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27jul17
Informe nš 1.228 de fiscalización del Fondo de cooperación para el agua y saneamiento, ejercicios 2009-2014
- Tribunal de Cuentas -
Ir al inicioEl Pleno del Tribunal de Cuentas, en el ejercicio de su función fiscalizadora establecida en los artículos 2.a), 9 y 21.3.a) de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, y a tenor de lo previsto en los artículos 12 y 14 de la misma disposición y concordantes de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, ha aprobado, en su sesión de 27 de julio de 2017, el INFORME DE FISCALIZACIÓN DEL FONDO DE COOPERACIÓN PARA AGUA Y SANEAMIENTO, EJERCICIOS 2009-2014, y ha acordado su elevación a las Cortes Generales, según lo prevenido en el artículo 28.4 de la Ley de Funcionamiento.
ÍNDICE
I.A) Antecedentes de la fiscalizaciónII.- Análisis de la dotación y de la distribución de recursos del Fondo
I.B) Descripción del ámbito de gestión fiscalizado
I.C) Objetivos, alcance y limitaciones
I.D) Trámite de alegaciones
III.- Análisis presupuestario y financieroIII.A) Análisis de la ejecución presupuestariaIV- Análisis de la planificación y del sistema de seguimiento global del FCAS
III.B) Análisis de la contabilidad del FCAS
III.C) Análisis de la contabilidad del FECASALC
V.- Análisis de los procedimientos de gestión del FCASV.A) Gobierno y administración del FCAS: constitución del Comité Ejecutivo y del Consejo AsesorVI.- Análisis de la cartera FCAS
V.B) Procedimientos de gestión de los programas bilateralesV.B.1) Procedimiento de seleccion de los programas bilateralesV.C) Procedimientos de gestión de los programas multilaterales (FECASALC)
V.B.2) Procedimiento de pago de los programas bilaterales
V.B.3) Remuneracion de las cuentas de destino de las ayudas a proyectos bilaterales
V.B.4) Delimitacion de los programas bilaterales
V.B.5) Sistema de seguimiento de la ejecucion de los programas bilaterales
V.B.6) Procedimiento de justificacion de las subvenciones a programas bilateralesV.C.1) Procedimiento de aprobación de programas multilateralesV.D) Complementariedad de las carteras y sistemas de coordinación AECID-BID
V.C.2) Sistema de seguimiento de los proyectos multilaterales
V.C.3) Procedimiento para el desembolso de los fondos para proyectos multilateralesVI.A) Composición de la cartera de programas. Análisis del cumplimiento de los Requisitos del RD 1460/2009
VI.B) Análisis de la ejecución de la cartera de programas bilaterales
VI.C) Análisis de la ejecución de la cartera de programas multilaterales (FECASALC)VII. - Análisis de una muestra de programas
VII.A) Programas bilateralesVII.A.1) Programas finalizados y en ejecuciónVII.B) Programas multilaterales (FECASALC)
VII.A.2) Reintegros de programas canceladosVIII. - Análisis del cumplimiento de la normativa sobre igualdad de mujeres y hombres
IX. - Conclusiones
X.- Recomendaciones
RELACIÓN DE SIGLAS
AECID Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo BID Banco Interamericano de Desarrollo DCALC Dirección General de Cooperación con América Latina y el Caribe FCAS Fondo de Cooperación para Agua y Saneamiento FECASALC Fondo Español de Cooperación para Agua y Saneamiento de América Latina y Caribe ICO Instituto de Crédito Oficial IGAE Intervención General de la Administración del Estado LGS Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones LPGE Ley de Presupuestos Generales del Estado OTC Oficinas Técnicas de Cooperación de la AECID USD Dólares estadounidenses
I.- INTRODUCCIÓN
I.A) Antecedentes de la fiscalización
1.1. - La fiscalización del Fondo de Cooperación para Agua y Saneamiento, ejercicios 2009-2014, figura en el Programa de Fiscalizaciones del Tribunal de Cuentas para el año 2016, aprobado por el Pleno el 22 de diciembre de 2015. Está incluida dentro del apartado III: Fiscalizaciones programadas por iniciativa del Tribunal de Cuentas. Los motivos de la inclusión de la fiscalización en el referido programa fueron el volumen de los créditos del Fondo y la participación en su gestión de diversas entidades, que representa inicialmente un riesgo para la exigible fortaleza del control interno. El Fondo de Cooperación para Agua y Saneamiento no había sido fiscalizado con anterioridad por el Tribunal de Cuentas.
Las Directrices Técnicas que han regido la fiscalización fueron establecidas mediante Acuerdo del Pleno del Tribunal de Cuentas de 26 de noviembre de 2015.
I.B) Descripción del ámbito de gestión fiscalizado
1.2. - El origen del Fondo de Cooperación para Agua y Saneamiento (en adelante, el Fondo o FCAS) se encuentra en los "Objetivos del Desarrollo del Milenio", fruto de la "Declaración del Milenio" firmada en el año 2000 por 189 Estados miembros de las Naciones Unidas, entre ellos España. Una de las metas del objetivo 7, "Garantizar la sostenibilidad del Medio Ambiente", era reducir a la mitad para el año 2015 el porcentaje de personas sin acceso al agua potable y a los servicios básicos de saneamiento, como primer paso para lograr en 2025 la total cobertura en materia de agua y saneamiento. En la XVII Cumbre Iberoamericana, celebrada en Santiago de Chile en noviembre de 2007, el Presidente del Gobierno de España anunció la creación de un fondo de cooperación para agua y saneamiento, al que nuestro país aportaría 1.500 millones de dólares en los siguientes cuatro años.
1.3. - La creación del FCAS se enmarca, además, en las prioridades de la política española de cooperación para el desarrollo. En este sentido, tanto la Ley 23/1998, de 7 de julio, de Cooperación Internacional para el Desarrollo, como los Planes Directores de la Cooperación Española contemplan entre sus prioridades sectoriales el acceso al agua potable y al saneamiento básico.
1.4. - La Ley 51/2007, de 26 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2008 creó el FCAS en su disposición adicional sexagésima primera. La naturaleza del FCAS es la de fondo sin personalidad jurídica, de los contemplados en el artículo 2.2 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria. La finalidad concreta para la que se creó fue la de asegurar a las poblaciones más necesitadas de América Latina y el Caribe el acceso al agua potable y al saneamiento.
1.5. - Los objetivos específicos del Fondo, de conformidad con lo establecido en el artículo 4 del Real Decreto 1460/2009, de 28 de septiembre, por el que se regula su organización y funcionamiento, son los siguientes:
a) Contribuir a extender el acceso sostenible al agua potable y a los servicios básicos de saneamiento, especialmente en las zonas más vulnerables y de menor cobertura.
b) Favorecer la gestión pública, integral y participativa del recurso hídrico, estableciendo la posibilidad de contar con mecanismos de prestación de servicios con participación privada o comunitaria.
c) Reforzar el sistema institucional de los países para una adecuada gestión del sector del agua que favorezca una gestión pública, transparente y participativa del recurso.
d) La contribución al establecimiento de sistemas sostenibles de suministro de los servicios de agua y saneamiento.
e) Adoptar los mecanismos que mejoren la calidad de la ayuda, en los términos de la Declaración de París sobre Eficacia de la Ayuda al Desarrollo.
1.6. - Los recursos del Fondo pueden destinarse a la atención de los siguientes gastos:
a) Ayudas no reembolsables y, en su caso, préstamos, dirigidos a financiar proyectos en la materia bajo el régimen de cofinanciación con las autoridades nacionales. Esta cofinanciación está abierta a aportaciones de organismos supranacionales y de instituciones privadas.
b) Aportaciones a fondos fiduciarios en organismos multilaterales de desarrollo, con probada experiencia en el sector de agua y saneamiento.
c) Gastos de evaluación, seguimiento, inspección y asistencia técnica de los proyectos financiados con cargo al Fondo.
d) Compensaciones al Instituto de Crédito Oficial (en adelante, ICO) por los gastos en que incurra en el ejercicio de las funciones que tiene encomendadas como agente financiero del Fondo.
1.7. - Los países beneficiarios del Fondo son los establecidos en las prioridades geográficas para América Latina del Plan Director de la Cooperación Española 2009-2012. Para la focalización geográfica de las aportaciones del Fondo se combinan dos criterios: la tasa de cobertura del sistema de agua y saneamiento y el nivel de endeudamiento de cada país. Según ambos criterios se establecen tres grupos de países:
a) Grupo 1: Países de asociación amplia del Plan Director, con bajos niveles de cobertura de los servicios de agua y saneamiento e incluidos en la Iniciativa de Países Altamente Endeudados. Se incluyen en este grupo Bolivia, Honduras, Nicaragua y Haití.
b) Grupo 2: Países de asociación amplia y asociación focalizada del Plan Director con niveles bajos y medios de cobertura de los servicios de agua y saneamiento. Incluye a Colombia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Perú, República Dominicana y Paraguay.
c) Grupo 3: Países de asociación para la consolidación de logros de desarrollo del Plan Director con niveles medios de cobertura del servicio de agua y saneamiento. A este grupo pertenecen Argentina, Brasil, Costa Rica, Chile, Cuba, México, Panamá, Uruguay y Venezuela.
1.8. - El gobierno y la administración del Fondo corresponden a tres órganos: el Departamento del Fondo de Cooperación para Agua y Saneamiento, el Comité Ejecutivo y el Consejo Asesor. Además, el ICO participa como agente financiero.
1.9. - El Departamento del FCAS está encuadrado en la Dirección de Cooperación con América Latina y el Caribe de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (en adelante, AECID). Sustituye actualmente a la Oficina del FCAS que había sido creada por el Real Decreto 822/2008, de 16 de mayo. El artículo 5 del RD 1460/2009 le atribuye las siguientes funciones:
a) Elaborar, proponer y presentar los criterios bajo los que se debe regir el sistema de gestión del Fondo y los mecanismos de concesión de las ayudas y, en su caso, los préstamos que financiarán los proyectos elegidos.
b) Establecer los acuerdos necesarios para la concesión de las ayudas o préstamos con los países objetivos, y con los organismos multilaterales que se considere, sin perjuicio de las competencias correspondientes al Ministerio de Economía y Hacienda |1|.
c) Estudiar e informar las propuestas de financiación con cargo al Fondo con carácter previo a su aprobación por el Consejo de Ministros, sin perjuicio de las competencias atribuidas al Comité Ejecutivo.
d) Llevar a cabo el seguimiento y evaluación del funcionamiento del Fondo, en coordinación con la Dirección General de Planificación y Evaluación de Políticas para el Desarrollo del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación |2|.
e) Desempeñar la gestión económica del Fondo, sin perjuicio de las competencias que, como agente financiero, correspondan al ICO.
f) Actividades de índole jurídica y relaciones institucionales relacionadas con el Fondo.
g) Cualquier otra función relacionada con el Fondo, sin perjuicio de las competencias que puedan corresponder a otros órganos.
1.10. - El Comité Ejecutivo está adscrito al Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación, a través de la Secretaría General de Cooperación Internacional para el Desarrollo. Tiene como principal función el estudio y la valoración de las propuestas de financiación elaboradas por el Departamento, así como la decisión de su elevación para autorización por el Consejo de Ministros.
1.11. - El Comité Ejecutivo está compuesto por un Presidente (el Secretario General de Cooperación Internacional para el Desarrollo), dos Vicepresidentes (el Director de la AECID, y el Director General de Análisis Macroeconómico y Economía Internacional del Ministerio de Economía) y seis vocales (el Director de Cooperación para América Latina y Caribe de la AECID, el Jefe del Departamento del FCAS, el Director General de Comercio e Inversiones del Ministerio de Economía, el Director General del Agua del Ministerio de Agricultura, un representante con nivel al menos de Subdirector General del ICO, y el titular de la Secretaría General Iberoamericana).
1.12. - El Consejo Asesor se adscribía asimismo al Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación, a través de la Secretaría General de Cooperación Internacional y para Iberoamérica. El RD 1460/2009 le atribuyó las funciones de analizar y emitir dictámenes sobre las operaciones que se realicen con cargo al Fondo, así como las de asesorar y proponer líneas de actuación al Departamento. Debía de estar integrado por un máximo de cuarenta miembros, nombrados entre personalidades de reconocido prestigio, españolas e iberoamericanas en el ámbito del agua y los recursos hídricos, así como por representantes de los actores españoles relacionados con la cooperación al desarrollo en el sector del agua. En el período fiscalizado el Consejo Asesor no llegó a constituirse formalmente.
1.13. - El RD 1460/2009 atribuyó al ICO la formalización, en nombre y representación del Gobierno de España y por cuenta del Estado, de los convenios de financiación a suscribir con los beneficiarios del Fondo |3|; también le corresponde prestar los servicios de instrumentación técnica, contabilidad, caja, control, cobro y recuperación y en general todos los de carácter financiero relativos a las operaciones autorizadas con cargo al Fondo, sin perjuicio de las competencias que en materia de control se establecen por la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, y demás normativa legal.
1.14. - Las Oficinas Técnicas de Cooperación de la AECID (en adelante OTC) ubicadas en los países destinatarios de recursos del Fondo desempeñan sobre el terreno funciones relacionadas con su gestión, entre las que cabe destacar la tramitación de los programas de cooperación, la identificación, la formulación y el seguimiento y control de los proyectos, la administración de los recursos económicos y la relación con las autoridades competentes y con las instituciones beneficiarias.
I.C) Objetivos, alcance y limitaciones
1.15. - Los objetivos de la fiscalización, establecidos en las Directrices Técnicas, fueron los siguientes:
a) Comprobar si la gestión económica y financiera del Fondo se ha reflejado adecuadamente en su sistema contable, así como la fiabilidad de las cuentas rendidas, de conformidad con los principios y criterios contables de aplicación.
b) Analizar el cumplimiento de la normativa de aplicación al Fondo, especialmente en materia de selección de propuestas de financiación y seguimiento y justificación de los proyectos y de las ayudas concedidas.
c) Evaluar los procesos de gestión y los sistemas de control interno aplicados en la gestión del Fondo y su adecuación a los principios de eficacia, eficiencia y economía.
d) Verificar el cumplimiento de la normativa para la igualdad efectiva de mujeres y hombres en todo aquello que pudiera tener relación con el objeto de las actuaciones fiscalizadoras.
1.16. - El ámbito de la fiscalización comprende la actividad realizada por los órganos de gestión de la AECID en materia de selección de propuestas de financiación, seguimiento de los proyectos y de las ayudas concedidas y evaluación del funcionamiento del Fondo. Se incluyen asimismo en dicho ámbito los servicios prestados por el ICO como agente financiero del Fondo |4|. El período objeto de fiscalización abarca los ejercicios 2009 a 2014. No obstante, se han realizado algunas comprobaciones sobre el ejercicio 2008 referidas a la primera aportación realizada con recursos del Fondo. Por otra parte, se ha procurado la mayor actualización de los datos relativos a la ejecución de los proyectos financiados con cargo al Fondo.
1.17. - En la ejecución del trabajo se han aplicado las Normas de Fiscalización del Tribunal de Cuentas aprobadas por el Pleno en su reunión de 23 de diciembre de 2013. Se han practicado todas las actuaciones necesarias para fundamentar la opinión del Tribunal sobre las áreas fiscalizadas; en concreto: se ha procedido al examen de los libros y registros contables, se han realizado comprobaciones de cumplimiento y sustantivas, y se han realizado entrevistas y demás pruebas necesarias para alcanzar los objetivos marcados. Los citados procedimientos se han apoyado en las técnicas convencionales de auditoría y muestreo.
1.18. - El personal del Departamento del FCAS ha prestado toda la colaboración que le ha sido requerida por el Tribunal de Cuentas. Las comprobaciones se han realizado en la sede del Departamento en la AECID y en el ICO, además de los trabajos en la propia sede del Tribunal.
1.19. - En el desarrollo de las actuaciones fiscalizadoras se han producido varias limitaciones a la fiscalización que han impedido el cumplimiento de algunos de los objetivos con el alcance previsto. Dichas limitaciones han sido consecuencia de la falta de información suficiente en relación con: a) el cumplimiento de los objetivos establecidos en los planes del FCAS (punto 4.8); y b) la situación exacta de la ejecución de los proyectos financiados (puntos 5.32, 6.5 y 6.11). La falta de dicha información ha impedido la valoración de la eficacia de la gestión del FCAS.
1.20. - Debido a los procedimientos de gestión del FCAS, en la exposición de los datos del presente informe se han debido utilizar dos monedas, en unos casos el euro y en otros el dólar estadounidense (en adelante USD). Con carácter general, para evitar desajustes derivados de las diferencias de cambio, el criterio seguido ha sido el de ofrecer los datos en la moneda en que se realizaron las operaciones analizadas. En los casos en que se ha seguido otro criterio, se indica expresamente esta circunstancia y se exponen las razones para ello.
I.D) Trámite de alegaciones
1.21. - De conformidad con lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, el Anteproyecto de Informe de la presente fiscalización se remitió para alegaciones al Secretario de Estado de Cooperación Internacional y para Iberoamérica, en su condición de Presidente de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo, y al Presidente del Instituto de Crédito Oficial, así como a los respectivos antecesores en dichos cargos. Se han recibido las alegaciones del Presidente de la AECID y del Presidente del ICO. Tres de los antecesores de este último se han adherido a las alegaciones del Presidente actual. Tras el examen de las alegaciones se han introducido en el Informe los cambios que se han estimado procedentes, insertando, en su caso, un comentario para precisar el contenido de algún punto concreto. Hay que hacer constar que las alegaciones no aceptadas corresponden a discrepancias no fundamentadas sobre los hechos comprobados por el Tribunal, que no se pronuncia respecto de explicaciones no relevantes sobre las causas de determinados hechos.
II.- ANÁLISIS DE LA DOTACIÓN Y DE LA DISTRIBUCIÓN DE RECURSOS DEL FONDO
2.1. - La financiación del Fondo procede de las aportaciones que anualmente se consignan en el Capítulo VIII "Activos financieros" del Presupuesto de Gastos del Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación. Al final del periodo fiscalizado la dotación del Fondo ascendía a 819.490.236 euros. Dicha cifra está bastante alejada de las previsiones iniciales, que en 2007, cuando se anunció la creación del Fondo, ascendían a 1.500 millones de dólares (ver punto 4.3).
2.2. - Las aportaciones a la dotación del Fondo realizadas entre 2008 y 2014, presentan el siguiente detalle por ejercicios:
(Euros)
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Total 300.000.000 300.000.000 150.000.000 56.337.613 5.000.000 4.811.444 3.341.179 819.490.236 2.3.- De acuerdo con lo establecido en los artículos 8 y 13 del RD 1460/2009, todos los gastos que se realicen con cargo al Fondo deben ser previamente autorizados por el Consejo de Ministros. Como se ha indicado en el anterior apartado 1.6, las categorías de gastos financiables por el FCAS son cuatro: ayudas y préstamos a proyectos bilaterales (cofinanciados con autoridades de los países destinatarios), aportaciones a fondos fiduciarios, gastos de compensación al ICO por su labor como agente financiero, y gastos de evaluación y seguimiento de los proyectos. En el siguiente cuadro se recoge el detalle por ejercicios del importe de los gastos autorizados por el Consejo de Ministros para cada una de dichas categorías:
AUTORIZACIONES CONSEJO DE MINISTROS
(Euros)Año Ayudas a proyectos bilaterales Aportaciones a fondos fiduciarios Compensación gastos ICO Evaluación y seguimiento de proyectos Total 2008 0 300.000.000 0 0 300.000.000 2009 254.055.422 45.944.578 0 0 300.000.000 2010 104.200.038 45.736.107 63.855 0 150.000.000 2011 34.252.272 17.000.000 85.341 5.000.000 56.337.613 2012 0 0 0 5.000.000 5.000.000 2013 0 0 156.867 4.843.133 5.000.000 2014 12.495.647 0 76.510 4.620.990 17.193.147 Total 405.003.379 408.680.685 382.573 19.464.123 833.530.760 |5| 2.4. - Las ayudas para proyectos bilaterales son gestionadas directamente por la AECID con cargo a los recursos del Fondo. Cabe destacar el hecho de que todas las ayudas concedidas en el período fiscalizado se tramitaron como subvenciones no reembolsables, sin llegar a utilizarse la figura del préstamo prevista en el RD 1460/2009. El importe total de las ayudas bilaterales autorizadas ascendió a 405.003.379 euros, representando el 49% del total de las autorizaciones.
2.5. - La Ley 22/2013, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2014, introdujo una modificación que afectaba a las ayudas no reembolsables, exigiendo para poder ser autorizadas por el Consejo de Ministros que se financiaran con fondos procedentes de reintegros y en la medida en que dichos importes fueran retornados por los beneficiarios del Fondo.
2.6. - Las autorizaciones para aportaciones a fondos fiduciarios ascendieron en el período 20082014 a 408.680.685 euros, representando el mismo porcentaje que las autorizaciones para ayudas a programas bilaterales (49%). Todas las aportaciones se canalizaron a través del Banco Interamericano de Desarrollo (en adelante, BID). La primera aportación, de 300 millones de euros, fue aprobada por Acuerdo del Consejo de Ministros de 12 de diciembre de 2008 para ser destinada a la creación de un Fondo fiduciario español para Agua y Saneamiento en América Latina y el Caribe, con el objetivo de identificar, preparar y ejecutar proyectos con cargo a dicho Fondo. El abono al BID de dicha aportación tuvo lugar en diciembre de 2008.
2.7. - El Acuerdo del Consejo de Ministros respondía a las intenciones formuladas por el Gobierno de España y el BID en el Memorándum de Entendimiento suscrito entre ambas partes el 22 de octubre de 2008. En dicho documento se recogía la voluntad de constituir el Fondo Español de Agua y Saneamiento para América Latina y el Caribe y se confirmaba la intención del Gobierno de España de desembolsar una primera aportación al Fondo de hasta 300 millones de euros antes de finalizar el año 2008.
2.8. - El Memorándum remitía a un documento marco posterior en el que se establecería el Fondo y se recogerían las condiciones del uso de las contribuciones. El 24 de julio de 2009 el Gobierno de España y el BID suscribieron el Documento Marco Técnico sobre el Fondo Español de Cooperación para América Latina y el Caribe (en adelante, FECASALC), que regula el funcionamiento del Fondo y las condiciones de uso de los recursos. Las contribuciones van destinadas, en su mayor parte, a la concesión de ayudas para proyectos multilaterales de infraestructuras en agua y saneamiento, financiados además de con los recursos del FECASALC, con aportaciones del país destinatario y de otros donantes y, en su caso, con préstamos del propio Banco.
2.9. - La primera aportación al BID para el FECASALC, de 300 millones de euros, no figura en la contabilidad del FCAS (ver puntos 3.5 a 3.10). A efectos de gestión, no obstante, se considera que dicho importe forma parte de los recursos totales asignados al FCAS, computándose en la cartera de proyectos financiados con cargo al mismo.
2.10. - Se recoge en el siguiente cuadro la clasificación por países de las ayudas concedidas en el periodo fiscalizado con cargo a los recursos del Fondo, distinguiendo, por una parte las ayudas a proyectos bilaterales, gestionadas directamente por la AECID, y, por otra, las ayudas a proyectos multilaterales gestionadas por el BID con cargo a las aportaciones recibidas para el FECASALC.
(Euros)
CLASIFICACIÓN POR PAÍSES DE LOS PROGRAMAS APROBADOS CON CARGO AL FCAS
País Bilaterales Multilaterales Total Número Importe FCAS Número Importe FCAS Número Importe FCAS Argentina 1 1.623.816 0 0 1 1.623.816 Bolivia 2 16.673.983 2 71.045.091 4 87.719.074 Brasil 1 20.466.847 1 3.420.909 2 23.887.756 Chile 1 6.765.900 0 0 1 6.765.900 Colombia 9 65.724.413 0 0 9 65.724.413 Costa Rica 1 845.738 1 13.683.634 2 14.529.372 Cuba 3 11.095.510 0 0 3 11.095.510 Ecuador 1 13.008.130 1 13.683.634 2 26.691.764 El Salvador 4 43.572.864 1 16.420.361 5 59.993.225 Guatemala 6 35.159.887 1 34.209.086 7 69.368.973 Haití 1 70.000.000 3 49.901.459 4 119.901.459 Honduras 4 23.724.649 1 17.104.543 5 40.829.192 México 1 20.325.203 0 0 1 20.325.203 Nicaragua 4 36.986.049 1 25.689.121 5 62.675.170 Panamá 1 5.176.698 1 5.176.698 2 10.353.396 Paraguay 1 4.905.277 2 71.332.975 3 76.238.252 Perú 3 17.051.141 1 49.261.084 4 66.312.225 Región Caribe 0 0 1 5.545.588 1 5.545.588 Región Centroamérica 2 3.311.908 0 0 2 3.311.908 República Dominicana 3 8.585.366 1 23.946.360 4 32.531.726 Uruguay 0 0 3 5.517.916 3 5.517.916 Total 49 405.003.379 21 405.938.459 70 810.941.838 2.11.- Las autorizaciones del Consejo de Ministros para gastos destinados a la compensación al ICO por su labor como agente financiero del Fondo ascendieron en el periodo fiscalizado a 382.573 euros, y las correspondientes a gastos de evaluación y seguimiento de proyectos a 19.464.123 euros, representando en conjunto el 2% del total de los gastos autorizados. Los gastos de evaluación y seguimiento corresponden a las encomiendas de gestión tramitadas por la AECID para la realización de dichas actividades.
III.- ANÁLISIS PRESUPUESTARIO Y FINANCIERO
III.A) Análisis de la ejecución presupuestaria
3.1.- Los créditos destinados al FCAS en el período 2008-2014 se consignaron anualmente en el Capítulo VIII "Activos financieros" del presupuesto del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación, dentro del programa 143 A "Cooperación para el desarrollo".
3.2. - La primera aportación al BID para la constitución del FECASALC, realizada en 2008 por importe de 300 millones de euros, se realizó con cargo a los créditos presupuestados en el concepto 12.03.143A.872, en el que figuraban las dotaciones para el Fondo de Ayuda al Desarrollo. El ICO, como agente financiero de este fondo, transfirió al BID el referido importe el 23 de diciembre de 2008.
3.3. - Los créditos destinados al FCAS figuraban específicamente presupuestados en el concepto 12.03.143A.873 "Fondo de Cooperación para Agua y Saneamiento". En 2008 se habían consignado en dicho concepto créditos por importe de 12 millones de euros que no llegaron a ejecutarse. Entre 2009 y 2014 todas las aportaciones al Fondo se imputaron al referido concepto 12.03.143A.873 "Fondo de Cooperación para Agua y Saneamiento". En el siguiente cuadro se expone el detalle de la liquidación presupuestaria del concepto en el periodo 2008-2014:
(Euros)
Año Crédito definitivo Obligaciones reconocidas Pagos realizados Del ejercicio De ejercicios anteriores 2008 12.000.000 0 0 0 2009 300.000.000 300.000.000 300.000.000 0 2010 150.000.000 150.000.000 147.000.000 0 2011 150.000.000 56.337.613 56.337.613 3.000.000 2012 15.000.000 5.000.000 0 0 2013 5.000.000 4.811.444 0 5.000.000 2014 15.000.000 3.341.179 0 4.811.444 3.4.- En relación con los datos recogidos en el anterior cuadro, cabe hacer las siguientes observaciones:
a) La única modificación presupuestaria tramitada en este concepto tuvo lugar en 2010, cuando se redujeron a la mitad los créditos inicialmente previstos para el FCAS (300 millones de euros), como consecuencia de la declaración de no disponibilidad aprobada por el Consejo de Ministros el 20 de mayo de 2010.
b) Las obligaciones reconocidas se corresponden con los gastos máximos que el Consejo de Ministros autorizó en cada ejercicio para ser cargados al Fondo, en concepto de ayudas no reembolsables, aportaciones al BID, compensación de gastos al ICO por sus servicios como agente financiero, y gastos de evaluación y seguimiento de proyectos. Entre 2009 y 2012 el importe de las obligaciones reconocidas coincidió con el autorizado por el Consejo de Ministros (cuadro del punto 2.3), mientras que en 2013 y 2014 se produjeron diferencias que respondían a las siguientes razones:
b.1) El ajuste de las obligaciones reconocidas con los compromisos reales del Fondo relativos a la compensación de los gastos del ICO y de evaluación y seguimiento de los proyectos, teniendo en cuenta su saldo de Tesorería.
b.2) La financiación de las ayudas aprobadas en 2014 para proyectos bilaterales con reintegros de ayudas concedidas a otros proyectos, de acuerdo con la modificación introducida por la LPGE para 2014 a la que se ha hecho referencia en el anterior punto 2.5.
c) Los mayores porcentajes de ejecución correspondieron a los ejercicios 2009 y 2010 (100%), y 2013 (96%). En 2011 únicamente se alcanzó el 38%, disminuyendo aún más el porcentaje de ejecución en los ejercicios 2012 (33%) y 2014 (22%).
d) El importe de las obligaciones reconocidas fue transferido a la cuenta abierta por el ICO en el Banco de España. En algunos casos se demoró la transferencia de los fondos hasta el ejercicio siguiente al del reconocimiento de la obligación: así, el importe correspondiente a una de las aportaciones autorizadas al BID en 2010, de 3 millones de euros, se transfirió en enero de 2011; los 5 millones de euros correspondientes a gastos de evaluación y seguimiento autorizados en 2012 se ingresaron en enero del siguiente ejercicio; y los importes totales de las obligaciones reconocidas en 2013 y 2014 se ingresaron en los respectivos ejercicios siguientes.
III.B) Análisis de la contabilidad del FCAS
3.5. - El RD 1460/2009 asignó al ICO la condición de agente financiero del Fondo, atribuyéndole, entre otros servicios, la llevanza de la contabilidad y la formulación de sus cuentas anuales. La aprobación de dichas cuentas corresponde, según lo establecido en el artículo 22.3 del citado Real Decreto, al Comité Ejecutivo del FCAS. En los ejercicios 2009 y 2010 la contabilidad del Fondo se regía por lo dispuesto en la Resolución de 29 de diciembre de 2005, de la Intervención General de la Administración del Estado (en adelante, IGAE), por la que se aprueban las normas contables relativas a los fondos carentes de personalidad jurídica a que se refiere el apartado 2 del artículo 2 de la Ley General Presupuestaria, y al registro de las operaciones de tales fondos en las entidades aportantes del sector público administrativo. En 2011 dicha norma fue sustituida por la Resolución de la IGAE de 1 de julio de 2011.
3.6. - En el artículo 17 del RD 1460/2009 se atribuyó al ICO la facultad de depositar los recursos del Fondo en cuentas abiertas en el Banco de España o en el propio Instituto, previa autorización de la Secretaría de Estado de Cooperación Internacional, y con el informe favorable de la Dirección General del Tesoro y Política Financiera del Ministerio de Economía y Hacienda. La opción seguida por el ICO fue la del depósito en una cuenta del Banco de España. Pese a haber sido solicitada por el Tribunal, no ha sido aportada la documentación acreditativa del cumplimiento de los referidos requisitos.
3.7. - El primer ejercicio en que el ICO formula las cuentas del FCAS es 2009, al asumir en dicho año la función de llevar la contabilidad que le atribuyó el RD 1460/2009. Las cuentas correspondientes a los ejercicios fiscalizados (2009-2014) fueron formuladas por el ICO, auditadas por la Intervención Delegada en la AECID y remitidas a la IGAE en los plazos establecidos. Su rendición al Tribunal de Cuentas tuvo lugar asimismo en los plazos previstos en la Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas. En el Anexo 1 se recoge la información del Balance y de la Cuenta de Resultados del periodo fiscalizado.
3.8. - En opinión del Tribunal de Cuentas las citadas cuentas reflejan fielmente en todos los aspectos significativos la situación financiera del FCAS así como los resultados de sus operaciones y flujos de Tesorería en los correspondientes ejercicios, de conformidad con el marco normativo de información financiera de aplicación y con los principios y criterios contables contenidos en el mismo. No obstante, cabe señalar las siguientes salvedades:
a) No se ha registrado en contabilidad la primera aportación realizada al BID en el año 2008, por importe de 300 millones de euros. Ello provoca discrepancias con la información de gestión, que incluye, adecuadamente a juicio del Tribunal de Cuentas, dicha aportación entre los recursos del FCAS gestionados por el BID |6|.
b) En los ejercicios 2009, 2010 y 2011 los gastos correspondientes a las ayudas para los proyectos aprobados por el Consejo de Ministros se registraron conforme al principio de caja en lugar de aplicar el principio de devengo establecido en la normativa contable. En 2012 se modifica el criterio, contabilizándose dichos gastos en la fecha de su aprobación, manteniéndose el criterio de devengo en los siguientes ejercicios.
c) En 2012 se registraron gastos por evaluación y seguimiento de proyectos por importe de 2.696.092 euros, correspondientes a servicios realizados y facturados en el ejercicio siguiente.
