecto a casos de alto impacto: narcoactividad, corrupción y crimen organizado.
Respecto a estos procesos, se debe citar lo expresado por MINUGUA en su decimocuarto informe "la respuesta de las instituciones del Estado responsables del orden público y la justicia criminal --seriamente subfinanciadas y plagadas por reformas lentas, personal inadecuadamente capacitado y corrupción-- ha sido pobre. La Policía Nacional Civil ha ido socavada por una corrupción extendida y una incapacidad de frenar el crecimiento de la violencia criminal. El Fiscal General y los tribunales han logrado pocos avances en el combate contra la corrupción y el crimen organizado o en la investigación del incesante hostigamiento de defensores de derechos humanos y funcionarios del sector judicial. Investigaciones importantes en derechos humanos y procedimientos judiciales han languidecido al menos que haya algún esfuerzo extraordinario de parte de funcionarios judiciales u organizaciones de la sociedad civil concretos".
Frente a casos de narcoactividad, la principal preocupación es que los narcotraficantes han involucrado exitosamente a miembros de las fuerzas de seguridad interna en sus actividades criminales. A finales del 2002, Guatemala fue señalada por el gobierno de los Estados Unidos de Norteamérica como uno de los países donde los esfuerzos por investigar y combatir estos delitos son mínimos, por lo tanto el país fue descertificado y se le redujo el apoyo financiero. En vista de ello, durante el resto del año y los primeros meses del 2003, las incautaciones de droga y los arrestos contra los responsables aumentaron, lográndose nuevamente el apoyo estadounidense.
Las acciones efectuadas por la Fiscalía contra la Narcoactividad están rindiendo frutos lentamente. Así, tenemos que en los primeros días de febrero 2004 se presentó acusación contra diez agentes del Servicio de Análisis e Investigaciones Antinarcóticas (SAIA), quienes intentaron robar diez kilos de cocaína que se encontraban bajo su custodia tras haber sido decomisados.
El Ministerio Público logró que el Tribunal de Alto Impacto, con sede en Chiquimula, dictara penas de cárcel para 16 de los 17 agentes del desaparecido Departamento de Operaciones Antinarcóticas (DOAN), acusados de ejecución extrajudicial, entre otros delitos. Este fallo fue ratificado el 20 de agosto del 2003. El hecho ocurrió el 29 de enero de 2002, cuando un comando de aproximadamente 40 elementos del DOAN ingresó en la Aldea Chocón, Izabal, simulando un operativo, tras lo cual allanó ilegalmente residencias, lesionó y asesinó a varios pobladores.
Los operativos de seguridad han permitido al Ministerio Público la incautación de 9.9 toneladas de cocaína valuadas en aproximadamente US $124.7 millones, durante los pasados 16 meses. Por estos esfuerzos, el gobierno de EEUU incluyó a Guatemala en la lista de países aliados en la lucha antinarcótica.
Respecto del combate de la corrupción, tenemos que el 21 de octubre de 2002 se creó la Comisión Interinstitucional contra la Corrupción en el Sector Justicia, la cual está conformada por representantes del Organismo Judicial, Ministerio Público, Ministerio de Gobernación, Instituto de la Defensa Pública y de la sociedad civil organizada. Esta instancia debe formular políticas y estrategias tendientes a impulsar la transparencia y combatir la corrupción en el sector justicia. Hasta la fecha, en términos generales, no se han visto acciones concretas asumidas por esta misma comisión.
Los casos de corrupción en los que se acusa a funcionarios y empleados públicos, no han progresado con la celeridad y el empuje necesarios. Hay inactividad de parte del Ministerio Público, pero también se afrontan obstáculos, como la interposición de recursos por la defensa y la tramitación que estos reciben de parte de los jueces a cargo del control de la investigación.
Al respecto, la Fiscalía de Sección contra la corrupción está seriamente cuestionada por su ineficiencia. Según sectores de la sociedad civil y la prensa independiente, esta fiscalía ha trabajado bajo presión política, incluso ejercida por las propias autoridades del Ministerio Público en el período 2002-2004, por lo que ha habido parcialidad en sus investigaciones y decisiones. Se espera que el cambio de autoridades permita un giro hacia la efectividad, la imparcialidad y la autonomía en las investigaciones.
Respuesta institucional del Estado frente a la violencia contra operadores de justicia
Reiteramos lo dicho en el informe del año 2003, en el sentido de que Estado de Guatemala no ha diseñado, definido ni implementado una política de seguridad coherente. La respuesta oficial sigue siendo coyuntural y alejada de un planteamiento unitario de lucha frontal contra este flagelo que afecta a la sociedad en general, y en particular a los funcionarios de justicia.
Los mecanismos de coordinación institucional siguen siendo deficientes. A pesar del incremento de estas denuncias, la Policía Nacional Civil, a través de su Servicio de Investigación Criminal, no cuenta con una unidad específica que se encargue de investigar este tipo de casos. En este sentido, cada vez que se presenta una denuncia de esta naturaleza se designa un investigador, al cual se le encargan posteriormente otros casos. Por esta razón no puede dedicarle el tiempo necesario a la primera investigación.
En el Ministerio Público funciona una Fiscalía de Derechos Humanos, que se encarga de casos cometidos contra activistas de derechos humanos y otras organizaciones de la sociedad civil; una Fiscalía de delitos contra Operadores de Justicia, que investiga hechos contra jueces, fiscales, abogados, testigos y otras personas vinculadas a procesos de investigación; y una Fiscalía de delitos contra Periodistas y Sindicalistas, que investiga hechos contra personas de estos gremios.
Estas unidades han sido creadas pero, a excepción de la fiscalía especial de derechos humanos, no se han establecido plenamente, ni se les ha otorgado los recursos necesarios para su adecuado funcionamiento. Esta situación de desamparo institucional, sumado a que los fiscales censuran y limitan sus propias acciones por miedo a sufrir represalias, motiva a los miembros del Ministerio Público a no continuar con las investigaciones. Muchas denuncias son archivadas y en el mejor de los casos se les da solamente un seguimiento formal.
Todas estas fiscalías funcionan independientemente, sin una real coordinación de actividades y sin intercambiar información que les puede ser de utilidad para determinar patrones operacionales de conducta delictiva, y de esta forma hacer más eficaz y eficiente su labor.
Los datos proporcionados por la fiscalía de delitos contra operadores de justicia muestran que durante el año 2003 se recibieron 108 denuncias, de las cuales 43 han sido desestimadas (40%); se han presentado 22 acusaciones (20%); tres han sido desjudicializadas (3%); un caso se ha archivado (1%); y 39 casos se encuentran en proceso de investigación (36%).
La Fiscalía especial de derechos humanos reportó durante el año 2003 el ingreso de 84 casos, de los cuales 15 han sido desestimados (18%); un caso ha sido clausurado (1%); se han presentado 6 acusaciones (7%); y 62 se encuentran en proceso de investigación (74%).
La Fiscalía especial de delitos contra periodistas y sindicalistas señala que ha recibido 94 casos, de los cuales 20 han sido desestimados (21%), ocho se han remitido a otras instancias por no ser competencia de dicha fiscalía (9%); 65 casos se encuentran en proceso de investigación (69%) y únicamente se ha presentado una acusación (1%).
Las decisiones asumidas por las autoridades demuestran la ineficacia de las propias unidades. En enero del presente año, el presidente del diario "elPeriódico", José Rubén Zamora, hizo pública una investigación particular en donde se señalaba a los responsables de un ataque perpetrado contra él y su familia, en junio del 2003. En esta investigación se detalla la participación miembros del Estado Mayor Presidencial, del Ministerio Público y de la Policía Nacional Civil. Ha sido nombrado un fiscal especial para este caso, debido al escándalo desatado por esta denuncia pública y por la gravedad del mismo.
