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Informe

DERECHOS


Informe de Bilbo Etxezabal sobre la aplicación de la Convención para la Eliminación de la Discriminación Racial en España.

Informe alternativo al decimoquinto informe presentado por España ante el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial.

Elaborado por: Natalia Álvarez (coordinadora), Isabel González, Marta Muñoz, Noemí Muñoz y Adriana Zarraluqui.

Marzo de 2000.

Índice

1. Introducción

2. La Convención para la Eliminación de la Discriminación Racial: mecanismos de protección y contenido

3. La Convención para la Eliminación de la Discriminación Racial y los Derechos de los Inmigrantes

3.1. Artículo 1 de la CERD

Extranjería

Centros de Internamiento a Extranjeros/as

Asilo y Refugio

Polizones en puertos y aeropuertos

3,2, Artículo 2 de la CERD

3.3. Artículo 5 de la CERD

4. Recomendaciones

5. Valoración del informe

Introducción.

El año pasado celebramos el décimo aniversario de la asociación Bilbo Etxezabal (BE), y durante el mismo tuvimos la ocasión de hacer un recorrido por todo el proceso vivido, las experiencias, los cambios, los desafíos, las ausencias y las presencias. Fue precisamente en 1999 cuando comenzamos a gestar la idea de llevar a cabo este proyecto. En un principio, surgió ligada a personas de la asociación que desarrollamos un trabajo en el área de Derecho Internacional de los Derechos Humanos, pero pronto fue acogida por BE, que entendió que ese informe podía ser de gran valor para realizar una labor de denuncia y sensibilización con relación a los derechos de los inmigrantes. Sin embargo, el proyecto tomó realmente vida a través del Master de Ayuda Humanitaria del Instituto de Derechos Humanos de la Universidad de Deusto, en donde BE ofertó esta actividad como una consultoría. Gracias a ello, cuatro personas se sumaron al proyecto: Noemi Muñoz, Marta Muñoz, Isabel González y Adriana Zarraluqui. Ellas han sido las que han realizado el trabajo de campo, las entrevistas y la redacción de las diferentes partes del informe, además de haber recopilado la información necesaria para que el mismo salga a la luz, información recibida de diferentes organizaciones, a las que quisiéramos expresar nuestro agradecimiento: FAIN Madrid, Málaga Acoge, Huelva Acoge, CEAR Bilbao y Madrid, Oficina para la Paz de Bilbao, Oficina del Ararteko, Oficina del Defensor del Pueblo (Madrid), Asociación de Chinos de Bilbao, Salhaketa, Asociación Pro Inmigrantes de Asturias, Asociación Intervalo de Asturias, Colegio de Abogados de Madrid, Instituto de Derechos Humanos de la Universidad de Deusto, ATIME Madrid, Oficina de Asilo y Refugio (OAR), Médicos del Mundo, Servicios Sociales de la Diputación Foral de Bizkaia y Cruz Roja de Bilbao.

Las razones que nos llevaron a impulsar este proyecto tienen mucho que ver con lo que desde BE pensamos que deben ser los derechos de los inmigrantes. Unos derechos que no pueden estar sujetos al arbitrio exclusivo de los legisladores y del gobierno, y que, en la medida de lo posible, tienen que dar cabida a la realidad y a las necesidades de los inmigrantes que viven en nuestro país. En este sentido, los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por España ofrecen un marco muy importante. Estos tratados establecen obligaciones que los estados deben cumplir. Obligaciones que en muchos casos se materializan con la presentación de informes por parte de los gobiernos ante los Comités de organismos internacionales, en los que el gobierno explica cómo se da respuesta a estas exigencias.

Muchos de estos informes se mueven en un marco muy teórico y carecen de aspectos prácticos que permitan valorar por parte de los miembros del Comité la realidad nacional del momento. Por ello, el papel de las ONGs es esencial. No sólo pueden proveer, en los términos que luego veremos, a los miembros del Comité de información detallada sobre la situación del país, sino que también pueden llamar la atención de la sociedad en general sobre el hecho de que España debe presentar informes periódicos en Naciones Unidas sobre diversas cuestiones de derechos humanos, y que esos informes, que son públicos, son un excelente instrumento que las ONGs y la sociedad en general deben conocer y debatir para ser conscientes de cuál es el nivel de compromiso y cumplimiento del gobierno con los derechos humanos.

Durante la redacción del informe, de noviembre de 1999 a febrero de 2000, tuvo lugar todo el proceso de debate y posterior aprobación de la nueva Ley de Extranjería. La incertidumbre sobre su aprobación, y el hecho de que los datos con los que contábamos se referían únicamente a lo que hoy es ya la antigua Ley de Extranjería, nos hizo seguir trabajando con el texto de 1985. Por otra parte, tampoco podíamos obviar el hecho de que la aplicación de esta ley estaba provocando situaciones que no se adecuaban a la protección esencial de los derechos humanos. Es por ello que decidimos atenernos a la práctica de la antigua ley e incluir breves referencias sobre la nueva. Esta decisión vino también reforzada por la convicción de que, a pesar de la nueva ley, y hasta que la situación no cambiara "de hecho", las críticas seguían siendo absolutamente válidas.

Otro hecho importante que se produjo durante los últimos días de la redacción del informe fue el referido a los acontecimientos de El Ejido. Su gravedad y la constatación del hecho de que las autoridades, con la adopción de políticas que favorecen la exclusión de los inmigrantes, pueden ayudar a que el racismo adquiera tintes violentos como los acaecidos en febrero en esta localidad, nos llevaron a incluir una referencia a los mismo en el informe. Sin embargo, debido a que no hemos tenido tiempo para cotejar datos, esta referencia aparece bajo el formato de un extracto de las diferentes noticias aparecidas en diversos medios de comunicación.

Por último, y respecto a la estructura del informe, hemos seguido las directrices del Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial sobre la elaboración de informes. Así, en relación con cada artículo de la Convención hemos incluido referencias a los aspectos más problemáticos de la actual protección de los derechos de los inmigrantes. El informe viene además precedido de una introducción general sobre el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial y el papel que las ONGs pueden jugar ante el mismo.

Este informe que ahora presentamos nace así con dos objetivos: complementar en algunos aspectos el informe que España presentará ante el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial en marzo del 2000, y llamar la atención sobre el hecho de que las obligaciones internacionales de España en materia de derechos humanos no son cuestiones que atañen únicamente al gobierno español sino que, en la medida en que se desarrollan como actos públicos, pueden y deben ser discutidos y conocidos por la sociedad civil. Este convencimiento nos hace igualmente ser conscientes de nuestra aportación y de sus limitaciones, temporales y materiales. Temporales porque el informe ha sido elaborado en muy poco espacio de tiempo, y materiales porque no hemos tenido acceso a todos los datos que hubiésemos deseado manejar para hacer un informe completo. Asumimos que este documento elaborado por BE no es un diagnóstico de la realidad de la inmigración en España(1), y que probablemente pasa por alto importantes violaciones de derechos humanos que los inmigrantes sufren en distintos puntos del Estado. Nuestra intención ha sido, por una parte, contrastar las disposiciones de protección previstas en la Convención para la Eliminación de la Discriminación Racial con la legislación y la práctica actual de extranjería y asilo, y por otra, ofrecer un documento de trabajo que pueda ser utilizado como base por las ONGs para incorporar otras aportaciones y perspectivas a las que aquí se presentan. En definitiva, abrir espacios de discusión que permitan acceder a otros mecanismos internacionales que pueden ser igualmente útiles para la defensa de los derechos de los inmigrantes. Desde esta premisa os invitamos a compartir y completar este informe en la medida que estiméis necesario, de forma que su discusión pueda servir de punto de partida para iniciar nuevas acciones que contribuyan a defender los derechos de los extranjeros y extranjeras.