3.9.- A partir de la contabilidad del FCAS del periodo 2009-2014 y teniendo en cuenta la aportación realizada en 2008 al BID, el Tribunal ha elaborado el estado del origen y la aplicación de los recursos del Fondo que se recoge a continuación:
(Euros)
A.RECURSOS OBTENIDOS 2008-2014 820.314.706 Dotaciones para financiar aportaciones al FECASALC-BID, para programas multilaterales 408.680.685 Dotaciones para financiar programas bilaterales 392.507.732 Ingresos excepcionales derivados de reintegros de programas bilaterales 824.470 Dotaciones para gastos de administración del FCAS (ICO) 382.573 Dotaciones para gastos de evaluación y seguimiento del FCAS 17.919.246 B. APLICACIONES DE LOS RECURSOS 2008-2014 816.835.573 Aportaciones al FECASALC-BID para programas multilaterales 408.680.685 Ayudas netas concedidas para financiar programas bilaterales 393.332.202 Gastos de administración del FCAS (ICO) 382.573 Gastos de evaluación y seguimiento 14.440.113 C. RECURSOS DISPONIBLES BRUTOS A 31/12/2014 (A-B) 3.479.133 Dotación aprobada en 2014 para gastos de evaluación y seguimiento del FCAS 3.264.669 Tesorería del FCAS a 31/12/2014 214.464 D. PROVISIONES CONTABLES DE GASTOS DEL FCAS A 31/12/2014 318.438 Provisión para gastos de evaluación y seguimiento del FCAS 318.438 E. RECURSOS DISPONIBLES NETOS A 31/12/2014 (C-D) 3.160.695 3.10.- En relación con los datos recogidos en el anterior cuadro cabe hacer las siguientes consideraciones:
a) En el periodo 2008-2014 todos los recursos del FCAS, salvo los ingresos excepcionales, procedieron de las dotaciones de los PGE, correspondiendo a las autorizaciones del Consejo de Ministros para aportaciones al FECASALC, ayudas para programas bilaterales, gastos de evaluación y seguimiento de proyectos, y gastos de administración del ICO. Los ingresos excepcionales correspondieron a reintegros de subvenciones concedidas e incluyen los intereses devengados por los fondos no invertidos y las diferencias de cambio positivas obtenidas.
b) Las aplicaciones (816.835.573 euros) alcanzaron el 99% de los recursos, y correspondieron en un 50% a contribuciones al FECASALC para los programas multilaterales y en un 48% a las ayudas para programas bilaterales. El 2% restante fue destinado a la evaluación y seguimiento de programas bilaterales y a la administración del Fondo por el ICO.
c) Los recursos disponibles netos del FCAS a 31/12/2014 ascendían a 3.160.695 euros, restando en tesorería 214.464 euros. El importe de recursos disponibles, de acuerdo con las autorizaciones del Consejo de Ministros, únicamente podía destinarse al pago de gastos de evaluación y seguimiento de programas, lo que pone de manifiesto el agotamiento de los recursos del Fondo a dicha fecha y su incapacidad para la concesión de nuevas ayudas |7| o aportaciones.
III.C) Análisis de la contabilidad del FECASALC
3.11. - En relación con los recursos del FECASALC, las cuentas elaboradas por el ICO únicamente contienen la información relativa a las dotaciones recibidas para financiar aportaciones a dicho fondo fiduciario, y a las aportaciones realizadas. El registro contable de las operaciones realizadas con cargo al Fondo (fundamentalmente ayudas para proyectos multilaterales), corresponde al BID, de acuerdo con las condiciones establecidas en el Memorando de Entendimiento entre el Gobierno de España y el BID para establecer el FECASALC. Se establece en dicho documento que el BID debe llevar por separado los registros y cuentas de los recursos administrados y presentar los informes auditados de los estados financieros.
3.12. - El Documento Marco Técnico concreta las referidas obligaciones del Banco, estableciendo entre los principales aspectos los siguientes:
a) Los recursos del FECASALC se contabilizarán de forma separada de los recursos del BID y de otros recursos administrados por el Banco.
b) El Fondo se denominará en USD, que será la moneda en que se expresen los informes financieros.
c) El BID debe presentar anualmente, antes del 30 de abril, un informe sin auditar sobre las actividades aprobadas en el año civil anterior.
d) Cada dos años el BID debe presentar al Gobierno de España los estados financieros verificados por un auditor externo; el primer informe debía corresponder al bienio que finaliza el 31 de diciembre de 2010.
e) El BID debe contratar la realización de un informe de evaluación externa, previéndose una primera evaluación intermedia al cumplirse el cuarto aniversario de la vigencia del Documento Marco.
f) Los gastos de administración del BID y los relacionados con las auditorías y la evaluación externa se deducirán de los recursos del Fondo; respecto de los primeros se especifica que no podrán superar el 5% de las contribuciones recibidas.
3.13. - La fecha de inicio de la contabilidad del FECASALC considerada en el primer informe de auditoría es el 24 de julio de 2009, coincidente con la fecha en que se suscribió el Documento Marco Técnico entre el Gobierno de España y el BID. Hasta dicha fecha no queda registrada contablemente la aportación inicial de fondos de 300 millones de euros que tuvo lugar en diciembre de 2008 (punto 2.6). La cifra considerada en la contabilidad del FECASALC como primera contribución (430.807.337 USD) incluye intereses generados por dicha primera aportación, por importe de 307.337 USD.
3.14. - Los tres informes de auditoría presentados por empresas contratadas por el BID (para los períodos 24/07/2009-2010, 2011-2012 y 2013-2014) indican que los estados financieros auditados (Balance de situación, Estado de cambios en el Patrimonio neto y Estado de flujos de tesorería) representan, en todos los aspectos materiales, la imagen fiel, de acuerdo con los principios contables americanos generalmente aceptados. El Tribunal ha contrastado los datos de algunas de las rúbricas con la información de gestión aportada en la AECID, habiendo observado una diferencia que no ha podido ser aclarada relativa a los gastos de administración y gestión, cuyo importe según las cuentas supera en 59.000 USD al que resulta de las liquidaciones de gastos presentadas por el BID.
3.15.- A partir de los datos recogidos en la contabilidad del FECASALC, el Tribunal ha elaborado el siguiente estado de origen y aplicación de recursos, del que resulta un importe disponible a 31/12/2014 de 9.729.508 USD, que revela una escasa capacidad del Fondo para la concesión de nuevas ayudas.
(USD)
A. RECURSOS OBTENIDOS 2009-2014 583.532.718 Contribuciones del Gobierno de España 579.595.516 |8| Rendimientos de las inversiones 3.937.202 B. APLICACIONES DE LOS RECURSOS 2009-2014 573.803.210 Ayudas netas concedidas 569.182.300 Gastos de gestión y administración 4.620.910 C. RECURSOS DISPONIBLES NETOS A 31/12/2014 (A-B) 9.729.508 3.16. - Los rendimientos indicados en el anterior cuadro proceden de la inversión de los recursos del Fondo, realizada por el BID en el mismo tipo de activos en que invierte sus propios recursos. Los informes de auditoría señalan que los fondos invertidos de FECASALC están integrados en la cartera general de inversiones del BID, por lo que la estimación de los importes de las inversiones se deduce aplicando el porcentaje que suponen los importes FECASALC invertidos sobre el importe total de la cartera de inversión del BID. Los importes contabilizados como inversiones del FECASALC a 31 de diciembre de 2010, de 2012 y de 2014 fueron 493.536.000 USD, 504.734.609 USD y 347.591.602 USD, respectivamente.
3.17. - Los principales datos sobre la evolución de las ayudas concedidas con cargo al FECASALC a lo largo del periodo fiscalizado, obtenidos asimismo de la contabilidad auditada, se recogen en el cuadro insertado a continuación:
(USD)
Conceptos A 31/12/2010 A 31/12/2012 A 31/12/2014 Contribuciones recibidas 553.409.516 579.595.516 579.595.516 Ayudas netas concedidas 429.282.300 542.782.300 569.182.300 Ayudas abonadas 3.719.000 75.292.494 231.301.190 Ayudas pendientes de pago 425.563.300 467.489.806 337.881.110 3.18.- De dichos datos cabe extraer las siguientes conclusiones:
a) Al final del ejercicio 2010 ya se habían concedido ayudas por un importe correspondiente al 78% de las contribuciones recibidas, porcentaje que alcanzó el 94% a 31/12/2012, y el 98% a 31/12/2014.
b) El porcentaje de ayudas pagadas sobre el total de concedidas no alcanzaba el 1% a 31/12/2010, ascendiendo solo hasta el 14% a 31/12/2012 y al 41% a 31/12/2014.
3.19.- Los gastos de gestión y administración del BID corresponden a los relacionados con la administración financiera, administrativa y legal del Fondo, así como los gastos de preparación, apoyo, ejecución y supervisión de los proyectos subvencionables. Los importes contabilizados como gastos de gestión y administración del BID a 31 de diciembre de 2010, de 2012 y de 2014 fueron 980.637 USD, 2.784.307 USD y 4.620.910 USD, respectivamente. Esta última cifra representa el 0,80% de las contribuciones percibidas a dicha fecha, muy por debajo del límite máximo del 5% establecido en el Documento Marco.
IV.- ANÁLISIS DE LA PLANIFICACIÓN Y DEL SISTEMA DE SEGUIMIENTO GLOBAL DEL FCAS
4.1. - El ámbito general de la planificación de la Cooperación Española en el que se enmarca el FCAS viene configurado en los Planes Directores de la Cooperación Española, los Planes Anuales de Cooperación Internacional y en los Planes de Actuaciones Sectoriales específicos. En el período fiscalizado, estuvieron vigentes el III y el IV Plan Director de Cooperación Española (2009-2012 y 2013-2016), aprobados por Consejo de Ministros el 13 de febrero de 2009 y el 21 de diciembre de 2012, respectivamente. El Plan de Actuación Sectorial del Agua estableció las prioridades de la AECID en el sector para el periodo 2010-2013, plasmadas en tres líneas estratégicas:
a) La gestión integral de los recursos hídricos, que implica que las actuaciones de la cooperación española afronten los problemas políticos, económicos, técnicos y ambientales que puedan surgir en la gestión del ciclo hidrológico.
b) El acceso al agua y al saneamiento, que implica trabajar para facilitar el acceso físico al agua y al saneamiento y promover hábitos de higiene y de uso adecuado de alimentos.
c) La gobernanza y el derecho humano al agua y al saneamiento, entendido como el derecho de toda persona a disponer de agua suficiente, salubre, aceptable y asequible para el uso personal y doméstico, y a acceder a un saneamiento que sea inocuo, higiénico, seguro, y aceptable, y que proporcione intimidad y garantice la dignidad.
Otros planes sectoriales que afectan a la delimitación de los objetivos y actuaciones del FCAS son el Plan de Actuación Sectorial de Medio Ambiente y Cambio Climático y el de Desarrollo Rural y Lucha contra el Hambre.
4.2. -. La creación del FCAS a finales de 2007 se llevó a cabo sin la necesaria planificación acerca de los objetivos a alcanzar y los recursos humanos y materiales necesarios. De hecho, en la presentación del Fondo en la página web de la AECID se menciona que pasaron casi dos años desde la creación del Fondo hasta el inicio de sus actividades en octubre de 2009, llevándose a cabo en dicho tiempo el proceso de diseño y consolidación institucional del Fondo. Tras la aprobación del RD 1460/2009, de 28 de septiembre, quedaron establecidos los objetivos del FCAS, coherentes con los criterios contenidos en los Planes de ámbito más amplio antes indicados.
4.3. - Las previsiones de dotación del Fondo han ido variando, en importe y en plazo, a lo largo del período fiscalizado, a medida que fueron reduciéndose los créditos presupuestarios para la Cooperación Internacional al Desarrollo, afectados por la crisis económica del período:
a) Como se ha indicado en el apartado 2.1, las previsiones iniciales para la dotación del Fondo eran de 1.500 millones de dólares, que se aportarían en un plazo de cuatro años (20082011). En el Plan Director de la Cooperación Española 2009-2012 se mantiene la previsión inicial, que también figura en los Planes Anuales de Cooperación para 2008, 2009 y 2010. Las referencias encontradas en la información analizada en relación con el importe en euros de las aportaciones al fondo no son homogéneas. En el Plan Director se da la cifra total de 1.050 millones de euros, mientras que en la página web de la AECID se traducen los 1.500 millones de dólares a "aproximadamente 1.200 millones de euros". La razón está en que en el primer caso se tuvo en cuenta el tipo de cambio a noviembre de 2007, y en el segundo el de un año después. Este último es el que se aplicó para materializar la primera aportación de 300 millones de euros en 2008, y para fijar el mismo importe para las previsiones de los ejercicios 2009 a 2011.
b) El Plan Anual de Cooperación de 2011 es indicativo de las dificultades económicas para mantener las aportaciones anuales previstas inicialmente. Mantiene el importe total previsto para la dotación al Fondo (1.200 millones de euros), pero amplía el plazo de cuatro años en dos más, de forma que en los años 2010 a 2013 las aportaciones serían de 150 millones de euros al año, en lugar de 300 millones anuales en el bienio 2010-2011. La previsión del Plan Anual de 2011 era coherente con las restricciones presupuestarias del ejercicio 2010, cuando se redujeron a la mitad los fondos inicialmente previstos para el FCAS.
c) El último Plan Anual aprobado en el periodo fiscalizado, correspondiente al ejercicio 2012, no contiene ya ninguna previsión relativa a los importes y anualidades de dotación al FCAS. En el ejercicio anterior los PGE habían minorado considerablemente los créditos destinados al Fondo respecto de las dotaciones previstas en ejercicios anteriores. En dicho Plan Anual se indica que el escenario presupuestario de 2012 supone una disminución importante de la Ayuda Oficial al Desarrollo que obliga a replantear la asignación de recursos que se venía haciendo en los últimos años.
4.4. - El artículo 21 del RD 1460/2009, estableció la obligación del Departamento del FCAS de elaborar un plan de evaluación que valorara al menos, de común acuerdo con los actores implicados y de manera coherente con los recursos disponibles, cuestiones relativas a la pertinencia, eficacia, eficiencia y viabilidad de las intervenciones. El plan debía fijar los objetivos, el alcance, los periodos de actuación previstos, el presupuesto, los criterios para seleccionar a los encargados de llevar a cabo las actuaciones, y las acciones de comunicación de resultados.
4.5. - Durante los primeros años de funcionamiento (2009-2012), el FCAS careció de un plan de actuaciones específico, que recogiera los aspectos indicados, enmarcando su actividad en el marco genérico de objetivos predefinido en los planes de carácter más amplio antes indicados, y en la propia normativa del FCAS. Según la información facilitada al Tribunal por el Departamento del FCAS, su labor en esos primeros años se centró en el diseño de procedimientos y metodologías comunes a los programas aprobados, elaborando guías para la redacción de los principales instrumentos para la gestión de los proyectos (Reglamento Operativo del Proyecto, Plan Operativo General y Plan Operativo Anual), definiendo la cartera de programas y armonizando con el BID criterios e instrumentos de gestión.
4.6. - El Plan de Actuación del FCAS fue elaborado por el Departamento y aprobado en la reunión del Comité Ejecutivo de 25 de marzo de 2014. En el documento facilitado al Tribunal de Cuentas |9| consta que corresponde al periodo 2013-2016, lo que difiere del período de vigencia del Plan que figura en el acta de la referida reunión, según la cual se extiende hasta el año 2017 |10|.
4.7. - El Plan de Actuación del FCAS contempla cinco líneas de trabajo: las cuatro primeras, "Gestión integral de los recursos hídricos", "Acceso al agua y al saneamiento", "Gobernanza y derecho humano al agua y saneamiento", e "Integración de aspectos transversales: género, cambio climático y salud" están vinculadas a la implementación de los programas y proyectos de la cartera del FCAS, y la quinta, "Gestión para resultados, gestión del conocimiento, aspectos transversales, relaciones estratégicas y visibilidad", va dirigida a mejorar la eficacia y la eficiencia de los programas y proyectos. Para cada una de dichas líneas el Plan establece los resultados clave esperados, indicando para cada uno de ellos los indicadores de seguimiento y los productos esperados. La fuente de financiación prevista está constituida por los recursos ya desembolsados del FCAS, en el caso de las cuatro primeras líneas, y es más imprecisa para la quinta línea, para la que se prevé la financiación por fondos procedentes de reintegros de programas que no vayan a ejecutarse, del presupuesto del FCAS para seguimiento y evaluación, de la cofinanciación con socios estratégicos, o de otros programas destinados a actividades de formación o de comunicación.
4.8. - El Plan prevé asimismo una fase de seguimiento y evaluación sobre los resultados previstos, a fin de posibilitar la valoración de los avances y la adopción de medidas correctoras en caso de incumplimiento. Contempla como uno de los principales productos el diseño de una herramienta informática que posibilite la visión global de la ejecución del Fondo, a partir del tratamiento de los resultados obtenidos del análisis de los indicadores comunes establecidos para todos los programas. A la fecha de finalización de los trabajos de campo aún no había finalizado la implementación del referido sistema de seguimiento ni se habían elaborado los informes anuales previstos en el propio Plan, que deberían recoger la información sobre los resultados obtenidos. La falta de información sobre el cumplimiento de los objetivos ha impedido al Tribunal de Cuentas realizar la valoración de la eficacia de la gestión del Fondo.
4.9. - El RD 1460/2009 estableció dos instrumentos específicos de seguimiento de la ejecución del FCAS, al margen de los contemplados en el mencionado Plan: por una parte, los informes de evaluación intermedia, y, por otra, los informes que deben ser remitidos por el Gobierno al Congreso de los Diputados y al Senado.
4.10. - En relación con el primero de dichos instrumentos, el artículo 21 del RD 1460/2009 estableció que pasados tres años desde el comienzo de su actividad, el Departamento del Fondo debía encargar una evaluación global independiente sobre el proceso de gestión del Fondo; su resultado debía ser elevado al Comité Ejecutivo a fin de determinar las modificaciones oportunas sobre su organización y funcionamiento que aseguraran la eficacia y la eficiencia de su gestión. El anuncio de la licitación del contrato de servicio para la evaluación intermedia de la parte bilateral del FCAS se publicó a finales de 2014, y el contrato se adjudicó en julio de 2015. A la fecha de elaboración del presente anteproyecto aún no se disponía del informe final.
4.11. - El segundo de los instrumentos de seguimiento de la ejecución del FCAS previsto en el RD 1460/2009, está constituido por los informes anuales que según lo establecido en el artículo 22 del citado Real Decreto, deben ser remitidos por el Gobierno a las Comisiones de Cooperación Internacional para el Desarrollo del Congreso de los Diputados y del Senado. La AECID ha venido elaborando dichos informes, recogiendo en el correspondiente a 2014 los principales aspectos del diseño y de la gestión del Fondo (antecedentes, objetivos y marco organizativo) así como los datos correspondientes a su situación a 31/12/2014 (distribución geográfica, programas aprobados en el ejercicio, resumen total de proyectos).
4.12. - En relación con el FECASALC, el Documento Marco Técnico preveía la realización de una evaluación externa intermedia al cumplirse el cuarto año de su vigencia, siendo el BID responsable de la contratación de los servicios necesarios. La evaluación del FECASALC se adjudicó en julio de 2014 y el informe final fue presentado en octubre del año siguiente.
4.13. - El objetivo del informe de evaluación del FECASALC fue la valoración del desempeño de este Fondo, en relación con su diseño global, los principales procesos que utiliza y los resultados preliminares obtenidos. El alcance temporal comprendió el período transcurrido entre julio de 2009 y diciembre de 2013, aunque algunos análisis pudieron extenderse hasta julio de 2014. Las principales conclusiones alcanzadas fueron las siguientes:
a) En relación con el diseño:
a.1) El diseño de FECASALC resulta adecuado al contexto, las necesidades de la región y los actores involucrados (BID y AECID); la cartera de proyectos responde a los atributos del FCAS y a las prioridades de los países de la región con relación al agua y saneamiento en zonas rurales y periurbanas. Los programas financiados responden a los objetivos del RD 1460/2009; de las áreas contempladas en el mismo la gestión integral de recursos hídricos es la que recibe menor atención explícita en los programas del FECASALC.
a.2) Se echan en falta en el diseño global algunos elementos que hubieran aportado valor al conjunto; los principales son la falta de un marco de resultados específico que permitiera medir el impacto del Fondo sobre aspectos concretos del agua y saneamiento en la región, y el hecho de no haber contemplado una estrategia clara para la transversalización de un enfoque de género en los proyectos.
a.3) La evaluabilidad del Fondo se considera razonable en relación con las operaciones financiadas, pero a nivel global va a resultar complejo valorar absolutamente la consecución de resultados al finalizar el periodo de ejecución, al no haberse definido un marco de resultados del Fondo en conjunto ni haberse tenido en cuenta desde el inicio las variables de agregación necesarias para dar cuenta de la información global del Fondo.
a. 4) El diseño de las operaciones ha seguido los procedimientos del BID y recoge todos los análisis técnicos, económicos, institucionales y de salvaguarda, lo que supone una fortaleza en términos de calidad de la cartera de proyectos. No obstante, en algunos casos se han tenido que replantear algunos resultados e indicadores, por debilidades en los análisis institucionales o en las entidades ejecutoras.
b) En relación con los procesos:
b. 1) El FECASALC representa un modelo de cooperación poco usual entre un Banco Multilateral y una agencia de cooperación bilateral; la necesaria armonización entre ambos ha supuesto un proceso no siempre fácil. No ha existido una estrategia específica para buscar la complementariedad entre las carteras bilateral y multilateral, más allá de orientaciones generales. El FCAS no es percibido por algunos ejecutores como un único Fondo administrado de dos maneras diferentes, sino que las dos carteras se perciben de forma diferenciada.
b. 2) El sistema de seguimiento se considera, en general, suficiente y adecuado para conocer el grado de ejecución física y financiera de las operaciones; sin embargo, existen importantes limitaciones a la hora de informar sobre el desempeño global del Fondo, debido fundamentalmente a la falta de un modelo de integración de la información.
c) En relación con los resultados e impacto:
c.1) A medio término se ha alcanzado un grado satisfactorio de avance en la ejecución de los programas, a pesar de que muchos de los proyectos tardaron en arrancar. El FECASALC demuestra valor añadido a través de su capacidad de apalancamiento de recursos, competencias y posicionamiento institucional, y ha permitido al BID volver a tener una cartera significativa de operaciones en zonas donde anteriormente había sido difícil financiar proyectos de préstamo por el relativo poco interés político en el tema.
c.2) El FECASALC no contó con una estrategia que se tradujera en actuaciones concretas a las que se pudiera dar seguimiento de manera específica para fortalecer la sostenibilidad desde la fase de diseño. De los datos obtenidos a la fecha de la evaluación se desprenden indicios de que los objetivos de los proyectos, especialmente con relación a las obras de infraestructura que facilitarán el acceso a nuevos servicios, se podrán cumplir si se da mayor atención a corregir problemas en el desempeño y la sostenibilidad. Se estima que varias de las operaciones necesitarán prórrogas en los plazos de ejecución para poder lograr los objetivos, por los problemas o retrasos en las fases iniciales de ejecución.
V.- ANÁLISIS DE LOS PROCEDIMIENTOS DE GESTIÓN DEL FCAS
V.A) Gobierno y administración del FCAS: constitución del Comité Ejecutivo y del Consejo Asesor
5.1. - El RD 1460/2009 atribuyó al Comité Ejecutivo la competencia para estudiar y valorar las propuestas de financiación con cargo al Fondo que le fueran presentadas por el Departamento, y para decidir sobre su elevación para autorización por Consejo de Ministros. En el caso de los proyectos destinatarios de las ayudas multilaterales, que no requieren autorización específica del Consejo de Ministros, se requiere el informe favorable del Comité.
El Comité Ejecutivo, en tanto que órgano colegiado, se regía en el periodo fiscalizado, a falta de normas propias de funcionamiento interno, por el Real Decreto citado y por las disposiciones relativas a los órganos colegiados contenidas en la ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
La primera sesión del Comité Ejecutivo tuvo lugar el 6 de octubre de 2009. A lo largo del periodo fiscalizado el Comité se reunió en quince ocasiones, incumpliendo en todos los ejercicios la previsión del artículo 6.2 del RD 1460/2009, que contemplaba una sesión ordinaria por trimestre, además de todas las extraordinarias que se consideraran necesarias.
5.2. - El Consejo Asesor, órgano previsto en el artículo 7 del RD 1460/2009 para el asesoramiento del Departamento del Fondo (punto 1.12) no llegó a constituirse formalmente en el periodo fiscalizado. En su redacción original, el artículo 7 del RD 1460/2009 atribuyó la presidencia del Consejo al Príncipe de Asturias, lo que bloqueó su constitución por la imposibilidad práctica del ejercicio de la presidencia. Si bien a comienzos de 2010 se iniciaron las gestiones tendentes a la modificación de dicha disposición, esta no se produjo hasta el año 2012, cuando el RD 1424/2012, de 11 de octubre, por el que se modificó el Estatuto de la AECID, atribuyó la presidencia del Consejo Asesor al Secretario de Estado de Cooperación Internacional y para Iberoamérica.
Pese a la ausencia del presidente, se celebraron dos reuniones de carácter informal del Consejo Asesor, en noviembre de 2009 y en marzo de 2010. Dichas reuniones carecieron de validez, por incumplimiento de lo previsto en el artículo 26 de la Ley 30/1992, que exige la presencia del presidente a efectos de la celebración de sesiones, deliberaciones y toma de acuerdos. La primera de las reuniones, de carácter preparatorio, se produjo incluso sin el nombramiento previo de los miembros del Consejo; según resulta del resumen facilitado, el objeto principal de la reunión fue facilitar a dichos miembros los datos fundamentales de la cartera de proyectos del FCAS.
En la segunda reunión, se acordó el procedimiento provisional de constitución del grupo de trabajo de composición reducida, previsto en el RD 1460/2009, que debería estar compuesto por nueve miembros y constituido el 15 de abril de 2010. Se ha facilitado al Tribunal un documento del Departamento del Fondo, sin fecha, en el que se comunica al Consejo el resultado del proceso de selección de los miembros del grupo de trabajo; en dicho documento se indica que la composición del grupo es provisional y que deberá constituirse oficialmente tras la indicada modificación del Real Decreto. El nombramiento de los miembros se hace por el plazo máximo de un año |11|.
5.3. - No hay constancia de que se haya procedido a formalizar en ningún momento la composición del grupo de trabajo, que de hecho ha venido ejerciendo desde 2010 las funciones atribuidas al Consejo Asesor. Durante el periodo fiscalizado se reunió en catorce ocasiones (entre abril de 2010 y octubre de 2014), sin sujeción a la periodicidad trimestral prevista en el RD 1460/2009.
V.B) Procedimientos de gestión de los programas bilaterales
V.B.1) PROCEDIMIENTO DE SELECCIÓN DE LOS PROGRAMAS BILATERALES
5.4. - La naturaleza de las ayudas no reembolsables financiadas con cargo al FCAS es la de subvenciones. Se rigen, de manera específica por las normas reguladoras de las subvenciones de cooperación internacional y, por lo establecido en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (LGS), en lo no previsto en aquellas. La normativa específica vigente en el periodo fiscalizado estaba constituida por el RD 259/1998, de 20 de febrero, por el que se establecieron las normas especiales sobre ayudas y subvenciones de Cooperación Internacional, la Ley 23/1998, de 7 de julio, de Cooperación Internacional para el Desarrollo y el RD 794/2010, de 16 de junio, por el que se regulan las subvenciones y ayudas de cooperación internacional, aprobado en cumplimiento de lo establecido en la Disposición Adicional decimoctava de la LGS, y que derogó expresamente el RD 259/1998. De acuerdo con lo establecido en dichas normas, las subvenciones para proyectos financiados por el FCAS están exceptuadas en su concesión de los principios de publicidad y concurrencia.
5.5. -. El artículo 14 del RD 1460/2009 estableció que los solicitantes de las ayudas (entidades elegibles) bilaterales debían presentar sus propuestas siguiendo el formato establecido por la Oficina del Fondo, a través de las embajadas de España u organismos multilaterales asociados, que las harían llegar a la Oficina para su consideración.
La Oficina del Fondo, creada en 2008, había hecho llegar a las OTC en noviembre de dicho ejercicio el modelo de ficha de solicitud. Las solicitudes de financiación debían ir acompañadas de un documento de identificación del programa, que debería incluir la información necesaria para asegurar la elegibilidad y la calidad de la propuesta y su coincidencia con los principios de actuación del país socio y de la Cooperación Española. El contenido que se exigía a este documento, que debía exponerse de forma sintética, abarcaba los siguientes aspectos: descripción del contexto, identificación preliminar de la zona geográfica de intervención, problemas y alternativas de solución, objetivos previstos y resultados esperados de la intervención, hipótesis y riesgos previsibles, referencia a las políticas nacionales y, especialmente, a la existencia de compromisos de financiación de otros donantes, viabilidad y sostenibilidad del proyecto, y, por último, el detalle del presupuesto y una propuesta preliminar de cronograma de preparación y ejecución. Pese a la amplitud del contenido requerido, la información inicial sobre cada proyecto presentada por los solicitantes era de carácter general y poco preciso, sin que se pretendiera la aportación en este momento inicial de un proyecto definitivo y pormenorizado que permitiera iniciar su ejecución.
Las OTC debían atender los requerimientos de información que presentaran los interesados e informar y evaluar las solicitudes de financiamiento recibidas. Sin embargo en este momento inicial la AECID no expuso criterios objetivos de valoración de las propuestas comunes a todas las OTC.
5.6. - De los datos examinados, resulta que el número de solicitudes de financiación presentadas ascendió al menos a 318, procedentes de 19 países |12|. El 59% de dichas solicitudes procedía de cuatro países: El Salvador, Ecuador, Nicaragua y Colombia. Tras la evaluación de las OTC, fueron remitidas a la Oficina del FCAS 130 de dichas solicitudes, todas ellas entre 2009 y 2010.
De acuerdo con lo establecido en el RD 1460/2009, las referidas solicitudes fueron valoradas por la Oficina del FCAS con carácter previo a su elevación al Comité Ejecutivo para su aprobación. No se ha dispuesto de información global sobre los criterios utilizados en la Oficina para aceptar o rechazar las solicitudes. Al no tratarse de subvenciones de concurrencia competitiva no existieron baremos de valoración, quedando sujeta dicha decisión a la discrecionalidad del órgano gestor. El RD 1460/2009 atribuyó a la Oficina la facultad de rechazar las solicitudes que no se adaptaran a los requisitos mínimos necesarios, o de requerir al solicitante para que reformulara la propuesta inicial.
5.7.- En el periodo fiscalizado el Comité Ejecutivo aprobó y elevó para autorización del Consejo de Ministros un total de 61 propuestas de financiación, por un importe conjunto de 535.464.831 euros. De dichas propuestas resultaron finalmente autorizadas 49, por importe conjunto de 405.003.379 euros. La mayor parte de los proyectos (el 57% en número y el 63% en importe) fueron autorizados en el ejercicio 2009.
Fecha Tramitación Propuestas del Comité Ejecutivo Autorizaciones Consejo de Ministros N° Programas Importe (Euros) N° Programas Importe (Euros) Año 2009 33 294.462.059 28 254.055.422 Año 2010 14 104.200.038 14 104.200.038 Año 2011 12 126.087.182 4 34.252.272 Año 2014 2 10.715.552 3 12.495.647 Total 61 535.464.831 49 405.003.379 5.8. - El proceso de otorgamiento de las ayudas finalizaba con las Resoluciones de concesión y la suscripción de los convenios de financiación. Las Resoluciones eran remitidas a los beneficiarios y, una vez que estos aceptaban la subvención, se procedía a la firma de los correspondientes convenios. No hay constancia de la publicación en el BOE de las subvenciones concedidas con anterioridad a 2014, lo que contraviene lo establecido en los artículos 7 y 16, respectivamente, de los RD 259/1998, de 20 de febrero y 794/2010, de 16 de junio. De acuerdo con lo previsto en el RD 1460/2009, los convenios fueron suscritos por el ICO, en nombre y representación del Gobierno de España, y por los beneficiarios de las subvenciones.
5.9. - Si bien no hay constancia de normas o instrucciones internas sobre el contenido de los convenios, todos los suscritos tienen una estructura muy similar, recogiendo estipulaciones relativas al objeto de la ayuda, el plazo de ejecución del programa, la forma de pago y el sistema de utilización de los fondos, las obligaciones del beneficiario, el procedimiento de justificación, el régimen sancionador y el procedimiento de reintegro. Los convenios van acompañados de tres anexos: un documento de identificación del programa (donde figura el importe de la financiación que asume cada parte), la propia Resolución de concesión y un último documento que detalla las condiciones generales y los procedimientos de actuación. El número de los convenios suscritos y el importe de la financiación comprometida por las partes fue el siguiente:
Ejercicio Número Importe (Euros) Financiación FCAS Financiación beneficiario Total financiación 2009 26 243.500.618 79.690.737 323.191.355 2010 15 101.746.712 59.884.511 161.631.223 2011 1 13.008.130 3.252.033 16.260.163 2012 1 5.176.698 5.176.698 10.353.396 2013 3 29.075.574 7.268.893 36.344.467 2014 3 12.495.647 15.266.718 27.762.365 Total 49 405.003.379 170.539.590 575.542.969 V.B.2) PROCEDIMIENTO DE PAGO DE LOS PROGRAMAS BILATERALES
5.10.- Respecto del desembolso de los fondos para cada uno de los proyectos aprobados, el artículo 16 del RD 1460/2009 estableció que sería realizado por el ICO, en virtud de lo dispuesto en el correspondiente convenio de financiación suscrito. A tal efecto, la Oficina del FCAS debía establecer en los convenios de financiación para cada iniciativa, tanto el procedimiento de certificación y pago de los trabajos, las obras, los suministros y los servicios, como los criterios de seguimiento y control de la ejecución del proyecto, asegurando en todo momento la disponibilidad de fondos.
5.11. - El procedimiento para el pago de las ayudas a los beneficiarios se estableció de manera muy similar en todos los convenios celebrados. Las líneas generales eran las siguientes:
a) El beneficiario debía abrir una cuenta principal a nombre del proyecto en un banco de primer orden del país de destino de la ayuda.
b) En el propio convenio debían quedar identificados el banco y la moneda en la que el ICO debía desembolsar la ayuda, estableciéndose que cuando la moneda fuera el dólar estadounidense el tipo de cambio sería el vigente un día antes del desembolso por parte del ICO.
c) El ICO tenía que ingresar la ayuda en dicha cuenta en el plazo de 15 días desde la recepción de los fondos en la cuenta del Banco de España, una vez que hubiera entrado en vigor el convenio.
