26abr01
Posición ante el nuevo reglamento de extranjería y sobre el reconocimiento del estatuto de apátrida.
Por la CEAR
Consideraciones generales.
Durante el proceso de reforma de la LO 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, la Comisión Española de Ayuda al Refugiado hizo pública su posición, en la que se rechazaban los argumentos empleados por el gobierno para justificar el cambio legislativo planteado, transcurridos apenas unos meses después de la entrada en vigor de la ley; en el documento elaborado, al que nos remitimos para la valoración de la normativa desarrollada ahora en el reglamento, se criticó tanto la concepción general que inspiraba la reforma como las medidas concretas que esta introducía, con especial referencia a su implicación en lo relacionado con el asilo.
En opinión de la CEAR, la LO 8/2000, no sólo ha introducido una regulación inadecuada sino que viola lo contenido en la Constitución española; en consecuencia, conjuntamente con la Asociación Pro Derechos Humanos de España, se presentó un dictamen ante el Defensor del Pueblo, instando a la presentación de un recurso de inconstitucionalidad contra los artículos 7, 8, 11, 54, 64.
Partiendo de esta posición de principio, debe empezarse por reconocer que con una mala ley no es posible extraer un buen reglamento; aún así, la redacción ambigua de varios artículos y la necesidad de concretar lo establecido con carácter general, permitía a la administración suavizar las medidas más negativas contenidas en la ley. Lo anterior no ha sido la orientación recogida en el borrador de Real Decreto, por el que se aprobará el reglamento de ejecución de la LO 4/2000, reformada por la LO 8/2000, ya que se ha optado, en la mayoría de los casos, por la peor de las opciones posibles.
Como una cuestión de método, la CEAR no considera que sea un procedimiento adecuado la regulación de aspectos importantes del régimen de asilo, como es la delimitación de la protección subsidiaria del artículo 17.2 de la Ley de asilo, por la vía de la modificación del reglamento de extranjería; como se comprobara a lo largo de la presente posición, no sólo la disposición final tercera del borrador del Real Decreto sino también el contenido de varias secciones, suponen una modificación sustancial del régimen de las personas beneficiarias de una protección temporal; lo anterior hubiera sido merecedor de un tratamiento específico, en el que se tuvieran en cuenta los proyectos que en este momento se están elaborando en la Unión Europea.
El reglamento de una ley de extranjería es demasiado amplio, tanto por su extensión como por las materias que abarca, para ser analizado exhaustivamente en un plazo tan breve; numerosas organizaciones ya han manifestado sus opiniones y realizado diferentes propuestas, incidiendo en los aspectos que más directamente las afectan; en este sentido, la posición de la CEAR se centrará en lo que afecta al asilo, el desplazamiento forzado y la protección subsidiaria.
Capítulo primero: régimen de entrada y salida del territorio español.
La redacción de este capítulo, además de desaprovechar la oportunidad de abordar las lagunas del anterior reglamento, introduce más obstáculos en el régimen de entrada en el territorio español, lo que necesariamente repercutirá en los refugiados, desplazados y demás personas en su búsqueda de una protección internacional.
El artículo 8.5 mantiene el contenido del anterior reglamento, al establecer que "podrán ser concedidos" visados de residencia, previo informe de la autoridad competente, a los extranjeros que hayan tramitado y obtenido el reconocimiento de la condición de refugiado a partir de una solicitud presentada en una misión diplomática u oficina consular española, de acuerdo con la legislación de asilo; lo mismo se aplicará también a los que tengan la condición de refugiados en otro país y España acepte la transferencia de responsabilidad, o sea en caso en caso de reasentamientos; por último, se incluye la posibilidad de conceder el visado a los extranjeros que hayan solicitado asilo en una misión diplomática y oficina consular española y la situación de riesgo haga aconsejable su traslado urgente.
Lo primero que se debe destacar es el mantenimiento de la condicionalidad de estos supuestos, en vez de sustituir la expresión "podrán ser" por "serán concedidos", ya que no debería imponerse ningún obstáculo adicional a los extranjeros que ya se les ha reconocido un estatuto de refugiado, tramitado en el extranjero o como reasentamiento, o aquellos que lo estén tramitando en una situación de riesgo inminente.