2. La Convención para la Eliminación de la Discriminación Racial: Mecanismos de Protección y Contenido.

1. Mecanismos de Protección.

La Convención para la Eliminación de la Discriminación Racial (CERD) fue adoptada el 21 de Diciembre de 1965. Esta Convención tiene además, en el caso de España, un importante valor simbólico, ya que fue uno de los primeros instrumentos internacionales en materia de derechos humanos ratificados por este país. Dentro de este tratado, en vigor en España desde el cuatro de enero de 1969, se han presentado más de diez informes periódicos, lo que le convierte en un importante referente en la evolución de la lucha contra la discriminación en España.

Esta Convención fue la primera que inauguró en las Naciones Unidas una serie de instrumentos internacionales en materia de derechos humanos que se caracterizaron por crear sus propios órganos de supervisión y vigilancia de las obligaciones contenidas en los mismos. Así, la CERD estableció el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial (de ahora en adelante Comité) y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) hizo lo propio con el Comité de Derechos Humanos; la Convención para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer (CEDAW), la Convención contra la Tortura (CAT) y la Convención de Derechos del Niño (CRC) siguieron este mismo esquema, creando Comités de expertos para estos tratados(2).

Todos estos órganos tienen en común su composición por expertos/as independientes y su función: evaluar la adecuación de los Estados a los estándares internacionales contenidos en los respectivos tratados. Para llevar a cabo esta misión estos Comités se valen principalmente de tres mecanismos:

a) la presentación de informes periódicos por parte de los Estados, en los que se hace referencia al nivel de cumplimiento del tratado en el país (mecanismo común a los seis tratados).

b) La posibilidad de que un Estado pueda denunciar a otro por incumplimiento del tratado. Este mecanismo (que funciona en el caso del PIDCP, CERD y CAT) requiere, salvo en el caso del CERD, una previa declaración en la que el Estado acepte someterse a este sistema de control y a la consiguiente eventualidad de ser denunciante o denunciado(3).

c) El sistema de comunicaciones individuales, mecanismo que permite que las personas que se encuentran bajo la jurisdicción de un Estado firmante de uno de los tratados puedan presentar una demanda ante el Comité por violación de alguno de los derechos contenidos en el mismo. Este procedimiento requiere, al igual que el anterior, una previa declaración por parte del Estado en la que se acepte la competencia del Comité para dirimir estas cuestiones. No todos los tratados permiten el acceso de los individuos al sistema. Sólo el CERD, el CAT y el PIDCP lo contemplan en la actualidad, aunque hay que señalar que existen importantes avances en la negociación de Protocolos Facultivos al PIDESC y a la CEDAW que darán en un futuro la posibilidad de que los individuos puedan también interponer quejas contra sus Estados por violaciones de derechos contenidos en estos últimos tratados(4).

Si tenemos en cuenta estos mecanismos, podemos afirmar que la Convención para la Eliminación de la Discriminación Racial es un tratado completo, ya que reconoce el sistema de informes, el de quejas inter-estatales para cualquier Estado que ratifique el tratado, y el sistema de comunicaciones individuales para los Estados que accedan a hacer la declaración contenida en el artículo 14 del mismo.

El órgano encargado de poner en marcha las garantías anteriormente mencionadas fue el denominado Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial. Compuesto por 18 expertos/as independientes, este Comité se encarga de examinar cada cuatro años los informes presentados por los Estados parte. En estos informes se incluyen los principales avances y dificultades que el Estado afronta a la hora dar aplicación a las disposiciones del tratado. El examen de estos informes tiene lugar a través de un diálogo con los representantes del gobierno, que se produce durante las dos o tres semanas de sesiones que el Comité celebra anualmente. En estas sesiones, el Comité examina los informes de los Estados asignados para ese período y trata otras cuestiones relevantes relativas a aspectos organizativos o al desempeño de otras funciones propias del Comité. Durante la presentación del informe del Estado parte, los miembros del Comité realizan a la delegación del país preguntas relativas tanto al informe en sí como a cuestiones que no han sido incluidas en el mismo, pero que los miembros del Comité consideran relevantes. El informe se convierte así en la base del diálogo Comité-gobierno, aunque no lo agota. Por ello, es de gran valor la información adicional que pueda ser obtenida sobre la situación de los derechos humanos en el país. Conviene, sin embargo, tener presente que el Comité, como tal, no puede utilizar como fuente oficial de información los informes elaborados por las ONGs, aspecto éste que no ha impedido que los miembros del Comité, en su calidad de expertos independientes, consulten y accedan a esta información, de la cual se deriva, en algunos casos, preguntas dirigidas a la delegación gubernamental durante el examen del informe.

Esta labor desempeñada por el Comité no debe ser calificada como fiscalizadora o judicial, no estamos ante un órgano de esta naturaleza. La misión del Comité no es juzgar las políticas públicas. La premisa sobre la que se desarrolla este proceso es lo que se ha denominado "diálogo constructivo", en donde el gobierno y el Comité tratan de intercambiar ideas para lograr una mejor aplicación de las disposiciones del tratado. Fruto de este diálogo, el Comité emitirá una serie de recomendaciones con el objetivo de que el Estado trate de mejorar ciertos aspectos de la aplicación del tratado en su jurisdicción doméstica. Estas recomendaciones se denominan "observaciones finales" y constan normalmente de los siguientes apartados:

a) factores y dificultades que entorpecen la aplicación de la Convención

b) aspectos positivos

c) motivos de inquietud

d) sugerencias y recomendaciones

Las observaciones finales no son de obligatorio cumplimiento para un Estado. Sin embargo, y en general, los Estados invierten tiempo y esfuerzo en evitar conclusiones finales de las que se pueda inferir que en su territorio existen ciertas deficiencias en materia de derechos humanos. Este hecho no ha pasado desapercibido para algunas ONGs, que han comenzado a tomarse más en serio este instrumento. El importante valor moral de una opinión emitida por un órgano independiente de expertos de las Naciones Unidas sobre la situación de discriminación racial en un país ha hecho, no sólo que las ONGs empiecen a trabajar con los propios informes elaborados por los Estados para complementarlos o contestarlos en aquellas áreas en las que la información se contradice con la realidad, sino también que las observaciones finales dirigidas a un país sean utilizadas en el ámbito interno para fomentar políticas y medidas legislativas más acordes con los derechos humanos.

Además del sistema de informes que acabamos de describir, el Comité también tiene la función (previa declaración del Estado) de examinar las quejas individuales que cualquier individuo bajo la jurisidicción de un Estado parte someta a este órgano por incumplimiento de alguna de las disposiciones del tratado. El tercer mecanismo es el relativo a las quejas inter-estatales, que hasta la fecha no ha sido utilizado.