5.12. - Los requisitos establecidos con carácter general para la cuenta principal eran los siguientes:
a) Solo debía admitir ingresos del ICO, reintegros del proyecto e intereses de los saldos, que se destinarían al proyecto.
b) No podía tener saldo negativo ni cancelarse sin la conformidad de la Secretaría de Estado de Cooperación Internacional.
c) La disposición de los fondos debería ser conjunta por parte del beneficiario y de la AECID, requiriendo cualquier movimiento las firmas autorizadas de ambos.
d) Para hacer cualquier desembolso tenía que estar aprobado el Reglamento Operativo acordado por el beneficiario y el Departamento del FCAS, que rige los procedimientos de gestión de fondos (punto 5.21).
e) Al terminar el proyecto el beneficiario debía cerrar la cuenta con la aprobación de la Secretaría de Estado de Cooperación Internacional, aportando la documentación de apertura y cancelación en la justificación de la subvención.
Por otra parte, se establecía que los beneficiarios podían abrir otras cuentas secundarias para atender a los pagos derivados de la ejecución de los proyectos.
5.13. - En el siguiente cuadro se recoge el importe de las ayudas para proyectos bilaterales abonadas con cargo al FCAS en cada ejercicio del periodo fiscalizado. En todos los casos las subvenciones se abonaron en firme y en un único pago para cada proyecto |13|.
Ejercicio Ayudas abonadas N° de convenios Importe (Euros) 2009 26 243.500.618 2010 13 94.440.107 2011 2 15.778.963 2012 0 0 2013 5 38.788.044 2014 3 12.495.647 Total 49 405.003.379 5.14.- En relación con las transferencias realizadas por el ICO correspondientes a los 49 proyectos aprobados en el periodo fiscalizado, se ha observado lo siguiente:
a) La mayor parte de las transferencias se realizó en el plazo previsto de 15 días desde la firma de los correspondientes convenios. Únicamente en dos casos se incumplió dicho plazo. Ambos proyectos (CHL-001-B y CUB-001-B) habían sido aprobados por Consejo de Ministros en octubre de 2009, pero los convenios no se suscribieron hasta mayo del ejercicio siguiente, demorándose hasta octubre el desembolso de los fondos.
b) De conformidad con lo previsto en los correspondientes convenios, en 41 casos las transferencias se realizaron en USD y en los 8 casos restantes en euros.
c) La cuenta principal de destino de los fondos se especificaba en todos los convenios firmados, excepto uno. La excepción corresponde al convenio relativo al proyecto ECU-050-B, cuya cláusula cuarta remitía a un momento posterior a la determinación de la cuenta por el beneficiario de la ayuda.
d) En la mayoría de los casos las cuentas de destino eran independientes para cada proyecto. Sin embargo, las transferencias correspondientes a siete proyectos en Colombia fueron abonadas en la misma cuenta, y redirigidas posteriormente a cuentas de fideicomiso abiertas para cada proyecto. Otros tres proyectos en la República Dominicana, recibieron el desembolso inicial en una sola cuenta.
e) Respecto de la titularidad de las cuentas destino de los fondos se dieron los siguientes supuestos: titularidad exclusiva de los beneficiarios (23 casos), titularidad compartida entre el beneficiario y la OTC-AECID (17 casos) y titularidad exclusiva de la OTC-AECID (9 casos). Los importes y porcentajes transferidos, en función de la titularidad de las cuentas de destino, fueron los siguientes:
Titularidad cuentas Importe (Euros) |14| % Beneficiario (23 cuentas) 153.639.581 38 Compartida beneficiario/OTC-AECID 169.182.493 42 OTC-AECID 82.181.304 20 Total (49 cuentas) 405.003.379 100 f) En los dos primeros supuestos (titularidad del beneficiario y titularidad compartida con la OTC-AECID) se exigía con carácter general para la disposición de fondos la firma mancomunada de un representante de cada parte. No obstante, se observaron las siguientes incidencias:
f.1) En el programa CHL-001-B, la disposición de los fondos correspondió solo al beneficiario.
f.2) En otros dos programas, BRA-007-B y ECU-050-B, pese a estar prevista la firma mancomunada, el beneficiario pudo disponer de los fondos por sí mismo.
g) En los supuestos de cuentas de titularidad exclusiva de la OTC-AECID se exigían firmas mancomunadas de su personal para la disposición de los fondos. Según el Departamento del FCAS, este tipo de cuentas respondía por lo general a la necesidad señalada por el beneficiario de designar una cuenta como paso previo a la transferencia de las aportaciones a una fiducia.
V.B.3) REMUNERACIÓN DE LAS CUENTAS DE DESTINO DE LAS AYUDAS A PROYECTOS BILATERALES
5.15. - No existen instrucciones de los órganos gestores del FCAS, ni del ICO como agente financiero, sobre las condiciones de las cuentas bancarias destino de los fondos. En relación con la remuneración de dichas cuentas, la única previsión establecida con carácter general en las resoluciones de concesión es que los intereses deben aplicarse a la consecución de los objetivos del programa, quedando sujetos a las mismas normas de justificación y control que el resto de los fondos desembolsados. De la información facilitada resultó que en 35 casos las transferencias se hicieron a cuentas remuneradas con algún tipo de interés, mientras que en 12 casos, tres de ellos correspondientes a cuentas de titularidad exclusiva de la AECID, las cuentas no ofrecieron remuneración alguna. En los dos supuestos restantes (ARG-004-B y SLV-058-B) no se dispuso de información sobre este aspecto.
El Departamento del FCAS atribuye la ausencia de criterios predefinidos sobre el rendimiento de las cuentas a la casuística normativa y financiera de cada país socio. Entiende asimismo que en el caso de cuentas de titularidad exclusiva del beneficiario o compartidas con la AECID por decisión de aquel la conformidad y la responsabilidad en la asunción de riesgos para la obtención de rendimientos corresponde solo al beneficiario de la subvención.
5.16. - La fuente de información de que se ha dispuesto sobre los intereses generados son los documentos de seguimiento económico elaborados por la empresa Tragsatec |15|. En el documento elaborado en marzo de 2015, relativo a la situación a 31 de diciembre de 2014, el importe total de intereses acumulados a dicha fecha, para el conjunto de la cartera bilateral, asciende a 12.860.797 euros. El Tribunal no ha podido, sin embargo, verificar dicha cifra, al no haber dispuesto de información fiable desglosada por ejercicios. De hecho, hasta 2014 no obraba en poder del Departamento información alguna relativa a los intereses generados por las cantidades abonadas. Se trata de una demora significativa habida cuenta de que el 85% de los desembolsos del FCAS para programas bilaterales se efectuó en los ejercicios 2009-2010.
5.17. - Por otra parte, se ha comprobado que en el importe antes mencionado como cifra total de intereses (12.860.797 euros) no están incluidas las siguientes cantidades:
a) El importe correspondiente a los intereses generados por la aportación inicial al programa COL-016-B, que ascendió a 228.798 euros, reintegrados al ICO junto con el principal en 2014.
b) El importe correspondiente a los intereses generados por la aportación al programa COL-035-B, que al ser transferidos a la cuenta fiduciaria en 2015 ascendían a 256.428 USD.
5.18.- Asimismo restan fiabilidad a la información facilitada sobre intereses algunas incoherencias observadas entre los documentos de seguimiento económico elaborados por Tragsatec a 31/12/2014 y a 31/12/2015. A modo de ejemplo, se recogen en el siguiente cuadro los datos que figuran en dichos documentos, en relación con cuatro programas:
Programa Importe intereses (Euros) Documento de seguimiento económico a 31/12/2014 Documento de seguimiento económico a 31/12/2015 COL-015-B 220.575 585.289 BRA-007-B 1.467.942 2.861.931 BOL-003-B 34.531 1.400 HTI-003-B 5.769.056 385.301 a) En los dos primeros casos, se trataba de proyectos finalizados a 31/12/2014, en los que se había destinado al pago de las actividades ejecutadas el importe total de la aportación con cargo al FCAS. No quedaban, en consecuencia, fondos disponibles que pudieran justificar el incremento de intereses que figura en la información facilitada.
b) Los dos últimos eran proyectos en ejecución a 31/12/2014, en los que no hay explicación para la disminución de los intereses de las cuentas a 31/12/2015 en relación con los registrados en el ejercicio anterior.
5.19. - A juicio del Tribunal de Cuentas las deficiencias de la información y las incongruencias en los datos expuestos en los anteriores puntos son indicativas de un insuficiente control del Departamento del FCAS sobre los intereses generados por las aportaciones realizadas.
V.B.4) DELIMITACIÓN DE LOS PROGRAMAS BILATERALES
5.20. - En el momento de la solicitud y de la concesión de las ayudas no se disponía de proyectos definidos y ejecutables. Los Convenios especificaron, en el anexo relativo a las condiciones generales y los procedimientos de actuación, los documentos básicos que debían elaborarse con carácter previo al inicio de la ejecución de los proyectos. En primer lugar se establecía la elaboración del Reglamento Operativo del Proyecto, que regularía los procedimientos administrativos y de funcionamiento, a continuación el Plan Operativo General que debía recoger la formulación definitiva del proyecto, y finalmente el Plan Operativo Anual que debía detallar las actividades y gastos previstos para cada anualidad.
5.21. - La AECID elaboró una serie de guías tendentes a facilitar la elaboración de dichos documentos. El Tribunal no ha podido confirmar, por falta de datos en la documentación facilitada, las fechas de elaboración y entrada en vigor de dichas guías. El Departamento del FCAS indicó al respecto que el modelo de Guía del Reglamento Operativo del Proyecto se aplicó a partir del programa BRA-007-B, cuyo convenio de financiación se firmó en diciembre de 2009, mientras que la versión definitiva de la Guía del Plan Operativo General fue comunicada a los interesados en marzo de 2011.
5.22. - De acuerdo con las previsiones de los convenios, el Reglamento Operativo debía ser elaborado en el seno de un grupo de trabajo compuesto por representantes de la entidad beneficiaria y de la entonces Oficina del Fondo, en el plazo de seis meses desde la entrada en vigor del correspondiente convenio. Su contenido debía incluir: los procedimientos de elaboración, el contenido y el método de aprobación de los Planes operativos anuales, los procedimientos de adjudicación de los contratos, la delimitación de los derechos, obligaciones y competencias de los intervinientes en la disposición de los fondos, los procedimientos de gestión de las cuentas bancarias desde las que se realicen los pagos del programa, los tipos de gastos financiables, el procedimiento de certificación y pago de los trabajos, normas sobre monedas para efectuar los pagos, criterios de seguimiento y control de la ejecución, disposiciones de control interno y externo, incluyendo la frecuencia de las auditorías financieras, y disposiciones en materia de régimen fiscal y aduanero. Correspondía a la AECID la aprobación del Reglamento, mediante comunicación a los beneficiarios a través de la OTC. Hasta la aprobación del dicho documento no se permitía la realización de ningún desembolso con cargo a las ayudas del FCAS.
5.23.- De los 49 programas aprobados a 31/12/2014 hubo dos que no llegaron a aprobar los Reglamentos operativos (COL-016-B y PRY-010-B), tramitándose sendos expedientes para el reintegro de las ayudas concedidas. De los 47 restantes, únicamente 5 (el 11%) presentaron el Reglamento dentro del plazo previsto. De los 42 presentados fuera de plazo (89%), 35 lo hicieron con un retraso superior a 3 meses.
CUMPLIMIENTO PLAZO ELABORACIÓN REGLAMENTO OPERATIVO Programas Número % En plazo 5 11 Retraso inferior a 3 meses 7 14 Retraso entre 3 y 6 meses 15 32 Retraso entre 6 y 9 meses 12 26 Retraso entre 9 y 12 meses 5 11 Retraso mayor de 12 meses 3 6 Total programas 47 100 El principal motivo de las demoras fueron las limitaciones de las propuestas iniciales presentadas, de carácter muy básico y general, que exigieron posteriormente aportación de documentación complementaria para una reformulación más detallada, ajustando y rediseñando incluso los proyectos en el marco de los presupuestos aprobados.
5.24. - La formulación definitiva de la actuación se recogía en el Plan Operativo General, que debía ser elaborado por el beneficiario con el apoyo de la AECID, procedente tanto de las OTC como del Departamento del FCAS y de las asistencias técnicas contratadas. Se permitía, no obstante, la contratación por el beneficiario de los servicios profesionales especializados necesarios, que podían financiarse con cargo a los recursos del Fondo previa autorización expresa de la AECID.
El contenido del Plan Operativo General debía incluir, de acuerdo con las previsiones de la guía para su elaboración, la referencia al contexto del programa, el análisis de necesidades y objetivos, el análisis de viabilidad institucional, legal, ambiental y técnica, el esquema de ejecución, los procedimientos de seguimiento y evaluación y el primer Plan Operativo Anual. Este último debía cubrir el periodo que va desde la elaboración del Plan Operativo General hasta el final del ejercicio siguiente al de su aprobación por la AECID, y detallar los productos y resultados del periodo, el presupuesto, el plan de adquisiciones y el cronograma previsto. Para cada uno de los siguientes años de ejecución del proyecto, el beneficiario debía presentar a la AECID para su aprobación un nuevo Plan Operativo Anual.
5.25. - En la Guía del Plan Operativo General se prevé un plazo de tres meses para su elaboración, a contar desde la suscripción del correspondiente Reglamento Operativo. El Tribunal ha examinado los plazos establecidos en 45 Reglamentos, correspondientes a otros tantos programas |16|, con los siguientes resultados:
a) El plazo predominante es de dos meses, establecido en 29 casos (63%).
b) En dos casos, los Reglamentos no establecían plazo alguno para la elaboración del Plan Operativo (CHL-001-B y HND-016-B).
c) En otros dos, se dejaba un plazo abierto, a fijar en un plan de trabajo para la elaboración del Plan Operativo que debía ser aprobado por ambas partes (PER-029-B y PER-030-B).
d) En el resto de los supuestos el plazo oscilaba entre los tres y los catorce meses.
5.26. - Se ha observado un incumplimiento generalizado de los plazos previstos para la elaboración del Plan Operativo General, así como demoras muy considerables en el caso de los programas cuyos Reglamentos no especificaban plazo. En este sentido cabe destacar:
a) De los 42 programas cuyo plazo de presentación del Plan Operativo había finalizado a la fecha de terminación de los trabajos de campo, 36 de ellos (86%) incumplieron los plazos previstos. Las demoras más significativas corresponden a los siguientes programas: COL-022-B, que a 31/12/2015 aún no había presentado el Plan, acumulando un retraso a dicha fecha de 42 meses, DOM-015-B y DOM-014-B cuyos Planes Operativos fueron presentados con demoras de 42 y 36 meses, respectivamente, y NIC-013-B y NIC-014-B, cuyos Planes se demoraron 41 meses por encima del plazo previsto.
b) Los dos programas cuyos Reglamentos Operativos no especificaron plazos de elaboración del Plan Operativo General presentaron este transcurridos 19 y 38 meses (CHL-001-B y HND-016-B, respectivamente) desde la aprobación de sus Reglamentos.
c) Uno de los dos programas cuyos Reglamentos dejaron abierto el plazo presentó el Plan Operativo 20 meses después de la aprobación del Reglamento (PER-030-B); el otro, cuyo Reglamento fue aprobado en julio de 2013 (PER-029-B), no había formulado el Plan a la fecha de terminación de los trabajos de campo.
V.B.5) SISTEMA DE SEGUIMIENTO DE LA EJECUCION DE LOS PROGRAMAS BILATERALES
5.27. - De acuerdo con lo establecido en el artículo 20 del RD 1460/2009, el Departamento del FCAS es el responsable de realizar el seguimiento de los proyectos financiados con cargo al Fondo. Las fuentes de información de que dispone a tal fin proceden en primer lugar de las OTC que realizan el seguimiento sobre el terreno de los proyectos; en segundo lugar, de los propios beneficiarios de las ayudas, y, por último, de las empresas a las que se encomendaron funciones de coordinación, apoyo y seguimiento de los programas.
5.28. - Los informes que los beneficiarios deben presentar periódicamente según lo establecido en el artículo citado son los siguientes:
a) Informes semestrales de progreso de los proyectos.
b) Informes financieros anuales de la aplicación de los fondos recibidos con cargo al FCAS.
c) Un informe final de actividades.
d) Un informe financiero final.
e) Informes de auditoría, en su caso.
Los Reglamentos Operativos de los proyectos concretan el alcance y contenido de dichos informes, así como los mecanismos para su aprobación.
5.29. - El Tribunal examinó la incorporación de dichos documentos a los expedientes correspondientes a los cinco proyectos finalizados a 31/12/2014, evidenciando que en tres de ellos se habían omitido algunos de los informes semestrales o los anuales, lo que revela tanto un insuficiente control del Departamento del FCAS sobre la documentación a remitir por los beneficiarios, como la falta de utilización en la práctica de dicha documentación como sistema de seguimiento de la ejecución de los proyectos.
5.30. - En el período fiscalizado estuvieron vigentes dos encomiendas de gestión, encargadas a sendas empresas; la primera entre abril de 2011 y junio de 2014, y la segunda a partir de esta última fecha. En ambos casos los trabajos fueron realizados tanto sobre el terreno, apoyando a las OTC con personal especializado desplazado a los países destinatarios de las ayudas, como desde las sedes de las empresas en Madrid. De acuerdo con las previsiones de la primera de las encomiendas, la periodicidad de los informes de seguimiento de los programas sería semestral y anual, debiendo incluir las actuaciones realizadas, las soluciones adoptadas y los avances producidos.
En la segunda encomienda se refuerza el sistema de seguimiento, se exigen informes trimestrales y semestrales, se amplía su contenido y su ámbito (referido ahora tanto al programa como al país), y se incluye un área nueva de servicios denominada "gestión de la información" que comprende trabajos relativos al análisis y la agregación de la información de seguimiento de los programas, tanto bilaterales como multilaterales.
5.31. - Las herramientas informáticas utilizadas por el Departamento del FCAS para el seguimiento de los programas han ido evolucionando a lo largo del período fiscalizado. Inicialmente dicha labor se realizaba mediante hojas de cálculo Excel, que se consolidaban de forma manual. Este período transcurrió entre 2009 y 2012, cuando los datos de ejecución de los programas no eran muy relevantes, al encontrarse la mayor parte de ellos en las fases iniciales de diseño o de aprobación de los Reglamentos Operativos.
En 2013 se puso en marcha una aplicación basada en "Microsoft Navision 2009", que únicamente pretendía cubrir el seguimiento económico del FCAS, y que fue utilizada hasta mediados de 2014. En 2014 se constató la necesidad de contar con una herramienta que pudiera integrar además el seguimiento por resultados de los programas. Dicha herramienta (Aplicación de Seguimiento de la Programación y Ejecución Económica de los Programas FCAS de la AECID) aún no estaba implantada a la fecha de realización de los trabajos de campo de la presente fiscalización. De manera provisional se había establecido un procedimiento de grabación de datos alternativo, mediante ficheros de intercambio Excel, con la finalidad de mantener los datos actualizados en el momento de entrada en funcionamiento de la nueva aplicación.
5.32. - La documentación disponible a 31/12/2014 sobre la evolución de la ejecución de los proyectos no es suficientemente precisa ni fiable. No existe una serie histórica con la suficiente calidad y homogeneidad en los datos que permita hacer comparaciones interanuales. Esta circunstancia se debe a las siguientes razones:
a) Ha faltado homogeneidad en la utilización de los conceptos, que variaban en función de cada programa. Como ejemplo, se ha considerado como "importe ejecutado" tanto las cantidades comprometidas o adjudicadas como las pagadas, desconociéndose la cuantía de las obras ejecutadas.
b) Entre 2009 y 2012 no figuraban separadamente los datos correspondientes a las aportaciones del FCAS y local.
c) Hasta 2014 se producían desajustes en los datos presentados derivados de la incorporación al importe comprometido para cada programa de los intereses generados.
V.B.6) PROCEDIMIENTO DE JUSTIFICACION DE LAS SUBVENCIONES A PROGRAMAS BILATERALES
5.33. - El procedimiento aplicable para la justificación de las subvenciones concedidas con cargo al FCAS es el previsto con carácter general para las subvenciones de cooperación internacional en el RD 794/2010. En las Resoluciones de concesión de las subvenciones financiadas por el FCAS se especifica la documentación que deben presentar los beneficiarios, que responde a dos modelos distintos:
a) En unos casos se exige la aportación de los documentos relacionados en el artículo 20 del RD 1460/2009, esto es, informe final de actividades, informe financiero final e informe de auditoría.
b) En otros casos se requiere una memoria técnica que detalle las actividades desarrolladas y acredite el cumplimiento de la actividad subvencionada, y la justificación económica de dicha actividad, mediante la presentación de los estados contables y la aportación de cuenta justificativa del gasto, con informe de auditor de cuentas.
Se trata de una distinción más formal que de contenido; en ambos casos el procedimiento se corresponde con el establecido en el artículo 74 del Reglamento de la Ley General de Subvenciones, que al regular la modalidad de justificación de las subvenciones mediante cuenta justificativa con informe de auditor, exige la presentación de una memoria de actuaciones y de una memoria económica abreviada.
5.34. - Algunas instrucciones de carácter interno de la AECID concretaron el procedimiento aplicable para la comprobación de las subvenciones concedidas. Las dictadas en diciembre de 2012 por el Director de la AECID trataban de establecer un modelo de gestión integral de las subvenciones centralizado en la Secretaria General, delimitando las fases del procedimiento y especificando las funciones de las unidades gestoras responsables. En julio de 2015 la Dirección de Cooperación con América Latina y el Caribe (en adelante, DCALC), ante la acumulación de un gran número de justificaciones sin tramitar, elabora un documento dirigido a los Departamentos dependientes, entre los que se encuentra el del FCAS, con instrucciones para el tratamiento de las justificaciones por las OTC, el Departamento correspondiente y la propia Dirección de Cooperación.
5.35. - De acuerdo con dichas instrucciones, las OTC debían elaborar y adjuntar a la justificación del beneficiario un informe técnico de valoración, y remitir dicha documentación a la DCALC. Una vez registrada y anotada en la aplicación informática correspondiente, la DCALC comunicaba su recepción al responsable del seguimiento de la subvención en el Departamento del FCAS para que realizara una auditoría técnica en el plazo de 15 días. El informe de auditoría técnica debía recoger el visto bueno del jefe del Departamento. Una vez incorporados dichos trámites a la aplicación de subvenciones de la Secretaría General, la DCALC remite los expedientes al Departamento de Gestión Económica, Financiera y Presupuestaria.
5.36. - El Departamento de Gestión Económica, Financiera y Presupuestaria es el responsable de la revisión de la parte económica de la justificación. Las referidas instrucciones establecieron que dicha revisión sería realizada, con carácter general, por una auditoria externa contratada a tal efecto, y bajo las instrucciones del referido Departamento. Se entiende que las subvenciones están correctamente justificadas cuando tanto la revisión técnica como la económica sean favorables. En caso contrario, debe procederse a realizar los correspondientes trámites de subsanación y de reintegro, en su caso.
5.37. - El Tribunal ha comprobado el cumplimiento del procedimiento descrito en el caso de las cinco subvenciones correspondientes a los proyectos finalizados a 31/12/2014 (uno de ellos finalizó en 2012 y los otros cuatro en 2014). Los principales resultados obtenidos fueron los siguientes:
a) En los cinco casos los beneficiarios habían presentado los documentos justificativos requeridos. Se han dado, sin embargo, diferencias en lo referente al alcance de las auditorías presentadas; en tres casos cubrían el presupuesto total de los proyectos financiados, mientras que en otros dos (BRA-007-B y CRI-006-B) solo se referían a la parte financiada por el FCAS |17|.
b) En los cinco casos consta el informe de la correspondiente OTC. El plazo transcurrido desde la fecha límite para la presentación de la justificación en la OTC hasta la remisión de los expedientes a la DCALC osciló entre los 7 meses y los dos años.
c) Todos los expedientes contaban con la auditoría técnica elaborada por el responsable del Departamento del FCAS, si bien en un caso (BRA-007-B) dicho informe tenía carácter preliminar, y había sido elaborado antes de la recepción del informe de la OTC. Todos los informes concluyen que las intervenciones de los beneficiarios de las subvenciones fueron convenientemente justificadas.
d) Cuatro de los expedientes habían sido remitidos por la DCALC al Departamento de Gestión Económica entre octubre de 2015 y mayo de 2016, encontrándose el último pendiente de remisión a la fecha de terminación de los trabajos de campo. Todos los expedientes se encontraban a la espera de que se llevara a cabo la contratación de la empresa externa que debería realizar el informe de auditoría. En consecuencia, en ningún caso había finalizado el proceso de justificación de las subvenciones.
e) Se observaron importantes deficiencias en los datos contenidos en la aplicación informática de gestión de las subvenciones, como la falta de registro de algunos expedientes y trámites. A la fecha de los trabajos de campo se estaban realizando tareas para su sustitución por otra aplicación de gestión de subvenciones.
V.C) Procedimientos de gestión de los programas multilaterales (FECASALC)
5.38. - Los procedimientos de gestión del FECASALC están establecidos en el Reglamento Operativo de este Fondo, elaborado por el BID de acuerdo con lo previsto en el Documento Marco Técnico suscrito con el Gobierno de España. La conformidad de la AECID con dicho documento consta en el acta de una de las reuniones de coordinación mantenidas, en la que se expresó la no objeción al mismo. El Reglamento Operativo establece un procedimiento general aplicable a los proyectos de inversión en infraestructuras de agua y saneamiento, y otros dos procedimientos específicos para sendas líneas de actividad que también pueden ser financiadas por el FECASALC: asistencias técnicas y cesión de profesionales.
5.39. - Las diferencias más destacables de dicho procedimiento, en relación con el aplicable a los proyectos bilaterales gestionados por el Departamento del FCAS son las siguientes:
a) El Consejo de Ministros aprueba las aportaciones globales al FECASALC, pero no cada uno de los proyectos, cuya aprobación definitiva corresponde al Directorio del BID.
b) EL BID no realiza desembolsos iniciales por el importe correspondiente a la parte de cada proyecto financiada con cargo al FECASALC, sino desembolsos parciales en función de la ejecución de los proyectos.
c) Los procedimientos de licitación (adquisiciones, obras, etc.) previos a la ejecución de los proyectos en el caso del FECASALC son los propios del BID, mientras que en los proyectos bilaterales se siguen los procedimientos propios del país en que se ejecutan, siempre que cumplan los estándares internacionales de transparencia y garanticen la competencia y calidad de las adjudicaciones.
V.C.1) PROCEDIMIENTO DE APROBACION DE PROGRAMAS MULTILATERALES
5.40. - Los hitos principales del procedimiento de gestión establecido en el Reglamento Operativo del FECASALC para la aprobación de los proyectos de inversión en infraestructuras son los siguientes:
a) El proceso de selección se inicia con la recepción de la Ficha de Proyecto enviada por el país solicitante al BID o al donante |18| (que las enviará al Banco). Tras una reunión de coordinación con el donante, el Banco consolida las fichas elegibles según lo acordado con el donante y elabora un plan de trabajo, que se remite al donante con las fichas y un informe de recomendación. Después del análisis realizado por las partes, estas acuerdan el inicio del proceso de preparación de las operaciones elegidas.
b) Se identifica a continuación el objetivo, alcance y aspectos técnicos del proyecto, y se evalúa la capacidad institucional del ejecutor. Los representantes del Banco realizan una misión de Identificación, coordinada con el país solicitante y el donante. Esta etapa finaliza con la preparación del Perfil del Proyecto, que es puesto a disposición del público y remitido al donante para su información. Este hace llegar al BID sus observaciones sobre el documento aprobado, para que sean atendidas en la siguiente etapa de preparación de la operación.
c) La siguiente fase consiste en diagnosticar sobre temas legales, operativos, socioeconómicos, socio-ambientales y financieros; se identifican los riesgos; y se acuerda un esquema previo de ejecución. Esta fase culmina con la denominada Propuesta para el Desarrollo de la Operación, que una vez aprobada por el BID se remite al donante para su aprobación por el Comité Ejecutivo del FCAS. El Banco elabora a continuación la Propuesta de Financiamiento no reembolsable, que se somete a la consideración del Directorio del BID para su aprobación definitiva. Tras ello se inician las negociaciones del Convenio con el país solicitante, a las que el donante puede ser invitado como observador.
d) Una vez aprobada por el BID la Propuesta de Financiamiento, se envía al donante para su información y se publica de acuerdo con la política del Banco en materia de disponibilidad de información. En esta fase se aprueba también el Reglamento Operativo del Proyecto.
5.41. - El Tribunal ha comprobado que todos los proyectos definitivamente aprobados por el BID habían sido informados favorablemente por el Comité Ejecutivo del FCAS, de acuerdo con lo establecido en el artículo 13 del RD 1460/2009. El 57% de los proyectos multilaterales fueron informados favorablemente por el Comité Ejecutivo en el ejercicio 2009 y el resto entre los años 2010 y 2011. La aprobación definitiva por el BID se demoró en algunos casos a ejercicios posteriores, según se indica a continuación:
Ejercicio N° de proyectos informados N° de proyectos aprobados BID 2009 12 3 2010 9 12 2011 1 4 2012 0 1 2014 0 1 Total 22 21 La diferencia entre el número de programas informados por el Comité Ejecutivo y los aprobados por el BID se debe básicamente a que el Banco no llegó a aprobar uno de los proyectos informados por el Comité (CAR-001-M). En otros dos casos el BID desglosó o unificó proyectos informados por el Comité Ejecutivo (HTI-002-M y URY-001-M, respectivamente), que al compensarse en número no afectan al total de proyectos aprobados.
V.C.2) SISTEMA DE SEGUIMIENTO DE LOS PROYECTOS MULTILATERALES
5.42.- De acuerdo con lo establecido en el Reglamento operativo del FECASALC, una vez suscrito el convenio, el Banco lleva a cabo una misión de arranque en la que acuerda con el ejecutor el Plan de adquisiciones, el Plan de ejecución y el primer Plan Operativo Anual del proyecto. Durante la ejecución, el BID realiza misiones de seguimiento semestrales y una misión de monitoreo a los 18 meses. Seis meses antes del vencimiento del plazo de ejecución del proyecto o una vez terminada la ejecución de las obras, el Banco organiza un taller de cierre del proyecto y elabora un Informe de terminación del proyecto. La supervisión y fiscalización directa de la ejecución de las obras y servicios financiados es responsabilidad de los ejecutores de los proyectos. Como principales instrumentos de seguimiento el Reglamento contempla el Plan Operativo Anual que los ejecutores deben remitir anualmente al Banco, los informes semestrales presentados también por los ejecutores y un sistema de monitoreo de los indicadores incluidos en los proyectos.
V.C.3) PROCEDIMIENTO PARA EL DESEMBOLSO DE LOS FONDOS PARA PROYECTOS MULTILATERALES
5.43. - El Reglamento Operativo del FECASALC establece que los desembolsos se llevarán a cabo de acuerdo con las políticas y procedimientos del Banco. De la información facilitada por la AECID y de los expedientes examinados se deduce que los pagos se realizan parcialmente conforme al desarrollo de los proyectos, bien como adelantos de la financiación, bien como reembolso de las inversiones y gastos en que se haya incurrido.
5.44. - El Tribunal ha comprobado el importe de los pagos realizados por el BID con cargo al FECASALC para los proyectos aprobados a 31/12/2014. El importe total abonado ascendió a 231.301.190 USD, quedando a dicha fecha pendiente de desembolsar 337.881.110 USD, que suponen el 60% de la financiación total concedida con cargo a dicho fondo.
V.D) Complementariedad de las carteras y sistema de coordinación AECID-BID
5.45.- La participación del BID en la gestión del FCAS se justifica esencialmente por dos razones: por una parte, la experiencia y los recursos técnicos y profesionales del Banco en el sector del agua y saneamiento |19|, y, por otra, la posibilidad de incrementar los recursos económicos destinados a los proyectos, añadiendo a la financiación del FCAS y a las aportaciones locales fondos procedentes del propio Banco y de otros donantes.
No ha habido, sin embargo, en el diseño inicial de la cartera global del FCAS criterios previos para la delimitación de los proyectos que encontrarían un mejor encuadre en uno u otro tipo de gestión (AECID/BID), ni una estrategia predefinida para buscar la complementariedad entre ellos. Esta circunstancia se ha debido tanto a la inexistencia de una planificación previa, como al sistema de implementación de la cartera global, a la que cada proyecto se incorporaba de manera autónoma.
5.46. - La única fuente de información de que se ha dispuesto en relación al grado de ajuste o el posible solapamiento entre los distintos proyectos de las carteras bilateral y multilateral aprobados para cada país es el Informe de Evaluación Intermedia del FECASALC, que pone de manifiesto la existencia de diferentes situaciones en los distintos países de actuación analizados. Destaca dicho informe que el mayor grado de complementariedad se observó en los proyectos de Panamá y Haití, donde se percibió una visión integral del Fondo, gestionado por dos administradores distintos. En el Salvador y Honduras las zonas de intervención son diferentes, actuando la cartera bilateral en el ámbito urbano o periurbano y la multilateral en el ámbito rural. En Bolivia, Guatemala, Perú y Uruguay no se observó complementariedad en los proyectos, destacándose en algunos de estos casos la desproporción de las carteras o la falta de una visión integral de las operaciones.