Asimismo, la redacción propuesta mantiene dos lagunas que, en opinión de la CEAR, es necesario abordar. En primer lugar, la denegación de las extensiones familiares del estatuto de refugiado, en caso de matrimonio contraído posteriormente a la solicitud, suele acompañarse de un acuerdo de la Comisión Interministerial de Asilo y Refugio en el que se concede el trato más favorable en el marco de la legislación de extranjería; en estos casos, se autoriza desde el Ministerio de Asuntos Exteriores la expedición de un visado, para la posterior tramitación de los correspondientes permisos; por lo tanto, en la redacción del artículo 8.5, debería incluirse una referencia a la concesión de visados por extensión familiar del asilo, así como del supuesto concreto que se acaba de exponer.
En segundo lugar, dentro de los visados de residencia para asilo, debería contemplarse expresamente la posibilidad de su concesión en las situaciones de riesgo en los propios países de origen. Hasta este momento, la práctica de las misiones diplomáticas y oficinas consulares, no admite la tramitación de las solicitudes de asilo en los países de origen de los solicitantes; la introducción creciente de mayores obstáculos para los refugiados que buscan protección en los países europeos, como la imposición de fuertes sanciones a los transportistas o la necesidad de visado para un número cada vez mayor de países, hace necesario, para garantizar el cumplimiento de los compromisos asumidos por el Estado español en los tratados internacionales de los que forma parte, la puesta en práctica de medidas que ofrezcan una alternativa para la presentación de sus solicitudes. Como conclusión, el artículo 8.5 debería incluir el supuesto contemplado en este punto.
En el sentido que se acaba de exponer, el artículo 4.3 establece que las misiones diplomáticas u oficinas consulares españolas, previa autorización expresa del Ministerio de Asuntos Exteriores, podrán expedir documentos de viaje y salvoconductos a los extranjeros cuya protección internacional "haya sido asumida por España"; en opinión de la CEAR, la redacción de este artículo debía ser más amplia, extendiendo esta posibilidad también a aquellas personas cuya protección "pueda ser asumida por España" de acuerdo con la legislación española, que no debe olvidarse incluye los tratados internacionales de derechos humanos suscritos por nuestro país.
Por otra parte, es preciso mencionar como, de acuerdo con la negativa tendencia recogida en la LO 8/2000, se asiste a un endurecimiento del régimen de entrada en territorio español, lo que conlleva un mayor margen de arbitrariedad para la administración y dificultades para todos los extranjeros que pretenden acceder a nuestro país. El artículo 11.1, impone, lo que no figuraba en el anterior reglamento, la obligatoriedad de ser beneficiario de un seguro de viaje que cubra, durante todo el tiempo de su estancia, los gastos médicos y la repatriación asociados a un accidente o enfermedad repentina. En el artículo 21.1, se fija un plazo de dos meses desde la notificación de la concesión de un visado para que sea recogido por el interesado, lo que mantiene la regulación anterior, pero se añade que, transcurrido ese plazo, se le tendrá por desistido; según la CEAR, se debería añadir que, el plazo de dos meses, no se tendrá en cuenta en los casos que por una situación de riesgo (tanto por circunstancias políticas como naturales) o fuerza mayor, el interesado no puede desplazarse ante la correspondiente representación diplomática.
Capítulo segundo: régimen jurídico de las situaciones de los extranjeros en España.
El capítulo segundo del proyecto de nuevo reglamento de extranjería, desarrolla algunos aspectos positivos de las situaciones de residencia, pero, al mismo tiempo, realiza una opción restrictiva, tanto de los mecanismos que se mantuvieron en la LO 8/2000 como de los permisos por circunstancias excepcionales, en muchos casos de extranjeros que provienen del procedimiento de asilo.
El artículo 41.2, apartado d), establece que se podrá conceder un permiso de residencia temporal a los extranjeros en los que concurra una situación excepcional y acreditada de arraigo, tomando como criterios la permanencia continuada en España durante un periodo mínimo de tres años, la incorporación al mercado de trabajo, la anterior residencia regular, los vínculos familiares y su voluntad de acceder a una situación regular; aunque se rebaje el periodo mínimo establecido en la ley de cinco a tres años, no debe escaparse que en el artículo 31.3 de la LO 8/2000 no se fijaba ningún plazo a los que no hubieran podido renovar su documentación; esta opción de la administración, por el desarrollo más restrictivo de la ley, parte de la concepción del criterio de permanencia como condición necesaria para el acceso a la regularización, lo que implicará un obstáculo para un número creciente de extranjeros.