2. Contenido.

La Convención para la Eliminación de la Discriminación Racial se basa en la asunción de que todas las personas son iguales, sin distinción de raza, color u origen nacional. De ello se deriva, como señala el Preámbulo en su párrafo tercero, la obligatoriedad de reconocer la igualdad ante la ley. Esto obliga a que esta última proteja a los individuos contra la discriminación racial, sobre todo contra aquellas políticas gubernamentales basadas en la superioridad y el odio racial, y en especial el apartheid. Es precisamente esta preocupación por combatir la discriminación racial promovida y mantenida por los Estados la que hizo que este tratado quedara diseñado como un instrumento que, más que otorgar derechos a los ciudadanos, imponía obligaciones a los Estados.

Así, el artículo 1, después de definir la discriminación racial(5) establece la obligación de los Estados de adoptar políticas encaminadas a eliminarla (artículo 2), de la misma manera que establece que los Estados deben comprometerse a condenar la propaganda y las organizaciones que inspiren y promuevan ideas basadas en la superioridad de las razas (artículo 4).

Las personas que contribuyeron a la redacción final de este texto tenían claro que para lograr este objetivo no bastaba con prohibir la discriminación racial, sino que era necesario garantizar el derecho de todo individuo a ser considerado de forma igual ante la ley, sin distinción de raza, color u origen nacional o étnico (artículo 5). De esta manera se reconocieron ciertos derechos básicos esenciales para el desarrollo de cualquier persona, y se estableció el objetivo de asegurar una protección y recursos efectivos contra actos de discriminación racial que dieran lugar a violaciones de derechos humanos y libertades fundamentales. Esta lista de derechos que aparece en el art. 5 (6) no está cerrada, y a ella hay que sumar otros derechos y libertades que se disfrutan en virtud de otros tratados internacionales o de las legislaciones nacionales.

Complementariamente, la Convención enfatiza también la necesidad de que los Estados adopten medidas en la esfera de la enseñanza, educación, cultura e información que puedan combatir los prejuicios que llevan a la discriminación racial.

3. La Convención para la Eliminación de la Discriminación Racial y los Derechos de los Inmigrantes.

Llegados a este punto, y una vez expuestos los aspectos principales relativos a los mecanismos y al contenido de la Convención, conviene aclarar en qué medida este instrumento es relevante para la protección de los derechos de los inmigrantes. Para abordar esta cuestión incidiremos en las disposiciones más importantes relativas al tema que nos ocupa, así como la forma en la que el gobierno español los ha afrontado en la presentación de anteriores informes.

Si vamos a trabajar en el marco de la Convención es imprescindible partir de una idea fundamental que se recoge en el artículo 2 de este tratado:

"Esta Convención no se aplicará a las distinciones, exclusiones, restricciones o preferencias que haga un Estado parte en la presente Convención entre ciudadanos y no ciudadanos"

Al margen de las consideraciones y del debate que pueda suscitar esta afirmación, lo cierto es que la Convención toma postura claramente a favor de la desigualdad de derechos entre ciudadanos y no ciudadanos. Pero eso sí, con una salvedad: los derechos de los que sean titulares cada grupo deben ser disfrutados sin discriminación, y las diferencias de tratamiento entre ciudadanos y no ciudadanos no deben basarse en cuestiones raciales o de origen étnico. En este sentido, y sobre la interpretación del artículo 1.2, el Comité ha establecido en su Recomendación General 11 lo siguiente:

" El Comité ha observado que, en ocasiones, se ha interpretado el párrafo 2 del articulo 1 en el sentido de que exime a los Estados Partes de toda obligación de presentar informes sobre cuestiones relativas a la legislación concerniente a los extranjeros. Por consiguiente, el Comité afirma que los Estados Partes están obligados a presentar un informe completo sobre la legislación relativa a los extranjeros y su aplicación"

De esta manera, el Comité afirma la necesidad de que los Estados informen puntualmente sobre su política y legislación en materia de inmigración, de forma que este órgano pueda valorar si existen indicios que apuntan a que la diferencia de tratamiento entre ciudadanos y no ciudadanos se basa, o da lugar a algún tipo de discriminación. En diferentes secciones del informe que ahora presentamos trataremos de abordar esta cuestión y de analizar si en ciertas áreas los extranjeros y extranjeras que residen o permanecen en territorio español están sujetos a un trato discriminatorio. Es decir, si por el hecho de ser extranjero/a, el derecho del que se es titular se ve sometido a recortes que no se producen en el caso de los nacionales españoles respecto a ese mismo derecho.

Otro artículo que también ha causado ciertas discrepancias ha sido el artículo 1.3, que dice textualmente:

"Ninguna de las cláusulas de la presente Convención podrá interpretarse en un sentido que afecte en modo alguno las disposiciones legales de los Estados partes sobre nacionalidad, ciudadanía o naturalización, siempre que tales disposiciones no establezcan discriminación contra ninguna nacionalidad en particular"

Mediante este artículo, la Convención reconoce el derecho de los Estados a decidir quién puede ser nacional o ciudadano dentro de su territorio. Esto significa, respecto a la consideración de la ciudadanía, que el Estado puede decidir quién puede entrar en ese país y quién puede quedarse, siempre y cuando no exista discriminación en la toma de esa decisión. Según algunos autores(7), los miembros del Comité no han interpretado este precepto de una forma muy estricta, y han realizado frecuentes preguntas a las delegaciones gubernamentales para averiguar si los no ciudadanos están protegidos contra un tratamiento injusto, y tienen derecho a apelar decisiones contrarias a su entrada o a su deportación. En este sentido, los miembros del Comité creen que la prohibición internacional contra expulsiones arbitrarias de no ciudadanos invalida los límites marcados por el artículo 1.3, que reconoce la soberanía de los Estados para decidir quien se quedará en su territorio. Esta interpretación ha hecho que los miembros del Comité formularan diversas preguntas, en el marco del artículo 1.3, sobre la situación de los refugiados en un país, preguntas que tenían como objetivo determinar si la política de asilo y refugio de un país violaba disposiciones de la Convención al discriminar a los refugiados/as por su origen nacional.

España no ha sido una excepción y en el examen del anterior informe, en 1996, el miembro del Comité Sr. Ferrero Costa realizó diversas preguntas relativas al texto de la nueva Ley de Asilo de 1994(8):

La importancia que para esta Convención reviste el tratamiento que los gobiernos otorgan a los refugiados/as se refleja claramente en las observaciones finales de España relativas al 13º informe(9). En ellas, el Comité señala como aspectos positivos el que la nueva ley de asilo y refugio permite que en los casos de denegaciones de solicitudes de asilo se pueda conceder a estas personas un permiso por razones humanitarias, así como que los solicitantes de asilo tengan derecho a la asistencia médica y legal, y a un intérprete durante el proceso de solicitud(10).

Por el contrario, en el último informe presentado por España al Comité(11), presentado en marzo del 2000, no se hace referencia alguna a esta cuestión, limitándose a hacer un examen de los artículos 2 al 7 del texto de la Convención.