5.47. - El Tribunal ha analizado el sistema de coordinación entre el BID y la AECID estimándolo adecuado, en términos generales, para asegurar el empleo de los fondos del FCAS con arreglo a los requisitos y prioridades establecidos con carácter general en el RD 1460/2009, así como para el establecimiento de mecanismos comunes para la valoración de los resultados obtenidos en la ejecución de los proyectos. El procedimiento teórico del referido sistema se aborda en una serie de instrumentos, entre los que cabe destacar:
a) El Reglamento Operativo del FECASALC contiene un apartado específico referido a la programación, coordinación y seguimiento de las actividades del Fondo, en el que se establece que dichas tareas se llevarán a cabo en reuniones de carácter presencial o virtual en el que las partes podrán revisar, entre otros, los siguientes asuntos: la elegibilidad de las fichas de proyecto presentadas por los solicitantes, la cartera de proyectos en preparación y en ejecución, el plan de trabajo para el siguiente año, el presupuesto de gastos, la matriz de resultados del fondo y el seguimiento y la evaluación de las actividades. A la fecha de finalización de los trabajos de campo se habían celebrado once de dichas reuniones, quedando constancia de los asuntos tratados en las denominadas "ayudas de memoria".
b) Por otra parte, de la descripción de los procesos de gestión de los proyectos contenida en el Reglamento se desprende que pese a que todas las fases se llevan a cabo según las políticas y procedimientos del BID, la participación del AECID no deja de ser significativa, dado que, como antes se ha indicado, interviene en la decisión sobre los proyectos elegibles; recibe información y puede hacer observaciones en la fase de revisión de los proyectos elegidos; puede asistir como observador a las negociaciones de los convenios de financiación y recibe del BID la información contenida en sus instrumentos de seguimiento de los proyectos.
c) La Guía de Coordinación Operativa BID-AECID concreta la participación de diferentes unidades de dichas instituciones en cada una de las fases que componen el ciclo de operaciones del FECASALC: génesis, identificación, preparación, aprobación, ejecución y supervisión de los proyectos. Se concretan los momentos en que el BID debe contar con la presencia, el acuerdo o al menos la no objeción de la AECID.
d) En materia de seguimiento y evaluación de los programas individuales y de cada una de las carteras, se han realizado esfuerzos considerables tendentes a homogeneizar criterios y procedimientos. El Documento marco de seguimiento y evaluación elaborado por el BID en 2011 estableció los mecanismos para la evaluación de las actividades financiadas por el FECASALC, de acuerdo con los criterios generales del marco de seguimiento y evaluación del FCAS. Al no haber finalizado la implantación del sistema global de seguimiento de la ejecución del Fondo previsto en el Plan de actuación del FCAS, el Tribunal no puede pronunciarse sobre el grado de integración de ambas carteras en dicho sistema.
e) Finalmente, el Programa de Cesión de Profesionales, previsto en el Documento Marco Técnico y regulado en el Reglamento Operativo del FECASALC, tenía por finalidad la contratación por el BID de expertos profesionales de nacionalidad española, para apoyar al Banco en la coordinación y ejecución de las actividades y participar en la gestión de los proyectos del BID y de la AECID. En la práctica los referidos profesionales realizan tareas distintas no siempre enfocadas a la coordinación entre las carteras (ver punto 7.14).
VI.- ANÁLISIS DE LA CARTERA FCAS
VI.A) Composición de la cartera de programas. Análisis del cumplimiento de los requisitos del RD 1460/2009
6.1. - A 31/12/2014 se habían aprobado con cargo al FCAS aportaciones por importe de 810.941.838 euros para un total de 70 programas, de los cuales 49 correspondían a programas bilaterales (405.003.379 euros) y 21 a programas multilaterales (405.938.459 euros) |20|. La fuente de dichos datos es la cartera global del FCAS elaborada por el Departamento del Fondo; en el caso de ayudas bilaterales los datos corresponden a los proyectos aprobados por el Consejo de Ministros, y en el caso de las multilaterales, a los informados favorablemente por el Comité Ejecutivo del FCAS. En el Anexo 2 se recoge el detalle de la cartera global a 31/12/2014, figurando para cada proyecto el país de actuación, el objeto del programa, la entidad solicitante, la fecha de aprobación por Consejo de Ministros (bilaterales) o Comité Ejecutivo (multilaterales), y el presupuesto del programa, con indicación de la parte financiada por el FCAS y las aportaciones locales o de otros donantes.
6.2. - El presupuesto total de los programas aprobados, incluidas las aportaciones locales y de otros donantes, ascendió a 1.307.587.504 euros, representando la aportación del FCAS el 62% del presupuesto previsto para la totalidad de los programas. Por modalidades de ayudas, la aportación del FCAS suponía el 70% del presupuesto total de los proyectos bilaterales y el 55% de los multilaterales.
(Euros)
Programas bilaterales Programas multilaterales Total programas Aportación FCAS 405.003.379 405.938.459 810.941.838 Otras aportaciones 170.539.590 326.106.076 496.645.666 Total aportaciones 575.542.969 732.044.535 1.307.587.504 El presupuesto medio de los programas aprobados fue considerablemente superior en el caso de los programas multilaterales (34.859.263 euros), frente a los bilaterales (11.745.774 euros).
6.3.- La cartera definitiva del FCAS a 31/12/2014 estaba constituida por un total de 67 programas, a los que el Fondo aportó 794.804.164 euros. Su desglose por modalidades se indica en el siguiente cuadro:
CARTERA FCAS A 31/12/2014
(Euros)Programas bilaterales Programas multilaterales Total programas N° Importe N° Importe N° Importe 47 393.332.202 20 401.471.962 67 794.804.164 Las diferencias con las cifras indicadas en el anterior punto 6.1, se justifican por las siguientes razones:
a) En relación con los proyectos bilaterales se han excluido dos que habían sido cancelados y cuyos importes se habían reintegrado (COL-016-B y PRY-010-B).
b) En los proyectos multilaterales se han tenido en cuenta las circunstancias indicadas en el último párrafo del punto 5.39, se ha excluido un proyecto cancelado por el BID (BRA-005-M) y se ha considerado otro que no figuraba en la cartera global elaborada por el Departamento del FCAS (RG-X1047).
6.4.- Los principales resultados del análisis del cumplimiento de los requisitos establecidos en el RD 1460/2009 relativos a la distribución del fondo, fueron los siguientes:
a) En relación con el destino geográfico de los fondos:
a.1) Con la excepción de Chile, todos los países destinatarios de ayudas FCAS figuraban entre las prioridades geográficas del Plan Director de la Cooperación Española 2009-2012, que era el criterio de actuación establecido en el artículo 11 del RD 1460/2009. En la disposición adicional primera de este real decreto se contemplaba una excepción a dicho criterio, al preverse la posibilidad de financiar actuaciones en países que sin cumplir tal condición, sí figuraran entre las prioridades del Plan Director anterior (2005-2008), en coherencia con la estrategia de salida responsable de estos países recogida en el Plan Director 2009-2012.
El Plan Anual de Cooperación Internacional de 2009 concretó la previsión del Plan Director 2009-2012 sobre la reducción responsable del programa de cooperación en estos países, estableciendo que en cada uno de ellos se definiría una estrategia de salida paulatina, previsible y acordada, que debía contemplar: a) el traspaso de las capacidades a las contrapartes o a otros donantes; b) la redistribución de los recursos de la cooperación española, tendiendo a desaparecer la Ayuda Oficial al Desarrollo; y c) el mantenimiento de los programas ya comprometidos o en ejecución.
Aunque Chile se encontraba entre las prioridades geográficas del anterior Plan Director 2005-2008, el Tribunal no ha podido confirmar que su inclusión entre los países destinatarios de recursos del FCAS esté amparada por la disposición adicional primera del RD 1460/2009, dado que no se ha aportado documentación acreditativa de la inclusión de la ayuda del FCAS a Chile (6.765.900 euros) en el ámbito de su específica estrategia de salida. El proyecto para el que se concedió la ayuda es un proyecto nuevo, aprobado por el Comité Ejecutivo el 06/10/2009 y autorizado por el Consejo de Ministros el 30/10/2009, fechas posteriores a la aprobación del Plan Anual de Cooperación Internacional de 2009 (Consejo de Ministros de 14/05/2009) que fijó los criterios antes indicados de la estrategia de salida |21|.
a.2) A 31/12/2014, el 88,5% de los recursos del Fondo había sido distribuido entre países de los grupos 1 y 2, superando el mínimo del 85% fijado en el RD 1460/2009. En el siguiente cuadro se recoge el importe de las ayudas concedidas a los países incluidos en los tres grupos previstos en el RD 1460/2009:
Grupos Importe total ayudas (Euros) 1 Países altamente endeudados: Bolivia, Haití, Honduras y Nicaragua 311.124.895 2 Resto de países de asociación amplia y asociación focalizada: Colombia, Guatemala, Ecuador, El Salvador, Paraguay, Perú y República Dominicana 385.189.401 3 Países de renta media con objeto de consolidación de logros de desarrollo: Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, Cuba, México, Panamá, Uruguay y Venezuela 90.677.960 Resto de programas 7.811.908 Total grupos 794.804.164 a.3) En todos los casos se respetaron los porcentajes máximos de financiación de los programas que puede asumir el Fondo en función del grupo del país destinatario: hasta el 100% para los países del Grupo 1, hasta el 80% para los encuadrados en el Grupo 2, y hasta el 50% para los del Grupo 3.
a.4) Otro criterio de carácter geográfico establecido en el RD 1460/1009 es el relativo a la priorización de las zonas rurales y periurbanas con menor cobertura de servicios de agua y saneamiento. A partir de las fichas de los programas contenidas en el informe anual del FCAS, el Tribunal ha comprobado que los proyectos localizados totalmente en zonas rurales o periurbanas suponen el 64% del número total de proyectos vigentes a 31/12/2014, y el 60% de su importe. Por otra parte, la mayor parte de los proyectos que prevén actuaciones en zonas urbanas, afectan también al ámbito rural o al periurbano, siendo solo el 8% del total de proyectos (9% en importe) los que contemplan actuaciones en zonas exclusivamente urbanas.
b) En relación con la condición de beneficiarios del FCAS, el RD 1460/2009 estableció que en los países socios podrían ser beneficiarios del Fondo las Administraciones Públicas nacionales, regionales o locales, con capacidad institucional suficiente, y las organizaciones de la sociedad civil, cooperativas u otro tipo de asociaciones sin ánimo de lucro dedicadas a la prestación de servicios de agua y saneamiento, o a tareas conexas con la provisión de estos servicios públicos. Los beneficiarios de recursos del FCAS fueron mayoritariamente ministerios, municipios, mancomunidades y entidades públicas responsables del sector del agua y del saneamiento. La excepción más significativa estuvo constituida por una fundación privada argentina, a la que se concedió una ayuda de 1.623.816 euros para un proyecto bilateral. El proyecto no llegó a ejecutarse, encontrándose la subvención a la fecha de redacción del presente Anteproyecto pendiente de reintegro (ver punto 7.5.c).
VI.B) Análisis de la ejecución de la cartera de programas bilaterales
6.5.- En los siguientes puntos se exponen los datos facilitados por el Departamento del FCAS sobre la situación a 31/12/2014 de los proyectos aprobados para ser financiados por el Fondo, así como la evolución del grado de ejecución a lo largo del periodo fiscalizado y las previsiones de terminación de la ejecución de los proyectos. Por las circunstancias indicadas en el anterior apartado 5.32, el Tribunal no ha podido llevar a cabo algunas de las comprobaciones previstas:
a) Determinar con mayor detalle la situación de los proyectos, verificando qué parte de los trabajos se encontraba efectivamente ejecutada y qué parte en fase de licitación.
b) Valorar el grado de evolución de los proyectos a lo largo del periodo fiscalizado, tanto en importes de obra ejecutada como de pagos realizados.
6.6.- La situación de los proyectos de la cartera bilateral a 31/12/2014 era la siguiente:
Situación N° de proyectos Importe financiación FCAS (Euros) Cancelado, pendiente de reintegro 1 1.623.816 Diseño/preinversión 9 51.540.861 Licitación/ejecución 32 316.101.081 Finalizados 5 24.066.444 Total proyectos 47 393.332.202 En relación con los anteriores datos, cabe destacar las siguientes circunstancias:
a) En el caso del proyecto cancelado, el FCAS había iniciado el correspondiente expediente de reintegro del importe de la aportación concedida. Los resultados del examen de este expediente se exponen, junto con los de otros reintegros tramitados en el período fiscalizado, en el punto 7.5.
b) Tres de los proyectos en fase de diseño/preinversión corresponden a convenios firmados en 2009 y 2010; tres se suscribieron en 2013 y otros tres en 2014.
c) Los proyectos que se encontraban en fase de licitación/ejecución suponían el 65% del total de los aprobados, y el 78% de la financiación total comprometida con recursos del FCAS.
d) Los proyectos finalizados representaban el 10% del total de proyectos aprobados y el 6% de la financiación de la cartera bilateral por el FCAS.
6.7. - En relación con los plazos previstos para la ejecución de los programas se ha observado lo siguiente:
a) El plazo medio que resulta de las previsiones iniciales de ejecución era de casi tres años (34 meses).
b) Muchos de los proyectos, el 55% del total, sufrieron ampliaciones de los plazos iniciales, como consecuencia de las cuales el plazo medio de ejecución se elevó casi un año más (hasta 45 meses).
c) Considerando dichas ampliaciones 14 de los programas (33%) tenían plazos inferiores a tres años; 24 programas (57%) establecieron plazos de ejecución de entre tres y cinco años, y 4 programas (10%) determinaron plazos superiores a seis años |22|.
6.8. - Con las reservas indicadas en el punto 6.5 respecto de la fiabilidad de los datos, se expone en el siguiente cuadro la información facilitada por el Departamento del FCAS sobre la evolución de la ejecución de los proyectos a lo largo del período fiscalizado |23|. De acuerdo con dichos datos, a 31/12/2014 estaban en fase de licitación/ejecución trabajos correspondientes al 36% del importe total de la financiación aprobada, y se había pagado el 26% de la misma.
(Euros)
Fecha de referencia Importe aportaciones FCAS Importe adjudicado/ejecutado % Importe pagado % 31/12/2012 392.507.732 83.555.537 21 Sin datos 0 31/12/2013 392.507.732 115.134.913 29 69.388.324 18 31/12/2014 393.332.202 139.660.896 36 103.247.205 26 6.9.- Las fechas previstas de finalización de los proyectos de la cartera bilateral del FCAS pendientes de ejecución a 31/12/2014 se exponen en el siguiente cuadro:
Previsión de finalización Proyectos Importe financiación FCAS Nš % Importe(Euros) % 31/12/2015 6 15 14.968.316 4 31/12/2016 9 21 49.195.431 13 31/12/2017 16 39 229.769.212 63 31/12/2018 2 5 22.018.646 6 31/12/2019 4 10 32.348.928 9 Sin determinar |24| 4 10 19.341.409 5 Total 41 100 367.641.942 100 Según dichos datos, el 75% de los programas estaría finalizado a 31/12/2017. El importe de la financiación de estos programas con cargo al FCAS supone el 80% del total de la financiación comprometida a 31/12/2014.
VI.C) Análisis de la ejecución de la cartera de programas multilaterales (FECASALC)
6.10. - A 31/12/2014 la cartera de proyectos del FECASALC estaba compuesta por 20 programas, para los que se había previsto una financiación con cargo al FECASALC por importe de 569.182.300 USD.
6.11. - La situación de los 20 programas vigentes a 31/12/2014 era la siguiente:
Estado/Fase
N° programas Importe aportación prevista con cargo a FECASALC
(USD)Diseño/preinversión 1 31.400.000 Licitación/ejecución 18 532.782.300 Finalizados 1 5.000.000 Total programas 20 569.182.300 a) El programa que se encontraba en fase de diseño/preinversión era NIC-056-M. Había sido informado por el Comité Ejecutivo del FCAS en 2010, pero no fue aprobado definitivamente por el BID hasta diciembre de 2014, estando previsto el inicio de su ejecución en abril de 2015, con finalización en febrero de 2020.
b) 18 de los programas se encontraban en fase de licitación/ejecución. Como en el caso de los programas bilaterales, la información facilitada no ha permitido obtener el detalle de la situación de estos proyectos, a fin de determinar en cada caso si habían empezado las obras de infraestructuras y los importes invertidos a la fecha, o la parte del proyecto que aún se encontraba en fase de licitación.
c) A 31/12/2014 solo había finalizado uno de los proyectos (HTI-005-M), aprobado para dar una respuesta de emergencia a la epidemia de cólera en Haití. El proyecto había sido aprobado por el BID en diciembre de 2010, previéndose su ejecución entre febrero de 2011 y agosto del ejercicio siguiente.
6.12. - La mayor parte de los programas sufrieron modificaciones en los plazos iniciales de ejecución previstos. Esta situación afectó a 15 de los 19 programas (79%) en ejecución a 31/12/2014. Los plazos de ejecución finalmente previstos eran de 5 o más años en 14 proyectos (el 70%), y en tres de ellos superaba los siete años.
6.13. - En el siguiente cuadro se expone el detalle de las previsiones de la terminación de los programas:
Previsión finalización proyectos Proyectos Financiación FECASALC Nš % Importe
(USD)% A 31/12/2015 1 5 1.000.000 0 A 31/12/2016 5 27 96.850.000 17 A 31/12/2017 10 53 354.932.300 63 A 31/12/2018 1 5 60.000.000 11 A 31/12/2019 1 5 20.000.000 3 A 31/12/2020 1 5 31.400.000 6 Total cartera en ejecución a 31/12/2014 19 100 564.182.300 100 De acuerdo con los anteriores datos, 16 de los programas en ejecución a 31/12/2014 (85%) deberían estar finalizados a 31/12/2017. El presupuesto de estos proyectos financiado con cargo al FECASALC asciende a 452.782.300 USD, importe que representa el 80% del total de la financiación aprobada para proyectos en ejecución a 31/12/2014.
6.14.- Otro dato orientativo del grado de ejecución de los proyectos del FECASALC es el importe de los pagos realizados por el BID con cargo a dicho Fondo. A 31/12/2014 el BID había abonado con cargo al FECASALC un total de 231.301.190 USD, que representa el 41% del total aprobado, quedando a dicha fecha pendiente de desembolsar 337.881.110 USD. Los desembolsos afectaron a 17 de los 20 proyectos aprobados. En tres casos (CRI-001-M, NIC-056-M y PAN-008-M) no se realizó ningún pago, y en dos (HTI-005-M y URY-002-M) se abonó el 100% del importe financiado por el FECASALC.
VII.- ANÁLISIS DE UNA MUESTRA DE PROGRAMAS
VII.A) Programas bilaterales
VII.A.1) PROGRAMAS FINALIZADOS Y EN EJECUCION
7.1.- El Tribunal ha examinado una muestra de 9 proyectos de la cartera bilateral, compuesta, por una parte, por los 5 proyectos finalizados a 31/12/2014, y, por otra, por 4 proyectos en ejecución a dicha fecha. El importe de la financiación con cargo al FECAS para los 9 proyectos examinados ascendió a 135.666.727 euros. El detalle de la muestra de expedientes es el siguiente:
Programa País de actuación Objeto Situación a 31/12/2014 Presupuesto
(Euros)Aportación FCAS Aportación local Total presupuesto BRA-007-B Brasil Programa cisternas Finalizado 20.466.847 20.466.847 40.933.694 COL-015-B Colombia Alcantarillado faltante barrio Nelson Mandela Finalizado 2.450.041 2.450.041 4.900.082 CRI-006-B Costa Rica Acceso al agua potable para asentamientos campesinos Finalizado 845.737 845.737 1.691.474 CTR-004-B Centroamérica Nexos hídricos Centroamérica- España Finalizado 182.679 45.670 228.349 DOM-016-B República Dominicana Mejora calidad servicio agua potable en comunidades provincia Monte Plata Finalizado 121.138 30.285 151.423 NIC-014-B Nicaragua Mejora y ampliación servicios agua potable y alcantarillado en siete localidades En ejecución 21.312.585 2.232.747 23.545.332 HTI-003-B Haití Reforma e inversiones en el sector de agua potable y saneamiento En ejecución 70.000.000 0 70.000.000 CHL-001-B Chile Apoyo a reducción del déficit de cobertura de agua potable y saneamiento En ejecución 6.765.900 12.900.000 19.665.900 BOL-003-B Bolivia Suministro agua potable y saneamiento en pequeñas comunidades rurales En ejecución 13.531.800 2.706.360 16.238.160 7.2. - En relación con los plazos de tramitación y ejecución de estos expedientes se observó lo siguiente:
a) El plazo medio de tramitación de los programas desde la firma de los convenios hasta la aprobación del Plan Operativo, que da inicio a la ejecución del proyecto, fue de 28 meses. Se trata de una duración muy superior a la prevista con carácter general, que es de 9 meses (6 para el Reglamento y 3 para el Plan Operativo). En los programas NIC-014-B y CHL-001-B el plazo transcurrido hasta la aprobación del Plan Operativo fue de 58 y 48 meses, por las circunstancias que se comentan en los siguientes puntos 7.3.f) y 7.3.h).
b) En siete programas hubo ampliación de los plazos de ejecución previstos, siendo en tres de ellos superiores en un 75% al plazo inicial. Destacan en este sentido los programas CHL-001-B y CRI-006-B, con porcentajes de ampliación de plazos del 150% y del 94%, respectivamente.
7.3. - Se exponen a continuación las incidencias más destacables observadas en la ejecución de los programas examinados:
a) Programa BRA-007-B "Programa cisternas"
a.1) Este proyecto está integrado en un programa de más alcance (Un millón de cisternas rurales) apoyado desde el año 2003 por el gobierno federal brasileño. La entidad solicitante de la subvención fue el Ministerio de Desarrollo Rural y Lucha contra el Hambre (MSD) de Brasil, que posteriormente comunicó a la AECID su imposibilidad de gestionar recursos externos. El MSD y la AECID acordaron que el proyecto fuera desarrollado por el Instituto Ambiental Brasil Sustentavel (IABS), al que se concedió la subvención y con el que se suscribió el correspondiente convenio. Se acordó asimismo que el cofinanciador del proyecto fuera el MSD.
a.2) Según resulta de los informes y programas operativos anuales, el proyecto se inició el 12 de enero de 2010, antes de la aprobación del Reglamento Operativo del Proyecto (15 de abril de 2010) y del Plan Operativo General (6 de agosto de 2010), en contra del procedimiento general establecido.
a.3) De acuerdo con la liquidación de gastos presentada, el proyecto ascendió finalmente a 47.435.365 euros, lo que representa un incremento del 16 % sobre el presupuesto aprobado. El importe de los gastos imputados al FCAS ascendió a 23.326.819 euros, financiados con la aportación inicial y los intereses bancarios, que ascendieron a 2.860.782 euros.
a.4) Los gastos de funcionamiento considerados en la liquidación de la aportación del FCAS ascendieron a 1.457.350 euros y supusieron el 6% de la aportación del FCAS, superando el máximo del 5% previsto en el Reglamento Operativo.
a. 5) Entre dichos gastos se incluyen gastos bancarios por importe de 88.871 euros, que según el convenio debían ser de cuenta del beneficiario.
b) Programa COL-015-B: "Alcantarillado faltante barrio Nelson Mandela, en Cartagena de Indias"
b.1) Según el documento de seguimiento económico de los programas a 31/12/2015, la financiación del FCAS ascendió a 3.035.331 euros, resultado de sumar a la aportación inicial intereses por importe de 585.289 euros.
b.2) La liquidación de gastos imputados al FCAS ascendió a 2.750.556 euros, lo que da lugar a un remanente no invertido de 284.775 euros. Dicha cifra no coincide, sin embargo, con el importe reintegrado en concepto de remanente (40.424 euros), sin que haya podido conciliarse la diferencia.
c) Programa CRI-006-B: "Acceso al agua potable para asentamientos campesinos en Costa Rica".
c.1) De la parte financiada con cargo al fondo únicamente se ejecutó el 43%, debido a que la infraestructura principal prevista no llegó a aplicarse al mismo por problemas en la licitación, siendo ejecutada con otros fondos a los que tuvo acceso la contraparte. El reintegro del remanente no ejecutado se realizó el 26 de junio de 2015, por importe de 693.743 USD (619.061 euros).
c.2) El beneficiario no aportó los informes de progreso semestrales, presentando deficiencias los informes anuales de 2010 a 2012.
c.3) La AECID autorizó al beneficiario a presentar para la justificación una auditoría interna en lugar de la externa prevista en el Reglamento Operativo del Proyecto, al entender que "en Costa Rica el auditor interno tiene la categoría de fedatario público y existe un control por parte de la Contraloría General de la República". La auditoría presentada, contrariamente a lo que sucede en otros proyectos se refiere solo a la parte del proyecto financiada por el FCAS, no a la totalidad del programa ejecutado |25|
c.4) Los informes de seguimiento ponen de manifiesto una escasa coordinación entre las instituciones participantes que ha afectado al procesamiento de la información para la elaboración del informe final.
c.5) Según la información facilitada por el beneficiario el importe de las actuaciones realizadas ascendió finalmente a 2.411.688 euros, lo que supone un incremento del 43% sobre el presupuesto previsto en el convenio de financiación. Se desconoce si dicho incremento respondió a deficiencias en la presupuestación inicial o a otras causas.
d) Programa CTR-004-B: "Nexos hídricos Centroamérica-España"
Se trata de un programa de carácter regional, financiado al 80% por el FCAS. Destaca la demora en el reintegro del remanente no ejecutado en la cuenta del ICO, (1.736 USD), que se produjo dos años después de presentado el informe final del proyecto.
e) Programa DOM-016-B: "Mejora calidad servicio agua potable en comunidades provincia Monte Plata"
Se produjeron modificaciones en la ejecución del proyecto en relación con los objetivos inicialmente establecidos, que ponen de manifiesto una deficiente planificación. La formalización de dichos cambios se llevó a cabo con mucho retraso. El convenio y la resolución de concesión se modificaron, respectivamente, en enero de 2014 y en abril de 2016 (más de dos años después de finalizada la ejecución del proyecto), para ajustar los objetivos fijados en ambos documentos a los establecidos en el Plan Operativo General.
f) Programa NIC-014-B "Mejora y ampliación servicios agua potable y alcantarillado en siete localidades"
f.1) La ficha de solicitud del programa cursada por el beneficiario en mayo de 2009, tenía el carácter de "nota conceptual", careciendo de la concreción mínima necesaria sobre el tipo de proyecto a realizar, actuaciones previstas, presupuesto estimado, etc. Se concedió la subvención sin la información suficiente para determinar el alcance de las actuaciones y el presupuesto requerido para su ejecución, lo que dio lugar a retrasos importantes.
f.2) Tras diversas actuaciones preparatorias, en septiembre de 2014 se aprobó el Plan Operativo General, integrando este programa, junto con otros dos (NIC-013-B y NIC-056-M) en uno de mayor alcance denominado "Plan integral sectorial de Agua y Saneamiento Humano". Este programa pretende, en su primera fase (2014-2019) dar respuesta al déficit de acceso al agua potable y saneamiento de 19 ciudades nicaragüenses, y contempla estudios de preinversión para otras 17 ciudades. El presupuesto de la primera fase asciende a 343.380.533 USD, correspondiendo a los Fondos FCAS para los programas indicados el 25% del mismo. El resto de la financiación procede del Banco Centroamericano de Integración Económica (29%), del Banco Europeo de Inversiones (24%) la Unión Europea, a través de la iniciativa LAIF |26| (19%), y el Gobierno de Nicaragua y otras fuentes (3%).
g) Programa HTI-003-B "Reforma e inversiones en el sector de agua potable y saneamiento"
g.1) El proyecto debía iniciarse en marzo de 2012, previa aprobación del Plan Operativo. El impacto del seísmo acaecido en el país en enero de 2010 y la posterior epidemia de cólera llevó a la AECID a permitir el uso de fondos del programa para hacer frente a las situaciones de emergencia presentadas.
g.2) El alcance de los gastos destinados a dicho fin ascendió a 4.675.585 euros, entre 2010 y 2012 que suponían el 7% de la aportación del FCAS.
g.3) La debilidad institucional de la contraparte ha afectado al sistema de seguimiento del programa, al no haber remitido el beneficiario al Departamento del FCAS los informes semestrales y anuales previstos. Otros informes alternativos, elaborados por el propio beneficiario, por la OTC y por una empresa de asistencia técnica, no compensan dicha limitación, al estar dirigidos más bien a la evaluación y conocimiento de la situación a posteriori que al monitoreo permanente y periódico de la actividad ejecutada.
g.4) La formalización de la autorización del destino de los fondos FCAS a la situación de emergencia indicada en el apartado g)1 se produjo el 31/12/2014 mediante adenda al convenio, con mucho retraso, por tanto, sobre la fecha de los hechos que la provocaron.
g.5) A 31/12/2015 el importe del proyecto ejecutado con cargo al FCAS ascendía a 20.606.776 euros (29% de la aportación), estando prevista la prórroga del programa más allá del plazo inicial previsto que finalizaba en 2017.
h) Programa CHL-001-B "Apoyo a la reducción del déficit de cobertura de agua potable y saneamiento"
h.1) El proyecto fue autorizado por el Consejo de Ministros, con una aportación del FCAS por un importe de 6.765.900 euros, que suponía el 5% del proyecto total (142.083.897 euros). El resto del presupuesto se cubría al 50% con la aportación directa del beneficiario, y con un préstamo del BID.
h.2) Inicialmente se trataba de un subprograma incluido en el programa de saneamiento rural que el Gobierno de Chile llevaba a cabo desde 2006, con un presupuesto de 200 millones de dólares, financiado al 50% con el préstamo del BID. En 2011 finalizó este préstamo continuando el programa con recursos propios del beneficiario.
h.3) Esta circunstancia, junto a los imprevistos ocasionados por el terremoto y el tsunami que afectaron al país en febrero de 2010 dieron lugar a una reformulación del programa, para focalizarlo en las regiones más afectadas. Se trató de localizar proyectos que pudieran encuadrarse en el presupuesto aprobado por el programa, acordándose su modificación en diciembre de 2012.
h.4) Si bien se mantuvo la aportación del FCAS, la del beneficiario se redujo hasta 12.900.000 euros, por lo que la primera pasó de representar el 5% en el proyecto inicial al 34% tras la modificación.
h.5) El plan operativo general se aprobó en abril de 2014, con un plazo de ejecución previsto de 24 meses, ampliado posteriormente hasta abril de 2019, por contingencias en los procesos de licitación y por la mayor complejidad técnica de alguna de las actuaciones.
h.6) A lo largo de 2015 se adjudicaron las obras de tres de las cinco actuaciones previstas. En el informe de seguimiento de Tragsatec a 31/12/2015, figura como ejecutado el 23% del presupuesto, sin que haya constancia de abonos a dicha fecha.
i) Programa BOL-003-B "Suministro agua potable y saneamiento en pequeñas comunidades rurales".
El plazo de ejecución inicialmente previsto era de 48 meses, incrementándose hasta 84 meses, con vencimiento en octubre de 2018. Las causas del referido retraso revelan en algunos casos deficiencias en la planificación y diseño del proyecto inicial. Entre dichas causas están condiciones meteorológicas imprevistas, demoras en la adquisición de predios, convocatorias desiertas, rediseño de redes y plantas de tratamiento y deficiencias en la gestión social con las comunidades.
1.2) Los fondos FCAS se ingresaron en una cuenta abierta a nombre de la OTC/AECID que recogía ingresos para cooperación de diversa procedencia, sin que exista información sobre los intereses imputables al programa.
1.3) A 31/12/2015 la parte del FCAS estaba ejecutada en el 99%, habiéndose abonado el 81% del importe. La parte del beneficiario figura adjudicada al 100%, y abonada en el 29%.
VII.A.2) REINTEGROS DE PROGRAMAS CANCELADOS
7.4.- El Tribunal ha examinado los tres expedientes de reintegro de subvenciones concedidas para proyectos bilaterales tramitados en el período fiscalizado, que fueron los siguientes |27|:
Programa Subvención abonada Reintegro Importe (USD) Fecha Abono Fecha Resolución Importe reintegrado (USD) Fecha ingreso COL-016-B 9.700.271 23/12/2009 14/03/2014 10.012.466 05/06/2014 PRY-010-B 7.032.696 23/12/2009 14/03/2014 7.032.686 28/05/2014 ARG-004-B 2.328.065 23/12/2009 14/02/2014 0 - 7.5.- En los tres proyectos bilaterales el motivo de la tramitación de los expedientes de reintegro fue el incumplimiento de las obligaciones impuestas al beneficiario en las Resoluciones de concesión, que supuso la falta de ejecución de los programas para los que se concedieron las subvenciones. Se exponen a continuación los resultados más significativos del examen de dichos expedientes.
a) Programa COL-016-B "Realización de la planta de tratamiento de agua potable en Albornoz y la tubería de distribución".