La designación de este fiscal especial sólo demuestra la inoperancia de la unidad especializada, teniendo en cuenta que ha sido creada específicamente para ello y por lo tanto debería contar con personal especializado y con los recursos necesarios para este tipo de investigaciones.
Fortalecimiento institucional y excelencia profesional
Presupuesto sectorial
Derivado de conflictos meramente partidarios y por haber sido planteado en plena campaña electoral, el Congreso de la República no aprobó el Presupuesto General de la Nación para el año 2004. Por esa razón, el presupuesto para este año tendrá el mismo monto que originalmente fue aprobado para el año 2003.
En vista de ello, el presupuesto del año 2004 para las instituciones del sector justicia será el siguiente:
Presupuesto asignado a las diferentes instituciones del sector justicia
Ejercicio Fiscal 2004 - 2005
(En Quetzales)
Organismo o Institución Presupuesto aprobado ORGANISMO JUDICIAL 639,027,653 Aporte Constitucional 437,748,480 Aporte Extraordinario 162,251,520 Otros aportes al Organismo Judicial 39,027,653 CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD
36,887,424 Aporte a la Corte de Constitucionalidad
21,887,424 Aporte Extraordinario 15,000,000 INSTITUTO DE LA DEFENSA PÚBLICA PENAL
57,194,683 Aporte al Instituto de la Defensa Pública Penal 57,194,683 MINISTERIO PÚBLICO 392,789,180 Aporte al Ministerio Público 392,789,180 POLICÍA NACIONAL CIVIL* 1,324,133 Policía Nacional Civil 1,324,133 SISTEMA PENITENCIARIO* 145,834,499 Sistema Penitenciario 145,834,499
- Fuente: Congreso de la República. Presupuesto de Ingresos y Egresos para el año 2003.
- Ministerio de Finanzas. Proyecto de Presupuesto de Ingresos y Egresos del Estado, 2004
Este presupuesto es insuficiente para el trabajo de las instituciones del sector. La gran esperanza, que choca con la precaria situación de las finanzas públicas, es que el Congreso y el Ejecutivo accedan a aprobar una ampliación de presupuesto a favor del sector justicia.
Además, el actual gobierno se ve en la imposibilidad, al menos en los primeros meses del año, de poder mejorar está situación a través de transferencias o de ampliación presupuestaria. Según las declaraciones del Presidente de la República, el gobierno afronta deudas por casi 1,500 millones de quetzales, se señala que en el Gobierno anterior se crearon 31 mil nuevas plazas de trabajo y se han detectado contratos revestidos de corrupción, por lo que el país "atraviesa por una situación de desastre".
El Organismo Judicial
Con la finalidad de fortalecer la función de este poder del Estado, desde hace aproximadamente seis años se creó la Unidad de Modernización del Organismo Judicial, que tiene entre sus objetivos principales a) mejorar y hacer más eficiente la función tribunalicia; b) incrementar el acceso a la justicia de la población; c) crear mecanismos internos y externos de combate a la corrupción; d) mejorar la gestión administrativa institucional, y e) propiciar y generar clima de confianza de la población hacia la institución.
Para mejorar los niveles de eficiencia y excelencia profesional se emitió la Ley de Carrera Judicial, que es un cuerpo normativo que trae entre sus componentes la capacitación, el régimen disciplinario, la implementación de sistemas de evaluación y los procesos de nombramiento de jueces y magistrados.
A continuación se desarrollan estos aspectos:
Régimen disciplinario
El proceso disciplinario inicia ante la Junta de Disciplina Judicial, donde se recaba toda la información necesaria para emitir su resolución respecto de quejas o denuncias presentadas contra funcionarios del OJ. Posteriormente, en caso se presenten recursos de impugnación, el proceso se remite al Consejo de la Carrera Judicial, donde se toma la última decisión.
De octubre de 2002 a agosto de 2003 la Junta recibió 565 denuncias, de las cuales 337 fueron rechazadas, es decir el 60%. La mayoría de estos rechazos en el trámite se debió a que las denuncias fueron presentadas contra actuaciones jurisdiccionales realizadas por los jueces, lo cual no es competencia de esta instancia disciplinaria. En la Junta se emitieron 23 amonestaciones, 23 suspensiones y se recomendaron 10 destituciones.
El 57% de denunciados han sido jueces de primera instancia, el 37% jueces de Paz y el 6% Magistrados. Es de observar que la Junta funciona en la capital de la República, lo cual torna sumamente burocrático el trámite y hace aún más difícil el acceso de la población del interior del país a los mecanismos del sistema.
Respecto de las apelaciones, a junio de 2003 el Consejo de la Carrera Judicial había confirmado las resoluciones impugnadas en un 67% de casos; revocó un 25% y modificó un 8%.
Según un informe presentado por ASIES, la actual Junta, a diferencia de las anteriores, ha buscado regular el trámite de las denuncias para evitar que se vulneren las garantías del debido proceso. No obstante ello, se han observado procedimientos que no están regulados en la normativa vigente y que podrían ocasionar perjuicio tanto a los denunciantes como a los denunciados, lo cual debe ser objeto de un mayor análisis. De igual forma, frente a algunas sanciones impuestas por esta entidad, la Corte de Constitucionalidad ha dado con lugar varias acciones de amparo por violación del debido proceso, vulneración del derecho de defensa y derechos laborales irrenunciables.
Evaluación de desempeño
El sistema de evaluación está a cargo del Consejo de la Carrera Judicial y se aplica desde el año 2002. Muchas críticas ha habido respecto de una presunta aplicación deficiente, pues se cree que vulnera la independencia judicial. Muchos jueces que fueron sometidos a evaluación presentaron su inconformidad ante el Consejo, por lo que algunas de las decisiones fueron analizadas y modificadas.
Actualmente, se han emitido las siguientes disposiciones: a) Reglamento de evaluación de desempeño y comportamiento profesional de los jueces de paz para su ingreso a la carrera judicial; y b) Manual de evaluación de desempeño y comportamiento profesional de los jueces para su ingreso a la carrera judicial.
La evaluación de jueces de Paz se basa en factores específicos, como la carga de trabajo (la cantidad de casos que atiende, la región en la que se encuentra y el índice de criminalidad que presenta); la evaluación presentada por un superior; el análisis de los méritos curriculares, el manejo del despacho, su disciplina funcional, la capacitación recibida y las apreciaciones que surgen de una entrevista directa.
Los mecanismos de evaluación son importantes por su impacto en la búsqueda de excelencia profesional en el servicio, siempre y cuando sean objetivos para evitar arbitrariedades. Sin embargo, en este caso los criterios de evaluación tienen un amplio componente subjetivo, pues se permite que los evaluadores ponderen a discreción las puntuaciones de acuerdo a sus observaciones. Asimismo, en los parámetros de evaluación no se toman en cuenta otros factores, como la cantidad de casos que ha recibido el juez y los insumos con los que cuenta para trabajar.
Inmovilidad de jueces
En el período analizado, no se ha generado mayor debate sobre la necesidad de crear un mandato constitucional que garantice la estabilidad permanente del juez en su cargo. El único mecanismo que actualmente se utiliza para reconocer el derecho de inamovilidad está vinculado a la evaluación de desempeño.
Al culminar el período de cinco años para el cual fueron nombrados, los jueces son evaluados por miembros designados por la institución y podrán ser confirmados por otros cinco años, si se considera que han cumplido con todos los estándares en el ejercicio de sus funciones. No obstante, la Ley Orgánica del Organismo Judicial permite que el Presidente de ese Organismo pueda, por razón del servicio, asumir algunas facultades que le corresponden a los miembros del Consejo en cuanto a la permanencia de los jueces en el cargo. En ese sentido, es necesario analizar esta normativa para adecuarla a la nueva herramienta de evaluación que se dispone.