El tercer artículo relevante para el tema que nos ocupa es el artículo 2.1 a), que dice textualmente:

"Cada Estado parte se compromete a no incurrir en ningún acto o práctica de discriminación racial contra personas, grupos de personas o instituciones y a velar por que todas las autoridades públicas e instituciones públicas, nacionales y locales, actúen en conformidad con esta obligación"

Esta disposición ha sido objeto de especial preocupación por parte del Comité en el caso de España. En las últimas observaciones finales al 13º informe de España se constató la preocupación de este órgano por el hecho de que las actitudes racistas por parte de los miembros de la Policía Nacional y Guardia Civil parecía ir en aumento, y el número de condenas resultantes de tales incidentes no parecía incrementarse proporcionalmente. A este respecto, el informe de España presentado este año manifiesta que se ha puesto en marcha un plan de formación sobre derechos humanos y no discriminación, así como iniciativas encaminadas a sensibilizar a los agentes para evitar la discriminación racial. Sin embargo, también se admite que "en el informe del Defensor del Pueblo, en lo concerniente a la actuación de las fuerzas y cuerpos de seguridad, se sigue advirtiendo un trato poco correcto hacia el extranjero, pues, en algunas ocasiones, sigue sin apreciarse la distinción entre el presunto delincuente y el extranjero que en realidad comete una falta susceptible de sanción administrativa, aunque esta sea de expulsión"(12). La asociación Bilbo Etxezabal viene constando este hecho desde hace tiempo, y nuestra preocupación nos ha llevado a colaborar en diferentes iniciativas para denunciar la situación de mal trato a la que son sometidos los inmigrantes. El informe "El color de la sospecha"(13) recoge varios testimonios en esta línea y demuestra que la impunidad sigue siendo un importante apartado pendiente. Como veremos posteriormente, la situación no ha mejorado demasiado.

En cuarto lugar, el artículo 5 recoge una amplia gama de derechos, entre los que destaca "el derecho de toda persona a la igualdad ante la ley, sin distinción de raza, color y origen nacional o étnico". A partir de aquí, el artículo 5 enumera una serie de derechos que ya han sido mencionados, y que constituyen los aspectos fundamentales de la protección de los derechos de los inmigrantes. Sobre esta disposición, el Comité elaboró en 1996 una recomendación general titulada "Aplicación no discriminatoria de los derechos y las libertades"(14), en la que afirmaba que los Estados estaban obligados a garantizar el disfrute de los derechos y libertades civiles, políticos, económicos, sociales y culturales sin discriminación racial. A esto añadía "Siempre que un Estado imponga una restricción a uno de los derechos enumerados en el articulo 5 de la Convención que se aplique claramente a todas las personas bajo su jurisdicción, deberá garantizar que, ni por su finalidad ni por su efecto, la restricción sea incompatible con el artículo 1 de la Convención, que forma parte integrante de las normas internacionales de derechos humanos". De esta manera, el Comité estima de gran importancia que los Estados partes informen acerca de la aplicación no discriminatoria de todos y cada uno de los derechos y libertades mencionados en el artículo 5.

Sin embargo, el gobierno español no ha seguido esta recomendación en su totalidad, y el Comité se ha quejado en numerosas ocasiones de la falta de información sobre el disfrute de los derechos de los extranjeros/as en España. Entre las preguntas formuladas a la delegación española sobre cuestiones que atañan al artículo 5 destacan las relativas al derecho a la educación, condiciones del derecho al trabajo o derecho a residir en un lugar determinado. Estas preguntas van acompañadas en muchos casos de comentarios por parte de algunos miembros del Comité, en donde se constata la escasa información que el gobierno español incluye sobre la aplicación del artículo 5(15).

En el informe que actualmente presenta España al Comité las referencias al artículo 5 siguen siendo escasas. Parece, en este sentido, que este informe sigue la tónica de los anteriores, es decir, un informe breve por escrito que posteriormente se complementa con una presentación oral. Este método no es, sin embargo, del agrado de los miembros del Comité, que durante el examen de diversos informes de España han criticado esta metodología.

Estos factores, unidos a la escasa publicidad que el gobierno español otorga a la presentación de los informes periódicos ante el Comité, hacen que esta Convención sea muy poco conocida en el ámbito estatal, y en particular dentro del sector de los movimientos sociales. Este informe alternativo viene a paliar ciertas deficiencias relativas a la ausencia de datos sobre inmigración y asilo en los informes anteriores, así como llamar la atención sobre el hecho de que España ha ratificado numerosos tratados internacionales de derechos humanos que imponen obligaciones al Estado, que además se traducen en garantías y derechos en favor de ciertos grupos e individuos. Es cierto que los mecanismos de aplicación son restringidos, pero creemos que es necesario abrir espacios de diálogo que permitan que las ONGs y las propias personas cuyos derechos se ven afectados por las políticas gubernamentales tengan la posibilidad de dar una visión más real y más humana a las cuestiones que se evalúan y examinan ante los Comités en Ginebra.

3.1. Artículo 1 de la CEDR.

Artículo 1: "1. En la presente Convención la expresión "discriminación racial" denotará toda distinción, exclusión, restricción o preferencia basada en motivos de raza, color o linaje y origen nacional o étnico que tenga por objeto o por resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, de los derechos humanos y libertades fundamentales en las esferas política, económica, social, cultural o en cualquier otra esfera de la vida pública.

2. Esta Convención no se aplicará a las distinciones, exclusiones, restricciones o preferencias que haga un Estado parte en la presente Convención entre ciudadanos y no ciudadanos.

3. Ninguna de las cláusulas de la presente Convención podrá interpretarse en un sentido que afecte en modo alguno las disposiciones legales de los Estados partes sobre nacionalidad, ciudadanía o naturalización, siempre que tales disposiciones no establezcan discriminación contra ninguna nacionalidad en particular.

4. Las medidas especiales adoptadas con el fin exclusivo de asegurar el adecuado progreso de ciertos grupos raciales o étnicos o de ciertas personas que requieran la protección que pueda ser necesaria con objeto de garantizarles, en condiciones de igualdad, el disfrute o ejercicio de los derechos humanos y de las libertades fundamentales, no se considerarán como medidas de discriminación racial, siempre que no conduzcan, como consecuencia, al mantenimiento de derechos distintos para los diferentes grupos raciales y que no se mantengan en vigor después de alcanzados los objetivos para los cuales se tomaron."

3.1.1. Extranjería.

La Ley Orgánica de 1985 sobre Derechos y Libertades de los Extranjeros en España, que ha estado en vigor hasta este año, ha sido una ley con grandes lagunas sobre temas importantes relativos a la situación de los extranjeros en el territorio nacional. Así, si tomamos como ejemplo la reagrupación familiar, ésta no estaba mencionada en la ley sino en el Reglamento, norma de rango inferior dentro de la jerarquía normativa, en el que esta área se desarrollaba, además, con una gran falta de especificidad(16). Tal y como hemos señalado en la introducción, a pesar del nuevo texto legislativo, nos centraremos en cómo se ha aplicado hasta la fecha la modificada Ley de Extranjería 7/1985 por considerar que determinados aspectos de la nueva regulación no han sido todavía implementados.

La Ley 7/1985 no enumeraba los derechos que los extranjeros tenían en España, remitiéndose a la Constitución, la cual tampoco recoge de una manera sistemática los mismos. Los derechos que eran mencionados y elaborados por la Ley se trataban siempre de una manera restrictiva, imponiendo límites conceptuales amplios que dejaban un gran espacio a la esfera de interpretación por parte de la Administración y de los jueces. Un ejemplo claro de esto era el artículo 6 de la ley, que imponía como límites a la libertad de circulación de los extranjeros "legalmente" establecidos en España por todo el territorio nacional las "previstas en las leyes y las determinadas por razones de seguridad". En el caso de otros derechos, las referencias a las limitaciones eran mayores, apuntándose una tendencia generalizada a la seguridad o a los intereses nacionales, al orden público, a la salud o a la moral públicas o a los derechos y libertades de los españoles (véase el artículo 7 de la ley referido al derecho de reunión)(17).