Asimismo, el artículo 41.8, al regular la renovación de los permisos de residencia temporal de aquellas personas que, habiéndoles sido denegada o inadmitida a trámite su solicitud de asilo, el Ministro del Interior haya autorizado su permanencia en España a propuesta de la Comisión Interministerial de Asilo y Refugio por razones humanitarias, o sea, por el artículo 17.2 de la ley de asilo, consagra una práctica que transfiere al libre arbitrio de la administración la continuidad de un estatuto que, según el preámbulo del propio borrador del reglamento, se define como protección subsidiaria y forma parte de las políticas de asilo de la Unión Europea; según el redactado propuesto, los permisos se renovarán anualmente, previo informe de la CIAR, que valorará la existencia de las circunstancias que provocaron su concesión.
La posición de la CEAR al respecto es clara, en ningún caso debería dejase la decisión de la renovación de este permiso al arbitrio de las autoridades gubernativas de cada provincia, ya que nos encontramos ante un estatuto de protección subsidiaria concedido por resolución del Ministro del Interior; por otra parte, en el caso de valorar que existe una variación en las circunstancias que provocaron la concesión, la administración está obligada a habilitar un trámite de audiencia a los interesados ante las instancias que estén en condiciones de valorar sus alegaciones, ya que, en caso contrario, se vaciaría de contenido la anterior garantía administrativa. Por todo lo anterior, la CEAR considera que debería ser la propia CIAR la que analizará la continuidad de las circunstancias y las razones humanitarias de cada caso, ofreciendo la oportunidad a las asociaciones legalmente reconocidas en la materia para que pudieran aportar los informes que consideraran oportunos.
La sección cuarta del capítulo segundo, aborda los supuestos de los extranjeros indocumentados y las medidas que podrá adoptar la administración española para suplir esta carencia.
En el apartado 4 del artículo 56, antiguo 63, se mantiene el mecanismo para la obtención de la cédula de inscripción, que deberá solicitarse en las dependencias policiales que se señalan, ante las cuales el extranjero "acreditará que no puede ser documentado por la Misión Diplomática u Oficina Consular correspondiente"; lo anterior se probará mediante acta notarial que permita dejar constancia del requerimiento efectuado "y no atendido"; este último añadido, sin lugar a dudas, refleja una intención de los redactores del reglamento de endurecer el régimen de concesión de las cédulas.
La anterior modificación es especialmente grave, teniendo en cuenta el funcionamiento irregular de la mayoría de las representaciones diplomáticas de los países que presentan este tipo de problemas; en la mayoría de los casos, una respuesta vaga o genérica puede suponer una condena al extranjero indocumentado a una situación de irregularidad sin alternativas. Asimismo, el reglamento debería contemplar la posibilidad de llevar a cabo la documentación en los casos en los que, la ausencia de un funcionamiento regular de estas representaciones o las prácticas abusivas de sus titulares, constituyan un obstáculo insalvable para los extranjeros indocumentados.
En el mismo artículo, se añade un párrafo en el que, en el caso de los solicitantes de un permiso de residencia por circunstancias excepcionales, dispone que se eximirá del requisito del acta notarial, cuando se alegasen razones graves, pudiendo recabarse un informe de la Oficina de Asilo y Refugio; esta aclaración es bastante oportuna, ya que contempla una problemática que debe ser asumida desde una especial sensibilidad, teniendo en cuenta los criterios restrictivos que en la actualidad se aplican para la concesión del estatuto de refugiado.
Sin embargo, no tiene ninguna justificación el mantenimiento en el reglamento del párrafo 7 del mismo artículo, ya que es innecesario, toda vez que está contemplado para todos los extranjeros en el artículo 5 de la LO 4/2000, reformada por la LO 8/2000; repetir en esta sección las posibles restricciones a la libertad de circulación, supone hacer pública una sospecha sobre los extranjeros indocumentados, como si encontrarse en esa circunstancia fuera un motivo para ser sometidos a una mayor fiscalización. Por último, la previsión del apartado 9, en el que se establece que la denegación de la solicitud, conllevará su devolución al país de procedencia o a su expulsión del territorio español, supone un rigor excesivo, ya que sería necesario añadir una referencia a su posibilidad de regularización en el caso de reunir los requisitos de la legislación de extranjería o ante la imposibilidad de ejecutar las anteriores medidas.