El Ministerio Público
Por mandato constitucional y legal, el Ministerio Público dirige la acción y la persecución penal pública. Por lo tanto, tiene la obligación de investigar de oficio los delitos. De igual manera, debido a sus facultades legales, puede decidir si continúa o archiva una denuncia; y es una institución que puede generar índices elevados de impunidad si su funcionamiento se aleja de los parámetros legales establecidos.
El Ministerio Público tiene la obligación de elaborar e implementar una política de persecución penal coherente, funcional, eficiente y respetuosa de los derechos fundamentales de las personas, con carácter general y debe comprender tanto los casos actuales de delincuencia común u organizada, como los casos ocurridos durante y, a consecuencia, del conflicto armado interno; así como los casos recientes relacionados con el conflicto armado.
No obstante, hasta la fecha, no ha existido una política de persecución penal definida sobre la delincuencia común, ni en los casos de violencia contra los operadores de justicia o cuando se trata de violaciones de derechos humanos. Por lo tanto, la estructura organizacional de la institución no se ha adecuado a las necesidades reales de investigación.
En su Decimocuarto Informe sobre derechos humanos, MINUGUA señaló "En septiembre de 2003, la institución tenía un total de 756 funcionarios fiscales (31 fiscales de distrito, seis asistentes de fiscales de distrito, 142 agentes fiscales y 578 auxiliares fiscales), solamente 30 más que en 2002 (38 fiscales de distrito, 131 agentes fiscales y 557 auxiliares fiscales). En términos de cobertura geográfica, el Ministerio Público todavía tiene oficinas sólo en el 10% de las municipalidades de Guatemala, con lo que se puede concluir que no ha habido mejoras respecto de 1997".
El Ministerio Público no cuenta con un sistema de evaluación de desempeño. Las actividades de la Supervisión de Fiscales se limitan a averiguaciones individuales cuando se presenta una denuncia contra un funcionario de la institución. Además, es importante resaltar que la unidad de supervisión de la institución únicamente cuenta con cinco personas para toda la República; y no existen normas internas que regulen su funcionamiento.
Actualmente se está discutiendo en la Comisión Nacional de Apoyo y Seguimiento al Fortalecimiento de la Justicia la aprobación de una propuesta de Ley de Carrera Fiscal.
El proceso de reingeniería institucional
La anterior administración del Ministerio Público impulsó un proceso de Reingeniería Institucional que tiene como ejes centrales la implementación del Plan de Política Criminal y el fortalecimiento institucional, buscando las siguientes metas:
- Desarrollar el proceso de reingeniería;
- Crear el área de informática;
- Formación de fiscales y auxiliares fiscales;
- Establecer el área de control, supervisión y desarrollo de la calidad de las funciones de los fiscales y operadores de justicia con su reglamento;
- Crear el área de Política Criminal del Ministerio Público;
- Crear el Centro Universitario para la Justicia y la Carrera Fiscal (CENUJ);
- Crear la Agencia de Investigación Criminal (AIC);
- Crear e implementar los centros regionales del Ministerio Público;
- Perfeccionar el sistema de información sobre delincuencia y el registro del proceso de casos, como elemento fundamental para la definición de estrategias de trabajo;
- Crear el área de control, evaluación y desarrollo de la labor de las fiscalías;
- Crear el área de manejo, control y seguimiento de casos;
- Institucionalizar la coordinación con las instituciones que conforman el sector justicia;
- Crear el área y fiscalía de derechos humanos;
- Crear el área y fiscalía de derechos indígenas;
- Fortalecer el carácter científico y técnico de las fiscalías existentes;
- Implementar la campaña nacional de prevención del delito y defensa de la legalidad del Ministerio Público
De todas estas líneas o planes de actuación presentados en el año 2002, las únicas "metas" logradas a la fecha son la creación de la fiscalía de derechos humanos, la celebración de convenios con diversas instituciones para la coordinación en acciones de fortalecimiento institucional y, en alguna medida, la iniciación del proceso de reingeniería. En lo que respecta a la persecución penal no se han observado cambios significativos.
La Policía Nacional Civil
El Congreso de la República aprobó un presupuesto para el 2003 de Q1,324 millones para la Policía Nacional Civil. De estos, Q1,056 millones (casi el 80%) se destinaron para el pago de salarios; Q239 millones para gastos de funcionamiento y Q 29 millones para inversión. Esta cantidad fue insuficiente para el funcionamiento de la institución policial.
Esta falta de presupuesto afecta funciones operativas de importancia como el pago de servicios básicos de las estaciones policiales, la compra de gasolina, vehículos y equipo de comunicaciones, entre otros. Por ejemplo la MINUGUA estima que alrededor del 50% de los vehículos están en mal estado.
Las instalaciones donde los policías efectúan su trabajo son precarias e inadecuadas para la salud; no cuentan con el equipo necesario para cumplir adecuadamente con su función de servicio; se carece de servicios básicos, como agua potable y energía eléctrica irregular. Tampoco hay suficiente equipo de oficina como computadoras, radios, fax, entre otros. Hasta abril de 2003, el cuerpo policial estaba integrado por 19,947 personas, de las cuales 17,971 eran hombres y 1,976 mujeres. Para prestar un servicio de seguridad adecuado, se necesitarían aproximadamente 44 mil agentes en toda la República.
Régimen disciplinario
Los hechos de corrupción atribuidos a miembros de la institución policial han ido en aumento; así como las violaciones a los derechos humanos de que se les acusa. Uno de los casos más sonados en el último mes ha sido el robo a una discoteca por parte de elementos policiales. Esta acción fue filmada por cámaras ocultas y actualmente se están efectuando las averiguaciones respectivas.
En este sentido, en su Decimocuarto Informe MINUGUA ha señalado "En julio de 2003, había pendientes unas 1,600 denuncias por violaciones graves del reglamento de la Policía y comportamientos delictivos. En aproximadamente 470 de estos casos (30%) no hay investigación en curso; en 870 casos (55%) se abrieron investigaciones pero no se habían concluido; y en 250 casos (15%) las acusaciones fueron desestimadas. Es aún más notable que unos 2,300 agentes de policía (casi el 12% del total de efectivos) estén implicados en estas denuncias. Cerca del 67% de los casos incluyen acusaciones delictivas graves, corrupción, robo, extorsión, fraude, ejecuciones extrajudiciales y tortura, mientras que el resto constituye violaciones graves de normas y procedimientos internos".
A partir de noviembre del 2003 funciona la Oficina de Responsabilidad Profesional y con el nuevo reglamento se han abierto los Tribunales Disciplinarios que se encargan de juzgar las faltas cometidas por personal de la institución.
Excelencia profesional
La capacitación del personal está a cargo de la Academia de la Policía Nacional Civil, la cual carece de un modelo de enseñanza definida. Para primer ingreso, la selección, el examen y la calificación de los aspirantes son responsabilidad de la Junta Evaluadora, que depende directamente del Director de la Academia. Es importante señalar que no existen perfiles de ingreso suficientemente elaborados y que, según los informes de verificación, se siguen presentando denuncias de corrupción y de injerencia de superiores en la selección y contratación de personal.
También se presentan problemas en cuanto a la contratación del personal docente. Entre estos tenemos que los puestos no tienen una descripción del perfil y funciones; las convocatorias no son públicas y la Dirección de la Academia no participa en el proceso de selección y contratación de los docentes civiles. Las postulaciones normalmente se realizan por recomendaciones de la Subdirección de Personal o del Ministerio de Gobernación.
A partir de febrero del 2003, el curso básico consta de 55 asignaturas incluyendo cultura general, pero no hay un proceso de adecuación entre la enseñanza práctica para el desempeño de las labores y la enseñanza de estudios generales. Esto va en detrimento de la especialización policial. Además del servicio de capacitación de la Academia, está vigente un convenio con la Universidad Mariano Gálvez para que los agentes policiales opten al título de Técnico Universitario en Ciencias Criminológicas.