De esta forma, durante el período en que estuvo en vigor la Ley 7/1985, muchos de los derechos de los extranjeros en España se supeditaban a que estos estuvieran en situación regular en España, es decir, que tuvieran la documentación requerida para entrar y permanecer en territorio nacional. Sin embargo, no podemos obviar que, aún actualmente, los extranjeros que deseen residir y/o trabajar en España de forma regularizada deberán enfrentarse a una gran cantidad de trámites burocráticos, algunos de ellos sujetos a ciertos criterios más de carácter político que jurídico que pueden dar lugar a la indefensión(18).

A. Los Visados de Residencia.

Todo aquél que desee entrar en España, con excepción de los ciudadanos/as comunitarios o de aquellos nacionales de países con los que se han suscrito tratados internacionales, deberá solicitar un visado de entrada en el país. Este visado se obtiene en las oficinas diplomáticas de España en el extranjero. En relación con los visados de residencia hemos de señalar los siguientes problemas:

1.-La falta de información en el país de origen del extranjero sobre los requisitos necesarios para la obtención del mismo.

2.-Exigencia de documentación compleja. En relación con este punto, se requiere un pasaporte ordinario o título de viaje, reconocido como válido en España, con una vigencia mínima de cuatro meses, un certificado de antecedentes penales y un certificado sanitario. El principal problema se plantea en torno al certificado de antecedentes penales. En este caso se da una dificultad añadida para aquellos extranjeros/as que proceden de países dónde el ordenamiento jurídico penal tiende a criminalizar conductas que no son penalizadas en el ordenamiento español. De esta manera, se puede producir el caso de personas que habiendo cometido un mismo hecho delictivo sean objeto de un trato diferenciado basado en sus legislaciones nacionales. No hemos de olvidar tampoco que existen países donde las garantías a un juicio justo no se cumplen en su totalidad. Todas estas circunstancias no son generalmente tomadas en cuenta por aquellos/as que examinan la documentación tendente a la concesión de un visado.

3.- En el caso de aquellas personas que no han obtenido visado en el país de origen, la ley permite que lo obtengan en España a través de la solicitud de exención de visado. En la actualidad se hace una interpretación restrictiva de las causas que permiten esta exención. La exención de visado es una vía excepcional para poder residir en nuestro país sin necesidad de haber obtenido un visado. Las causas reguladas en este supuesto vienen recogidas en la Orden ministerial de 11 de abril de 1996 (BOE de 17 de abril de 1996).

4.- Se produce generalmente un excesivo retraso en la obtención de la exención de visado.

5.- La configuración del acto de denegación como acto no motivado y sólo recurrible en vía contencioso-administrativa, provoca en la práctica indefensión. Ni la Ley de Extranjería 7/1985, ni el Reglamento que la desarrolla determina cuáles son los criterios que las entidades consulares deben seguir a la hora de denegar o de conceder los visados. Esto origina una falta de motivación de las resoluciones que deja indefensos a los solicitantes de visado, no pudiendo sujetarse a ninguna base legal para recurrir la resolución (durante el año 1998 esta circunstancia fue la que motivó más quejas ante el Defensor del Pueblo)(19). Por otra parte, esto da lugar a una política no homogénea de inmigración, puesto que en todo momento la concesión o denegación va a ser decidida por cada entidad consular, siendo distintos los criterios impuestos en unos países que en otros. En este sentido, en el Informe del Defensor del Pueblo de 1998 se manifiesta:

"En muchas ocasiones se advierte que prevalece la presunción de mala fe del solicitante, basándose en argumentos difíciles de asumir desde la importancia que tiene el derecho a la reagrupación familiar. En un informe del consulado se afirma la imposibilidad de acceder a la reagrupación familiar de unos cónyuges por el hecho de que entre ellos había una diferencia muy grande de edad muy significativa, y que entre las costumbres del país de origen se encuentra la de resultar prácticamente imposible todo matrimonio en el que la mujer sea, como era el caso, sensiblemente mayor que el hombre." (Informe del Defensor del Pueblo de 1998, pág.270).

B. Permiso de Residencia.

Tras la obtención del visado de residencia se hace necesaria la obtención de un permiso para residir legalmente en territorio español. La normativa contempla distintos tipos de permisos de residencia (artículos 50 y siguientes del Reglamento), sin embargo vamos a fijar la atención en denominado inicial por ser el que más problemas presenta(20).

Las solicitudes para obtener estos permisos de residencia se presentan en las Oficinas de Extranjeros o en las Comisarías de la localidad. Los requisitos documentales exigidos legalmente para la obtención de un permiso de este tipo son un pasaporte y documento válido para la entrada en España o cédula de inscripción, visado de residencia en vigor o certificación de que ha sido eximido con anterioridad de dicha obligación, certificado de antecedentes penales por parte de las autoridades del país de origen y un certificado médico oficial si no se hubiese aportado para la obtención del visado.

La dificultad en la consecución de alguno de estos documentos por parte del solicitante complica la obtención del permiso de residencia. Así, por ejemplo, no se indica al extranjero que el certificado de antecedentes penales, que ha sido previamente solicitado para la obtención del visado, va a ser de nuevo requerido en el país de destino para obtener el permiso de residencia, razón por la cual no suele contar con el mismo.

En el caso del certificado sanitario ocurre lo mismo que en el caso anterior. Cuando no ha sido obtenido en el país de origen, los extranjeros deberán someterse a un reconocimiento médico por parte de los servicios médicos españoles. Este reconocimiento, en la práctica, retrasa, tal y como indica el Defensor del Pueblo, la obtención del permiso.

"En caso de someterse en España a dicho reconocimiento debería validarse cualquier certificado médico expedido por un Colegio Oficial y no necesariamente por dependencias del Ministerio de Sanidad. Todo ello porque en la sanidad pública no existe un servicio centralizado capaz de acreditar el no padecimiento de enfermedades cuarentenales, psicomentales manifiestas y drogadicción, el interesado tiene que pedir varias citas para realizarse distintos análisis en días diferentes antes de podérsele expedir el certificado, lo cual demora, en la práctica, la obtención del permiso."(21)

Por otra parte, el solicitante deberá acreditar que tiene medios económicos de vida suficientes, o que dichos ingresos los va a recibir periódicamente, durante el tiempo de la residencia solicitado y que, además, tiene garantizada la asistencia sanitaria(22). Se entenderá que tiene esos recursos económicos cuando cuente con un permiso de trabajo o cuando sus recursos económicos superen el nivel mínimo que se establezca. Así, no hay permiso de residencia sin permiso de trabajo, salvo en el caso de que se posean recursos económicos propios. La manera más común de obtener ingresos es mediante una actividad laboral, lo que supone conseguir un permiso de trabajo, lo cual entraña unas dificultades que serán comentadas con posterioridad. Hay que tener en cuenta que los empleadores, en muchos casos y a pesar de la posibilidad de hacer un pre-contrato, no contratan si no existe un permiso de residencia que garantice la estancia legal del inmigrante en España. Esto da lugar en algunos casos al abuso empresarial a la hora de emplear a inmigrantes, sometiéndoles a una explotación constante y haciéndoles trabajar en unas condiciones lamentables (sin una cobertura sanitaria, por ejemplo).