El artículo 57, antiguo 64, añade una frase al redactado original, en el que se matiza que, los títulos de viaje que expidan las autoridades españolas, permitirán el regreso a España, "salvo que el objeto del título de viaje sea exclusivamente posibilitar el retorno del solicitante al país de nacionalidad o residencia de este"; el mismo artículo hace referencia al artículo 34 de la LO 4/2000, reformada por LO 8/2000, que se refiere a la residencia de apátridas, indocumentados y refugiados, estatutos en los que las cláusulas de cesación están lo suficientemente previstas en la normativa internacional e interna, por lo que no acaba de entenderse cuál es el elemento clarificador que añade el nuevo redactado, aparte de reflejar la obsesión de sus autores por cerrar hasta el más mínimo resquicio por donde se pudiera "asaltar el suelo patrio".
Capítulo tercero: permisos de trabajo y regímenes especiales.
Sin duda, este es uno de los capítulos más importantes del reglamento, en el que habría muchas cosas que alegar sobre el régimen general establecido o en la determinación del contingente de trabajadores extranjeros, pero en las materias referidas al asilo se produce un retroceso del que es necesario, como organización especializada, detenerse en el mismo.
En el artículo 71, al delimitar los colectivos en los que no se considerará la situación nacional de empleo para la concesión de los permisos o autorizaciones de trabajo, se suprime la referencia incluida en el anterior reglamento a los solicitantes de asilo; esta opción de la administración, que no puede atribuirse a un descuido desinteresado, supone introducir un obstáculo decisivo para la integración social de los refugiados, situándolos en una dependencia exclusiva de las ayudas públicas, lo que, además de ser más costoso para el Estado, contradice el compromiso internacional asumido por España. Además, no se realiza ninguna referencia a las personas autorizadas a permanecer en España de acuerdo a lo establecido el artículo 17.2 y 3 de la ley de asilo, lo que se añade al debilitamiento de este estatuto denunciado anteriormente.
Por otra parte, el artículo 79.1, en su apartado c), introduce la posibilidad de conceder una autorización para trabajar al solicitante de asilo, una vez transcurridos seis meses sin tener una respuesta de la administración; la regulación de este apartado, mantiene la práctica actual, que ha demostrado su falta de realismo e insuficiencia para facilitar la integración socio laboral de los solicitantes de asilo. Según a defendido la CEAR en reiteradas ocasiones, se debe eliminar el requisito de haber transcurrido seis meses desde la solicitud, ya que de esta forma se descarga a la administración del esfuerzo en ayudas sociales que actualmente tiene, se apuesta por una actitud positiva del solicitante y se asegura, sea cual fuera el resultado de su petición, su futura integración en la sociedad española. Por otra parte, la vinculación estricta de las autorizaciones para trabajar con la documentación provisional de los solicitantes, ha demostrado que produce numerosas disfunciones, ya que si sólo se renuevan por tres meses, contando con el periodo de tramitación en la Dirección General de Ordenación de las Migraciones, la misma pierde toda virtualidad; por ello, la CEAR propone un mecanismo directo, que habilite a trabajar a los solicitantes de asilo hasta el final del procedimiento y se refleje, automáticamente, en su documentación provisional.
Con carácter general, no se puede pasar por alto la introducción en el artículo 84 del proyecto de reglamento de un procedimiento de inadmisión a trámite de las solicitudes de permisos de trabajo, incluyendo supuestos como "falta de legitimación del solicitante", "falta de competencia del órgano", "presentación fuera de plazo", "cuando se trate de una reiteración", "utilización de procedimientos inadecuados" o "cuando se trate de solicitudes manifiestamente carentes de fundamento"; el sentido común, nos ahorra la realización de mayores comentarios, ante una medida totalmente arbitraria que lo único que pretende es desbloquear el atasco administrativo a costa de una inseguridad jurídica intolerable para los interesados.
Capítulo cuarto: infracciones y régimen sancionador.