Servicio de Investigación Criminal
El Servicio de Investigación Criminal (SIC) depende orgánicamente de la Subdirección General de Operaciones de la PNC. A nivel central tiene tres jefaturas: Administrativa, de Operaciones y de Delegaciones (tanto en la ciudad capital como en los departamentos). La Jefatura de Operaciones desarrolla su trabajo investigativo a través de 12 secciones especializadas.
Este servicio está desplegado sólo en 15 departamentos del país. Las delegaciones del SIC en los departamentos dependen jerárquica y funcionalmente del SIC central; pero en el campo operativo dependen de la respectiva comisaría departamental, creándose en muchos casos problemas de coordinación entre las mismas.
A julio del año 2003, el SIC estaba integrado por 637 integrantes. De estos, 354 agentes, el 55% de la planta, se encuentra asignado al SIC Central; 134 agentes (21%) están trabajando en las delegaciones; y el resto de personal (25%) se encuentra en situaciones especiales, tales como cumplimiento de correctivos disciplinarios, agregados a otras dependencias, abandono de empleo, consignados, etc.
Como se observa, la mayoría del personal se encuentra asignada a la ciudad capital, originando que en los departamentos no se cuente con suficiente personal técnicamente capacitado para investigar los delitos. Además, en los casos de mayor impacto social o de un interés especial para la institución, la investigación de los hechos es asumida por el SIC central. La mayoría de las pruebas y peritajes técnicos son realizados en el laboratorio de criminalística, con sede en la ciudad capital.
La selección de personal para formar parte del SIC es deficiente. Existen policías que integran este cuerpo especializado pese a su baja escolaridad, y en algunos casos tienen antecedentes penales. Con excepción del SIC central, en las demás delegaciones, fuera del curso de especialización para ingresar al servicio, no existen otros programas de capacitación profesional.
Otra de las carencias de la institución es que no cuenta con un procedimiento para supervisar adecuadamente las actividades de sus miembros.
Las labores de coordinación con el Ministerio Público son muy deficientes. Por ejemplo, existe un proyecto piloto por el que 30 investigadores del SIC están trabajando juntamente con las 34 fiscalías de la capital, con el fin de mejorar la coordinación. No obstante ello, en entrevistas efectuadas al personal del Ministerio Público, muchos no tenían conocimiento de este equipo y otros argumentaban que no habían trabajado con ellos.
El Instituto de la Defensa Pública Penal
El Instituto de la Defensa Pública Penal es de vital importancia para el funcionamiento del sistema de justicia y para que los pobladores tengan un verdadero acceso a la justicia. El Código Procesal Penal vigente reconoce el derecho de toda persona a contar con la asesoría legal respectiva, para hacer valer sus derechos en el procedimiento penal. Sin la participación de un abogado defensor no se podrían efectuar diligencias, ni continuar con un proceso penal. Por este motivo, y tomando en consideración que un gran porcentaje de personas involucradas en hechos delictivos no cuenta con recursos económicos para contratar a un abogado particular, la defensa pública brinda asesoría jurídica gratuita a las personas que no pueden contratar esta asesoría privada.
No obstante ello, el presupuesto que permanentemente le ha sido otorgado a la institución no permite que brinde sus servicios con un mínimo de eficiencia. Debido a este precario presupuesto, la defensa pública ha estado gestionando préstamos internacionales -del BID principalmente- lo que permitió crear defensorías o unidades de importancia como la Defensoría en Sedes Policiales; la Defensoría Penal de la Mujer; la Defensoría Penal Indígena y el refuerzo de la Defensoría Penal de Menores. Todas estas unidades efectúan un trabajo de suma importancia para la comunidad y para el normal desenvolvimiento de los procesos judiciales.
Para el año 2004 se solicitó una asignación presupuestaria de Q. 91,407,689.00 para funcionar adecuadamente. Sin embargo, el presupuesto asignado es de Q. 57,194,683.00, es decir, casi la mitad de lo necesario para cumplir con las labores y objetivos propuestos.
Esta situación obligaría a la institución a eliminar programas tan importantes como la Defensoría Penal Indígena, la Defensoría en Sedes Policiales, la Defensoría de Oficio, la Defensoría Penal de la Mujer; y tendría que reducir el apoyo brindado a la Defensoría Penal de Menores.
Durante el año 2003 la institución atendió un total de 21,660 casos, de los cuales 15,831 fueron cubiertos por los defensores de adultos (73%); 2,518 por los defensores de adolescentes (12%); 782 por los defensores étnicos (4%); 427 por los defensores de los Centros de Administración de Justicia (2%); 1,333 por los defensores de oficio (6%), cuyo programa por restricciones presupuestarias se suspendió a partir del mes de marzo del mismo año; y 769 por los defensores de sedes policiales (3%), programa que no funcionó de enero a septiembre del 2003 por la misma situación de precariedad económica.
La cantidad de casos atendidos por la institución disminuyó drásticamente con relación al año anterior, pues en el año 2002 se atendieron 31,989 casos. Esto se explica porque, en marzo del 2003, el Instituto de la Defensa Pública Penal se declaró en quiebra.
Actualmente, la carga de trabajo por operador es muy alta. Así por ejemplo, los defensores de adultos tienen una carga de aproximadamente 93 casos por mes, mientras que los defensores de menores tienen aproximadamente 35 casos por mes.
Esta información demuestra la urgente necesidad de proporcionar a la institución el incremento presupuestario necesario para que pueda brindar el servicio para lo cual fue creado.
La Instancia Coordinadora de la Modernización del Sector Justicia
Es un órgano colegiado creado en el marco de los Acuerdos de Paz, cuyo objetivo es promover el trabajo conjunto y coordinado de los integrantes de las instituciones del sector. Está orientado a potenciar las capacidades técnicas y humanas del proceso de modernización del sector justicia.
Está integrada por el Fiscal General de la República y Jefe del Ministerio Público, el Presidente del Organismo Judicial y de la Corte Suprema de Justicia, el Ministro de Gobernación y el Director del Instituto de la defensa Pública Penal.
Entre los proyectos que está efectuando actualmente tenemos: Política criminal contra el crimen; implementación del Sistema Informático de Apoyo al Sector Justicia (SIASEJU); capacitación conjunta, continua y permanente a los operadores de justicia; fortalecimiento institucional; y creación y construcción de los centros de Administración de Justicia.
Al respecto, debemos señalar que, en la práctica, esta instancia no ha mejorado los niveles de eficiencia en la coordinación y en el trabajo que realiza cada una de las instituciones del sector; y tampoco se ha logrado el objetivo de fortalecimiento institucional, por lo que debemos concluir que los resultados hasta la fecha han sido negativos.
En efecto, los niveles de coordinación siguen siendo muy aislados, especialmente entre los miembros de la Policía Nacional Civil y el Ministerio Público, ello a pesar de los convenios aprobados entre ambas instituciones.
De igual forma, se ha incumplido con el fortalecimiento institucional porque todas las instituciones dicen afrontar períodos de crisis financiera y que por ello no tienen personal capacitado, no pueden crear más plazas y no tienen recursos técnicos de importancia para su labor.
La capacitación es uno de los puntos donde la labor de la instancia puede haber logrado algunos alcances significativos. Sin embargo, no es suficiente impartir cursos a los operadores, pues es necesario que los contenidos curriculares sean adecuados al trabajo cotidiano de cada uno de ellos; y lo más importante, falta crear mecanismos de seguimiento del aprendizaje, para determinar el grado de asimilación y aplicación de lo aprendido.
En cuanto al acceso a la justicia, si bien es importante la construcción de edificios para la atención al público, ello en sí mismo no es un objetivo sino un mecanismo para ese fin. La construcción de edificios debe ir acompañada de acciones que permitan hacer efectivo dicho acceso.