Otra traba importante con la que se encuentra el extranjero/a, y que es claramente discriminatoria respecto de los ciudadanos castellano-parlantes, es el hecho de que en las dependencias en donde se solicitan los permisos no existen folletos explicativos en otros idiomas, lo que dificulta que los/as extranjeras que tienen que cumplimentar un impresos de solicitud puedan entender los datos que se les demanda y los derechos que les asisten.

C. Permiso de Trabajo.

En la mayoría de los casos, la solicitud del permiso de residencia va ligada a la solicitud del permiso de trabajo. Ambos permisos han de ser concedidos por autoridades distintas, pero, sin embargo, se tramitan conjuntamente. Hasta la fecha, si el permiso de trabajo era denegado, también lo era por extensión el de residencia. Esto ha provocado que el interesado/a deba realizar de nuevo todos los trámites para solicitar la residencia.

Toda persona que desee ejercer una actividad por cuenta ajena o por cuenta propia debe poseer un permiso de trabajo. Para la obtención del permiso de trabajo inicial, y en relación con la situación existente bajo la antigua ley y su reglamento, existían dos vías:

a) Régimen general:

Este régimen contempla dos tipos de permiso: el permiso por cuenta propia y por cuenta ajena. Dentro de los documentos que los/as extranjeros/as deben presentar en la solicitud de permiso por cuenta ajena destacan:

- Una memoria descriptiva que justifique la contratación o el desplazamiento de los trabajadores extranjeros.

- Una acreditación de la solvencia del empleador.

Ambos no son requeridos a los nacionales. El Reglamento determina, además, unos criterios a tomar en consideración por la Administración para decidir sobre la concesión inicial de un permiso de trabajo, criterios que varían según se trate de un permiso por cuenta propia o ajena y que, en todo caso, se han de tener presentes en el momento de formular una solicitud de permiso de trabajo.

En el caso de los permisos de trabajo por cuenta ajena estos criterios son:

- La existencia de trabajadores en paro en esa actividad.

- La falta de mano de obra en el sector en que se pretende trabajar.

- El régimen de reciprocidad con el país de origen.

De esos criterios se deriva que se deba tener en cuenta la situación nacional de empleo en la actividad que se pretende realizar. Esto supone recabar información del Instituto Nacional de Empleo, siendo en ocasiones sus datos poco fiables, porque la realidad demuestra que no todos los demandantes de empleo están inscritos, ni todos los que están inscritos carecen de empleo.

En el caso de trabajadores por cuenta propia los criterios adoptados son los siguientes:

- Incidencia de la actividad a realizar en la creación de empleo, aportación de capital, nuevas tecnologías o mejora de las condiciones de producción. Este requisito origina ciertos problemas respecto al ejercicio de actividades como la venta ambulante, ya que se considera que la actividad no tiene ningún tipo de incidencia en lo indicado, produciéndose una discriminación en relación con los nacionales que ejerzan la venta ambulante, ya que estos criterios no son determinantes.

- Que el solicitante reúna la cualificación profesional exigible y haya solicitado las autorizaciones exigibles para la instalación, apertura y funcionamiento de la actividad.

- Régimen de reciprocidad con el país de origen del extranjero. Este sistema provoca, tanto en el caso de trabajadores por cuenta propia como ajena, que haya una diferenciación entre los solicitantes según su lugar de procedencia. Especial trascendencia tiene el principio de reciprocidad en los Convenios de Doble Nacionalidad existentes entre España y Ecuador (4 de marzo de 1964), España y Perú (16 de mayo de 1959) y entre España y Chile (24 de mayo de 1958). Estos tratados colocan a los súbditos ecuatorianos, peruanos y chilenos respecto a los españoles en idéntica condición en cuanto a la posibilidad de residir y trabajar en España, lo cual significa, entre otras cosas, que dichos extranjeros podrán obtener el permiso de trabajo y residencia sin que pueda ponderarse por la Administración, como causa de rechazo, la situación nacional de empleo en España. No es posible referirse con la misma intensidad a los restantes convenios de Doble Nacionalidad suscritos por España con otros países iberoamericanos (Paraguay, Nicaragua, Guatemala, Bolivia, Ecuador, Costa Rica, Honduras, República Dominicana, Argentina, Colombia, Venezuela) ya que para las personas procedentes de estos países, sí que se tiene en cuenta la situación nacional de empleo.

La solicitud del permiso de trabajo se debe presentar, en cualquier caso, con anterioridad al inicio de la actividad laboral, profesional o empresarial pretendida por el solicitante. No se podrá iniciar dicha actividad hasta la notificación de la resolución por la que se concede el permiso correspondiente.

Teniendo en cuenta que la autoridad competente tiene la posibilidad de recabar los informes que estime necesarios a efectos de resolver sobre la concesión de los permisos de trabajo, puede ocurrir que la resolución administrativa de concesión de permiso se dilate excesivamente en el tiempo, implicando que el trabajador extranjero no pueda trabajar, ya que si lo hace se encontrará en situación irregular.

Los informes mencionados anteriormente no deben ser vinculantes y han de ser emitidos en un plazo de 15 días. Sin embargo, estos informes no se emiten en ese plazo debido a la saturación de trabajo en los órganos que deben elaborarlos. A esto se añade la circunstancia de que, a pesar de que el Reglamento establece que estos informes no serán vinculantes, lo cierto es que en la práctica, en muchos casos, son decisivos en el momento de resolver sobre la concesión o denegación de los permisos.

Si nos atenemos a los datos recogidos durante las entrevistas con ONGs, estos hacen mención a que la mayoría de solicitudes de permiso de trabajo son denegadas. Cuando esto ocurre, cabe interponer un recurso contencioso administrativo en el plazo de dos meses ante el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma correspondiente. Sin embargo, en la mayoría de casos se hace difícil el recurso, ya que las resoluciones denegatorias adolecen de una motivación suficiente(23), lo que obliga a volver al órgano que emitió la decisión para que la motive y así poder recurrir(24).

En la actualidad, conseguir el permiso inicial de trabajo es complicado por los requisitos que hemos comentado anteriormente. Esto tiene también consecuencias en relación con el permiso de residencia. Así, para obtener el mismo se ha de acreditar tener suficientes medios económicos de vida, y en muchas ocasiones los inmigrantes carecen de los mismos, ya que sus ingresos dependen de la consecución de un trabajo. Los trámites para la obtención de los permisos son complicados ya de por sí debido a la cantidad de documentación que hay que aportar, pero además se complican cuando la mayor parte de los solicitantes desconocen el idioma español y no se les ofrece ningún tipo de asistencia jurídica en el ámbito administrativo.