Con la reforma de la ley se ha pasado de la práctica inexistencia de la sanción de expulsión a una enorme ampliación de las infracciones susceptibles de la misma, al añadirse nuevos supuestos que pueden afectar a un porcentaje significativo de los extranjeros que viven en nuestro país; el borrador del reglamento consolida y refuerza este retroceso, ampliando el margen de arbitrariedad y consolidando un procedimiento sin las necesarias garantías. Durante la tramitación de la reforma, diferentes organizaciones y entre ellas la CEAR, han manifestado su rechazo frontal ante el enfoque policial y represivo que se pretendía imponer, por lo que ahora no tiene sentido repetir estas posiciones; al pronunciarnos por algunos aspectos concretos de lo anterior, no se pretende dar por bueno a lo contenido en la ley, sino resaltar una tendencia cada vez más contraria a los derechos humanos.
En primer lugar, tanto en el procedimiento ordinario como en el preferente, se recortan las posibilidades de defensa de los extranjeros sometidos a una amenaza de expulsión; en el caso de que el interesado formulase alegaciones y realizara la proposición de prueba dentro del plazo establecido, se deja a la decisión arbitraria del órgano instructor la "pertinencia" de la misma cuando fuera "innecesaria o improcedente" (artículos 102.4 y 110. 2 y 3); esto puede suponer que los funcionarios, para evitar el incremento de su trabajo o complicaciones que lo dificulten, dejarán a los interesados sin la posibilidad de demostrar sus alegaciones, ya que pueden considerar sin más que las pruebas propuestas son innecesarias o improcedentes.
En el artículo 106, se establece la posibilidad de un cambio del procedimiento preferente al ordinario de expulsión, en el caso de iniciarse por estancia irregular en territorio español por no haber obtenido o tener caducado más de tres meses el permiso correspondiente; pero, lo anterior sólo se aplicará cuando el extranjero acredite haber solicitado con anterioridad del procedimiento de expulsión un permiso de residencia temporal; además, se deja a la libre decisión del instructor entender procedente la continuación del expediente. Este artículo refleja la obsesión de la administración actual por condenar al mayor número posible de extranjeros a la irregularidad y a la expulsión; no tiene ninguna base racional continuar un expediente de expulsión cuando el extranjero reúne los requisitos establecidos en la ley para regularizar su situación; dejar la decisión de la continuidad del expediente al órgano instructor, es una nueva medida arbitraria que sólo puede añadir mayor inseguridad jurídica.
El artículo 122 profundiza en lo contenido en la ley respecto a las sanciones a los transportistas, lo que afecta de forma directa a los solicitantes de asilo que escapan de persecuciones, con la suspensión temporal de sus actividades en un periodo de hasta seis meses, la prestación de fianzas o avales y la inmovilización del medio de transporte utilizado, como medidas cautelares para garantizar la posterior ejecución de las multas; junto a la creciente exigencia de visado, como se acaba de comprobar en el caso de Colombia, este estricto control a los transportistas incide de forma directa en el derecho al acceso a un procedimiento de asilo, reconocido de forma inequívoca tanto en la Constitución española como en los tratados internacionales; asimismo, la aplicación de este tipo de medidas afectará al principio del Derecho internacional de no devolución, en el caso de aquellas personas en las que, la vuelta a su país de origen, suponga un grave riesgo de ser sometidas a cualquier atentado contra su libertad, integridad física o psíquica, así como ser sometidos a tortura o a penas o tratos inhumanos o degradantes.
Con relación a los Centros de Internamiento de Extranjeros, de los que debemos reiterar la condena a su existencia, ya que conllevan una ilegítima e inconstitucional privación de libertad, no deja de sorprender como en el artículo 127.2 se reserva tanto a aquellos extranjeros que hayan participado en actividades contrarias al orden público o vinculadas con mafias de traficantes de mano de obra, como a aquellos que simplemente se encuentren en una situación de irregularidad; esta evidente desproporción, supone una violación de los principios generales del procedimiento sancionador recogidos en las leyes y los tratados internacionales.
Por último, en el apartado b) del artículo 138.1, el borrador del reglamento introduce un elemento totalmente contrario a los derechos humanos y arbitrario en las devoluciones sin necesidad de expediente de expulsión, al considerar incluidos entre los extranjeros que pretendan entrar ilegalmente en el país a los "que sean interceptados en la frontera, en sus inmediaciones o en el interior del territorio nacional en tránsito o en ruta, sin cumplir los requisitos de entrada". Esa redacción refleja una concepción que, en la práctica e incumpliendo con la legislación vigente en ese momento, se ha venido aplicando; según la misma, se considera de una forma arbitraria e indeterminada el concepto de "los extranjeros que pretendan entrar ilegalmente en España", lo que va a favorecer mayores abusos y situaciones de indefensión.