Acceso a la justicia
La respuesta institucional
Entre los principales problemas del acceso a la justicia tenemos la falta de políticas claras y uniformes para su vigencia; las condiciones socio-económicas que prevalecen en el país, que ocasionan el bajo nivel educativo de la población y, por lo tanto, la posibilidad de hacer valer sus derechos; la conformación multicultural, multilingüe y multiétnica de la población y las normas culturales imperantes; la escasez de recursos del propio Estado que no permite un despliegue institucional en toda la república y contar con personal capacitado; la excesiva concentración estructural y administrativa de las instituciones del sector justicia en la ciudad capital y áreas urbanas, entre otros.
Asimismo, a pesar que los acuerdos de paz proponen una serie de mecanismos para hacer vigente el derecho de acceso a la justicia, las instituciones del sector no han diseñado una política conjunta que permita brindar este servicio a la población.
En efecto, los acuerdos de paz proponen tres puntos o mecanismos esenciales que deben adoptar las instituciones, para hacer efectivo ese derecho: a) la creación y fortalecimiento de las instituciones formales del sector justicia; b) el reconocimiento del derecho indígena como forma de resolver conflictos; y c) la implementación de mecanismos que permitan la resolución alternativa de conflictos.
Las instituciones han respondido de forma autónoma, sin efectuar aspectos coordinados. Así, el Organismo Judicial ha sido la institución que ha dado prioridad a la construcción y fortalecimiento de juzgados de paz en toda la República y, en los últimos dos años ha impulsado que sus operadores sean bilingües. También está potenciando la implementación de mecanismos de resolución alternativa de conflictos, a través de la creación de Centros de Mediación.
El Ministerio Público ha potenciado las Oficinas de Atención a la Víctima y ha diseñado un sistema de turnos, para que siempre esté disponible una unidad que se encargue de hechos delictivos ocurridos en horas inhábiles. Se crearon puestos para intérpretes pero no ha sido contratado personal suficiente.
El Instituto de la Defensa Pública Penal ha creado la Defensoría Indígena, la Defensoría Penal de la Mujer, la Defensoría Penal de Menores, la Defensoría de Oficio y la Defensoría en Sedes Policiales.
La Policía Nacional Civil, por su parte, no ha diseñado un programa específico que oriente sus acciones a facilitar el acceso a la justicia a la población que acude a esa institución.
Como se observa, algunas instituciones han creado e implementado mecanismos con la finalidad de lograr un efectivo acceso a la justicia por parte de la ciudadanía, pero los mismos no responden a una estrategia integral y coordinada. Esto origina que los esfuerzos no tengan una verdadera incidencia en la resolución de conflictos.
Es por ello, que el Relator de Naciones Unidas sobre la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indígenas ha dicho que "Los pueblos indígenas se quejan de las dificultades de acceso a los juzgados y tribunales, de discriminación contra su derecho consuetudinario y de la falta de intérpretes en lenguas indígenas en los tribunales, así como de defensores de oficio."
El esfuerzo por incrementar la presencia institucional en toda la República, con la construcción de juzgados de paz, no ha sido coordinado con las autoridades del Derecho Indígena y esto podría indicar que no existe el objetivo de acercarse culturalmente a la población. Opinión que se confirma al observar que tampoco hubo esfuerzo de coordinación al impulsar reformas al Código Procesal Penal para ampliar las facultades de los jueces de paz, como se explicará más adelante.
Debido a que el Organismo Judicial y el Instituto de la Defensa Penal Pública son las instituciones que mayores esfuerzos han efectuado en este tema, nos remitiremos a describir brevemente los alcances que han obtenido:
Juzgados de Paz
Actualmente existen 341 Juzgados de Paz en toda la República. La gran mayoría de estos juzgados ven casos en materia penal, civil, laboral y de familia. Entre los factores que inciden negativamente en el funcionamiento de estos juzgados tenemos: la falta de recursos materiales necesarios su labor, la falta de personal técnico especializado en el manejo de idiomas de la región, la escasa cobertura en el ámbito nacional, la limitación en cuanto a vías de comunicación, entre otros. La carga de trabajo es un factor que se toma en cuenta para evaluar el desempeño profesional, pero que debe ser objeto de un mayor análisis para establecer parámetros objetivos de medición funcional.
A pesar de estas dificultades, en el año 2002, el Congreso aprobó una serie de reformas al Código Procesal Penal para ampliar la competencia funcional de estos juzgados; y crea la figura del Juez de Paz de Sentencia Penal. En este aspecto, reiteramos lo señalado en el informe emitido el año anterior respecto de las posibles consecuencias de estas reformas.
Es importante señalar que estas reformas crean una visión y un concepto del sistema de justicia, y de la justicia misma, que es completamente diferente a la visión integral que se propugna con el reconocimiento del derecho indígena. Ejemplo de ello es que se exige que el juez de paz sea abogado y que estén presentes todas las instituciones formales en el tratamiento del delito, cuando lo que se pretende es que la resolución o transformación del conflicto sea efectuada por las autoridades comunitarias. En todo caso debería incentivarse la formación de juzgados comunitarios.
Las reformas aún no han sido aplicadas, pues no se han podido superar las dificultades presupuestarias y logísticas que implican. En todo caso, si entran en vigencia estas reformas, la carga de trabajo de estos juzgados aumentaría considerablemente y sería aún más difícil su labor. En la reforma se observan además gruesos errores de fondo como incongruencias en los plazos de prisión preventiva y errores de técnica legislativa.
Las autoridades de la Corte Suprema de Justicia manifiestan que se están realizando los trabajos y las gestiones respectivas para la construcción y remodelación de juzgados de paz. Esta iniciativa, si bien es de importancia, debe estar acompañada de una serie de actividades que permitan al juez contar con los recursos necesarios. La construcción en sí misma no debe ser vista como un logro de la administración de justicia.
Juzgados de Paz comunitarios
Los juzgados de paz comunitarios fueron creados con la finalidad de que sean los propios miembros de la comunidad quienes participen en el proceso de administración de justicia. Su creación generó un gran entusiasmo, pero la falta de una definición estratégica acerca de sus alcances y la validez de sus resoluciones motivó que la iniciativa no prosperara.
En toda la República existen cinco juzgados de paz comunitarios. A nivel general no se ha hecho de conocimiento público ningún análisis sobre las ventajas de este sistema o cuál ha sido su impacto en la resolución de conflictos. La Corte Suprema de Justicia afirma que ha finalizado la evaluación de estos juzgados y se están elaborando las propuestas de para mejorar su funcionamiento.
Juzgados de Paz móviles
En la República funcionan dos juzgados de paz móviles, uno en la ciudad capital y otro en la cabecera del departamento de Quetzaltenango. Su objetivo es brindar acceso a la justicia y agilizar el trámite de las denuncias. Estos juzgados atienden todo tipo de casos de escasa dañosidad social o personal. El problema que presentan los juzgados de paz móviles es que, si bien es elogiable su objetivo, su funcionamiento no está adecuadamente regulado. Por aparte, es necesario contar con un sistema o mecanismo de seguimiento que permita medir el impacto de sus actividades. Este sistema de evaluación permitiría determinar cuáles son los logros obtenidos y qué dificultades presenta su implementación, a efecto de que sirva de punto de partida para expandir la experiencia o repensar la misma.
Centros de Administración de justicia (CAJ)
Un centro de administración de justicia es un lugar o establecimiento donde se concentran física y funcionalmente las diferentes instituciones que conforman el sector justicia. El objetivo de estos centros es proporcionar a la población servicios de justicia en forma eficiente y accesible, tanto desde el punto de vista territorial como cultural.
Según la información proporcionada, existen cinco Centros de Administración de Justicia (CAJ) en: Santa Eulalia, Huehuetenango; Santiago Atitlán, Sololá; Ixchiguán, San Marcos; Playa Grande y Santa María Nebaj, en Quiché.