Por otro lado, la Ley exige que las notificaciones de las resoluciones sean personales, aspecto éste que en muchas ocasiones no se cumple debido a la cantidad de personas que no señalan un domicilio donde se les pueda localizar por miedo a que en caso de denegación se les pueda abrir un posible expediente de expulsión que podría obligarles a retornar a su país de origen. Esta circunstancia es aprovechada en ocasiones por la Administración para no notificar personalmente las resoluciones a aquellos interesados que sí indicaron un domicilio. Si la resolución no se notifica personalmente se ha de publicar en el Boletín Oficial de la Provincia. Este método dificulta la cuestión para los extranjeros, ya que es desconocido por muchos de ellos debido a que no han sido informados. Por otro lado, dicho Boletín, aunque se trate de una publicación oficial, no es de fácil acceso, teniendo que acudir a recursos informáticos o a bibliotecas especializadas.

b) El contingente:

El Gobierno (a propuesta del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, previa consulta con las organizaciones sociales y empresariales más representativas, e informe de la Comisión Interministerial de Extranjería) establece anualmente un contingente de trabajadores/as extranjeros/as con objeto de cubrir ofertas de empleo por sectores y zonas geográficas determinadas no atendidas por el mercado nacional de trabajo. Este procedimiento es conocido como el sistema de "cupos", orientados a la contratación de trabajadores por cuenta ajena. El establecimiento de estos contingentes ha venido siendo objeto de discusión entre las ONGs y el gobierno, en tanto que hace una distribución sectorial que es, además de insuficiente cuantitativamente (para el año 1.999 se estableció un cupo de 30.000 puestos, mientras que el número de solicitudes fue de 96.542), también cualitativamente. Una gran cantidad de los puestos de trabajo ofertados en el contingente son referidos al servicio doméstico y al sector agrícola, en donde la concesión de permisos sigue los patrones tradicionales, que priman el trabajo doméstico para las mujeres y el trabajo agrícola para los hombres.

D. Renovación de los Permisos.

Uno de los grandes problemas de los inmigrantes es la inestabilidad documental durante su estancia. Su legalidad depende de la renovación de los permisos de trabajo y de residencia. En este contexto, los inmigrantes incurren en una serie de faltas que el Reglamento de Ejecución de la Ley de Extranjería prevé como sancionables y que, según su gravedad, pueden llevar a la expulsión.

Por renovación del permiso de residencia se entiende tanto la prórroga de uno anterior como la concesión, sin solución de continuidad, de otro permiso de residencia. Se establece que los permisos de residencia se renovarán siempre que concurran las circunstancias que motivaron su concesión o se den otras que justifiquen su otorgamiento como, por ejemplo, la situación de aquellos trabajadores/as extranjeros/as que, cesantes en su relación laboral, pueden obtener la renovación de su autorización de residencia si acreditan tener derecho a una prestación contributiva por desempleo. La Administración será la que deba probar, en cualquier caso, el cambio de circunstancias en la situación laboral del extranjero. La solicitud de renovación, mientras la misma no sea denegada, prorrogará la validez del permiso anterior.

Asimismo, en el caso de los permisos de trabajo se entiende por renovación tanto la prórroga de un permiso anterior como la concesión, sin solución de continuidad, de otro permiso de trabajo de distinto tipo. En la práctica, los permisos de trabajo se están renovando cuando concurren las circunstancias que motivaron su concesión. Al igual que en caso anterior, la prueba de que las circunstancias han cambiado corresponde a la Administración.

Durante la vigencia del permiso de trabajo, en cualquiera de sus modalidades, el trabajador podrá solicitar la modificación del mismo, en cuanto a empleador, sector de actividad o zona geográfica, o circunstancias personales o profesionales. La modificación no tendrá el carácter de renovación, teniendo vigencia únicamente durante el tiempo que restase al permiso que lo sustituye. Lo deseable, sin embargo, sería que, al menos respecto a la zona geográfica, el extranjero no tuviese que realizar una modificación en el ámbito administrativo, y que el permiso de trabajo se concediese para todo el ámbito nacional. Esto permitiría no tener siempre en cuenta la situación nacional de empleo por zonas geográficas y evitaría que el trabajador extranjero dependiera siempre de este factor, que le impide alcanzar una situación de estabilidad que ayudaría notablemente a su integración(25).

En la mayoría de los casos la decisión sobre la renovación de permisos se dilata en exceso en el tiempo, entre 9 meses y un año, produciéndose una situación de inestabilidad para el extranjero, ya que, aunque siga trabajando, desconoce si el permiso le será prorrogado. En este sentido, se han planteado algunos problemas en relación con aquellos trabajadores de corta duración, que principalmente se dedican a trabajos agrícolas. La tardanza en la renovación de los permisos implica que no puedan cambiar de zona geográfica o de actividad cuando el contrato inicial finaliza. Esto es especialmente grave, debido a que las tareas son principalmente de temporada y no existe la posibilidad de una contratación prolongada en el tiempo.

E. Reagrupación Familiar.

La reagrupación familiar es un derecho y un elemento capital para la integración de los inmigrantes, que posibilita retejer sus vínculos sociales en el país dónde se han arraigado. Este derecho no aparecía recogido en la antigua Ley 7/1985, dejándose su desarrollo al Reglamento. La nueva ley, en cambio, contempla este derecho fundamental e incluye aspectos positivos. En este sentido, destaca la posibilidad de que el cónyuge reagrupado conserve a futuro su situación de residencia aunque rompa el vínculo familiar que le permitió la reagrupación. Sin embargo, cuando se trata de reagrupar a cónyuges e hijos, mediando previas separaciones, los requisitos que establece la ley para conceder la residencia son más dificultosos que los actualmente vigentes. Por otra parte, sigue siendo imposible la reagrupación familiar de hijos mayores de 18 años, aunque vivan a expensas del extranjero/a que reside en España. También se endurece la reagrupación de ascendientes.

La tramitación de este permiso ha tenido hasta la fecha los siguientes problemas:

En primer lugar hay que obtener un visado de residencia para reagrupación familiar. Para su obtención el reagrupante (extranjero residente) debe presentar un informe de la autoridad gubernativa de la provincia donde resida acreditativo de que reúne las condiciones señaladas más adelante, así como que es titular de un permiso de residencia ya renovado. Generalmente, como indica el Defensor del Pueblo, este informe está sujeto a graves retrasos provocados por la saturación de los servicios policiales(26). Los requisitos específicos exigidos por el Reglamento para la obtención de permisos de residencia por reagrupación familiar se centran principalmente en la acreditación de medios suficientes de vida, garantías de asistencia sanitaria y vivienda suficientes para solicitante y sus familiares (aparte de la documentación requerida para la obtención de un permiso de residencia). Sin embargo, los criterios de valoración para determinar qué medios de vida son suficientes, así como para fijar qué es vivienda suficiente no están delimitados. Estos requisitos de hecho excluyen a muchos extranjeros de los procesos de reagrupación familiar.

La no delimitación del concepto de "suficiente" deja un amplio margen a la actuación administrativa. Ha venido siendo habitual que, en los casos de denegación de visado, el reagrupante desconozca los motivos que han dado lugar a dicha denegación, ya que las notificaciones de las resoluciones se han realizado bajo un modelo que no informa suficientemente de las mismas. De hecho, la práctica administrativa ocasiona que en algunas circunstancias se excluya a los familiares de extranjeros que trabajen en el sector de los servicios domésticos (carencia de medios económicos suficiente) o a quienes vivan con cierta modestia y austeridad.

En segundo lugar, existen además otro tipo de limitaciones. Así, en la actualidad, en el caso de los ascendientes, sólo se está permitiendo la reagrupación a las personas mayores de 65 años, criterio administrativo que supone una interpretación restrictiva de la ley. No se tiene en cuenta en estos casos las posibles diferencias culturales, ya que existen lugares fuera de las fronteras españolas donde la esperanza de vida es más corta que la nacional, y en donde la edad de 65 años no se alcanza.