Modificación del reglamento de asilo.
La disposición final tercera del proyecto de reglamento introduce varias modificaciones al reglamento de aplicación de la Ley 5/1984, reguladora del derecho de asilo y de la condición de refugiado, modificada por Ley 9/1994. En primer lugar, se cambia el contenido del apartado c) del artículo 2.3, añadiendo a las competencias de la Comisión Interministerial de Asilo y Refugio el elevar al Ministro del Interior las propuestas de autorización de permanencia acordadas en el ámbito del artículo 17.2 de la ley de asilo "que se basen en razones humanitarias que se vinculen a la aplicación de instrumentos internacionales que determinen la no devolución o que, sin constituir ninguno de los supuestos de aplicación de la Convención de Ginebra de 1951 sobre reconocimiento del estatuto de Refugiado, exista cierta vinculación con los motivos en ella recogidos".
El hecho de avanzar en la definición del contenido de los estatutos contemplados en los artículos 17.2 y 3 de la ley de asilo debe ser saludado, pero el mecanismo más adecuado no es el de una disposición final del reglamento de extranjería; además, teniendo en cuenta lo anteriormente denunciado sobre los permisos de residencia, el avance en claridad es acompañado de un claro retroceso en su situación jurídica; en principio, que para la concesión del 17.2 y 3 se tenga en cuenta la situación personal en el país de origen es una consecuencia lógica de la necesidad de protección, ya que en la legislación de extranjería deberían introducirse mecanismos operativos para afrontar situaciones de enfermedad, incapacidad o vulnerabilidad social.
Pero las razones humanitarias vinculadas a instrumentos internacionales que determinen la no devolución o vinculados a la Convención de Ginebra, en opinión de CEAR hacen necesario un tratamiento sistemático que aborde todas sus implicaciones.
Posición sobre el reglamento de reconocimiento del estatuto de apátrida.
En primer lugar, es obligado reconocer la importancia del paso dado por la administración, dando cumplimiento al compromiso adquirido por el Estado español desde su adhesión a la Convención sobre el Estatuto de los Apátridas de 1954, el 24 de abril de 1997.
Dicho lo anterior, la propuesta de reglamento refleja una clara improvisación, extrapolando casi literalmente la regulación sobre el procedimiento de asilo y refugio a la realidad de la apatridia, que sin duda tienen muchos elementos de conexión, pero que mantienen suficientes elementos específicos como para ser objeto de una reflexión detenida. Por otra parte, la puesta en marcha de un procedimiento para el reconocimiento del estatuto de apátrida, haría necesaria una clarificación de su relación con el resto de los contemplados en materia de asilo y extranjería, la implicación de cada uno de ellos y sus puntos de conexión. Asimismo, el proyecto refleja la filosofía restrictiva mantenida por la actual administración en todas las materias relacionadas con la extranjería.
La primera medida claramente extrapolada de la legislación de asilo y que no se ajusta a la realidad de la apatridia, es la incluida en el artículo 4.1, en el que se limita la presentación de la solicitud a un plazo de un mes desde la entrada en el territorio español, salvo en los supuestos en que el extranjero disfrute de un periodo de estancia legal superior, en cuyo caso podrá presentarse antes de la expiración del mismo; cuando las circunstancias sean sobrevenidas, se computará el plazo a partir del momento en que estas hayan acontecido. La complejidad de los problemas relacionados con la apatridia, convierte unos plazos tan cortos en un obstáculo real para la mayoría de las situaciones que pueden plantearse, o de aquellas personas que ya se encuentren residiendo en nuestro territorio; en el caso del asilo, la existencia de un temor fundado tiene una relación directa con la situación personal del afectado, pero en los casos de apatridia son el resultado de complejos procedimientos administrativos, por lo que equiparar las dos situaciones carece de sentido. Además, en el caso de circunstancias sobrevenidas, el plazo debería computarse no desde el momento en que estas hayan acontecido sino desde que han llegado al conocimiento del interesado.