Estos centros permiten a la población el acceso inmediato a las diferentes instituciones del sector; y al contar con un centro de conciliación, se agiliza el tratamiento de los casos por la vía del diálogo. Asimismo, al contar con intérpretes se posibilita la vigencia de los derechos de las personas. No obstante ello, como se señaló anteriormente, este sistema fortalece únicamente la justicia formal y, si no se crean los mecanismos adecuados, puede ocasionar una ruptura con la población al no reconocer sus costumbres, cultura y forma de vida.
Resolución alternativa de conflictos y centros de mediación: La participación estatal y apoyo internacional
Con la finalidad de contribuir en la consolidación de la cultura del diálogo, la tolerancia y la reintegración social y para descongestionar las instancias gubernamentales del sector justicia, se han creado mecanismos de resolución alternativa de conflictos. A través del diálogo y de la participación de un conciliador, se busca que las partes lleguen a un acuerdo que satisfaga sus necesidades.
En vista de ello, el Organismo Judicial ha creado la Unidad de Resolución Alternativa de Conflictos (RAC) cuya finalidad es ofrecer servicios de mediación gratuitos a la población. Actualmente existen 23 centros de mediación en toda la República. Según los datos proporcionados por la unidad, los casos registrados han sido:
Enero-Diciembre 2002: se reportaron 5,078 casos. 2,196 llegaron a un acuerdo y se encontraban pendientes 2,304 casos. De los casos ingresados, 1,344 fueron de tipo familiar; 133 laboral; 2,577 de tipo civil; 99 de tipo mercantil y 925 de tipo penal.
Enero-Diciembre de 2003: se reportaron 6,351 casos. 2,568 llegaron a un acuerdo y hay 3,302 casos pendientes o en trámite. De los casos ingresados, 1,319 fueron de tipo familiar; 122 laboral; 3,726 de tipo civil; 117 mercantil, y 1,067 de tipo penal.
Asimismo, el Programa de Justicia de AID ha impulsado la creación de Centros Comunitarios de Resolución de Conflictos. Actualmente existen 33 de estos centros, los cuales funcionan directamente en las comunidades. Se fundamentan en la necesidad de fomentar la cultura de paz y fortalecer el respeto a la autoridad local, principalmente del Consejo de Principales de la comunidad. Trabajan coordinadamente con las autoridades formales del sector justicia, como la Policía Nacional Civil, el Ministerio Público y el Organismo Judicial, de quienes reciben casos y a quienes informan sobre la resolución de los mismos.
Estos centros propiciados por la cooperación norteamericana también utilizan la mediación como mecanismo de resolución de conflictos.
La problemática del acceso a la justicia de las mujeres
Además de los problemas de acceso a la justicia ya señalados, tenemos la problemática de la mujer como un tema sensible. En efecto, debido a cuestiones de índole cultural, social y económica, los actos contra las mujeres se encuentran muy arraigados entre los pobladores de la Nación, y no se han diseñado mecanismos para abordar frontalmente esta problemática.
Los valores culturales constituyen una barrera infranqueable que da origen a esta situación. La sociedad guatemalteca, sumamente conservadora y androcéntrica, no ha logrado (o mejor dicho ni siquiera ha intentado) reconocer la igualdad entre ambos géneros; y siempre ha limitado los espacios de participación y de reconocimiento de derechos de las mujeres. Esta situación se traslada a todos los campos, inclusive el jurídico.
En este último aspecto, las instituciones de justicia no han diseñado una política integral que permita el acceso de las mujeres que han sido víctimas de un hecho delictivo, reproduciendo e incluso victimizando más a la agraviada. Las instituciones del sector justicia han creado e implementado, de manera aislada, mecanismos y procedimientos para atender las denuncias presentadas por actos contra las mujeres.
En el Ministerio Público funciona la Fiscalía de Sección de la Mujer y en el Instituto de la Defensa Pública Penal existe la Defensoría de la Mujer; en la Policía Nacional Civil se ha creado una unidad para atender este tipo de casos y se han asignado algunos investigadores del SIC para trabajar directamente con la fiscalía especializada. Sin embargo, a pesar de todos estos esfuerzos, no existe una política definida e integrada para enfrentar esta problemática.
Otra situación a tomar en cuenta es que la mayoría de operadores de justicia de la República son hombres, que reproducen el patrón cultural imperante. Esto ocasiona que la víctima, por ejemplo una mujer que ha sido violada, deba exponer y detallar los hechos de los que fue víctima frente a una persona por la cual, razonablemente, debe guardar recelo y animadversión; y también se expone a que el trato hacia su persona vulnere su dignidad.
Un factor que incide en esta respuesta institucional es la escasez y poca preparación del personal de las instituciones del sector justicia. El Ministerio Público, a través de la Oficina de Atención a la Víctima, es la única institución que ha generado una unidad especial que proporciona apoyo integral a las mujeres víctimas de la violencia.
Al respecto, en su reciente visita a Guatemala, la Relatora Especial de las Naciones Unidas sobre Violencia contra la Mujer señaló "La impunidad por parte de los que causan la violencia ha generado más violencia. Hay estructuras múltiples de poder y falta de confianza en el aparato del Estado". Víctimas que se atrevieron a denunciar agresiones en su contra se quejaron de no ser atendidas y de que las enviaban de vuelta a su casa".
Sumado a los problemas anteriormente señalados es importante resaltar que el bajo nivel de escolaridad y el idioma son factores que inciden en esta situación. Debido a la difícil situación económica por la que atraviesa la mayoría de las familias guatemaltecas, son las mujeres las que tienen menos acceso a la educación y mucho menos a la educación bilingüe; y como no existen suficientes intérpretes o no se administra justicia en el propio idioma, no les es posible tener acceso.
Al respecto, la Fiscal de Sección de la Fiscalía de la Mujer, en su informe presentado a la Relatora Especial de la ONU sobre Violencia contra la Mujer, señala que el personal con el que cuenta no es suficiente para cubrir toda la República; no tiene espacio físico suficiente para atender a las víctimas, el equipo de cómputo es escaso, sólo poseen cuatro vehículos y carecen de presupuesto para brindar protección a las víctimas y testigos.
La mayoría de denuncias presentadas por mujeres ante el sistema de justicia es por casos de violencia intrafamiliar y amenazas. Luego están las estadísticas por lesiones y actos contra la libertad sexual. En el último año se han incrementado los actos contra la vida. Un alto porcentaje de estos hechos denunciados lo constituye la agresión por parte de un familiar o una persona conocida.
Desde el mes de marzo del año 2003, esta fiscalía también conoce de casos de sustracción de menores; y desde enero de 2004 recibe denuncias por trata de personas. En el año 2002 ingresó a esta fiscalía un total de 10,461 casos (aproximadamente 872 al mes); y durante el año 2003 ingresaron 14,137 (aproximadamente 1,178 denuncias al mes).
Entre los principales problemas que se presentan tenemos que, conocida una denuncia por violencia intrafamiliar, la fiscalía solicita la medida de seguridad respectiva y remite el caso al juzgado de paz o al juzgado de familia, que se encarga de darle seguimiento. Sin embargo, los factores idiomáticos y económicos, así como la carga de trabajo en estas instancias, impiden un adecuado proceso. Además, las mujeres deben ser vistas por un médico forense para determinar el grado de la lesión, pero este tipo de especialidad no existe en todos los departamentos.
Por lo antes dicho, es necesario que esta fiscalía se despliegue a nivel nacional mediante la creación de agencias fiscales en cada uno de los departamentos de la República. Debe contar con personal bilingüe o intérpretes, con la finalidad de atender a las mujeres que hablan un idioma maya o garífuna. Asimismo, debe fortalecerse la red de derivación creada por la Oficina de Atención a la Víctima del Ministerio Público, para brindar un apoyo integral a las agraviadas y se debe ejecutar un programa nacional de sensibilización sobre problemática.