Los aspectos más destacables del expediente son los siguientes:
a.1) La subvención fue concedida a la Alcaldía Mayor de Cartagena de Indias por Resolución de la Secretaría de Estado de Cooperación Internacional de 17/11/2009. El Convenio de financiación fue suscrito el 2 de diciembre, abonando el ICO la subvención en el mismo mes.
a.2) Desde 2010 se manifestaron dificultades para el desarrollo del proyecto, consistentes principalmente en asentamientos ilegales en los terrenos afectados, falta de acreditación de disponibilidades presupuestarias para hacer frente a la contrapartida prevista y sucesivas solicitudes de cambio del objeto del programa, no susceptibles de aceptación por el FCAS. Dichas circunstancias impidieron la ejecución del proyecto previsto, no llegando ni siquiera a aprobarse el Reglamento Operativo. Hasta julio de 2013 no se inició el expediente de reintegro, resuelto en marzo del ejercicio siguiente.
a.3) La Resolución de reintegro exigió la devolución de 9.700.271 USD, correspondientes al importe transferido, junto con los intereses generados en la cuenta, que ascendían a 312.195 USD. Ambas cantidades fueron ingresadas en la cuenta del Banco de España el 5 de junio de 2014. La Resolución no exigió los intereses de demora previstos en el artículo 37 de la LGS y contemplados asimismo en la Resolución de concesión de la subvención y en el Convenio de financiación (cláusulas 12 y séptima, respectivamente). En sus alegaciones la AECID explica la falta de exigencia de intereses de demora por el hecho de que las cantidades libradas en concepto de subvención no llegaron a estar a disposición del beneficiario.
b) Programa PRY-010-B "Abastecimiento de agua y saneamiento básico en comunidades pobres y de extrema pobreza de la región de Paraguay".
b.1) La subvención fue concedida a la Secretaría de Acción Social de Paraguay por Resolución de 17/11/2009, suscribiéndose el Convenio de financiación el 26 de noviembre y abonándose la subvención el 22 de diciembre de 2009. Tampoco en este caso llegó a iniciarse el proyecto ni a aprobarse el Reglamento Operativo.
b.2) El ICO había transferido el importe de la subvención (7.032.686 USD) a una cuenta abierta en Paraguay a nombre de la AECID, al no haberse podido instrumentar, como consecuencia de las peculiaridades del sistema financiero del país de destino, una cuenta con firma mancomunada de la AECID y el beneficiario. La cuenta de destino no estaba remunerada, debido, según comunicación de la entidad bancaria, a exigencias de la normativa del órgano regulador en el país.
b.3) El expediente de reintegro se inició el 30 de abril de 2013, recayendo la Resolución el 14 de marzo de 2014. La razón para la no ejecución del programa indicada por las autoridades paraguayas en las alegaciones al expediente fue la falta de competencia del beneficiario para aceptar la subvención. El importe reclamado (7.032.686 USD) fue devuelto mediante transferencia ordenada por la propia AECID, e ingresado en la cuenta del FCAS el 28 de mayo de 2014. Ello supuso tener inmovilizado y sin producir rendimiento alguno durante más de cuatro años el importe total de la subvención concedida.
c) Programa ARG-004-B "Acceso al agua potable para las poblaciones rurales y comunidades campesinas e indígenas".
c.1) La subvención fue concedida por Resolución de 17/11/2009 a una fundación privada de la República Argentina, suscribiéndose el Convenio de financiación el 25 de noviembre y abonando el ICO el importe de la subvención (2.328.065 USD) el 23 de diciembre.
c.2) En diciembre de 2010 se aprobó el Reglamento Operativo, que estableció la obligación del beneficiario de elaborar en el plazo de dos meses el Plan Operativo, que debía desarrollar los objetivos, resultados, actividades, esquema de ejecución, cronograma detallado, análisis de viabilidad y presupuesto pormenorizado del proyecto. El beneficiario presentó un borrador de Plan Operativo en mayo de 2011, y otras dos versiones del mismo en diciembre del mismo año y en agosto de 2012. Ninguno de los documentos presentados pudo ser aprobado por el Departamento del FCAS, por no alcanzar el estándar de calidad necesario.
c.3) El 23 de febrero de 2013 se acordó el inicio del expediente de reintegro, por incumplimiento de las condiciones establecidas en la concesión, recayendo Resolución el 14 de febrero de 2014.
c.4) La Resolución reclamó la devolución de 1.992.656 USD de la subvención percibida, más 298.897 USD, en concepto de intereses de demora. Se excluyeron de la reclamación 251.280 euros (335.409 USD) autorizados por la OTC para la elaboración del Plan Operativo General. La Resolución fue recurrida por el beneficiario, y el 22 de julio de 2015 se dictó nueva Resolución estimando parcialmente el recurso presentado y fijando definitivamente el importe de reintegro en 1.881.335 USD, correspondientes a la subvención percibida y en 282.200 USD los intereses de demora. No hace referencia la Resolución al reintegro de los intereses generados en las cuentas bancarias, sin que se haya aportado explicación al respecto.
c.5) En la segunda Resolución, el cálculo del importe a reintegrar se hizo aplicando el tipo de cambio euro/dólar vigente en la fecha de la primera Resolución de reintegro. Este criterio se separa del seguido en los dos casos anteriores (COL-016-B y PRY-010-B), en los que se reclamó el importe nominal que había sido abonado |28|.
c.6) A pesar de los requerimientos de pago del ICO y de ulteriores gestiones realizada por la Secretaría de Estado de Cooperación Internacional y para Iberoamérica, a la fecha de elaboración del presente informe no se había producido el ingreso de las cantidades adeudadas por el beneficiario.
VII.B) Programas multilaterales (FECASALC)
7.6. - El Tribunal ha examinado una muestra de 4 proyectos financiados por el FECASALC. Tres de ellos corresponden a programas de inversión en infraestructuras en materia de agua y saneamiento y el cuarto es el programa RG-X1047 de Cesión de profesionales. El objetivo del análisis de estos programas, cuya gestión corresponde al BID, era comprobar su adecuación a los términos establecidos en el RD 1460/2009 y en el Documento Marco Técnico suscrito con el Gobierno de España, así como verificar los mecanismos de seguimiento y coordinación BID/AECID y determinar el estado de ejecución de los proyectos.
7.7. - La información utilizada ha procedido fundamentalmente de las fichas confeccionadas por el BID para acompañar a la memoria de la reunión celebrada con la AECID en noviembre de 2015, de las fichas adjuntas a los informes anuales del FECASALC y del FCAS de dicho ejercicio y de las correspondientes fichas financieras. En algunos casos |29| se han observado diferencias en la información contenida en dichos documentos, habiéndose optado por ofrecer en el presente informe la de las fichas financieras, que resulta más fiable. Se han examinado asimismo los documentos a través de los que se formalizan los préstamos y las ayudas no reembolsables.
7.8. - El objeto y el presupuesto de los programas de inversión analizados se detallan en el siguiente cuadro, donde se recoge asimismo el detalle de las fuentes de financiación inicialmente previstas:
Programa Objeto Presupuesto
(USD)Financiación FECASALC Préstamo BID Financiación local Total presupuesto PRY-011-M Agua potable y saneamiento para comunidades rurales e indígenas 40.000.000 12.000.000 8.000.000 60.000.000 BOL-001-M Agua y alcantarillado periurbano, fase 1 80.000.000 20.000.000 0 100.000.000 ECU-005-M Infraestructura rural de agua y saneamiento para zonas rurales y pequeñas comunidades 20.000.000 30.000.000 10.600.000 60.600.000 7.9.- Los requisitos exigidos para la aplicación de los recursos del FCAS se cumplen en los tres programas examinados, en lo referente tanto a los países elegibles y las zonas de actuación, como al objeto de los programas y las entidades ejecutoras. Se ha respetado asimismo los porcentajes máximos de financiación de los presupuestos con cargo al FECASALC, en función del grupo al que pertenecen los países destinatarios de los fondos. Dichos porcentajes fueron del 80% en el proyecto BOL-001-M, del 67% en PRY-011-M y del 33% en ECU-005-M.
7.10.- En el siguiente cuadro se expone la cronología de la aprobación de estos proyectos y el calendario de ejecución previsto:
Proyecto Aprobación Comité Ejecutivo Aprobación BID Firma del Convenio Inicio de ejecución Plazo inicial de ejecución Plazo actual de ejecución Fecha estimada de ejecución |30| PRY-011-M 06/10/2009 04/11/2009 12/12/2010 20/10/2011 5 años 6 años dic-17 BOL-001-M 06/10/2009 02/10/2009 27/11/2009 23/07/2010 6 años 8 años nov-17 ECU-005-M 06/10/2009 08/09/2010 10/01/2011 25/10/2011 5 años 6,5 años jul-17 7.11. - Como observaciones más significativas sobre los anteriores datos, cabe destacar las siguientes:
a) En el proyecto ECU-005-M existe un desfase importante de tiempo, de casi un año, entre la aprobación por el Comité Ejecutivo del FCAS y la aprobación del BID.
b) En el proyecto BOL-001-M la aprobación del BID es anterior a la del Comité Ejecutivo, lo que no se ajusta a lo establecido en el Reglamento Operativo del Fondo.
c) Los tres programas han experimentado ampliaciones de al menos un año de los plazos de ejecución inicialmente previstos.
7.12. - El importe de los desembolsos realizados a 31/12/2015 con cargo a las diferentes fuentes de financiación de los programas fue el siguiente:
Desembolsos a 31/12/2015
(USD)FECASALC BID Local Total Proyecto PRY-011-M 32.616.509 4.551.849 8.859.850 46.028.208 Proyecto BOL-001-M 59.103.841 20.000.000 2.265.448 81.369.289 Proyecto ECU-005-M 14.085.278 22.204.723 9.759.014 46.049.015 De dichas cifras cabe extraer las siguientes conclusiones:
a) En el programa PRY-011-M los desembolsos realizados con cargo al FECASALC suponían el 82% de la financiación prevista con cargo al Fondo. Destaca asimismo el hecho de que la aportación local superaba el presupuesto previsto, lo que indica la insuficiencia de los recursos presupuestados.
b) En BOL-001-M se había desembolsado el 74% de la financiación con cargo al FECASALC. También en este caso parece que los recursos inicialmente previstos eran insuficientes, dado que aparecen desembolsos con cargo a la aportación local que no estaban presupuestados.
c) En el proyecto ECU-005-M los desembolsos con cargo al FECASALC suponían el 70% del presupuesto previsto con cargo al Fondo.
7.13.- Respecto del sistema de seguimiento de los programas en los tres casos se disponía de los informes de monitoreo semestrales, y en PRY-011-M además de la evaluación de término medio elaborada por un consultor externo. Dichos informes ofrecen información sobre el avance físico y financiero de los programas, con detalle de la evolución de los indicadores de producto por componentes. De dicha información resulta, conforme a lo antes indicado, la necesidad de ampliar el plazo de ejecución y las aportaciones previstas para dar cumplimiento a los objetivos de los programas PRY-011-M y BOL-001-M.
7.14.- El último de los programas multilaterales analizados es el programa RG-X1047, "Cesión de profesionales". Su objetivo es financiar la contratación de expertos profesionales de nacionalidad española con recursos del Fondo, para apoyar al BID en la coordinación y ejecución de las actividades relacionadas con el Fondo y participar en programas y proyectos de agua y saneamiento del Banco y AECID. La posibilidad de financiar con cargo al FECASALC este tipo de programas se contemplaba en el Documento Marco Técnico suscrito entre el BID y el Gobierno de España, regulándose más detalladamente en el Reglamento Operativo. En relación con el referido programa, cabe destacar:
a) Las líneas generales del programa, según las disposiciones del Reglamento Operativo y los acuerdos entre el BID y la AECID son las siguientes:
a.1) El Fondo financia la totalidad de los costes de los profesionales, que son contratados bajo los procedimientos de selección y las normas establecidas en las políticas de Recursos Humanos del Banco y las directrices acordadas entre el Banco y el Donante.
a.2) Se prevé que el profesional desempeñe su trabajo en la sede del Banco en Washington, en una de las oficinas del Banco en los países miembros prestatarios, o en las oficinas de AECID. El número previsto de profesionales a contratar es de ocho.
a.3) Los contratos son anuales, hasta por cuatro años de duración, pudiéndose prorrogar excepcionalmente previo acuerdo de las partes.
a.4) El presupuesto previsto para cuatro años asciende a 6.432.300 USD.
b) El programa se sometió a la consideración del Comité Ejecutivo en la reunión de 9 de marzo de 2010; en el acta de dicha reunión se indica que se entiende que no hay objeción a la propuesta, al no haberse recibido comunicación alguna en sentido contrario. Tras ser aprobado definitivamente en el BID se inició la selección de los profesionales, con participación del Departamento del FCAS.
c) El importe abonado por el BID en ejecución de los contratos ascendió a 31/12/2015 a 5.085.131 USD, según el siguiente detalle:
Ejercicio Nš contratos en vigor Desembolsos
(USD)Honorarios Misiones e imprevistos Total 2010 6 218.892 0 218.892 2011 7 1.128.151 0 1.128.151 2012 7 1.045.281 11.625 1.056.906 2013 4 935.767 9.641 945.408 2014 6 848.156 28.812 876.968 2015 5 785.564 73.242 858.806 Total desembolsos 4.961.811 123.320 5.085.131 d) Según la información facilitada por la AECID, en varios casos el plazo de los contratos fue superior a los 4 inicialmente previstos, extendiéndose la vigencia de algunos de ellos hasta junio de 2017.
e) Es significativa la relación entre el número de funcionarios propios del Departamento del FCAS y el de profesionales contratados con cargo a este programa que se encontraban trabajando en dicha unidad. A la fecha de realización de los trabajos de campo los funcionarios propios eran siete, mientras que había cinco profesionales contratados. Por otra parte, cabe señalar que algunos de estos realizaban tareas relativas a la gestión de proyectos bilaterales, lo que no responde a la finalidad del programa.
f) El programa RG-X1047 de Cesión de profesionales no figura en la cartera global de programas del FCAS recogida en la web de la AECID, ni en la información integrada en los informes anuales elaborados para el Congreso y el Senado. Tampoco figura la ficha del proyecto en los informes anuales del FECASALC correspondientes a los ejercicios 2012, 2013 y 2014. Si bien dicha omisión podría estar justificada por la diferente naturaleza del programa en relación con el resto de la cartera del FCAS, la falta de referencias al mismo supone a juicio del Tribunal una falta de transparencia en la información sobre el empleo de los Fondos FCAS.
VIII.- ANÁLISIS DEL CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA SOBRE IGUALDAD DE MUJERES Y HOMBRES
8.1. - El artículo 32 de la Ley Orgánica 3/2007, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres, estableció, en el ámbito específico de la cooperación española para el desarrollo, la obligación de incluir el principio de igualdad entre mujeres y hombres como un elemento prioritario de todas las políticas y planes estratégicos, tanto sectoriales como geográficos. El artículo referido exige, además, que todos los instrumentos de planificación contemplen medidas concretas para el seguimiento y la evaluación de los logros perseguidos en materia de igualdad.
8.2. - Los planes generales de cooperación, que constituyen el marco de referencia para la planificación del FCAS, contemplan el principio de igualdad entre las prioridades de la cooperación española. Los Planes Directores de la Cooperación Española 2009-2012 y 2013-2016 establecieron la aplicación en todas sus actuaciones del enfoque de género en desarrollo, con la intención de superar las desigualdades estructurales entre hombres y mujeres |31|. También el Plan de Actuación Sectorial de Agua declara la priorización de los aspectos de género, junto con los de cambio climático, diversidad cultural y salud, en las intervenciones en el sector de agua y saneamiento.
8.3. - Entre los instrumentos de planificación sectorial de la cooperación española figura la Estrategia de Género en Desarrollo, elaborada en el año 2007. En este documento se indica que el enfoque de género en desarrollo pone énfasis en analizar las relaciones de género como relaciones desiguales de poder entre hombres y mujeres, que perpetúan la pobreza, las desigualdades, la diferente distribución de espacios y riquezas y el crecimiento económico insostenible en el mundo, en detrimento de la participación de las mujeres en la toma de decisiones. Considera la diversidad de formas de ser mujeres y hombres en sus distintas realidades y toma en cuenta los intereses prácticos y estratégicos de las mujeres para su integración, mediante procesos de empoderamiento que transformen de manera justa los poderes que ejercen hombres y mujeres.
8.4. - Sin embargo, en el diseño inicial del FCAS la integración del principio de igualdad y del referido enfoque de género en desarrollo no se definió de manera específica. No hay constancia de directrices dirigidas a garantizar la inclusión de dicho principio en los programas seleccionados, ni instrumentos para valorar en términos de género el impacto de su ejecución. El Plan de Actuación del FCAS para el periodo 2013-2016 incluye entre los retos y necesidades el desarrollo de las herramientas para la integración del aspecto de género en todas las fases del ciclo de vida de los programas.
8.5.- El Plan recogió específicamente aspectos referidos al principio de igualdad en dos de las cinco líneas de trabajo que contempla, definiendo en cada una de ellas resultados claves e indicadores de cumplimiento. La falta de informes de seguimiento del Plan ha impedido conocer el grado de cumplimiento de dichos resultados.
Línea de trabajo Resultados clave Indicadores 3: Gobernanza y Derecho Humano al agua y al saneamiento Las mujeres forman parte activa de las estructuras operadoras y rectoras % de mujeres que forman parte de las organizaciones comunitarias que prestan servicios de agua y saneamiento % de mujeres en comités de usuarios.
4: Integración de aspectos transversales: género, cambio climático, salud y diversidad cultural, Se ha promovido activamente la participación y beneficios equitativos de los programas a las mujeres en todo el ciclo de acciones de los proyectos. % de proyectos que han contado con la participación de mujeres en la identificación, gestión y evaluación de los mismos % de mujeres que participa en estructuras de decisión.
8.6. - Con posterioridad al periodo fiscalizado, la AECID aprobó en el año 2015 la "Guía para la transversalización del enfoque de género" |32|, de aplicación tanto en la planificación estratégica como en las intervenciones específicas en cualquier ámbito de la cooperación. A finales de dicho ejercicio se encontraba en elaboración una "Guía operativa para la integración de aspectos de género en proyectos de agua y saneamiento", que aborda aspectos a considerar para aplicar el enfoque de género en las intervenciones específicas del sector, desde un punto de vista operativo.
8.7. - Por otra parte, solo algunos de los programas financiados incorporaban acciones específicas dirigidas a fomentar la igualdad. En el ámbito de los programas bilaterales, los cinco expedientes finalizados seleccionados como muestra incluían entre sus objetivos la mejora de la situación de las mujeres, pero por lo general no preveían acciones específicas para ello ni recogían indicadores de cumplimiento. Solo en uno de estos programas (CRI-006-B), aparece un indicador específico cuyo seguimiento fue expuesto en el informe de evaluación final: el porcentaje de participación de las mujeres en los órganos de gestión (40% previsto, 28% cumplido). En otro caso (COL-015-B) se cuantifica muy ocasionalmente la participación de las mujeres, pero solo como objetivo: 50% mujeres en órganos de gestión, sin que figure seguimiento alguno, o solo como un resultado (% de mujeres que participaron en los cursos de formación).
8.8. - Respecto de los programas multilaterales, el Informe de Evaluación Intermedia del FECASALC indica que la mayoría de los programas de inversión financiados (10 de 17) incorporaban alguna acción referida a la capacitación de las mujeres, bien en contenidos formativos (en materia de salud, higiene, educación sanitaria y ambiental o administración), bien en mantenimiento de los servicios de agua y saneamiento, o participando en las organizaciones locales de agua y saneamiento. Sin embargo, en 3 de los 10 casos no se habían definido los indicadores necesarios para su seguimiento. La conclusión del informe, en este aspecto, es que si bien "el género no ha estado totalmente ausente de los programas del FECASALC, su presencia no se ha centrado en aspectos sustantivos referidos a favorecer la participación de las mujeres en todos los niveles y desde posiciones de poder igualitario, sino que ha tenido un enfoque -con algunas importantes excepciones- más centrado en la participación de las mujeres en algunas de las actividades desarrolladas". Los datos resultantes del análisis de la muestra de programas bilaterales expuestos en el punto anterior, permiten extender tal conclusión al conjunto de los programas del FCAS.
IX.- CONCLUSIONES
Limitaciones a la fiscalización
9.1. - En el desarrollo de las actuaciones fiscalizadoras se han producido varias limitaciones a la fiscalización que han impedido la valoración en términos de eficacia de la gestión realizada sobre el FCAS. Dichas limitaciones han sido consecuencia de la falta de información suficiente en relación con: a) el cumplimiento de los objetivos establecidos en los planes del FCAS; y b) la situación exacta de la ejecución de los proyectos financiados (punto 1.19).
Dotación y distribución de los recursos del FCAS
9.2. - El importe de las dotaciones del FCAS en el período 2008-2014 ascendió a 819.490.236 euros. Los gastos cargados al Fondo fueron autorizados por el Consejo de Ministros, con arreglo a la siguiente distribución: a) para ayudas a proyectos bilaterales se autorizaron gastos por importe de 405.003.379 euros; b) para realizar aportaciones a fondos fiduciarios en organismos internacionales el Consejo de Ministros autorizó gastos por un total de 408.680.685 euros; c), para gastos de evaluación y seguimiento de proyectos el Consejo de Ministros autorizó 19.464.123 euros y d) para gastos de compensación al ICO por su labor como agente financiero del FCAS se autorizaron 382.573 euros (puntos 2.1 a 2.3).
9.3. - Las ayudas para proyectos bilaterales correspondieron a subvenciones gestionadas por la AECID para proyectos en infraestructuras de agua y saneamiento en régimen de cofinanciación con las autoridades de los países beneficiarios. Las aportaciones a fondos fiduciarios se canalizaron a través del Banco Interamericano de Desarrollo (en adelante, BID), donde se constituyó el Fondo Español de Cooperación para América Latina y el Caribe (en adelante, FECASALC). Las aportaciones iban destinadas a la concesión de ayudas para proyectos multilaterales financiados, además de con los recursos del FECASALC, con aportaciones del país destinatario y de otros donantes, y, en su caso, con préstamos del propio BID. Los gastos de evaluación y seguimiento correspondieron a las encomiendas de gestión tramitadas para la realización de dichas actividades (puntos 2.4 a 2.11).
Opinión sobre las cuentas del FCAS
9.4. - El Tribunal de Cuentas considera que los estados financieros rendidos por el ICO en el periodo 2009-2014 reflejan fielmente en todos los aspectos significativos la situación financiera del FCAS así como los resultados de sus operaciones y flujos de Tesorería en los correspondientes ejercicios, de conformidad con el marco normativo de información financiera de aplicación y con los principios y criterios contables contenidos en el mismo. No obstante, cabe señalar las siguientes salvedades: a) la falta de registro contable de la primera aportación al BID, realizada en 2008 por importe de 300 millones de euros; b) la aplicación en los ejercicios 2009, 2010 y 2011 del principio de caja en el registro de los gastos correspondientes a las ayudas para los proyectos bilaterales aprobados por el Consejo de Ministros; y c) la anotación en 2012 de gastos por evaluación y seguimiento de proyectos por importe de 2.696.092 euros, correspondientes a servicios realizados y facturados en el ejercicio siguiente (puntos 3.7 y 3.8).
9.5. - Los recursos disponibles netos del FCAS a 31/12/2014 ascendían a 3.160.695 euros, restando en tesorería 214.464 euros. El importe de recursos disponibles, de acuerdo con las autorizaciones del Consejo de Ministros, únicamente podía destinarse al pago de gastos de evaluación y seguimiento de programas, lo que revela el agotamiento de los recursos del Fondo a dicha fecha y su incapacidad para la concesión de nuevas ayudas o aportaciones (punto 3.10).
Planificación del FCAS y sistema de seguimiento
9.6. - Durante los primeros años de funcionamiento (2009-2012), el FCAS careció de un plan de actuaciones específico que estableciera los objetivos, el alcance, los periodos de actuación previstos, los criterios de selección de los proyectos o el sistema de evaluación del funcionamiento del FCAS. El plan del FCAS fue aprobado por el Comité Ejecutivo el 25 de marzo de 2014 y corresponde al periodo 2013-2016. A la fecha de finalización de los trabajos de campo aún no había finalizado la implementación de su sistema de seguimiento ni se habían elaborado los informes anuales previstos en el propio Plan. Tampoco se disponía a dicha fecha del informe de evaluación intermedia de la parte bilateral del FCAS previsto en el artículo 21 del Real Decreto 1460/2009 (puntos 4.5 a 4.11).
Procedimientos de gestión de los programas del FCAS
9.7. - En relación con la aprobación y pago de las ayudas correspondientes a los programas bilaterales del FCAS cabe destacar las siguientes circunstancias: a) durante el periodo fiscalizado no llegó a constituirse formalmente el Consejo Asesor previsto en el Real Decreto 1460/2009 (punto 5.2); b) en el periodo fiscalizado el Consejo de Ministros aprobó un total de 49 ayudas, formalizándose en cada caso la Resolución de concesión y el Convenio de financiación, observándose la falta de publicación en el BOE de las subvenciones concedidas con anterioridad a 2014 (puntos 5.7 y 5.8); c) los pagos de las ayudas se realizaron de una sola vez para cada proyecto, por el importe total de la ayuda concedida, una vez suscritos los convenios de financiación (punto 5.13); y d) se detectaron algunas omisiones e incongruencias en la información relativa a los intereses generados en las cuentas destino de los fondos, que revelan un insuficiente control del Departamento del FCAS (puntos 5.16 a 5.19).
9.8. - En relación con la delimitación de los proyectos y los procedimientos de seguimiento y justificación de las ayudas bilaterales concedidas se observó lo siguiente: a) se observaron demoras significativas en la elaboración de la documentación previa al inicio de la ejecución de los proyectos (Reglamentos Operativos y Planes Operativos Generales), provocadas generalmente por las limitaciones de las propuestas iniciales presentadas (puntos 5.20 a 5.26); b) en el proceso de seguimiento de las subvenciones se observaron omisiones en la información periódica que debían remitir los beneficiarios, e imprecisiones en los datos globales sobre la evolución de la ejecución de los proyectos (puntos 5.27 a 5.32); y c) en cuanto al procedimiento de justificación de las subvenciones, se comprobó que a la fecha de finalización de los trabajos de campo (junio de 2016) no había culminado el proceso de revisión de ninguna de las subvenciones correspondientes a los cinco proyectos finalizados a 31/12/2014 (puntos 5.33 a 5.37).
9.9. - La gestión de los programas multilaterales realizada por el BID con cargo al FECASALC difirió de la correspondiente a los programas bilaterales en los siguientes aspectos principales: a) la aprobación de los programas correspondió al Directorio del BID; b) se realizaron desembolsos parciales en función de la ejecución de los proyectos; y c) los procedimientos de licitación previos a la ejecución de los proyectos fueron los propios del BID (punto 5.39).
Complementariedad de las carteras y sistema de coordinación AECID-BID
9.10. - En el diseño inicial de la cartera global del FCAS no se definieron criterios previos para la delimitación de los proyectos que encontrarían un mejor encuadre en uno u otro tipo de gestión (AECID/BID), ni una estrategia predefinida para buscar la complementariedad entre ellos. Esta circunstancia se ha debido tanto a la inexistencia de una planificación como al sistema de implementación de la cartera global, a la que cada proyecto se incorporaba de manera autónoma. El Tribunal estima adecuado, en términos generales, el sistema de coordinación entre el BID y la AECID (puntos 5.45 a 5.47).
Composición de la cartera de programas del FCAS (AECID y BID-FECASALC). Análisis del cumplimiento de los requisitos del RD 1460/2009
9.11. - A 31/12/2014 se habían aprobado con cargo al FCAS ayudas por importe de 810.941.838 euros para un total de 70 programas, de los cuales 49 correspondían a programas bilaterales (405.003.379 euros) y 21 a programas multilaterales (405.938.459 euros). El presupuesto total de los programas aprobados, incluidas las aportaciones locales y de otros donantes, ascendió a 1.307.587.504 euros. La aportación del FCAS suponía el 70% del presupuesto total de los proyectos bilaterales y el 55% de los multilaterales (puntos 6.1 y 6.2).
9.12. - Tras la cancelación de algunos de los programas aprobados, la cartera definitiva del FCAS a 31/12/2014 quedó formada por 67 programas, a los que el Fondo aportó 794.804.164 euros. Del total de programas 47 eran bilaterales (393.332.202 euros) y 20 multilaterales (401.471.962 euros). Los proyectos incluidos en la cartera del FCAS cumplen, con carácter general, todos los requisitos establecidos en el Real Decreto 1460/2009 respecto al destino de los fondos, los porcentajes de financiación del FCAS y los requisitos de los beneficiarios (puntos 6.3 y 6.4).
Ejecución de la cartera de programas FCAS (bilaterales/AECID y multilaterales BID-FECASALC)
9.13. - Por insuficiencias de la información disponible, el Tribunal no ha podido determinar con detalle la situación de los proyectos a 31/12/2014, verificando qué parte de los trabajos se encontraba efectivamente ejecutada y qué parte en fase de licitación, ni valorar el grado de evolución de los proyectos a lo largo del periodo fiscalizado, tanto en importes de obra ejecutada como de pagos realizados (puntos 6.5 y 6.11.b).
9.14. - De los 47 proyectos bilaterales de la cartera del FCAS a 31/12/2014, solo cinco estaban totalmente ejecutados; 32 proyectos se encontraban en fase de licitación/ejecución; 9 proyectos estaban en fase de diseño/preinversión y uno había sido cancelado y estaba pendiente de reintegro. Según la información facilitada por el Departamento del FCAS a 31/12/2014 estaban en fase de licitación/ejecución trabajos correspondientes al 36% del importe total de la financiación aprobada y se había pagado (por obras, servicios, etc.) el 26% de la misma. De acuerdo con las previsiones de los proyectos, el 75% de ellos debería estar finalizado a 31/12/2017. El importe de la financiación de estos programas con cargo al FCAS supone el 80% del total de la financiación comprometida a 31/12/2014 (puntos 6.6 a 6.9).
9.15. - En cuanto a la cartera de programas multilaterales, a la misma fecha solo había finalizado uno; otro se encontraba en fase de diseño/preinversión y 18 estaban en fase de licitación/ejecución. Según las previsiones de los proyectos, 16 de los programas multilaterales en ejecución a 31/12/2014 (85%) deberían estar finalizados a 31/12/2017. El presupuesto de estos proyectos financiado con cargo al FECASALC asciende a 452.782.300 USD, lo que representa el 80% de la financiación aprobada para el total de los programas multilaterales (puntos 6.10 a 6.13).
Revisión de una muestra de programas
9.16. - El Tribunal ha examinado una muestra de nueve proyectos de la cartera bilateral, compuesta, por una parte, por los 5 proyectos finalizados a 31/12/2014, y, por otra, por 4 proyectos en ejecución a dicha fecha. El importe de los nueve proyectos financiado por el FCAS ascendió a 135.676.727 euros. Como resultados generales de la revisión de los proyectos cabe destacar: a) demoras en la aprobación de los Planes Operativos Generales; b) modificaciones en los objetivos inicialmente fijados y ampliaciones de los plazos de ejecución, como consecuencia de defectos de planificación o de circunstancias imprevistas; y c) retrasos en la formalización de las referidas modificaciones (puntos 7.1 a 7.3). En relación con el programa COL-015-B, la AECID no ha aclarado la diferencia observada entre el importe del remanente no invertido que resulta de la liquidación de gastos imputados al FCAS (284.775 euros) y la cantidad efectivamente reintegrada (40.424 euros) (punto 7.3.b.2).
9.17. - En el periodo fiscalizado la AECID tramitó tres expedientes de reintegro de subvenciones concedidas por importe conjunto de 19.061.032 USD, por incumplimiento de las condiciones de concesión. En dos casos se había producido la devolución de la subvención, encontrándose pendiente la correspondiente al proyecto ARG-004-B. Se observaron diferencias no justificadas en la tramitación de dichos expedientes en relación con el cálculo del importe a reintegrar: en dos casos se exigió el importe nominal abonado, mientras que en otro se tuvo en cuenta el tipo de cambio euro/dólar vigente en la fecha de la Resolución de reintegro (puntos 7.4 y 7.5).
9.18. - El Tribunal examinó también tres proyectos de inversión finalizados con cargo al FECASALC, por importe conjunto de 140 millones de dólares, sin que resultaran incidencias relevantes. En relación con el programa multilateral de Cesión de profesionales, por el que el BID había desembolsado a 31/12/2015 con cargo al FECASALC, 5.085.131 USD, se observó que este programa no figuraba en la cartera global de programas del FCAS recogido en la web de la AECID, ni en la información integrada en los informes anuales elaborados para el Congreso y el Senado. Tampoco figura la ficha del proyecto en los informes anuales del FECASALC correspondientes a los ejercicios 2012, 2013 y 2014. Dichas omisiones suponen una falta de transparencia sobre el empleo de los fondos FCAS (puntos 7.6 a 7.14).
Cumplimiento Ley de igualdad
9.19. - En relación con el cumplimiento del artículo 32 de la Ley Orgánica 3/2007, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres, se observó que en el diseño inicial del FCAS no se definió de manera específica la integración del principio de igualdad y del enfoque de género en desarrollo. No hay constancia de directrices dirigidas a garantizar la inclusión de tal principio en los programas seleccionados, ni instrumentos para valorar en términos de género el impacto de su ejecución (puntos 8.1 a 8.8).
X.- RECOMENDACIONES
10.1. - El Tribunal de Cuentas recomienda a la AECID la adopción de las medidas necesarias para fortalecer los instrumentos de seguimiento de la ejecución de los programas aprobados, con la finalidad de disponer de información exacta y actualizada sobre su desarrollo, el importe de los fondos comprometidos y ejecutados y las cantidades desembolsadas con cargo a las distintas fuentes de financiación.
10.2. - Se recomienda a la AECID implementar definitivamente los instrumentos de seguimiento de los objetivos e indicadores establecidos en el Plan del FCAS, de manera que permitan evaluar la eficacia y eficiencia de las actuaciones financiadas.
10.3. - Se recomienda potenciar el sistema de control sobre las cuentas principales a las que se transfieren los recursos del FCAS, en particular en lo referente al seguimiento de los intereses generados por las cantidades depositadas.
10.4. - Se recomienda disponer las medidas necesarias para culminar la revisión, especialmente en los aspectos económicos, de las cuentas justificativas presentadas por los beneficiarios de las ayudas concedidas.
10.5. - Se recomienda la implantación definitiva del enfoque de género desde la fase de inicio de los programas hasta su evaluación, haciendo posible el análisis del impacto de los proyectos aprobados desde dicha perspectiva.