En el punto 2 del mismo artículo, parece esbozarse un procedimiento para la inadmisión a trámite de las solicitudes "manifiestamente infundadas", presumiendo como tales todas las presentadas cuando se haya permanecido en situación de ilegalidad durante más de un mes, o presentado su petición de reconocimiento del estatuto de apátrida teniendo incoada una orden de expulsión; de la propia definición de la apatridia, contenida en el borrador del reglamento, se desprende que la misma está conectada con una situación objetiva (la carencia de nacionalidad), por lo que no llega a comprenderse la razón de la referencia a la "situación de ilegalidad" o a la incoación de una orden de expulsión.
En el artículo 7 sorprende que, junto al tono imperativo empleado al recordar el deber del interesado en colaborar en la instrucción de su expediente, se mantenga como una mera posibilidad la asistencia de un intérprete y no se mencione la asistencia de un abogado. En opinión de la CEAR, la matización introducida en el artículo 10.1 no tiene ninguna justificación, ya que precisamente en el trámite de audiencia donde se pueden ampliar las alegaciones y pruebas aducidas por el interesado, sin que la administración pueda suprimirlo unilateralmente.
El artículo 11 confirma a la Oficina de Asilo y Refugio como el organismo que, una vez concluida la instrucción del expediente en su seno, elevará la propuesta de resolución al Ministro del Interior, a través de la Dirección General de Extranjería e Inmigración. Esta opción se confirma en la Disposición Adicional Primera del futuro Real Decreto, en el que se modifica el artículo 3 del reglamento de la Ley 5/1985, modificada por la Ley 9/1994, reguladora del derecho de asilo y de la condición de refugiado. Nadie duda de la solvencia de la Oficina de Asilo y Refugio en el conocimiento de la realidad internacional y los problemas relacionados con la apatridia, pero tampoco debe escaparse que, de esta forma, la decisión en estos supuestos se limitará al ámbito del Ministerio del Interior.
Frente a la anterior opción de los autores del borrador de reglamento, deben recordarse las competencias del Ministerio de Justicia en lo relacionado con el estatuto de las personas y, especialmente, todo lo relativo a la nacionalidad, así como el funcionamiento de órganos como la Comisión Interministerial de Asilo y Refugio, donde los conocimientos y la experiencia de varios ministerios (como la presencia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, que incluye en su mandato la protección de los apátridas) permite garantizar una decisión que tenga en cuenta todos los factores en juego.
En el artículo 12.1, el borrador del reglamento establece el silencio negativo en caso de transcurrir tres meses, sin que haya recaído resolución expresa sobre la petición de reconocimiento del estatuto de apátrida; sin duda lo anterior es una opción al alcance de la administración, aunque tanto la CEAR como otras organizaciones sociales han reclamado siempre el silencio positivo como un mecanismo que garantice el derecho de los interesados, pero no se entiende la referencia a la Disposición Adicional Primera de la LO 4/2000, reformada por la LO 8/2000, ya que la misma no obligaba a escoger la solución adoptada.
Aunque en la mayoría del texto la fuente de inspiración es la legislación de asilo, a la hora de regular en el artículo 16 la reagrupación familiar se remite a la ley de extranjería; sin embargo, el artículo 10 de la ley de asilo vigente puede ofrecer un marco más favorable para los apátridas y no se entiende por qué, sólo en lo desfavorable, se opta por esta legislación. En opinión de la CEAR, ya que la concesión del estatuto de apátrida conlleva la residencia en España pero no se confunde con ella, sería conveniente establecer un mecanismo propio de extensión a las personas del núcleo familiar afectadas por la ausencia de nacionalidad, así como la concesión del refugio o la residencia por extranjería para el resto, dependiendo de las peculiaridades de cada caso.
Por último, en los artículos 18 y 19, se concibe la posibilidad de revisión de expediente sólo en perjuicio del interesado, cuando debería ofrecerse la oportunidad de instar un reexamen de las solicitudes cuando concurran nuevos datos, documentos o declaraciones que no pudieron aportarse en su momento, y se contempla el cese del estatuto por la simple constatación de las circunstancias previstas por el Ministerio del Interior; en ningún caso, en opinión de la CEAR, la revisión o cese debería aplicarse de "forma automática", sin dar la oportunidad al interesado de alegar lo conveniente a sus intereses.
En el apartado c) del artículo 19.1, se establece como un motivo para la cesación del estatuto que el apátrida permanezca fuera de España durante más de un año, lo que, sin mayores aclaraciones, puede conllevar la aplicación de una medida arbitraria, volviendo a situar al interesado en una situación de desprotección.
Madrid, 26 de abril de 2001
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