Derecho consuetudinario indígena y justicia bilingüe
Es importante señalar que no ha existido, de parte del Estado, una política integral de reconocimiento del derecho consuetudinario indígena. Las discusiones sobre este tema, que se generaron a partir de la firma de los acuerdos de paz, se han diluido sin llegar a definiciones conceptuales ni a implementar mecanismos para este reconocimiento.
El derecho consuetudinario y la justicia bilingüe no es una prioridad para las instituciones del sector. Es más, la mayoría de acciones realizadas para hacer efectivo este reconocimiento están financiadas con préstamos o donaciones de la comunidad internacional, lo cual limita su sostenibilidad porque los costos no se incorporan al presupuesto nacional y los proyectos quedan cerrados al agotarse la ayuda internacional.
La institución del sector que le ha dado mayor impulso a este tema es el Instituto de la Defensa Pública Penal, a través de la creación de la Defensoría Indígena. En esta institución se crearon diez oficinas con un abogado, un asistente y un intérprete, todos ellos hablantes de idiomas mayas. Esto permite que las personas sean procesadas en su propio idioma. La defensoría no solamente asesora casos penales, sino también colabora en casos de otra naturaleza en aras de brindar un mayor servicio a la comunidad maya hablante.
Actualmente, debido a la escasez de recursos se ha tenido que cancelar el contrato de diez intérpretes y se ha disminuido el sueldo a los asistentes, con el peligro de que esta defensoría desaparezca totalmente.
La Defensoría ha elaborado el primer mapeo de estudiantes de derecho y abogados hablantes de lenguas mayas y garífuna, que permite tener una visión general acerca de la situación actual de la distribución lingüística de abogados y estudiantes de derecho.
En convenio con universidades y el Organismo Judicial, se ha implementado un programa de becas para estudiantes y se han diseñado los módulos para impartir diplomados a los diferentes operadores de justicia.
En el Organismo Judicial, a septiembre de 2003, se contaba con 558 jueces, auxiliares y administradores de justicia bilingües. De octubre de 2002 a septiembre del 2003, se cuenta con 43 intérpretes más. El objetivo es que existan jueces maya-hablantes para otorgar un mejor servicio, o que en cada dependencia de la institución exista un intérprete del idioma predominante en la región.
Por su parte, el Ministerio Público ha propuesto crear la Fiscalía de los Pueblos Indígenas, pero aún no define cuáles serán sus fines y su ámbito de competencia territorial y funcional. Tampoco se determina la forma de selección de personal y la estructura que tendrá la misma.
Actualmente se ha formado una comisión técnica, conformada por miembros del Organismo Judicial, la Academia de Lenguas Mayas, la Universidad Rafael Landivar, el Instituto de la Defensa Pública Penal, el Ministerio Público y el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, que está impulsando la elaboración de glosarios de términos jurídicos con el fin de contribuir a la multiculturalidad del servicio de administración de justicia.
A nivel interinstitucional se ha elaborado un listado de personas expertas en antropología, sociología, historia, entre otros, para que eventualmente puedan elaborar los peritajes culturales durante los procesos penales que se tramitan.
Se observa un esfuerzo significativo para el reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas, así como de sus autoridades y decisiones. No obstante, como se señaló anteriormente, las reformas legales y los efectos reales que implica la expansión de la justicia formal puede paralizar este importante proceso.
Problemas del sistema penitenciario y derechos de las personas privadas de libertad.
Reiteramos lo señalado en el informe anterior respecto de la situación de las cárceles en Guatemala. La falta de apoyo gubernamental y de voluntad política para efectuar los cambios ha motivado que continúe la situación de hacinamiento, corrupción, violación de derechos de los detenidos, falta de control interno y desprecio por el principio de autoridad.
La MINUGUA señala "En 2003, el Congreso rechazó un proyecto de ley de modernización penitenciaria, y las recomendaciones de la Comisión Consultiva del Sistema Penitenciario continuaron sin ser atendidas. Aspectos centrales de la modernización penitenciaria, incluida la mejora de la Escuela de Estudios Penitenciarios, los servicios de salud y los programas para la rehabilitación de los presos, siguieron sin recibir fondos suficientes".
Actualmente, existen 7,598 internos en los centros penitenciarios de toda la República, lo cual sobrepasa en exceso la capacidad física de los edificios.
Entre los principales problemas que aquejan al sector tenemos: a) Falta de presupuesto, lo que origina que no se cuente con infraestructura y equipamiento necesario para la labor a realizar; b) Retardo en la aprobación de la ley del sistema penitenciario; c) Falta de una adecuada coordinación con las otras instituciones del sector justicia; d) carencia de un sistema de seguridad penitenciaria; e) carencia de condiciones dignas para el personal penitenciario; f) deficiente estructura organizacional interna; g) excesivo poder del personal administrativo; h) falta de personal técnico especializado; i) escasa capacitación al personal penitenciario, entre otros.
Dos puntos a tomar en consideración: el primero se refiere a la excelencia profesional. La capacitación y formación está a cargo de la Escuela de Estudios Penitenciarios. Se ha diseñado un programa curricular con el apoyo del PNUD y los cursos se están impartiendo con la colaboración de la Procuraduría de los Derechos Humanos, la Corte de Constitucionalidad, la Comisión Presidencial de Derechos Humanos, la Secretaría de la Paz y el Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales de Guatemala.
Se imparten cursos de formación inicial y de formación continua. Además, por primera vez, se ha aplicado una evaluación de desempeño de todo el personal penitenciario. Pese a esta labor, es importante señalar que los cursos para primer ingreso sólo son de tres meses, lo que imposibilita un verdadero aprendizaje. También hay una brecha entre los cursos teóricos y las carencias de tipo práctico, debido a los escasos recursos asignados.
El otro aspecto está referido a la violación de derechos de las personas que se encuentran detenidas. Al respecto, es importante señalar que aún se produce la detención de personas por la comisión de una falta, lo que está explícitamente prohibido por la ley. Esto se debe a una práctica habitual realizada por la Policía Nacional Civil, que hasta la fecha no ha podido ser eliminada. De igual forma, contribuye al hacinamiento el uso excesivo de la prisión preventiva por parte de los jueces en lugar de otorgar una medida sustitutiva.
Al interior de los centros de detención, la seguridad y disciplina corren a cuenta de los propios reos, generándose luchas de poder y excesos en cuanto a las medidas que se adoptan y sin un control efectivo. En diciembre del 2002 y en febrero de 2003 hubo motines en dos de los más grandes centros penales del país, habiéndose reportado el asesinato y decapitación de más de diez personas. Uno de los reos decapitados fue el sargento Obdulio Villanueva, condenado a prisión en sentencia de primer grado por el asesinato del obispo Juan Gerardi.
En el transcurso del 2003, las autoridades localizaron osamentas de varios reos que habrían sido asesinados por sus compañeros de prisión. Se estableció que hubo canibalismo en el contexto de estos asesinatos. El Ministerio Público inició una investigación, de la cual no se conocen resultados. Los familiares de varios reos desaparecidos mantienen la incertidumbre sobre si estos habrían sido asesinados y víctimas de canibalismo.
La corrupción es otro de los temas que afecta el derecho de las personas y se percibe en todos los ámbitos del sistema penitenciario. Por ejemplo, según investigaciones de prensa, una merienda que en la calle cuesta un dólar, en el interior del penal cuesta el doble.
La situación de la niñez y adolescencia
La situación de los derechos de la niñez y adolescencia en Guatemala es cada día más preocupante. La difícil situación económica de las familias hace más vulnerables a los menores, quienes pueden ser fácilmente involucrados en grupos delictivos. De igual forma, personas inescrupulosas están utilizando a estos niños desamparados o desprotegidos como objetos sexuales, con el consiguiente incremento de la explotación sexual o las adopciones ilegales.