Madrid, 27 de julio de 2017
El Presidente
Ramón Álvarez de Miranda García
ANEXOS
RELACION DE ANEXOS
Anexo 1. Estados financieros FCAS 2009-2014
Anexo 2. Cartera global FCAS
ESTADOS FINANCIEROS FCAS 2009-2014
Balances y Cuentas de Resultados
(euros)I. BALANCES AL 31 DE DICIEMBRE DE 2009 A 2014
ACTIVO 2009 2010 2011 2012 2013 2014 A) ACTIVO NO CORRIENTE 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 B) ACTIVO CORRIENTE (I+II+V) 10.554.803,92 23.314.735,77 41.019.012,20 42.548.922,52 5.023.034,43 3.555.643,02 I. Deudores y otras cuentas a cobrar 0,00 3.000.000,00 0,00 5.000.000,00 4.811.444,55 3.341.178,77 I.1. Otras cuentas a cobrar 0,00 3.000.000,00 0,00 5.000.000,00 4.811.444,55 3.341.178,77 II. Deudores y otras cuentas a cobrar a corto plazo (II.1.1+II.1.2) 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 II.1.1. Otros deudores 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 1.887.441,97 II.1.2. Deterioro de valor de otros deudores 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 -1.887.441,97 V. Efectivo y otros activos equivalentes (V.2) 10.554.803,92 20.314.735,77 41.019.012,20 37.548.922,52 211.589,88 214.464,25 V.2. Tesorería 10.554.803,92 20.314.735,77 41.019.012,20 37.548.922,52 211.589,88 214.464,25 TOTAL ACTIVO (A+B) 10.554.803,92 23.314.735,77 41.019.012,20 42.548.922,52 5.023.034,43 3.555.643,02 PASIVO 2009 2010 2011 2012 2013 2014 A) PATRIMONIO NETO (I+II) 10.494.803,92 23.244.735,77 40.587.883,22 -170.000,00 2.806.523,16 3.160.694,99 I. Patrimonio aportado 300.000.000,00 450.000.000,00 506.337.612,80 511.337.612,80 516.149.057,35 519.490.236,12 II. Patrimonio generado (II.1+II.2) -289.505.196,08 -426.755.264,23 -465.749.729,58 -511.507.612,80 -513.342.534,19 -516.329.541,13 II.1. Resultados de ejercicios anteriores 0,00 -289.505.196,08 -426.755.264,23 -506.422.612,80 -511.507.612,80 -513.342.534,19 II.2. Resultado del ejercicio -289.505.196,08 -137.250.068,15 -38.994.465,35 -5.085.000,00 -1.834.921,39 -2.987.006,94 B) PASIVO NO CORRIENTE (I) 60.000,00 70.000,00 85.000,00 38.873.044,04 74.000,00 0,00 I. Provisiones a largo plazo (I.1+I.3) 60.000,00 70.000,00 85.000,00 38.873.044,04 74.000,00 0,00 I.1. Subvenciones concedidas pendientes de desembolso 0,00 0,00 0,00 38.788.044,04 0,00 0,00 I.3. Provisión gastos ICO 60.000,00 70.000,00 85.000,00 85.000,00 74.000,00 0,00 C) PASIVO CORRIENTE (I+IV) 0,00 0,00 346.128,98 3.845.878,48 2.142.511,27 394.948,03 I. Provisiones a corto plazo (I.1+I.2) 0,00 0,00 0,00 2.781.091,90 0,00 318.437,93 I.1. Provisión gastos evaluación y seguimiento 0,00 0,00 0,00 2.696.091,90 0,00 241.927,83 I.2. Provisión gastos ICO 0,00 0,00 0,00 85.000,00 0,00 76.510,10 IV. Acreedores y otras cuentas a pagar (IV.1) 0,00 0,00 346.128,98 1.064.786,58 2.142.511,27 76.510,10 IV.1. Acreedores por operaciones derivadas de la actividad 0,00 0,00 346.128,98 1.064.786,58 2.142.511,27 76.510,10 TOTAL PASIVO (A+B+C) 10.554.803,92 23.314.735,77 41.019.012,20 42.548.922,52 5.023.034,43 3.555.643,02 II. CUENTAS DEL RESULTADO ECONÓMICO PATRIMONIAL AL 31 DE DICIEMBRE DE 2009 A 2014
INGRESOS Y GASTOS 2009 2010 2011 2012 2013 2014 3. Excesos de Provisiones 0,00 0,00 0,00 0,00 13.722,91 0,00 A) TOTAL INGRESOS DE GESTIÓN ORDINARIA (3) 0,00 0,00 0,00 0,00 13.722,91 0,00 4. Transferencias y subvenciones concedidas (4.1) -289.445.196,08 -137.176.213,22 -35.778.963,41 0,00 0,00 -12.495.646,90 4.1. Donaciones -289.445.196,08 -137.176.213,22 -35.778.963,41 0,00 0,00 -12.495.646,90 5. Otros gastos de gestión ordinaria (5.1+5.2) -60.000,00 -70.000,00 -3.200.160,82 -5.085.000,00 -1.848.644,30 -2.987.006,94 5.1. Gastos de compensación costes ICO -60.000,00 -70.000,00 -85.000,00 -85.000,00 -74.000,00 -79.020,20 5.2. Gastos de medio propio 0,00 0,00 -3.115.160,82 -5.000.000,00 -1.774.644,30 -2.907.986,74 B) TOTAL GASTOS DE GESTIÓN ORDINARIA (4+5) -289.505.196,08 -137.246.213,22 -38.979.124,23 -5.085.000,00 -1.848.644,30 -15.482.653,84 I. Resultado (desahorro) de la gestión ordinaria (A+B) -289.505.196,08 -137.246.213,22 -38.979.124,23 -5.085.000,00 -1.834.921,39 -15.482.653,84 6. Otras partidas no ordinarias (6.1+6.2) 0,00 -3.854,93 -15.341,12 0,00 0,00 13.125.769,81 6.1. Ingresos excepcionales 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 13.125.769,81 6.2. Gastos excepcionales 0,00 -3.854,93 -15.341,12 0,00 0,00 0,00 II. Resultado de las operaciones no financieras (I+6) -289.505.196,08 -137.250.068,15 -38.994.465,35 -5.085.000,00 -1.834.921,39 -2.356.884,03 7. Ingresos financieros (7.3) 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 446.987,38 7.3. Ingresos financieros 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 446.987,38 10. Diferencias de cambio (10.1.1+10.1.2+10.1.3) 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 810.331,68 10.1.1. Positivas de principal 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 568.926,80 10.1.2. Positivas de intereses 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 26.744,35 10.1.3. Positivas de intereses, actualización fin de ejercicio 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 214.660,53 11. Deterioro de valor (11.2) 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 -1.887.441,97 11.2. Otros 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 -1.887.441,97 III. Resultado de las operaciones financieras (7+10+11) 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 -630.122,91 IV. Resultado (desahorro) neto del ejercicio (II+III) -289.505.196,08 -137.250.068,15 -38.994.465,35 -5.085.000,00 -1.834.921,39 -2.987.006,94 CARTERA GLOBAL FCAS
CÓDIGO DESCRIPCIÓN DEL PROGRAMA ENTIDAD SOLICITANTE FECHA DE APROBACIÓN POR ÓRGANO COMPETENTE APORTACIÓN FCAS OTRAS APORTACIONES APORTACIÓN TOTAL (euros) ARG-004-B Proyecto de acceso a agua potable para las poblaciones rurales y comunidades campesinas e indígenas del NEA, NOA Fundación Ernesto Sábato C.M. 30/10/2009 1.623.816 1.623.816 3.247.632 BOL-001-M Programa de agua y alcantarillado periurbano, Fase I Ministerio de Medio Ambiente y Agua de Bolivia C.E. 06/10/2009 54.734.537 13.683.634 68.418.171 BOL-003-B Proyecto de suministro de agua potable y saneamiento en pequeñas comunidades rurales Ministerio de Medio Ambiente y Agua de Bolivia C.M. 30/10/2009 13.531.800 2.706.360 16.238.160 BOL-005-B Programa de salud con agua y saneamiento Catholic Relief Services (CRS) - Bolivia C.M. 30/10/2009 3.142.183 1.002.695 4.144.878 BOL-008-M Programa de agua y saneamiento para comunidades rurales dispersas menores a 2.000 habitantes Ministerio de Medio Ambiente y Agua de Bolivia C.E. 24/06/2010 16.310.553 16.310.553 32.621.106 BRA-005-M Igarapes de Manaus Gobierno del estado de Amazonas C.E. 06/10/2009 3.420.909 37.253.695 40.674.604 BRA-007-B Programa Cisternas Ministerio de Desarrollo Social y Lucha contra el Hambre C.M. 30/10/2009 20.466.847 20.466.847 40.933.694 CAR-001-M Programa de agua potable y saneamiento para la zona fronteriza entre República Dominicana y Haití República de Haití y República Dominicana C.E. 24/06/2010 5.545.588 6.116.457 11.662.045 CHL-001-B Programa de apoyo para la reducción del déficit de cobertura de agua potable y saneamiento en el marco de las metas de los ODM Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo C.M. 30/10/2009 6.765.900 12.900.000 19.665.900 COL-015-B Proyecto de alcantarillado faltante en el barrio Nelson Mandela Alcaldía Mayor de Cartagena de Indias C.M. 30/10/2009 2.450.042 2.450.042 4.900.084 COL-016-B Proyecto de realización de la planta de tratamiento de agua potable en Albornoz y la tubería de distribución Alcaldía Mayor de Cartagena de Indias C.M. 30/10/2009 6.765.900 18.977.524 25.743.424 COL-017-B Proyecto de construcción de instalaciones hidráulico-sanitarias en viviendas de la zona sur oriental de la ciudad de Cartagena - Fase I Alcaldía Mayor de Cartagena de Indias C.M. 30/10/2009 1.520.940 1.520.940 3.041.880 COL-018-B Plan de inversiones ""Todos por el Pacífico" Ministerio de vivienda, Ciudad y Territorio C.M. 30/10/2009 25.710.419 10.692.325 36.402.744 COL-019-B Proyecto del colector pluvial Bastidas - mar Caribe en Santa Marta distrito turístico. Etapa IV Distrito turístico, cultural e histórico de Santa Marta (El municipio de Santa Marta fue nombrado Distrito Especial) C.M. 30/10/2009 5.412.720 1.353.180 6.765.900 COL-021-B Proyecto del cordón ambiental y tradicional de la Sierra Nevada de Santa Marta Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional C.M. 30/10/2009 1.167.794 325.445 1.493.239 COL-022-B Proyecto del multiveredal integral del Pacífico Gobernación de Nariño C.M. 30/10/2009 1.505.413 1.505.413 3.010.826 COL-035-B Programa de agua y saneamiento para el sector rural Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio C.M. 28/10/2011 13.804.528 3.451.132 17.255.660 COL-036-B Ampliación de la planta potabilizadora El Bosque y abastecimiento de los barrios de la zona sur occidental de Cartagena de Indias Alcaldía Mayor de Cartagena de Indias C.M. 07/11/2014 7.386.657 6.389.871 13.776.528 CRI-001-M Programa de agua potable y saneamiento Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillado C.E. 06/10/2009 13.683.634 49.945.265 63.628.899 CRI-006-B Programa de acceso a agua potable para asentamientos campesinos Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados Instituto de Desarrollo Agrario C.M. 30/10/2009 845.737 845.737 1.691.474 CTR-001-B Proyecto cosecha de agua de lluvia para cuatro países de la región centroamericana Asociación Coordinadora Indígena y Campesina de Agroforestería Comunitaria Centroamericana C.M. 30/10/2009 3.129.229 622.463 3.751.692 CTR-004-B Proyecto de nexos hídricos Centroamérica-España Foro Centroamericano y República Dominicana de Agua Potable y Saneamiento C.M. 30/10/2009 182.679 45.670 228.349 CUB-001-B Proyecto de mejora y ampliación de los sistemas de agua potable y saneamiento de cinco pequeñas ciudades cubanas Instituto Nacional de Recursos Hidráulicos C.M. 30/10/2009 3.788.904 3.788.904 7.577.808 CUB-003-B Programa de mejora de la gestión integral del agua en las cuencas tributarias de las bahías de La Habana y de Santiago de Cuba Grupo Estatal de Trabajo de la Bahía de la Habana C.M. 15/10/2010 2.770.833 5.909.756 8.680.589 CUB-004-B Mejora y ampliación de los servicios de agua potable y saneamiento en las pequeñas ciudades cubanas (segunda etapa) Instituto Nacional de Recursos Hídricos C.M. 15/10/2010 4.535.772 4.535.772 9.071.544 DOM-001-M Programa de agua potable y saneamiento rural República Dominicana C.E. 06/10/2009 23.946.360 23.946.360 47.892.720 DOM-014-B Formulación de estrategia nacional de saneamiento de la República Dominicana INAPA C.M. 15/20/2010 195.122 48.780 243.902 DOM-015-B Ampliación acueducto oriental en la provincia de Santo Domingo, municipio Santo Domingo este CAASD C.M. 15/20/2010 8.269.106 2.067.276 10.336.382 DOM-016-B Mejora de la calidad del servicio potable en comunidades de la provincia Monte Plata Ayuntamiento municipal de Monte Plata C.M. 15/20/2010 121.138 30.285 151.423 ECU-005-M Agua potable y saneamiento en zonas rurales y pequeñas comunidades Subsecretaría de Agua y Saneamiento y Banco del Estado C.E. 06/10/2009 13.683.634 27.777.778 41.461.412 ECU-050-B Programa de agua y saneamiento en comunidades rurales y pequeños municipios Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda. Subsecretaría de Agua Potable, Saneamiento y Residuos Sólidos C.M. 15/10/2010 13.008.130 3.252.033 16.260.163 GTM-001-M Agua y saneamiento para el desarrollo humano República de Guatemala C.E. 06/10/2009 34.209.086 34.209.086 68.418.172 GTM-007-B Proyecto de mejora de la cobertura y gestión de los servicios de agua potable y saneamiento en comunidades rurales indígenas Quiché de la Mancomunidad de Tz'Olojyá del Departamento de Sololá, Cuenca Norte del Lago Atitlán". Mancomunidad de municipios de Sololá, cuenca norte del Lago Atitlán (MANCTZOLJYÁ) C.M. 30/10/2009 6.471.710 1.622.428 8.094.138 GTM-008-B Proyecto de mejora del acceso a agua potable y saneamiento básico mediante sistemas sostenibles de gestión de estos servicios en comunidades rurales indígenas Tzutujil de la Mancomunidad de municipios de la Cuenca del Lago Atitlán". Municipios asociados a la Mancomunidad MANCLALAGUNA. C.M. 30/10/2009 807.452 201.863 1.009.315 GTM-009-B Proyecto de mejora de la gobernabilidad del agua asociada a la cobertura y gestión sostenible de los servicios de agua potable y saneamiento en comunidades rurales indígenas Mam de la mancomunidad de municipios de la cuenca alta del Río Municipios asociados a la Mancomunidad MANCUERNA C.M. 30/10/2009 9.759.507 2.439.877 12.199.384 GTM-010-B Proyecto de mejora del acceso al agua potable y saneamiento mediante sistemas sostenibles de gestión de estos servicios en comunidades rurales indígenas Kaqchiquel de la mancomunidad de municipios de la subcuenca noreste del Lago Atitlán Municipios asociados a la Mancomunidad MANKATITLÁN. C.M. 30/10/2009 3.163.817 790.954 3.954.771 GTM-013-B Gestión integrada de agua potable y saneamiento básico en el territorio de la Cuenca de Copanch'orti Mancomunidad de municipios COPANCHORTI 15/10/2010 6.457.401 1.615.330 8.072.731 GTM-014-B Programa de agua y saneamiento con enfoque de cuenca en la parte alta de la subcuenca del río Cuilco Mancomunidad de municipios ADIMAM 15/10/2010 8.500.000 2.149.035 10.649.035 HND-001-B Construcción del plan maestro (Director) de alcantarillado sanitario en Santa Rosa Copán Municipalidad de Santa Rosa de Copán C.M. 15/20/2010 8.486.846 140.241 8.627.087 HND-007-M Programa de agua y saneamiento rural República de Honduras C.E. 06/10/2009 17.104.543 8.894.362 25.998.905 HND-014-B Proyecto de agua y saneamiento en el Valle de Comayagua Municipalidad de Comayagua C.M. 15/20/2010 7.490.149 1.251.722 8.741.871 HND-01^B Incremento de la cobertura de agua y saneamiento y gestión integrada de la cuenca baja y media del río Goascorán Mancomunidad de Municipios del Sur de La Paz y Mancomunidad de Municipios Fronterizos de Valle C.M. 15/20/2010 4.503.468 900.694 5.404.162 HND-016-B Mejora de la gestión pública y el acceso al agua potable y saneamiento en la ciudad de Gracias departamento de Lempira, Honduras. Municipalidad de Gracias C.M. 15/20/2010 3.244.186 148.342 3.392.528 HTI-002-M Agua potable y saneamiento en cinco ciudades y zonas rurales República de Haití C.E. 06/10/2009 20.525.452 12.999.453 33.524.905 HTI-003-B Programa de reforma e inversiones en el sector de agua potable y saneamiento en Haití Ministerio de Obras Públicas, Transporte y Comunicaciones C.M. 30/10/2009 70.000.000 0 70.000.000 HTI-004-M Programa de reconstrucción de los sistemas de agua y saneamiento en Haití Dirección Nacional de Agua Potable y Saneamiento (DINEPA), Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Comunicaciones C.E. 04/03/2010 25.607.258 10.974.539 36.581.797 HTI-005-M Programa de respuesta a la emergencia de cólera en Haití Dirección Nacional de Agua Potable y Saneamiento, del Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Comunicaciones de Haití C.E. 13/12/2010 3.768.750 11.306.249 15.074.999 MEX-001-B Proyecto de Saneamiento de las zonas marginadas del valle de La Sabana en el estado de Guerrero Comisión Nacional del Agua de México C.M. 15/20/2010 20.325.203 20.325.203 40.650.406 NIC-013-B Proyecto de mejora y ampliación del sistema de alcantarillado sanitario de la ciudad de Masaya Empresa Nicaragüense de Acueductos y Alcantarillados Sanitarios C.M. 30/10/2009 13.205.548 865.900 14.071.448 NIC-014-B Programa de mejora y ampliación de los servicios de agua potable y alcantarillado sanitario en siete localidades de Nicaragua Empresa Nicaragüense de Acueductos y Alcantarillados Sanitarios C.M. 30/10/2009 21.312.585 2.232.747 23.545.332 NIC-024-B Proyecto para la mejora de las condiciones de agua potable y saneamiento en seis municipios de Chinandega Norte Asociación de Municipios de Chinandega Norte C.M. 30/10/2009 1.894.101 0 1.894.101 NIC-043-B Proyecto de fortalecimiento de capacidades locales para la gestión, abastecimiento, saneamiento y conservación del recurso hídrico en comunidades rurales del golfo de Fonseca, Nicaragua. Alcaldía de El Viejo C.M. 30/10/2009 573.816 0 573.816 NIC-056-M Programa de mejora y ampliación de los servicios de agua potable en siete ciudades de Nicaragua Empresa Nicaragüense de Acueductos y Alcantarillados Sanitarios C.E. 24/06/2010 25.689.121 1.794.161 27.483.282 PAN-008-M Programa de agua potable y saneamiento en áreas rurales e indígenas de panamá con énfasis en la gobernanza del sector Ministerio de Economía y Finanzas de Panamá C.E. 05/07/2011 5.176.698 5.176.698 10.353.396 PAN-009-B Programa de agua potable y saneamiento en áreas rurales e indígenas de Panamá con énfasis en gestión local Ministerio de Economía y Finanzas de Panamá C.M. 28/10/2011 5.176.698 5.176.698 10.353.396 PER-002-M Programa de mejoramiento y ampliación de servicios de agua y saneamiento en Perú -Fondo de cooperación para agua y saneamiento de España Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento Peruano C.E. 06/10/2009 49.261.084 12.315.271 61.576.355 PER-029-B Proyecto de ampliación y mejora de servicios de agua, saneamiento, gestión de residuos sólidos y afianzamiento hídrico de cuencas de abastecimiento en comunidades rurales y distritos Amsat-Cuzco-Apunimac-Perú Mancomunidad municipal de la Cuenca del Río Santo Tomás - AMSAT C.M. 28/10/2011 8.669.244 2.167.311 10.836.555 PER-030-B Implementación de servicios de agua, saneamiento, manejo de residuos sólidos y afianzamiento hídrico en la mancomunidad municipal de la subcuenca del río Chipilico Mancomunidad municipal de la subcuenca del río Chipillico C.M. 28/10/2011 6.601.802 1.650.451 8.252.253 PER-031-B Mejora de los servicios de agua potable y saneamiento en los centros poblados de la mancomunidad municipal de Qapaq Ñan, Acobamba-Huancavelica- Perú Gobierno regional de Huancavelica de Perú C.M. 05/12/2014 1.780.095 7.960.649 9.740.744 PRY-010-B Proyecto de abastecimiento de agua y saneamiento básico en las comunidades pobres y de extrema pobreza de la región de Paraguay Secretaría de Acción Social C.M. 30/10/2009 4.905.277 1.444.520 6.349.797 PRY-011-M Programa de agua potable y saneamiento para comunidades rurales e indígenas República del Paraguay C.E. 06/10/2009 27.367.269 13.683.634 41.050.903 PRY-014-M Soluciones para el abastecimiento de agua potable y saneamiento en la región occidental o Chaco y ciudades intermedias de la región oriental de Paraguay. República de Paraguay C.E. 18/11/2010 43.965.707 20.517.330 64.483.037 SLV-001-B Programa de infraestructura en agua potable y saneamiento básico en áreas periurbanas y rurales de El Salvador". Ministerio de Relaciones Exteriores - Gobierno de El Salvador C.M. 30/10/2009 16.238.160 4.059.540 20.297.700 SLV-041-B Plan de gobernabilidad y planificación de la gestión del recurso hídrico Ministerio de Relaciones Exteriores - Gobierno de El Salvador C.M. 30/10/2009 7.713.126 1.894.452 9.607.578 SLV-042-M Agua y saneamiento en zonas rurales Ministerio de Relaciones Exteriores de El Salvador C.E. 06/10/2009 16.420.361 13.683.634 30.103.995 SLV-056-B Proyecto integrado de agua, saneamiento y medio ambiente Ministerio de Relaciones Exteriores de El Salvador C.M. 15/20/2010 16.292.683 4.073.171 20.365.854 SLV-058-B Mejoramiento de la red de acueducto y alcantarillado del área metropolitana de San Salvador Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados de El Salvador C.M. 07/11/2014 3.328.895 916.198 4.245.093 URY-001-M Programa de abastecimiento de agua potable a pequeñas comunidades rurales Obras sanitarias del estado. Gobierno de Uruguay C.E. 06/10/2009 4.173.508 4.173.508 8.347.016 URY-001-M Aportación complementaria a la componente II (Inversiones de saneamiento al interior de las escuelas) del programa de abastecimiento de agua potable a pequeñas comunidades rurales Obras sanitarias del estado. Gobierno de Uruguay C.E. 24/06/2010 611.646 611.646 1.223.292 URY-002-M Plan nacional de gestión integrada de recursos hídricos en Uruguay (Plan Agua) Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente C.E. 18/11/2010 732.762 732.762 1.465.524 Total Programas 810.941.838 496.645.667 1.307.587.505
Alegaciones formuladas
Relación de destinatarios del anteproyecto de informe que han presentado alegaciones
Secretario de Estado de Cooperación Internacional y para Iberoamérica
Presidente del Instituto de Crédito Oficial
Alegaciones formuladas por el Secretario de Estado de Cooperación Internacional y para Iberoamérica
Ministerio
de asuntos exteriores
y de cooperaciónTRIBUNAL DE CUENTAS
Registro General
ENTRADA (po)
Nš Reg 645/RG. 32872
2-6-201713:13:13Madrid 1 de junio de 2017
Dña. Enriqueta Chicano
Consejera de Cuentas
Departamento del Área político-administrativa
del Estado
Sección fiscalización de Cuentas
Tribunal de CuentasRespetada Consejera:
Se adjuntan la Alegaciones al Anteproyecto del "Informe de fiscalización del Fondo de Cooperación para Agua y Saneamiento, ejercicios 2009 - 2014", remitido desde el Tribunal de Cuentas con fecha 27 de marzo de 2017 a esta Secretaria de Estado.
Se solicitó una ampliación del plazo inicial según las condiciones recogidas en el artículo 44.1 de la Ley 7/1988, de quince días adicionales. Esta ampliación finaliza el dia 5 de junio de 2017.
Muy cordialmente,
Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación
Dirección de Cooperación con América Latina y el Caribe
Departamento del Fondo de Cooperación para Agua y SaneamientoALEGACIONES AL ANTEPROYECTO INFORME FISCALIZACIÓN FCAS
1. INTRODUCCIÓN. (1.1 a 1.20). CONCLUSIONES (9.1)
- Extracto del Informe:
1.12 (pg4.).- El Consejo Asesor se adscribía asimismo al Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación, a través de la Secretaria General de Cooperación internacional y para Iberoamérica. El RD 1460/2009 le atribuyó las funciones de analizar y emitir dictámenes sobre las operaciones que se realicen can cargo al Fondo, así como las de asesorar y proponer líneas de actuación al Departamento. Debía de estar integrado por un máximo de cuarenta miembros, nombrados entre personalidades de reconocido prestigio, españolas e iberoamericanas en el ámbito del agua y los recursos hídricos, así como par representantes de los actores españoles relacionados con la cooperación al desarrollo en el sector del agua. En el período fiscalizado el Consejo Asesor no llegó a constituirse formalmente.
Alegación:
El 7 de marzo de 2016, se solicita al Abogado del Estado un informe sobre la pertinencia de constituir el Consejo Asesor como órgano de asesoramiento del fondo de cooperación para agua y saneamiento, dado que el Gobierno está en funciones. Con fecha 17 de marzo se informa favorablemente y se inicia el proceso de constitución. (Ver Anexo 1: Informe Abogado del Estado)
Con fecha 15 de junio de 2016, el Secretario de Estado de Cooperación Internacional y para Iberoamérica, resuelve el nombramiento de los vocales del Consejo Asesor del Fondo de Cooperación para Agua y Saneamiento (Ver Anexo 2. Nombramientos Vocales CA)
El 7 de julio se convoca la III Reunión del Consejo Asesor en la que se aprueban las de Normas de Funcionamiento del Consejo Asesor y Grupo de Trabajo, y la propuesta de procedimiento para constitución del Grupo de Trabajo de composición reducida que representará al nuevo Consejo Asesor. (Ver Anexo 3. Acta III Reunión Consejo Asesor)
- Extracto del Informe:
1.19. (pg.5)- En el desarrollo de las actuaciones fiscalizadoras se han producido varias limitaciones a la fiscalización que han impedida el cumplimiento de algunos de los objetivos en el alcance previsto. Dos limitaciones han sido consecuencia de la falta de información suficiente en relación con: a) el cumplimiento de los objetivos establecidos en los planes del FCAS (puntos 4.7 y 4.8); b) el Importe de los intereses generados en las cuentas a las que se transfirieron recursos del Fondo para proyectos bilaterales (puntos 5.15 a 5.18); y c) la situación exacta de la ejecución de los proyectos financiados (puntos 5.30, 6.5 y 6.11).
Alegación:
Cabría resaltar que el personal del DFCAS, de las OTC en terreno y del BID, ha prestado toda la colaboración que le ha sido requerida por el TCU. Como se dirá más adelante en los puntos correspondientes, y sin perjuicio de que en el DFCAS no se dispusiera de todos los documentos originales señalar que se ofreció solicitar información detallada de los mismos a las OTC y al BID si así se consideraba por el Tribunal, propuesta que fue declinada por éste.
III. ANÁLISIS PRESUPUESTARIO Y FINANCIERO (3.1 al 3.18). CONCLUSIONES (9.4-9.5)
- Extracto del informe:
3.6 (pg.12).- En el artículo 17 del RD 1460/2009 se atribuyó al ICO la facultad de depositarios recursos del fondo en cuentas abiertas en el Banco de España o en el propio Instituto, previa autorización de la Secretaria de Estado de Cooperación Internacional, y con el informe favorable de la Dirección General del Tesoro y Política Financiera del Ministerio de Economía y Hacienda. La opción seguida por el ICO fue la del depósito en una cuenta del Banco de España. Pese a haber sida solicitada por el Tribunal, no ha sido aportada la documentación acreditativa del cumplimiento de los referidos requisitos.
Alegación:
Ver Anexo 4. Alegaciones del ICO
- Extracto del Informe:
3.14 (pg.16).- Los tres informes de auditoría presentados por empresas contratadas por el BID (para los periodos 24107/2009-2010, 2011-2012 y 2013-2014) indican que los estados financieros adjudicados (Balance de situación, Estado de cambios en el Patrimonio neta y Estado de flujos de tesorería) representan, en todos los aspectos materiales, la imagen fiel, de acuerdo con los principias contables americanos generalmente aceptados. El Tribunal ha contrastado los datos de algunas de las rúbricas con la información de gestión aportada en la AECID, habiendo observada una diferencia que no ha podido ser aclarada relativa a los gastos de administración y gestión cuya importe según las cuentas supera en 59.000 USD al que resulta de las liquidaciones de gastos presentadas por el BID.
Alegación:
Sería preciso una información adicional para realizar las alegaciones pertinentes
IV. ANÁLISIS DE LA PLANIFICACIÓN Y DEL SISTEMA DE SEGUIMIENTO GLOBAL DEL FCAS (4.1 al 4.13), CONCLUSIONES (9.6)
4.6. (pg- 20).- El Plan de Actuación del FCAS fue elaborado por et Departamento y aprobado en la reunión del Comité Ejecutivo de 25 de marzo de 2014. En el documento facilitado al Tribunal de Cuentas consta que corresponde al periodo 2013-2015, lo que difiere del periodo de vigencia del Plan que figura en el acta de la referida reunión, según la cual se extiende hasta el año 2017.
Alegación:
Sí bien es cierto que el Plan de Actuación FCAS corresponde al periodo 2013-2016, y en el Acta de la Reunión del Comité Ejecutivo del 25/03/2015 consta que se dan por aprobados tanto el documento de Plan de Actuación del Fondo 2013-2017 como el Plan de Trabajo 2014, se quiere dejar constancia de que se debe a una errata en esta última.
- Extracto del Informe:
4.8. (pg. 21)- El Plan prevé asimismo una fase de seguimiento y evaluación sobre los resultados previstos, a fin de posibilitar la valoración de los avances. Y la adopción de medidas correctoras en caso de incumplimiento. Contempla como uno de los principales productos el diseño de una herramienta informática que posibilite la visión global de la ejecución del Fondo, a partir del tratamiento de las resultados obtenidos del análisis de los indicadores comunes establecidos para todos los programas. A la fecha de finalización de los trabajos de campo aún no había finalizado la implementación del referido sistema de seguimiento ni se habían elaborado los informes anuales previstos en el propia Plan, que deberían recoger la información sobre los resultadas obtenidos.
Alegación:
En el Plan existe una fase de seguimiento y evaluación sobre los resultados previstos a fin de posibilitar la valoración de los avances y la adopción de medidas correctoras en caso de incumplimiento y así se viene realizando desde el inicio a nivel de cada uno de los programas. Sin embargo, para obtener una visión global a nivel de resultados del FCAS es necesario disponer de una herramienta informática que permita agrupar indicadores comunes. Al no existir unos indicadores homogéneos, se encontraron grandes dificultades para disponer de resultados a nivel conjunto. Con la primera encomienda con Tragsatec se analiza pormenorizadamente la situación existente en cada uno de los Programas. En segundo lugar, se estableció un marco de resultados estratégicos normalizados para todo el Fondo, común a todos los Programas, sin perjuicio de otros resultados adicionales específicos que pudieran añadirse en cada intervención. En tercer tugar, se ha realizado la correlación con cada uno de los resultados de los programas. Este trabajo previo ha dado lugar a un retraso en el diseño de la herramienta informática y por ende, en la obtención de resultados a nivel FCAS. Se prevé que la herramienta esté en explotación en el próximo trimestre.
- Extracto del Informe:
4.10. (pg. 21)- En relación con el primero de dichos instrumentos, el artículo 21 del RD 1460/2009 estableció que pasados tres años desde el comienzo de su actividad, el Departamento del Fondo debía encargar una evaluación global independiente sobre el proceso de gestión del Fondo; su resultada debía ser elevado al Comité Ejecutivo a fin de determinar las modificaciones oportunas sobre su organización y funcionamiento que aseguraran la eficacia y la eficiencia d su gestión. El anuncio de la licitación del contrato de servicio para la evaluación intermedia de la parte bilateral del FCAS se publicó a finales de 2014, y el contrato se adjudicó en julio de 2015. A la fecha de elaboración del presente anteproyecto aún no se disponía del informe final.
Alegación:
La contratación de la evaluación intermedia de FCAS demoró casi dos años desde que el DFCAS elaboró la primera propuesta de pliegos en septiembre de 2013. En la primera parte del proceso surgieron dudas sobre quién debía ser el contratante de la consultora, la AECID o el SECIPI. Finalmente, tras informe conjunto de la Abogacía del Estado del MAEC y de la AECID, se decidió que sería el SECIPI el que firmara el contrato pero que la gestión del proceso y las mesas de contratación serían realizadas por la AECID. Una vez publicada la licitación (4-11-2014) volvieron a producirse retrasos por circunstancias sobrevenidas ante la necesidad de incluir modificaciones en los pliegos ya publicados. Esto obligó a suspender el proceso y proceder a una nueva publicación (enero 2015).
Finalmente, el 14 de julio de 2015 el SECIPI firmó la resolución de adjudicación y el contrato se firmó el 4 de septiembre de 2015, con una previsión de 7 meses de duración.
El proceso de la evaluación también ha sufrido retrasos, en parte debidos al equipo presentado por la empresa consultora, que hubo que reforzar en varias ocasiones. Actualmente se ha recibido la versión definitiva del informe final.
- Extracto del Informe:
4.13. (pg. 22)- El objetivo del informe de evaluación del FECASALC fue la valoración del desempeño de este Fondo, en relación con su diseño global, los principales procesos que utiliza y los resultados preliminares obtenidos. El alcance temporal comprendió el periodo transcurrido entre julio de 2009 y diciembre de 2013, aunque algunos análisis pudieron extenderse hasta julio de 2014.
Alegación:
Una vez recibido el informe de evaluación intermedia del FECASALC, se ha iniciado un proceso de definición de medidas a poner en marcha en respuesta a las recomendaciones de la evaluación. Este proceso está siendo coordinado por el BID, con participación del DFCAS. El Plan de Acción FECASALC 2021 es una propuesta de trabajo integral que incorpora acciones para:
- dar respuesta las recomendaciones de la evaluación intermedia;
- realizar un diagnóstico sobre los 4 aspectos considerados ejes prioritarios del Fondo y de las recomendaciones de la evaluación intermedia: el Derecho Humano al Agua y el Derecho Humano al Saneamiento (DHAyS), la Promoción de la Igualdad de Género, la Gestión Integral del Recurso Hídrico (GIRH) y la Gobernanza; a fin de identificar elementos que sirvan para un mejor abordaje de estas cuestiones en futuros programas así como acciones específicas que puedan ímplementarse dentro del instrumento.
- fortalecer y complementar las actividades que actualmente desarrollan los diferentes proyectos del FECASALC para consolidar su impacto, sostenibilidad y resultados en el largo plazo a través de acciones complementarias puntuales, consensuadas entre los especialistas del BID y especialistas de las oficinas técnicas de cooperación (OTC) de la AECID en terreno;
- consolidar una metodología de evaluación de todas las operaciones con vistas a la evaluación final del Fondo con un marco común de resultados.
En cuanto a las conclusiones, si bien de los doce puntos que se citan de la evaluación intermedia se incluyen nueve en este apartado, consideramos interesante añadir los dos que se han omitido:
- Con el objetivo de maximizar los recursos de donación, el BID ha adaptado su sistema habitual de gestión de fondos fiduciarios de donantes durante la implementación del FECESALC, reduciendo su porcentaje de costes administrativos y, asumiendo con fondos propios las actuaciones vinculadas a la preparación de inversiones.
- El BID ha mostrado una amplía flexibilidad y capacidad de adaptación a las realidades encontradas durante la implementación de los programas y proyectos haciendo progresivamente ajustes para lograr resultados esperados.
V. ANÁLISIS DE LOS PROCEDIMIENTOS DE GESTIÓN DEL FCAS (5.1 al 5.47). CONCLUSIONES (9.7 al 9.10)
- Extracto del Informe:
S.2. (pg. 25)- El Consejo Asesor, órgano previsto en el artículo 7 del RD 1460/2009 para el asesoramiento del Departamento del Fondo (punto 1.12) no llegó a constituirse formalmente.
Alegación:
Ver alegación punto 1.12 (pg4.)
- Extracto del Informe:
5.6 (pg. 27)- De los datos examinados, resulta que el número de solicitudes de financiación presentadas ascendió al menos a 318, procedentes de 19 países. El 59% de dichas solicitudes procedía de cuatro países: El Salvador, Ecuador, Nicaragua y Colombia. Tras la evaluación de las OTC, fueron remitidas a la Oficina del FCAS 130 de dichas solicitudes, todas ellas entre 2009 y 2010. De acuerdo con lo establecido en el RO 146012009, las referidas solicitudes fueron valoradas por lo Oficina del FCAS con carácter previo a su elevación al Comité Ejecutivo para su aprobación. No se ha dispuesto de información global sobre los criterios utilizados en la Oficina para aceptar o rechazar las solicitudes. Al no tratarse de subvenciones de concurrencia competitiva no existieron baremos de valoración, quedando sujeta dicha decisión a la discrecionalidad del órgano gestor. El RD 1460/2009 atribuyó a lo Oficina la facultad de rechazar las solicitudes que no se adaptaran a los requisitos mínimos necesarios, a de requerir al solicitante para que refarmula a la propuesta inicial.
Alegación:
Según el artículo 15 del RD 1460/2009, la oficina del FCAs, recibirá y valorará las propuestas, para el análisis y aprobación del Comité-Ejecutivo del FCAS. El Comité Ejecutivo (Artículo 6 RD 1460/2009) es quién estudiará y valorará todas las propuestas de financiación que le sean presentadas por la Oficina del FCAS, y decidirá sobre su elevación para autorización por el Consejo de Ministros.
En el artículo 15 se hace mención a que la Oficina del FCAS podrá rechazar inicialmente aquellas propuestas que no se adapten a los requisitos mínimos necesarios. Se entiende que estas mínimos están explicitados en el RD a través de los artículos 10,11,12 y 13 del Capítulo III; en los que se recogen los proyectos financiables, países elegibles y socios.
Adicionalmente en los artículos 14 y 15 de Capítulo IV se recogen los criterios de valoración positiva.
Es por esto que no se han requerido criterios adicionales entendiendo que quedaban suficientemente reflejados los mismos en el RD 1460/2009.
Añadir, que se puso a disposición del Tribunal si así lo requería, los documentos de gestión del FCAS, y entre ellos, el formato del documento de identificación con el que las contrapartes solicitantes de subvención presentan en las Embajadas de España u organismos multilaterales asociados, sus propuestas a financiación; y la carta de valoración de la propuesta firmada por el Coordinador de la OTC correspondiente.
- Extracto del Informe:
5.14. (pg 29)- En relación con las transferencias realizadas por el ICO correspondientes a los 49 proyectos aprobados en el período fiscalizado, se ha observado lo siguiente: (...)
Alegación:
En relación con las transferencias realizadas por el ICO correspondientes a los 49 proyectos aprobados en el período fiscalizado, se corroboran los siguientes puntos:
- Extracto del Informe: 5.14 a)
a) La mayor parte de las transferencias se realizó en el plazo previsto de 1 días desde la firma de los correspondientes convenios. Únicamente en dos casos se incumplió dicho plaza. Ambos proyectos (CHL-001-B y CUB-001-B) habían sido aprobados por Consejo de Ministros en octubre de 2009, pero los convenios no se suscribieron hasta mayo del ejercicio siguiente, demorándose hasta octubre el desembolso de los fondos.
a) En Chile, el retraso en la firma del Convenio de Financiación y la transferencia de los fondos se deben esencialmente a que entre el final de 2009 y comienzos de 2010 se produjeron dos hechos que alteraron el normal funcionamiento de la administración chilena:
- En primer lugar en diciembre de 2009 se celebraron elecciones presidenciales que provocaron un cambio de gobierno y de línea política. Tras 20 años de gobiernos de la Concertación alcanzó el poder la Alianza por Chile cuyo equipo de gobierno tomó posesión en marzo de 2010.
- En segundo lugar el 27 de febrero de 2010 Chile sufrió un importante terremoto que alcanzó una intensidad de grado IX en la escala de Mercalli y que afectó a las regiones de Valparaíso, Metropolitana de Santiago, O'Higgins, Maule, Biobío y La Araucanía, que acumulan cerca del 80 % de la población del país. Las graves consecuencias de este sismo concentraron la mayor parte de las acciones de un ejecutivo que se hallaba sumido en proceso cambio político tras las recientes elecciones.
En Cuba la difícil coordinación entre la administración cubana y española provocaron en el programa CUB-OO1-B retrasos en la redacción del Convenio de Financiación mediante el que se formaliza la donación y el posterior ingreso de los fondos.
- Extracto del informe: 5.14 d)
d) En la mayoría de los casos las cuentas de destino eran independientes para cada proyecto. Sin embargo, las transferencias correspondientes a siete proyectos en Colombia fueron abonadas en la misma cuenta, y redirigidas posteriormente a cuentas de fideicomiso abiertas para cada proyecto. Otros tres proyectos en la República Dominicana, recibieron el desembolso inicial en una sola cuenta.
d) En Colombia, no se generaron cuentas independientes para cada proyecto, debido a que las instituciones Beneficiarias de las subvenciones no serían ejecutoras directas de los proyectos por los procesos complejos y demorados que deben realizar cuando reciben recursos como subvenciones o donaciones, los cuales deben ser incorporados a los presupuestos de las entidades públicas por ley presupuestaria y por las anualidades, que ocasionaría grandes demoras en la ejecución de los proyectos. Debido a esto se acordó con el Estado Colombiano, que fuera la Dirección de Cooperación Internacional de Acción Social, ahora la Agencia Presidencial de Cooperación -APC -entidad nacional a cargo de la coordinación de la cooperación internacional en Colombia y de la Implementación de la Declaración de París-quien recibiera en una cuenta principal, con firma conjunta de AECID, todos los recursos de las subvenciones y después las canalizara hacia el Beneficiario.
Dado que los esquemas fiduciarios ya formaban parte la costumbre de ejecución en Colombia, y que éstos garantizan la mejor custodia y transparencia en el manejo de los recursos y generan altas tasas de rentabilidad a un costo muy bajo, se decidió que los recursos del FCAS fueran manejados a través de encargos fiduciarios abiertos para cada uno de los proyectos.
República Dominicana recibió un desembolso inicial de tres proyectos del FCAS en una sola cuenta, la Cuenta de ahorros en euros No. 240-000204-9 denominada cuenta General AECI-STP/DCR, abierta por la entonces Secretaría de Economía, Planificación y Desarrollo, SEEPyD para gestionar todos los fondos de la cooperación a través de su UAPP, Unidad Administradora de Programas y Proyectos. Todo ello se realizó en virtud del Convenio firmado entre los Gobiernos Español y Dominicano en mayo 2007, por el cual la AECID reconoce a la SEEPyD como entidad colaboradora para la entrega, distribución y gestión de los fondos de cooperación en el país.
Más tarde, el nuevo convenio firmado entre gobiernos en mayo 2013 modifica el convenio anterior y el Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo (cambio de Secretaría de Estado a Ministerio) se compromete a transferir a las instituciones beneficiarias de los proyectos los recursos provenientes de las subvenciones 2008, 2009, 2010 y 2011, por lo que entonces se transfirió a cada socio FCAS lo comprometido.
- Extracto del Informe: 5.14 f)
f) En los dos primeros supuestos (titularidad del beneficiarlo y titularidad compartida con la OTC-AECID) se exigía con carácter general para la disposición de fondos la firma mancomunado de un representante de cada parte. No obstante, se observaron las siguientes incidencias:
f.2) En otras dos programos, BRA-007-B y ECU-050-B, pese a estar prevista la firma mancomunada, el beneficiario pudo disponer de los fondas por sí mismo.
Por diferentes razones legales en Ecuador y operativas en Brasil, la cuenta principal de los programas ECU-050-B y BRA-007-8 permitía, desde ub punto de vista bancario, que la disposición de fondos fuera exclusiva por parte del beneficiario. Sin embargo, en ambos programas el beneficiario estaba obligado por la normativa interna del FCAS a disponer del visto bueno previo de la AECID para cualquier disposición de fondos, y así se ha venido procediendo en todos los casos.
f.2.a) En cuanto al programa ECU-O50-B se corrobora igualmente que la titularidad de los fondos correspondió solamente al beneficiario a pesar de estar prevista la firma mancomunada, ya que la legislación ecuatoriana no lo permitía. Con el desarrollo y aprobación del Reglamento Operativo del Programa (ROP) se convino que, a través del capítulo II.2.3 relativo a las cuentas bancarias del programa, tendría que existir una Cuenta Única Principal a la que se destinó el aporte del Fondo para la ejecución del proyecto, siendo el Titular el Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda (MIDUVI), beneficiario y titular único e individual de la Cuenta TE del Banco Central del Ecuador; la titularidad única de la Cuenta TE, ya no mancomunada, se debió a que los fondos públicos y en este caso de cooperación internacional bilateral se manejaban a través de una cuenta incorporada al SINFIP (Sistema Nacional de Finanzas Públicas), cuyas operaciones (ingresos, pagos, trasferencias) se realizan mediante el Sistema Nacional de Pagos manejado por el Banco Central del Ecuador. Sin embargo, en el Anexo III del Convenio de Financiación se determina que "cualquier disposición de fondos que se realice con cargo a esta cuenta principal requerirá la firma autorizada de la persona que designe la AECID".
f.2.b) En relación al programa BRA-007-B, la apertura de la cuenta principal del Programa data del año 2009, año en el que la entidad beneficiaria de la subvención venía siendo el socio habitual de la Cooperación Española en Brasil. Las actividades del mismo se desarrollaban en Alagoas a una distancia considerable de Brasilia lo que desaconsejaba el envío de cheques para proceder a los pagos, motivo por el que se optó por realizarlos en Alagoas, no sin antes establecer los siguientes elementos de control que ya se venían aplicando en el resto de intervenciones conjuntas, para minimizar la posibilidad de uso de los recursos de manera independiente por parte de la entidad beneficiaria:
- Cada uno de los gastas era aprobado en el Comité Gestor del que era miembro el Coordinador de la Cooperación Española en el país.
- Posteriormente, el Coordinador emitía una no objeción a todos y cada uno de los pagos individuales.
Por otra parte, destacar que la auditoría pudo constatar los siguientes extremos una vez conciliada la cuenta con los pagos efectivamente realizados con cargo a los recursos del Programa:
- Desde la cuenta corriente sóio se han realizado pagos asociados al Programa.
- Todos los gastos (salidas) están adecuadamente respaldados/verificados a través de los procesos pago (PSCBs) o debidamente justificada y sistematizadas en las planillas de control en el caso de las tasas, impuestos y otros cargos bancarios. Todos ellos tienen el respectivo comprobante bancario, cuya conformidad puede ser cruzada con el estado de cuenta mensual (extracto de la reconciliación). Los PSCBs han sido digitalizados y se archivan cronológicamente de manera mensual en función del Contrato/Acuerdo (Termo de Parceria) al cual corresponde. El documento " Planilha de Gestão de TPs" muestra el valor y la fecha de cada pago realizado en el marco del Programa Cisternas. Todos los documentos han sido presentados como parte de la justificación del Programa,
- Extracto del Informe:
5.16. (pg. 31)- La fuente de información de que se ha dispuesto sobre los intereses generados son los documentos de seguimiento económico elaborados por la empresa Tragsatec. En el documento elaborado en marzo de 2015, relativo a la situación a 31 de diciembre de 2014, el importe total de los intereses acumulados a dicha fecha, para el conjunto de la cartera bilateral, asciende a 12.860.797 euros. El Tribunal no ha podido, sin embargo, verificar dicha cifra al no haber dispuesto de información fiable desglosada por ejercicios. De hecho, hasta 2014 no obraba en poder del Departamento información alguna relativa a los intereses generados par las cantidades abonadas. Se trata de una demora significativa habida cuenta de que el 85% de los desembolsos del ECAS para programas bilaterales se efectuó en los ejercicios 2009-2010.
5.18 (pg. 31).- Asimismo restan fiabilidad a la información facilitado sobre intereses alguna incoherencias observadas entre los documentos de seguimiento económico elaborados por Tragsatec o 31/12/2014 y a 31/12/2015. A modo de ejemplo, se recogen en el siguiente cuadro los datos que figuran en dichos documentos, en relación con cuatro programas (...)
5.19 (pg.32).- A juicio del Tribunal de Cuentas las deficiencias de la información y las incongruencias en los datos expuestos en los anteriores puntos son indicativas de un insuficiente control del Departamento del FCAS sobre los intereses generados por las aportaciones realizadas.
Alegación:
El importe de los intereses generados, en las diferentes cuentas en las que se depositó el importe de la subvención del FCAS, para cada uno de los programas fluctúo durante los años 2014 y 2015 debido al cambio en junio 2014 de empresa encomendada y ña subsiguiente verificación de calidad de los datos solicitados. Hubo un momento de transición durante el año 2014, en cuanto a la herramienta informática de seguimiento económico, que ha podido reflejar un escaso control de los intereses generados, pero realmente fue algo temporal e ineludible, motivado por la revisión del histórico, la unificación de criterios, y el control de los datos para el seguimiento económico del conjunto de los programas.
En este sentido, algún comentario puntual en relación al apartado 5.18:
a) Los proyectos COL-015-B y BRA-007-B, finalizaron el 15/12/2014 y el 15/05/2015, respectivamente, tras el período de justificación. Sin embargo, la transferencia al ICO y cierre de cuenta no se realizó hasta el 18/03/2016 y 9/03/2016, por lo que durante el periodo transcurrido hubo un incremento en el importe de intereses, tal como se indica en la tabla adjunta.
b) En cuanto a la cifra de intereses indicada a fecha de 31/12/2014 en los programas BOL-O03-B y HTI-003-B, se debe a las dificultades señaladas anteriormente, y por tanto se considera un error en los datos de intereses indicados a fecha 31/12/2014, que han sido subsanados posteriormente.
No obstante, como ya se índico al Tribunal, se podía solicitar en ese momento a las OTC el certificado de intereses de todas las cuentas. De hecho, con posterioridad, se ha solicitado dicha certificación y está ya disponible para la mayoría de los programas también en sede con los documentos acreditativos necesarios.
- Extracto del Informe:
5.26 (pg. 34).- Se ha observado un incumplimiento generalizada de los plazos previstos para la elaboración del Plan Operativo General, así como demoras muy considerables en el caso de los programas cuyos Reglamentos no espeaficaron plaza.(...)
Alegación:
En el caso de los dos programas señalados de la cartera de República Dominicana, cuyas resoluciones son de diciembre de 2010, hay que tener en cuenta, como ya se ha citado en la alegación al punto 5.14, que el efecto de la firma en noviembre de 2011 de un nuevo convenio marco entre el Ministerio de Economía Planificación y Desarrollo (como Entidad Colaboradora para la entrega, distribución y gestión de los fondos de Cooperación internacional de la AECID en República Dominicana) y la AECID, supuso una demora en los procesos de los Programas.
El anterior Convenio responsabilizaba de la ejecución financiera de todos los proyectos al Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo, MEPyD, y en base a ese criterio se realizó todo el marco operativo de los proyectos del FCAS, la descripción de responsabilidades y tareas de cada institución y su reglamentación administrativa. El nuevo convenio responsabiliza de la ejecución financiera a cada entidad beneficiaria del Programa, lo que supuso una desestimación de lo realizado a lo largo del año 2011 y el reinicio de las actividades de preinversión y la puesta en marcha de procedimientos que no habían sido previstos.
La complejidad de los trabajos de preinversión en el caso del DOM-015-B fue mayor, por las características del Programa. La contratación de la consultoría para elaborar el Plan Operativo General (POG), que también incluía la realización de diseños, sufrió algunas dificultades en el proceso, llegando a declararse la licitación de la misma desierta en una ocasión, hasta que en septiembre de 2013 se firma el contrato con el Consorcio CASSA-INP y se Inicia la citada consultoría, que extiende su labor hasta el mes de mayo de 2015, mes en el que se autoriza el POG.
La aprobación del Plan Operativo General del programa CHL-001-B de alargó en el tiempo debido a las negociaciones entre la contraparte chilena (Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo - SUBDERE) y el Departamento del FCAS. La dificultad fundamental a soslayar consistía en los costos máximos por beneficiario, que se habían acordado en la redacción del Reglamento Operativo del programa. De este modo, si bien a finales de mayo de 2013 la SUBDERE presentó una versión preliminar del POG, este contenía cuatro proyectos en la Región de la Araucanía cuyos costos por conexión superaban los máximos admitidos en el RQP. Consecuencia de lo anterior se reformuló el POG de forma que aumentara la contribución chilena a los proyectos araucanos, disminuyera la donación del FCAS a los mismos, y se trasladara el remanente de la donación a un nuevo proyecto que la SUBDERE planteó en la Región Metropolitana. Esta nueva versión del POG hubo de analizarse en profundidad, para lo que se realizaron dos misiones de trabajo al terreno en noviembre de 2013 y abril de 2014, que condujeron a la aprobación final del documento el 30 de abril de 2014.
La cartera de programas bilaterales en Perú (programas PER-029-B y PER-030-B) se caracteriza porque las entidades beneficiarias y ejecutoras de las intervenciones son en ambos casos Mancomunidades Municipales con una marcada debilidad institucional y ubicadas en zonas remotas y de difícil acceso, lo que complica cualquier labor de seguimiento desde la AECID. Tras la aprobación de los respectivos Reglamentos Operativos, las Mancomunidades tuvieron que constituir equipos de gestión conformados por técnicos capaces de elaborar los Planes Operativos Generales, lo que no fue rápido ni sencillo en zonas tan apartadas de entornos urbanos. Adicionalmente, las dificultades económicas de los municipios que conforman las Mancomunidades para aportar sus contrapartidas han contribuido también a alargar los procesos más de lo previsto.
En el caso de los programas de Nicaragua NIC-013-B y NIC-014-B los retrasos se deben a que ambos programas hacen parte del programa nacional PISASH (Plan Integral Sectorial de Agua y Saneamiento Humano) y el Gobierno de Nicaragua, junto con las entidades que participan en su financiación, siguiendo los principios de la Declaración de París y la coordinación de actores, decidieron elaborar un Plan Operativo General (POG) para el conjunto del PISASH (17 ciudades, refuerzo de ENACAL y configuración de oficinas regionales) lo que requirió más tiempo. Durante este periodo se fue avanzando en la fase de preinversión hasta los diseños finales para las ciudades de Bluefieds, Masaya, Santo Tomás y Acoyapa.
- Extracto del Informe:
5.29. (pg. 35) - El Tribunal examinó la incorporación de dichos documentos a las expedientes correspondientes a los cinco proyectos finalizados a 31/1212014, evidenciando que en tres de ellas se habían omitido algunos de los informes semestrales o los anuales, lo que revela tanto un insuficiente control del Departamento del FCAS sobre la documentación a remitir por los beneficiarios, como lo falta de utilización en lo práctica de dicha documentación como sistema de seguimiento de la ejecución de los proyectos.
5.30. (pg. 35) - En el período fiscalizado estuvieron vigentes dos encomiendas de gestión encargadas a sendas empresas; la primera entre abril de 2011 y junio de 2014, y la segunda partir de esta última fecha. En ambos casos los trabajos fueron realizados tonto sobre el terreno, apoyando a las OTC con personal especializado desplazado a los países destinatorios de las ayudas, coma desde las sedes de las empresas en Madrid. De acuerdo con los previsiones de la primera de los encomiendas, la periodicidad de los informes de seguimiento de los programas sería semestral y anual, debiendo incluir las actuaciones realizadas, las soluciones adoptadas los avances producidos.
Alegación:
La debilidad de algunas contrapartes para elaborar informes semestrales y anuales de seguimiento, tal como se comprobó en algunos programas a lo largo de su ejecución, obligó a dar seguimiento a través de las encomiendas, incrementando el contenido y periodicidad de los informes a partir de junio 2014 con la encomienda a Tragsatec. Si bien es cierto que al beneficiario se le solicitaba de forma reiterada la entrega de los informes correspondientes, su falta de capacidad en algunos casos no permitía disponer de este producto, situación que el DFCAS suplía con los informes elaborados por las encomiendas contratadas por el FCAS como sistema de seguimiento de los programas. El hecho de incrementar el número de informes a elaborar por parte de Tragsatec revela que el DFCAS tenía un control sobre las deficiencias de la documentación proporcionada por ei beneficiario y adoptó medidas para suplir éstas deficiencias, reforzando el seguimiento con la ayuda de ios técnicos de Tragsatec y el personal de las OTC y el DFCAS.
- Extracto del Informe:
5.32 (pg. 35).- La documentación disponible a 31/12/2014 sobre la evolución de la ejecución de los proyectos no es suficientemente precisa ni fiable. No existe una serie histórica con la suficiente calidad y homogeneidad en los datos que permita hacer comparaciones interanuales. Esta circunstancia se debe a las siguientes razones: a) Ha faltado homogeneidad en la utilización de los conceptos, que variaban en función de cada programa. Como ejemplo, se ha considerado como "importe ejecutado" tanto las cantidades comprometidas a adjudicadas como las pagadas, desconociéndose la cuantía de las obras ejecutadas. b) Entre 2009 y 2012 no figuraban separadamente las datos correspondientes a las aportaciones del FCAS y local. c) Hasta 2014 se producían desajustes en los datos presentados derivados de la incorporación al importe comprometido para cada programa de los intereses generados.
Alegación:
Tras la revisión de calidad de los datos y la adopción de criterios homogéneos, el diseño de la nueva herramienta informática de seguimiento económico estos temas se corrigieron y, a fecha de hoy, ya están solucionados.
- Extracto del informe:
5.37 (pg. 37).- El Tribunal ha comprobado el cumplimiento del procedimiento descrito en el caso de las cinco subvenciones correspondientes a los proyectos finalizados a 31/12/2014 (uno de ellos finalizó en 2012 y los atros cuatro en 2014). Los principales resultados obtenidos fueron los siguientes (...)
Alegación:
a) El Alcance de la auditoría incluye sólo la parte financiada FCAS BRA-007-B y CRI-007-B
Como se ha señalado en ocasiones anteriores, en el caso del Programa BRA-007-B, el Ministerio de Desarrollo Social y Lucha contra el Hambre (MDS) fue la entidad solicitante del programa, pero por motivos internos y con el conocimiento de la AECID y del ICO trasladó al IABS su papel como beneficiaria y ejecutora del Programa, manteniendo su papel de cofinanciador de la intervención, a través de la financiación de Programas a los que el Programa Cisternas del FCAS viene a sumarse para el logro de mayores resultados.
El MDS de acuerdo con la clasificación del artículo 8 del Real Decreto 794/2010, pertenece al grupo 8.1.a) Estados y Organizaciones Internacionales de derecho público creadas por tratado o acuerdo internacional, estableciendo la normativa que para la justificación de su aporte deberán presentar una Certificación del/la representante de la entidad beneficiaria de la realización efectiva del Aporte Local, en caso de haber sido comprometido en el POG y POA y sus modificaciones autorizadas por los órganos competentes del Programa. Siendo que los gastos se realizarán y acreditarán de acuerdo con las correspondientes normas de los propios Estados u Organizaciones internacionales beneficiarios de las subvenciones y ayudas y de acuerdo con los mecanismos establecidos en los acuerdos u otros instrumentos internacionales que les sean dé aplicación.
De acuerdo con ello, el ejercicio de auditoría no se extendió sobre el aporte que fue justificado con la documentación propia del MDS que se adjuntó a la cuenta justificativa y que ponemos a disposición del Tribunal en Anexo 5.
En el caso del Programa CRI-006-B se adjunta el certificado del Instituto de Desarrollo Rural en el que se hace constar las acciones financiadas con recursos propios en el marco del Programa, siguiendo la misma lógica de la aplicada en el caso anterior. Al tratarse de una entidad clasificada como 8.1.a), para la justificación de su aporte se requiere certificado de la realización del mismos, que se pone a disposición del tribunal en Anexo 6.
c) informe de FCAS a DCALC es preliminar previo recepción del Informe de la OTC
El Programa de Brasil tuvo una primera fase en el que se participaba muy activamente en el desarrollo del mismo desde la Oficina Técnica de Cooperación (OTC) en Brasil. Desde el cierre de la misma y la asunción de sus responsabilidades desde la OTC de Montevideo, el personal del DFCAS asume también un mayor papel en el seguimiento de la intervención.
Por este motivo se contaba con un conocimiento suficiente para proceder a la realización del citado informe y así agilizar los tiempos de revisión del expediente, ante el volumen de trabajo existente en la OTC en ese momento.
d) A fecha mayo 2016 en ningún caso se había finalizado el proceso de justificación de subvenciones al no haberse contratado la empresa externa que realizara la auditoría.
El inicio de los trabajos de revisión de los expedientes por parte de la firma Ernst & Young en el marco de su contrato para las justificaciones de la AECID empiezan posteriormente a la finalización del trabajo de campo. Desde entonces han sido revisadas las justificaciones de los siguientes Programas, procediéndose, en su caso, dentro del habitual procedimiento, a la solicitud de subsanaciones de las incidencias detectadas: BOL-005-B, BRA-007-B, COL-015-B, COL-017-B, COL-019-B, COL-021-B, CRI-006-B, CTR-001-B, aR-004-B y DOM-016-B
Igualmente, los expedientes de justificación están ya incluidos en la aplicación informática de la AECID
- Extracto del Informe:
5.39 a) El Consejo de Ministros aprueba las aportaciones globales al FECASALC, pero no cada uno de los proyectos, cuya aprobación definitiva corresponde al Directorio del BID.
Alegación:
Cabría ampliar la redacción a: "El Consejo de Ministros aprueba las aportaciones globales al FECASALC pero no cada uno de los proyectos. En el Comité Ejecutivo del Fondo se valoran y aprueban cada uno de los proyectos a implementar, los cuales tienen también su tramitología dentro del BID correspondiendo a su Directorio el dar su aprobación definitiva'".
- Extracto del Informe:
5.45 (pg. 41).- (...) No ha habido, sin embargo, en el diseño inicial de la cartera global del FCAS criterios previos para la delimitación de los proyectos que encontrarían un mejor encuadre en uno u otro tipo de gestión (AECtD/BID), ni una estrategia predefinida para buscar la compíementariedad entre ellos. (...)
Alegación:
Si bien es cierto que la lectura sobre la configuración de las carteras en algunos países no muestra una complementariedad entre los programas esto no quiere decir que no haya habido una coordinación en la selección y definición de los programas. La configuración de las carteras se ha realizado en dialogo con los países y responde principalmente a su demanda, aunque esto en muchos casos ha tenido como consecuencia programas de distinta naturaleza que han ofrecido menos oportunidades para implementar aspectos de manera conjunta.
Por lo tanto, los programas se insertan dentro de una lógica de dialogo con los países que es fundamental en este marco buscando sinergias y complementariedades.
V). ANALISIS DE LA CARTERA FCAS (6.1 al 6.14). CONCLUSIONES (9.11 al 9.15)
- Extracto del Informe:
6.4 (pg.44) Los principales resultados del análisis del cumplimiento de los requisitos establecidos en el RD 1480/2009 relativos a lo distribución del fondo, fueron los siguientes:
a) En relación con el destino geográfico de los fondos:
Alegación:
El Gobierno de España a través de la AECID no llegó a definir una "estrategia de salida" de Chile durante el ejercicio 2009. El documento a reseñar en esta línea se redactó tiempo después y fue el "Memorándum de entendimiento entre el Reino de España y la República de Chile para la renovación de la cooperación científica y técnica". Este documento definió el futuro de la cooperación entre estos dos estados y se suscribió el 30 de octubre de 2014 por el Ministro de Asuntos Exteriores y de Cooperación español y el Ministro de Relaciones Exteriores chileno. En el documento no se incluye la implementación del programa CHL-001-B del FCAS.
- Extracto del Informe:
6.8 (pg. 47) Con las reservas indicadas en el punto 6.5 respecto de la fiabilidad de los dos, se expone en el siguiente cuadro la información facilitada por el Departamento del FCAS sobre la evolución de la ejecución de los proyectos a lo largo del periodo fiscalizado. De acuerdo con dichos datos, a 31/12/2014 estaban en fase de licitación/ejecución trabajos correspondientes al 36% del importe total de la financiación aprobada, y se había pagada el 26% de la misma. (...)
Alegación:
La ejecución anual se ha ido incrementando a lo largo de los años, así entre los años 2012 a 2014 el aumento interanual era de un 7,5% y para el último año, 2016, el avance ha sido de un 14% en importe adjudicado. Se prevé que para los próximos años se mantenga este ritmo de ejecución. A continuación se indica la evolución en la ejecución de los programas a fecha 31/12/2016.
Fecha de referencia Importe aportaciones FCAS (euros) Importe adjudicado/ejecutado FCAS % Importe pagado FCAS (euros) % 31/12/2012 393.332.201,74 83.555.357,00 21,24% - - 31/12/2013 393.332.201,74 115.134.913,32 29,27% 69.388.324,00 17,64% 31/12/2014 393.332.201,74 139.660.895,54 35,51% 103.247.204,97 26,25% 31/12/2015 393.332.201,74 189.544.552,55 48,19% 152.776.577,07 38,84% 31/12/2016 393.335.553,37 243.237.655,94 61,84% 202.662.437,00 51,52%
- Extracto del Informe:
6.9 (pg. 47) Las fechas previstas de finalización de los proyectos de la cartera bilateral del FCAS pendientes de ejecución a 31/1212014 se exponen en el siguiente cuadro: (...).Según dichos datas, el 75% de los programas estarían finalizado a 31/12/2017. El importe de la financiación de estos programas con cargo al FCAS supone el 80% del total de la financiación comprometida 0 31/1212014.
Alegación:
Como se indica en el informe y según las previsiones a 31/12/2014, el 75% de los programas estarían finalizadas a fecha 31/12/2017.