La institución Casa Alianza ha constatado el aumento del turismo sexual y el incremento de lugares clandestinos, donde la explotación de niños y adolescentes se da a gran escala. Según información proporcionada por dicha institución, alrededor de 5,000 niños y niñas viven en las calles de la ciudad de Guatemala, la mayoría tiene entre 7 y 14 años de edad. Provienen de barrios pobres o marginados de la metrópoli, zonas a donde la población emigró desde el interior de la República por razones económicas o por la guerra.
Asimismo, el año pasado se reportó una creciente ola de "limpieza social" contra los niños de la calle. Casa Alianza reporta que durante el 2003 se produjeron 234 ejecuciones extrajudiciales de niños de la calle.
Al respecto, la Procuraduría de los Derechos Humanos señala "Los diarios del país, frecuentemente publican noticias sobre esta situación: niños y niñas maltratados, abusados sexualmente, abandonados en las calles, víctimas de violencia con armas de fuego, plagiados y tomados como rehenes son parte de esta triste y angustiante situación que vive esta población. Algunos datos publicados por la Red para la prevención y atención del maltrato y abuso sexual a niños, niñas y adolescentes, nos informan que el número mayor de denuncias recibidas por el sector justicia es por maltrato físico (40%), seguido por la violación sexual (27%), abandono (11%), abuso sexual (9%), agresiones, lesiones y amenazas (8%), negligencia (3%), intento de violación (3%) e incesto". Frente a está situación el Gobierno mostró una intolerable pasividad.
Una atención especial merece la situación de la niñez afectada por el conflicto armado interno. En efecto, según investigaciones realizadas por las diferentes comisiones de la verdad, muchos menores fueron sustraídos de sus familias y entregadas a otras personas. El dato real de la cantidad de estos menores no ha sido determinado. Para el efecto se creó una comisión para la búsqueda de niñez desaparecida durante el conflicto armado interno. Esta comisión está presidida por el Procurador de los Derechos Humanos y conformada por ocho instituciones nacionales. Hasta la fecha se han realizado alrededor de 70 reencuentros y se ha documentado alrededor de mil casos.
En el nivel normativo, después de más de diez años de un proceso revestido de polarización, el 04 de junio del 2003, el Congreso de la República aprobó la Ley Integral de la Niñez y Adolescencia, lo cual permitirá la implementación de políticas nacionales en beneficio de este sector. Lamentablemente, la ley de adopciones, que tiene como finalidad proteger a la niñez desvalida y la trata de menores, no ha sido aprobada. A la fecha no existen mecanismos adecuados para el seguimiento de las adopciones que permita verificar las condiciones en las cuáles se desarrolla.
Otras recomendaciones del Relator Especial
Implementación del Decreto Nš 90 - 96 sobre la protección de testigos
Reiteramos lo señalado en el informe del 2003, respecto a la falta de implementación de esta normativa, de suma importancia para brindar seguridad a las personas y llevar adelante los procesos penales. El Ministerio Público continúa incumpliendo su obligación de crear los reglamentos, manuales, herramientas y mecanismos adecuados para aplicar esta normativa.
El Estado en su conjunto incumple también está recomendación al no asignarle los fondos suficientes a esta institución encargada de la persecución penal.
La intervención de las fuerzas armadas en la seguridad ciudadana
Los índices de criminalidad e inseguridad ciudadana aumentaron en el último año. Frente a esta situación, el gobierno anterior ordenó la participación de las fuerzas militares en la seguridad ciudadana, en lugar de otorgar más fondos a la Policía Nacional Civil, institución encargada de la prevención del delito, para su fortalecimiento y profesionalización.
El actual gobierno también ha seguido con este derrotero y ha señalado que los miembros de las fuerzas armadas seguirán contribuyendo en la lucha contra la criminalidad hasta que la institución policial se fortalezca. Según declaraciones emitidas por el Comisionado de Seguridad, el general Otto Pérez Molina, esto podría continuar durante todo el presente año. Por lo tanto, el Estado ha incumplido la recomendación del Relator Especial, en el sentido de no fomentar la participación de militar en las tareas de seguridad ciudadana.
Estudio sobre la reestructuración de la enseñanza universitaria y la organización de la abogacía de un Consejo de Enseñanza Jurídica
Reiteramos lo expresado en el informe anterior. No se ha creado el Consejo de enseñanza jurídica ni se ha efectuado el estudio respecto a la enseñanza universitaria. En este sentido, es importante señalar que la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad San Carlos de Guatemala ha elaborado y aplicado un nuevo pensum de estudios para los alumnos de la carrera de derecho.
Código de Ética de los abogados
A pesar de que muchos de los casos de gran impacto social están siendo tramitados de mala fe por los abogados defensores, el Colegio de Abogados no se ha pronunciado al respecto y no se tiene conocimiento de procesos disciplinarios en su contra.
Comisión permanente de revisión y reformas legislativas, y apertura de bibliotecas jurídicas.
Se ha incumplido con esta recomendación. No se ha formado ninguna comisión que efectúe una recopilación de normas legales para determinar cuáles se encuentran en vigencia, cuáles están derogadas y cuáles se encuentran en desuso. Tampoco se han creado las bibliotecas jurídicas.
Leyes y Proyectos de ley de combate contra la corrupción
El Congreso de la República de Guatemala tiene en su poder diferentes proyectos de ley orientados a hacer efectiva las normas internacionales e interamericanas de lucha contra la corrupción.
Estos proyectos de ley tienen por finalidad modificar el Código Penal aumentando tipos penales respecto a hechos de corrupción. Asimismo, se han presentado propuestas para modificar el Código Procesal Penal, a efecto de reducir los beneficios procesales que se pueden obtener en este tipo de casos.
Otra de las normas que se encuentra en poder del Congreso de la República es el convenio celebrado entre el Gobierno de Guatemala y las Naciones Unidas para conformar la Comisión para la Investigación de los Cuerpos Ilegales y Aparatos Clandestinos de Seguridad (CICIACS).
Es de hacer notar que los diputados no han incluido en su agenda legislativa estos proyectos, por lo que continúan archivados en las diferentes comisiones legislativas, a la espera de que se emita un dictamen a favor o en contra. El actual Congreso, que tomó posesión en enero pasado, está sumido en la falta de acuerdos y la confrontación partidaria, por lo que tampoco ha elaborado una agenda legislativa general. De esa cuenta, los proyectos siguen sin entrar en la lista de prioridades.
A manera de conclusiones
- (1) El Sistema de Administración de Justicia no cuenta con los recursos necesarios para que las instituciones puedan desarrollar sus funciones adecuadamente.
- (2) Durante el Gobierno anterior no hubo voluntad política para cumplir la mayoría de las recomendaciones emitidas por el Relator Especial.
- (3) Las instituciones del sector están implementando mecanismos aislados de fortalecimiento y de búsqueda de eficiencia, y esta falta de coordinación y de visión integral provoca que los resultados obtenidos sobre el combate a la criminalidad y el acceso a la justicia sean mínimos.
- (4) Si bien es cierto el mayor problema a combatir es la criminalidad y la inseguridad ciudadana, los esfuerzos para la resolución de conflictos no debe limitarse a atender los casos penales. Se debe procurar la resolución del conflicto por vías no penales, teniendo en cuenta que la gran mayoría de delitos corresponde a hechos de menor trascendencia u originados por situaciones vecinales.
- (5) En los procesos de reingeniería o modernización debe prevalecer el objetivo de fortalecer las unidades funcionales y la capacidad técnica de sus miembros.
- (6) Los sistemas de evaluación de desempeño implementados en las diferentes instituciones, especialmente en el Organismo Judicial, constituyen un gran paso para la búsqueda de la excelencia profesional y la eficiencia y eficacia de las labores funcionales. Sin embargo, deben ser modificados y mejorados para que respondan a criterios objetivos y se elimine la arbitrariedad y la discrecionalidad en este tipo de evaluaciones.
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