Dado el tiempo que ha mediado entre ia aportación de los datos y ei momento de las alegaciones, se han producido ciertas modificaciones. Con la información actualizada a fecha 31/12/2016, se observa que las previsiones han variado por haberse solicitado algunas peticiones de prórroga, por lo que la evolución en la finalización de la cartera bilateral del FCAS será de acuerdo con la planificación a fecha de hoy la siguiente:
Previsión de finalización Proyectos Importe financiación FCAS Programas Nš % Importe (euros) % 31/12/2012 1 2% 181.120 0,05% CTR-004-B 31/12/2013 0 0% 0,00 0% -- 31/12/2014 4 8% 23.264.703 6% BRA-007-B, COL-015-B, CRI-006-B, DOM-016-B 31/12/2015 6 12% 14.968.316 4% COL-017-B, COL-019-B, COL-021-B, CTR-001-B, GTM-010-B, NIC-043-B 31/12/2016 5 10% 18.360.537 5% BOL-005-B, GTM-007-B, GTM-013-B, NIC-024-B, DOM-014-B 31/12/2017 6 12% 58.632.352 15% CUB-001-B, SLV-001-B, SLV-041-B, GTM-008-B, GTM-009-B, MEX-001-B 31/12/2018 6 12% 45.642.567 12% BOL-003-B, CUB-004-B, HND-001-B, HND-014-B, SLV-058-B, DOM-015-B 31/12/2019 13 26% 135.275.308 34% CHL-001-B, COL-018-B, COL-035-B, COL-036-B, CUB-003-B, SLV-056-B, GTM-014-B, HND-015-B, NIC-013-B, NIC-014-B, PAN-009-B, PER-030-B 31/12/2020 3 8% 91.677.374 23% ECU-050-B, HTI-003-B, PER-029-B Sin determinar fecha de finalización (en diseño/preinversión) 2 4% 2.126.034 1% COL-022-B, HND-017-B Reintegrados 2014 2 4% 0% COL-016-B, PRY-010-B Reintegrados 2017 1 2% 1.780.095 0,45% PER-031-B Pendiente reintegro 1 2% 1.623.816 0,41% ARG-004-B Total 50 100% 393.332.202 100% A fecha 31/12/2016 se han finalizado 16 programas y según las previsiones será en el año 2019 cuando finalicen el mayor número de programas bilaterales.
- Extracto del Informe:
6.11 b. (pg. 48) b) 18 de los programas se encontraban en fase de licitación/ejecución. Como en el caso de los programas bilaterales, la información facilitada no ha permitido obtener el detalle de la situación de estos proyectos, a fín de determinar en cada caso si hablan empezado las obras de infraestructuras y los importes invertidos a lo fecha, o la parte del proyecto que aún se encontraba en fase de licitación.
Alegación:
Como ya se ha alegado en el punto 1.19, cabría incluir comentarlo: "El equipo del Fondo, ha prestado toda la colaboración que le ha sido requerida por el TCU y señalar que ofreció solicitar información adicional detallada de los mismos, propuesta que fue declinada por el TCU." Señalar que lógicamente la información de detalle de ejecución física de cada obra se ubica en terreno
VII. ANÁLISIS DE MUESTRA DE PROGRAMAS (7.1 al 7.14). CONCLUSIONES (9.16 a 9.18)
- Extracto del Informe:
7.3.- Se exponen a continuación las incidencias más destacables observadas en la ejecución de los programas examinados:
a) Programa BRA-O07-B "Programa cisternas"
a.1) Según resulta de los informes y progromas operativos anuales, el proyecto, integrado en un programa de más alcance (Un millón de cisternas rurales) apoyado desde el año 2003 por el gobierno federal brasileño, se inició antes de la aprobación del Reglamento Operativa del Proyecto y del Plan Operativo General, en contra del procedimiento general establecido.
Alegación
a.1. Señalan que se inició antes de la aprobación del Reglamento Operativo del Programa (15/04/2010) siendo la fecha de inicio el 06/08/2010, coincidiendo con la aprobación del POG.
Quizás pueda generar confusión el hecho, que mencionan, de que el Programa del FCAS se integra en una intervención nacional más amplia que ya venía ejecutándose desde el 2003 por el Gobierno federal en el ámbito de todo el país y al que después se suma el programa del FCAS. En lo que tiene que ver con las actividades enmarcadas en el Programa FCAS se inician una vez aprobado el ROP. Estas actividades, se desarrollan de acuerdo con los requerimientos FCAS y simplemente viene a sumar sus resultados a una intervención de mucho mayor alcance, estando su aportación delimitada en el tiempo a la ejecución del Programa financiado por el FCAS.
a.2) No queda acreditada la aportoción de la financiación completa de la contraparte.
a.2. Como se ha explicado en el punto 5.37 la acreditación de la contrapartida se realiza en la presentación del Informe Final y así se señala en los informes de valoración técnica de la OTC y del FCAS.
La documentación acreditativa, puede consultarse en Anexo S
a.4) Los gastos de funcionamiento consideradas en la liquidación de la aportación del FCAS ascendieron a 1.457.350 euros y supusieron el 6% de la aportación del FCAS, superando el máximo del 5% permitido.
a.4. En el caso de los Programas del FCAS no se ha definido como tal la partida de funcionamiento ni se han establecido límites a los gastos de esa naturaleza, por lo que la opinión de que se sobrepasa (6%) el límite existente no se ajusta a la realidad.
El establecimiento del 5% sólo se aplica como límite máximo a los gastos de administración en los que puede incurrir el BID en el ámbito de la gestión de la cartera multilateral, de acuerdo con lo previsto en el marco técnico de aplicación. Quizá esto pueda haber generado alguna confusión.
- Extracto del Informe:
a.5) Entre dichos gastos se incluyen gastos bancarios por importe de 88.871 euros, que según el convenio debían ser de cuenta del beneficiario.
Alegación
a.5. En lo que respecta a la inclusión de gastos bancarios como parte de la cuenta justificativa, a pesar de lo señalado en el convenio, señalar que el informe de justificación, habiendo sido revisado por la auditoría a cargo del ASRS, se encuentra en la actualidad en trámite de subsanaciones, por lo que en la misma se determinará la elegibilidad de los mismos y se procederá al requerimiento de algún tipo de subsanación de éstas o de Otras incidencias detectadas. Para ello la entidad beneficiaria dispondrá de un plazo para dar respuesta a las mismas para evitar las posibles implicaciones de reintegro de la subvención concedida o de la parte proporcional de la misma y la eventual solicitud adicional de los intereses de demora correspondientes.
- Extracto del Informe:
c) Programa CRI -006-B: "Acceso al agua potable para asentamientos campesinos en Costa Rica".
c.3) La AECID autorizó al beneficiario a presentar para la justificación una auditoría interna en lugar de la externa prevista en el Reglamento Operativo del Proyecta, al entender que "en Costa Rica el auditor interno tiene la categoría de fedatario público y existe un control por parte de la Contraloría General de la República". La auditoría presentada, contrariamente a lo que sucede en otros proyectos se refiere solo a la parte del proyecto financiada por el FCAS, no a la totalidad del programa ejecutado.
Alegación
c.3. Efectivamente en el caso de este Programa, se autorizó la realización de la auditoría por auditor interno dado que está sometida a fiscalización por Contraloría y porque además daba cumplimiento a los requisitos generales exigidos por la normativa. Como se señala en el Artículo 37.3 del Real Decreto 794/2010 se desarrolló de acuerdo "con arreglo a unos criterios técnicos que garanticen la adecuada calidad".
Por otra parte, como se ha señalado en el punto 5.37. la aportación local se verifica con la presentación en el informe final de un certificado del beneficiario de la subvención. Por lo que la auditoría no se extiende sobre el importe total del Programa
c.4) Los informes de seguimiento ponen de manifiesto una escasa coordinación entre las instituciones participantes que ha afectado al procesamiento de la información para la elaboración del informe final
Alegación
c.4.Si bien es cierto que la coordinación entre las instituciones participantes no fue óptima en las primeras fases del Programa, cabe señalar nuevamente que se ha podido apreciar un cambio de tendencia en el tiempo entre el INDER y el AyA entre quienes se ha establecido una dinámica de trabajo que parece proseguir después de la finalización del mismo.
c.5) Según la información facilitado por el beneficiario el importe de las actuaciones realizadas ascendió finalmente a 2.411.688 euros, lo que supone un incremento del 43% sobre el presupuesto previsto en el convenio de financiación. Se desconoce si dicho incremento respondió a deficiencias en la presupuestación inicial o a otras causas.
Alegación
c.5 Efectivamente, la aportación del INDER se vio incrementada de manera significativa, por la evolución del tipo de cambio desde la planificación en el POG, los aumentos de ejecución de recursos INDER en las obras comprometidas a realizar durante 2010 y 2011, ante la imposibilidad de utilizar los fondos FCAS dentro del plazo de ejecución prorrogado del Programa, así como por las modificaciones presupuestarias derivado del cambio de algunos acueductos debidamente autorizadas por el FCAS.
- Extracto del Informe:
7.3 e) Programa DOM-016-B: "Mejora la calidad servicio aguo potable en comunidades provincia Monte Plata", Se produjeron modificaciones en la ejecución del proyecto en relación con las objetivos inicialmente establecidos, que ponen de manifiesto una deficiente planificación. La formalizacián de dichos cambios se llevó a cabo con mucho retraso. El convenio y la resolución de concesión se modificaron, respectivamente, en enero de 2014 y en abril de 2016 (más de dos años después de finalizada la ejecución del proyecto), para ajustar los objetivos fijados en ambos documentos o los establecidos en el Plan Operativo General.
Alegación
Cabe señalar que la mencionada modificación se realiza para adecuar la finalidad de la resolución de acuerdo con la realidad de los hechos, sin que ello eximiera al beneficiario de las sanciones que puedan corresponder con arrezo a la Ley General de Subvenciones y teniendo en cuenta las siguientes consideraciones:
- el tiempo pasado desde la identificación inicial del Programa hasta la puesta en marcha efectiva del mismo requirió de un trabajo conjunto entre la entidad beneficiaria de la subvención y el equipo FCAS en terreno y sede para la adecuación de las actividades al contexto y circunstancias del momento, en función de ello,
- existía una aprobación de acuerdo con los procedimientos de gestión de los documentos operativos del DFCAS de la modificación relativa a la desestimación de actividades y reducción correspondiente de beneficiarios,
- que el cambio aprobado fue debidamente justificado y que implicaba una circunstancia que dificultaba gravemente el desarrollo del proyecto, por lo que fue aprobado en el POG, lo que implica que en el mismo momento pudiera haber dado lugar a la modificación de la resolución conforme a lo establecido en el apartado 3.1) del artículo 17 de la Ley General de Subvenciones,
- y habiéndose puesto de manifiesto en el momento de la justificación de la subvención que la aprobación del POG no había llevado aparejada la Correspondiente modificación de la Resolución de concesión,
- que el beneficiario y el ejecutor habían alcanzado la obtención de los objetivos y metas planificados en el POG,
- que no se genera ningún daño a terceros con esta adecuación de las inversiones del Programa.
- Extracto del Informe:
f) Programa NIC-014-8 "Mejora y ampliación servicios agua potable y alcantarillado en siete localidades" f.1) La ficha de solicitud del programa cursada por el beneficiario en mayo de 2009, tenía el carácter de "nota conceptual", careciendo de la concreción mínima necesaria sobre et tipo de proyecto a realizar, actuaciones previstas, presupuesto estimado, etc. Se concedió la subvención sin la información suficiente para determinar el alcance de las actuaciones y el presupuesto requerido para su ejecución, la que dio lugar a retrasos importantes. f.2) Tras diversas actuaciones preparatorias, en septiembre de 2014 se aprobó el Plan Operativo General, integrando este programa, junto con otros dos (NIC-013-8 y NJC-056-M) en una de mayor alcance denominado "Plan integral sectorial de Agua y Saneamiento Humano". Este programa pretende, en su primera fase (2014-2019) dar respuesta al déficit de acceso al agua potable y saneamiento de 19 ciudades nicaragüenses, y contempla estudios de preinversión para otras 17 ciudades. Et presupuesto de la primera fase asciende a 343.380.533 USD, correspondiendo o los fondas FCAS para las programas indicados el 25% del mismo. El resto de la financiación procede del Banco Centroamericano de Integración Económica (29%), del Banco Europeo de inversiones (24%) la Unión Europea, a través de la iniciativa LAIF22 (19%), y el Gobierno de Nicaragua y otras fuentes (3%).
Alegación
Sólo señalar que los retrasos no sólo corresponden a una definición inicial donde faltaban elementos para poder definir los alcances. La integración en el PISASH del Programa NIC-014-B, junto con la mayor parte de la cartera del FCAS en Nicaragua, implicó un cambio en el contexto y el escenario de su ejecución. La participación en una iniciativa mucho más ambiciosa en lo que se refiere a volumen económico (aproximadamente 260 millones de euros) y a los nuevos actores involucrados además del Gobierno de Nicaragua, como son la Union Europea, el Banco Europeo de Inversiones (BEI) el Banco Centroamericano de integración Económica (BCIE), supuso una reestructuración del esquema de ejecución y en la incorporación de los alcances previstos en un marco más amplio y can factores adicionales a considerar que requirieron de un tiempo más prolongado para su definición.
- Extracto del Informe:
g) Programa HT1-003-B "Reforma e Inversiones en el sector de agua potable y saneamiento"
g.1) El proyecto debía iniciarse en marzo de 2012, previa aprobación del Plan Operativo. El impacto del seísmo acaecido en el país en enero de 2010 y la posterior epidemia de cólera llevó a la AECID a permitir el uso de fondos del programa para hacer frente o las situaciones de emergencia presentadas.
g.2) El alcance de las gastos destinadas a dicho fin ascendió a 4.675.585 euros, entre 2010 y 2012 que suponían el 7% de la aportación del FCAS.
g.3) La debilidad institucional de la contraparte ha afectado al sistema de seguimiento del programa, al no haber remitido el beneficiario al Departamento del FCAS los informes semestrales y anuales previstos. Otros informes alternativos, elaboradas por el propio beneficiario, por la OTC y por una empresa de asistencia técnica, no compensan dicha limitación, al estar dirigidos más bien a la evaluación y conocimiento de la situación a posteriori que al monitoreo permanente y periódico de la actividad ejecutada.
g.4) La formalización de la autorización del destino de los fondos FCAS a lo situación de emergencia indicada en el apartado g)1 se produjo el 31/12/2014 mediante adenda al convenio, con mucho retraso, por tanto, sobre la fecha de los hechos que la provocaron.
g.5) A 31/12/2015 el importe del proyecto ejecutado con cargo al FCAS ascendía a 20.606.776 euros (29% de la aportación), estando prevista la prórroga del programa más allá del plazo inicial previsto que finalizaba en 2017.
Alegación
Como se indica en el Anteproyecto, la debilidad institucional de la contraparte ha podido afectar al sistema de reporte o rendición de cuentas por parte del beneficiario del programa en lo que implica la elaboración de informes semestrales y anuales por parte de los mismos. Lo que no se ha visto afectado, ha sido el seguimiento o monitoreo dado que desde la OTC y desde los equipos TRAGSATEC ha habido un apoyo y seguimiento permanente y periódico al programa. En el Reglamento Operativo viene definido un papel de la AECID donde existe una participación cercana para la vatidación de los procesos a través de comités de seguimiento y de un sistema de no objeciones.
- Extracto del Informe:
7.5 En los tres proyectos bilaterales el motivo de la tramitación de los expedientes de reintegro fue el incumplimiento de las obligaciones impuestas al beneficiario en las Resoluciones de concesión, que supuso la falta de ejecución de los programas para los que se concedieron las subvenciones. Se exponen a continuación los resultados más significativos del examen de dichos expedientes.
a) Programa COL-016-B "Realización de la planta de tratamiento de agua potable en Albornoz y la tubería de distribución".
a.3) La Resolución de reintegro exigió la devolución de 9.700.271 USD, correspondientes al importe transferido, junto con los intereses generados en la cuenta, que ascendían o 312.195 USD. Ambas cantidades fueron ingresadas en la cuenta del Banco de España el 5 de junio de 2014. La Resolución no exigió los intereses de demora previstos en el artículo 37 de la LGS y contemplados asimismo en la Resolución de concesión de la subvención y en el Convenio de financiación (cláusulas 12 y séptima, respectivamente).
Alegación
Si bien el art 37.1 de la Ley 38/2003 exige el reintegro de los intereses de demora, hay un elemento a considerar, ya que las cantidades libradas en concepto de subvención no están a disposición de los beneficiarios hasta que no se aprueba el correspondiente Plan Operativo General (Cláusula 3.3 del Anexo III del Convenio de Financiación). Hasta ese momento las cantidades están depositadas en cuentas de las que la entidad beneficiaría no puede disponer. Se entiende por tanto, que la efectiva disposición de la subvención dependía de la realización o cumplimiento de una condición determinada que no llegó a producirse.
En este caso, el reintegro vino motivado porque se produjeron hechos sobrevenidos y ajenos que impidieron la posibilidad de ejecución de la subvención. Si bien con el ánimo de cumplir con lo establecido en el convenio, se propusieron otras alternativas, al no existir identidad de objeto se estimó preciso realizar el reintegro y, en su caso, aprobar un nuevo programa, cómo así se hizo posteriormente.
- Extracto del Informe:
b) Programa PRY-01 0-B "Abastecimiento de agua y saneamiento básico en comunidades pobres y de extremo pobreza de la región de Paraguay".
Alegación
En el caso de Paraguay no pudo perfeccionarse jurídicamente la Resolución de subvención ya que se puso de manifiesto la falta de competencia del beneficiario para aceptar la misma. En consecuencia, el beneficiario nunca recibió ese dinero ni pudo entrar a disponer de él, porque no llegó a producirse la aceptación.
- Extracto del Informe:
c. Programa ARG-004-B "Acceso al agua potable para los poblaciones rurales y comunidades campesinas e indígenas".
c.5) El cálculo del importe a reintegrar se hizo teniendo en cuenta el tipo de cambio euro/dólar vigente en la fecha de la Resolución de reintegro. Este criterio se separa del seguido en los dos casos anteriores (COL-016-8 y PRY-010-8), en los que se reclamó el importe nominal que había sido abonado.
Alegación
En el caso de Argentina (ARG-004-B), tras consulta de la Fundación ES, para evitar dificultades adicionales que pudieran entorpecer el procedimiento de reintegro, se solícito informe al Abogado del Estado sobre la posibilidad de que el reintegro se realizara sobre el importe nominal en euros
Se adjunta el Informe del Abogado del Estado 156/2014 de 17 de julio en el que así lo establece de acuerdo con el criterio establecido en la Resolución de concesión de la subvención (ANEXO 7. informe Abogado de estado. Se anexa la consulta y la respuesta).
En el caso de los otros dos Programas que se mencionan, COL-016-B y PRY-010-B, el reintegro se concretó en función del importe nominal de las cuentas en dólares, dado que se les reconoció la opción de realizar la determinación de su obligación en la mencionada divisa como se establece en el Convenio de Financiación con el ICO. De esta manera, la transferencia del importe en dólares comprometido (et saldo de la cuenta) se realiza al tipo de cambio vigente en el momento de la misma, cancelando la cuenta y la obligación del beneficiario.
Mayo, 2017
Alegaciones formuladas por el Presidente del Instituto de Crédito Oficial
Dña. Enriqueta Chicano Jávega
Consejera de Cuentas
Tribunal de Cuentas
Sección de Fiscalización
Fuencarral, 81
28071 MadridMadrid, 9 de mayo de 2017
Estimada Sra. Chicano:
Recibido el 27 de marzo de 2017 el "Anteproyecto de Informe de fiscalización del Fondo de Cooperación para Agua y Saneamiento, ejercicios 2009-2014", el Instituto de Crédito Oficial les hace constar las siguientes alegaciones para que sean tenidas en consideración, si así lo estimaran oportuno, en el informe definitivo.
Atentamente,
ALEGACIONES DEL ICO AL ANTEPROVECTO DE INFORME DE FISCALIZACIÓN DEL FONDO DE COOPERACIÓN PARA AGUA Y SANEAMIENTO, EJERCICIOS 2009-2014.
El presente escrito incluye las alegaciones y comentarios dé! Instituto de Crédito Oficial (ICO) ai Anteproyecto de informe de Fiscalización del Fondo de Cooperación Para Agua y Saneamiento de los ejercicios 2009-2014 emitido con fecha de 22 de marzo de 2017 y recibido en el ICO el 27 de marzo de 2017.
El ICO es ei agente financiero del Fondo y, de acuerdo con lo dispuesto en la disposición adicional sexagesimoprimera de la Ley 51/2007, de 26 de diciembre y al Real Decreto 1460/2009, de 28 de Septiembre, le corresponde prestar los servicios de formalización en nombre y representación de! Gobierno de España y por cuenta del Eslado, instrumentación técnica, contabilidad, eaja, agente pagador, control y en general todos los de carácter financiero relativos a operaciones autorizadas con cargo al Fondo,
Extracto del Informe:
III.B) ANÁLISIS DE LA CONTABILIDAD DEL FCAS.
- 3.6:
- En el articulo 17 del RD/1460/2009 se atibuyó al ICO la facultad de depositar los recursos del Fondo en cuentas de Banco de España o en el propio instituto previa autorización de la Secretaría de Cooperación Internacional y con informe favorable de ta Dirección General del Tesoro y de Política Financiara. La opción seguido por el ICO fue la del depósito en una cuenta del Banco de España. Pese haber sido solicitada por el Tribunal, no ha sido aportada la documentación acreditativa del cumplimiento de tos referidos requisitos"
Alegación de ICO:
En el marco de la fiscalización del Tribunal de Cuentas, el ICO ha hecho sus mejores esfuerzos para encontrar la referida documentación, tanto en los archivos del propio Instituto, como, a través de los distintos organismos vinculados a la referida cuenta, e incluso por medio de Banco de España, sin embargo no se ha encontrado documentación al respecto salvo una comunicación denominada "DESIGNACIÓN DE CUENTA BANCARÍA Y COMUNICACIÓN DE LA BAJA DE DATOS BANCARIOS" (Anexo I) con registro de entrada en la Dirección General del Tesoro y de Política Financiera número 23876 y con fecha de entrada de 12/11/2010, en la misma se comunica la baja de la antigua cuenta asociada al Fondo del Agua y el alta de la que en la actualidad está vigente.
La citada documentación cumple con los requisitos normativos (ORDEN PRE 1576/2002, de 19 de junio, modificada por la ORDEN PRE 1136/2013, de 18 de junio,) para que el Tesoro pueda desembolsar importes en la citada cuenta, por lo que aunque no contemos con la autorización original sí que podemos demostrar que se ha cumplido con los requisitos exigidos por la normativa para que el Tesoro modifique los datos de aquellas cuentas en las que puede llevar a cabo desembolsos, lo que a los efectos de los requisitos exigidos validaría el visto bueno tácito de la Dirección General del Tesoro y de Política Financiera desde et 12/11/2010.
Extracto del Informe:
V.B.3) REMUNERACIÓN DE LAS CUENTAS DE DESTINO DE LAS AYUDAS A PROYECTOS BILATERALES
- 5.15:
- No existen instrucciones de los órganos gestores del FCA's ni del ICO como agente financiero, sobre las condiciones de las cuentas bancarias destino de los fondos...."
Alegación de ICO:
El Instituto de Crédito Oficial no participó en la apertura de las cuentas y en ningún caso éste tiene facultades para fiscalizar las abiertas por el Fondo en el extranjero.
La labor de Agente Financiero del ICO solo le permitiría trasladar una instrucción cuando, a su vez, fuera instruido por el Gestor del Fondo. En este caso, salvo error u omisión, ICO no recibió ninguna Instrucción de la Oficina del Fondo para Cooperación para Agua y Saneamiento, que le permitiera exigir ninguna condicionalidad específica en las cuentas bancarias destino de los fondos.
Extracto del Informe:
IX. Conclusiones.
- 9.4) Opinión sobre las cuentas del FCAS:
- "El Tribunal de Cuentas considera que los Estados financieros rendidos por el ICO en el periodo 2009-2014 reflejan fielmente en todos los aspectos significativos la situación financiera del FCAS así como los resultados de sus operaciones y flujos de Tesorería en los correspondientes ejercicios, de conformidad con el marco normativo de información financiera de aplicación con los principios y criterios contables contenidos en et mismo. No obstante, cabe señalarlas siguientes salvedades:
- a) la falta de registro contable de la primera aportación al BID realizada en 2008 por importe de 300 millones de euros:
- b) la aplicación en los ejercicios 2009, 2010 y 2011 del principio de caja en el registro de los gastos correspondientes a las ayudas para los proyectos bilaterales aprobados por el Consejo de Ministros.
- c) La anotación en 2012 de gastos por evaluación u seguimiento de proyectos por importe de 2.696.092 euros, correspondientes a servicios realizados y facturados en el ejercida siguiente"
Alegación de ICO:
a) En cuanto a la manifestación que se realiza sobre la falta de registro contable de la primera aportación al BID:
Con fecha 12 de diciembre de 2008, el Consejo de Ministros aprobó la Contribución de España al BID para el Fondo Español de Agua y Saneamiento para América Latina y el Caribe por importe de 300 millones de euros con cargo al Fondo de Ayuda al Desarrollo (se aporta como Anexo II).
Posteriormente, con fecha 17 de diciembre de 2008 el ICO recibió instrucción de la Dirección General de Planificación y Evaluación de Políticas para el Desarrollo del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación, en la que se le instruía a ordenar una transferencia de la Contribución Española por importe de 300 millones de euros al BID Fondo de Cooperación de Agua y Saneamiento, con cargo al Fondo de Ayuda al Desarrollo).
Da acuerdo con estas instrucciones, la contribución al Fondo Español de Agua y Saneamiento para América Latina y el Caribe fue registrada en las cuentas anuales del Fondo de Ayuda al Desarrollo (FAD) correspondiente al ejercicio 2008 y, por tanto, no corresponde su contabilización en las cuentas dal Fondo de Cooperación para Agua y Saneamiento.
b) En cuanto a la aplicación del principio de caja en lugar del de devengo para él caso de los gastos correspondientes a las ayudas para los proyectos bilaterales aprobados por el Consejo de Ministros:
Como dice el propio informe en su página 13, el ICO modificó ya en el ejercicio 2012 la forma de contabilizar dichos gastos aplicando el principio de devengo, lo que se sigue realizando hasta el día de hoy.
Madrid, 9 de mayo de 2017
Notas:
1. Actualmente, Ministerio de Economía, Industria y Competitividad. [Volver]
2. Suprimida en 2011; sus funciones fueron asumidas por varias unidades dependientes de la Secretaría General de Cooperación Internacional para el Desarrollo. [Volver]
3. Salvo en el caso de las contribuciones previstas en el artículo 13 del RD 1460/2009: aportaciones a fondos fiduciarios en organismos multilaterales de desarrollo. [Volver]
4. El Tribunal no ha fiscalizado las actuaciones realizadas por el Banco Interamericano del Desarrollo (en el que se ha constituido un fondo fiduciario de los indicados en el anterior punto 1.6 b), reflejándose únicamente en este informe los datos financieros y de tramitación de expedientes facilitados por la AECID. [Volver]
5. El importe resulta superior al de las dotaciones indicadas en el cuadro del punto 2.2, al incluirse entre las autorizaciones del Consejo de Ministros proyectos financiados con reintegros de otros proyectos cancelados. [Volver]
6. Comentario a las alegaciones: El Tribunal no comparte el criterio expresado por el ICO en sus alegaciones en el sentido de que dicha aportación debe figurar en las cuentas del Fondo de Ayuda al Desarrollo y no en las del FCAS por haberse autorizado su pago con cargo a los créditos previstos para el primero de dichos Fondos. A juicio del Tribunal, no cabe duda de que la primera aportación forma parte de los recursos del FCAS, según resulta del propio Acuerdo de Consejo de Ministros, que aprobó la aportación para el Fondo Español de Agua y Saneamiento para América Latina y el Caribe constituido en el BID. Dicha aportación, por otra parte, ha sido gestionada junto con las aportaciones recibidas posteriormente con cargo al FCAS, sin diferencia alguna entre ellas. Por todo ello, entiende el Tribunal que debió registrarse contablemente la transferencia de los fondos del Fondo de Ayuda al Desarrollo al FCAS. [Volver]
7. Para el ejercicio 2015 se mantiene la limitación introducida en la LPGE para 2014, que únicamente permitía autorizar ayudas no reembolsables financiadas con reintegros. [Volver]
8. Se corresponden con los 408.680.685 euros que figuran como Aportaciones al FECASALC-BID para programas multilaterales en el cuadro del punto 3.9. [Volver]
9. Se trata del "borrador final" del Plan de Actuación del FCAS, fechado el 08/05/2013. [Volver]
10. En las alegaciones se atribuye la diferencia en el período a una errata en el acta. [Volver]
11. En alegaciones la AECID aportó documentación relativa al nombramiento de los vocales del Consejo Asesor por el Secretario de Estado de Cooperación Internacional y para Iberoamérica el 15/06/2016, y el borrador del acta de la reunión celebrada el 07/07/2016. [Volver]
12. En un caso, las solicitudes no proceden de un país, sino de una región: Centroamérica. [Volver]
13. Los pagos se realizaron en USD y en euros. Para homogeneizar se exponen los datos en euros, correspondiendo los importes a los aprobados por Consejo de Ministros y recogidos en los convenios. [Volver]
14. Los importes figuran en euros, correspondiendo a los autorizados por el Consejo de Ministros. [Volver]
15. Empresa a la que se encomendaron, por Resolución de la Secretaría de Estado de Cooperación Internacional para el Desarrollo y para Iberoamérica, de 24 de junio de 2014, actividades de apoyo en la gestión, seguimiento y coordinación de los programas del FCAS. [Volver]
16. Se corresponden con los 49 programas aprobados a 31/12/2014, con la excepción de los tres cancelados (ARG-004-B, COL-016-B y PRY-010-B) y del programa SLV-056-B, de cuyo Reglamento Operativo no se ha dispuesto. [Volver]
17. Pese a lo indicado en las alegaciones, el Reglamento Operativo del proyecto BRA-007-B y el Manual Operativo del proyecto CRI-006-B establecieron la obligación de los beneficiarios de presentar un informe final de auditoría sobre todo el periodo de ejecución, sin limitarlo a la parte financiada por el FCAS. En el mismo sentido, las orientaciones de la AECID sobre el proceso de cierre de los proyectos establecen expresamente que la auditoría final habrá de extenderse a la totalidad del gasto del programa. A juicio del Tribunal de Cuentas tales previsiones son perfectamente compatibles con las normas específicas que establece el artículo 18 del RD 794/2010 para la justificación de las subvenciones concedidas a Estados y organizaciones internacionales de derecho público. [Volver]
18. Es el término que figura en el Reglamento para referirse al Gobierno de España. En las cuestiones procedimentales tratadas cabe concretar la referencia en el Departamento del FCAS de la AECID. [Volver]
19. Desde su fundación en 1959 el BID ha financiado proyectos en este sector, al que en 2007 asignó mayor prioridad creando una División de Agua Potable y Saneamiento, con un grupo especializado de profesionales y aprobando la Iniciativa de Agua Potable y Saneamiento, con el objetivo de lograr en la región el acceso universal a dichos servicios. [Volver]
20. Las cifras figuran en euros, moneda en que el Departamento del FCAS presenta los datos de la cartera global, en la que se ha convertido a euros el importe de las ayudas multilaterales aprobadas en USD, al tipo de cambio vigente el día anterior al de su aprobación por el Comité Ejecutivo. [Volver]
21. En alegaciones indica la AECID que el Gobierno de España no llegó a definir una estrategia de salida de Chile durante el ejercicio 2009; en octubre de 2014 ambos gobiernos suscribieron un documento que definió el futuro de su cooperación, en el que "no se incluye la implementación del programa CHL-001-B del FCAS". [Volver]
22. Se han tenido en cuenta 41 programas, excluyéndose cuatro casos en que no ha podido determinarse plazo de ejecución y los tres programas cancelados. [Volver]
23. El importe de las aportaciones a 31/12/2014 se ha actualizado considerando los reintegros y los programas aprobados en este ejercicio. [Volver]
24. Programas cuya fecha de inicio no ha podido comprobarse. [Volver]
25. Sobre lo indicado en las alegaciones, véase nota al punto 5.37 a). [Volver]
26. "Facilidad de inversiones en América Latina" [Volver]
27. Los importes se presentan en USD por ser la moneda de abono y de reintegro. [Volver]
28. En contra de lo indicado en las alegaciones, el cálculo realizado no se ajusta al criterio establecido en el informe del Abogado del Estado que se adjunta. En este se indica que "las variaciones del tipo de cambio solamente se refieren a las cantidades ejecutadas, atendiendo al momento en que se hizo el cambio. Si bien, como se anuncia, lo que proceda devolverse (la diferencia entre la subvención concedida y lo gastado en la ejecución) debe realizarse por el importe nominal, independientemente de las variaciones de tipo de cambio". La Resolución de reintegro, por el contrario, aplica al importe que procede reintegrar, una vez descontados los gastos de ejecución autorizados, el tipo de cambio euro/dólar a 14/02/2014. [Volver]
29. Por ejemplo, el importe de los desembolsos con cargo al FECASALC en los programas PRY-011-M y BOL-001-M. [Volver]
30. La fecha de la estimación es 31/12/2015. [Volver]
31. Los análisis de las instituciones implicadas en temas de cooperación y desarrollo coinciden en que está socialmente aceptado que abastecer de agua al hogar cuando esta se consigue por medios precarios, y utilizarla en las tareas domésticas son "funciones propias de las mujeres". Sin embargo, la construcción de los sistemas de agua, la responsabilidad de su mantenimiento y el control de su gestión son considerados "asuntos propios de los hombres". [Volver]
32. En el ámbito de los Programas de Desarrollo de las Naciones Unidas se define la transversalización del género como el proceso de evaluación de las implicaciones para el hombre y la mujer de cualquier plan de acción, incluidos legislación, políticas o programas emprendidos en cualquier área y a cualquier nivel. Supone una estrategia para hacer de las preocupaciones y experiencias tanto de mujeres como de hombres una dimensión integral que se aplique al diseño, implementación, monitoreo y evaluación de las políticas y programas de todas las esferas, de manera que hombres y mujeres se beneficien equitativamente de todas ellas. [Volver]
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