F. Las Expulsiones.

La expulsión es, sin lugar a dudas, el aspecto más sensible en todo lo referente a la extranjería, por cuanto implica para el afectado la prohibición de entrada en territorio nacional por un período de tres a diez años. El antiguo artículo 26 de la Ley 7/1985 abordaba de un modo amplio las situaciones en las cuales los extranjeros podían ser objeto de expulsión por parte de la Administración. En este sentido, la Administración fue dotada de unas capacidades altamente eficaces en el control de la inmigración, tanto en relación con la situación legal de los inmigrantes, como de su número. Sin embargo, en la práctica, la indefensión objetiva de los inmigrantes ha sido, y sigue siendo, más que probable, y ello a pesar de los procedimientos legales de oposición que los extranjeros podían realizar al amparo de los mecanismos previstos en la Ley de Procedimiento Administrativo.

Los causas de expulsión han quedado reducidas respecto a lo dispuesto en la ley anterior 7/1985, aunque aparecen nuevas como la entrada ilegal, y se mantiene la de participación en la realización de actividades ilegales(27).

El antiguo artículo 26 preveía las siguientes causas de expulsión:

1. Encontrarse ilegalmente en territorio español, por no haber obtenido la prórroga de estancia o, en su caso, el permiso de residencia, cuando fueran exigibles. Este apartado ha posibilitado en la práctica que la ejecución de órdenes de expulsión sea posible en los casos de aquellas personas a las que se les había denegado el permiso de trabajo y estaban pendientes de la resolución de la nueva solicitud del permiso de residencia. Esto en la práctica ha dificultado los posibles recursos. La base de todo ello ha sido la consideración de que la denegación del primero era causa suficiente para considerar incurso al afectado en este supuesto, sin tomar en consideración que se expulsaba a personas que llevaban viviendo en España un elevado número de años, y atendiendo únicamente a la denegación del permiso de trabajo(28). Esta causa ha desaparecido de la nueva ley.

2. No haber obtenido permiso de trabajo y encontrarse trabajando, aunque cuente con permiso de residencia válido. Este supuesto ha provocado que los inmigrantes que trabajaban sin permiso no sólo no podían ser dados de alta de forma automática en ningún régimen de la Seguridad Social una vez descubierta la infracción, sino que cualquier trámite relacionado con el reconocimiento de la relación laboral objetivada por la actuación inspectora en los Juzgados de lo Social estaba vedada, al no disponer del permiso de trabajo y de residencia. Este aspecto se encuentra en contradicción con el reconocimiento de derechos en pie de igualdad con los trabajadores nacionales. Esta causa ha desaparecido de la nueva ley.

3. Estar implicados en actividades contrarias al orden público o a la seguridad interior o exterior del Estado o realizar cualquier tipo de actividades contrarias a los intereses españoles o que puedan perjudicar las relaciones de España con otros países. Este supuesto regulado en la antigua ley aparece también en el nuevo texto, y en él se incluyen una gran variedad de situaciones de las que la Administración puede hacer un uso amplio. Es la Administración quien tiene la facultad de decidir cuándo, en qué momento y de qué manera algún tipo de actividad que realice un inmigrante está incluida o no en alguno de los supuestos indicados. Existe un uso abusivo del concepto de "actividades contrarias al orden público" lo cual ha sido recogido en el informe del Defensor del Pueblo(29)

4. Haber sido condenados, dentro o fuera de España, por una conducta dolosa que constituya en nuestro país delito sancionado con pena privativa de libertad superior a un año, salvo que sus antecedentes penales hubieran sido cancelados. Este supuesto ha obviado que hay algunos sistemas judiciales que vulneran las garantías procesales que permiten un juicio justo. Además, en la práctica se ha estado dando hasta la fecha la expulsión del extranjero amparada exclusivamente en la existencia de un atestado policial y no en unos antecedentes judiciales. Esta causa ha desaparecido de la nueva ley.

5. Incurrir en demora u ocultación dolosa o falsedad grave de poner en conocimiento del Ministerio del Interior, las circunstancias relativas a la situación, de acuerdo con el art.14 (los cambios de nacionalidad, de domicilio, las alteraciones de su situación laboral). Esta causa ha desaparecido de la nueva ley.

6. Carecer de medios lícitos de vida, ejercer la mendicidad, o desarrollar actividades ilegales. Esta causa pervive en la nueva ley como la participación del extranjero en la realización de actividades ilegales. Esta disposición puede ser aplicada a una gran variedad de supuestos. La Administración, con base en un informe policial, ha aplicado un criterio de lo que implica "el carecer de medios lícitos de vida", considerándose dentro de este supuesto desde trabajar sin permiso en la vendimia hasta ejercer la prostitución. Incluso después de que los tribunales declararan que el alterne sí que era un medio lícito de vida la Administración siguió incoando expedientes de expulsión por este motivo. Con posterioridad, y ante el interés en reducir este tipo de actividad, se ha dejado de subsumir la prostitución en este supuesto, incluyéndolo en las causas de expulsión del apartado b) del articulo 26 (trabajar sin permiso).

Entre los problemas detectados con carácter general en las expulsiones destaca la negativa a revocar las órdenes de expulsión de extranjeros acogidos al contingente de trabajadores del año 1997. La Circular de 7 de julio de 1997 de la Dirección General de Política Interior, dictada precisamente para resolver dudas en la tramitación de las solicitudes de acogimiento al contingente, señala que la autoridad gubernativa, si concurren causas justificativas, procederá a la revocación de la resolución de expulsión por estancia ilegal dictada en su día. Sin embargo, una consecuencia práctica de estar inmerso en un expediente de expulsión es que la Administración no concede ningún tipo de permiso, impidiendo así que el extranjero pueda regularizar su situación en el supuesto de que las circunstancias hayan cambiado, por ejemplo que tenga una oferta de empleo. Esta circunstancia ha sido denunciada por el Defensor del Pueblo:

"La Dirección Provincial de Trabajo, Seguridad Social y Asuntos sociales de Toledo, desestimó la solicitud de acogimiento al contingente de trabajadores, basándose en informaciones de la Jefatura Superior de Policía competente que indicaba la existencia de razones que impedían la concesión del permiso de residencia. Estos motivos no eran otros que la existencia de una orden de expulsión por estancia ilegal. Así pues, la Dirección Provincial de Trabajo desestimó la solicitud sin entrar en el examen de la procedencia o improcedencia de informar sobre el permiso de trabajo y sin atender, como señala el real Decreto 1119/1986, de 26 de mayo, a la situación del mercado de trabajo y valorando los motivos laborales, profesionales, personales o familiares concurrentes en el solicitante.

En este caso la autoridad gubernativa no debió simplemente limitarse a informar sobre la existencia de una orden de expulsión, sino que debió analizar la situación familiar y personal del solicitante, a fin de valorar la procedencia de revocar el expediente de expulsión o de informar, en su caso, que la existencia de esa orden no sería obstáculo para la concesión del permiso de residencia, ya que se procedería a la revocación de la concesión del permiso de trabajo, atendiendo a la oferta laboral formulada(30)"

En general, tras la orden de expulsión los extranjeros siguen viviendo de manera clandestina en España y, aunque las circunstancias personales del extranjero cambien, difícilmente podrá regularizar su situación mediante la revocación de la orden, puesto que el informe de la autoridad gubernativa será desfavorable. Las órdenes de expulsión en muchas ocasiones no se ejecutan debido a que no se localiza al afectado, o bien se desconoce su lugar de procedencia.

Queda patente que el procedimiento de expulsión se realiza principalmente en la esfera administrativa, y sólo cuando el extranjero se encuentre incurso en un procedimiento por delito será la autoridad judicial quién determine la expulsión. Con la antigua ley, en el caso de que el extranjero fuese condenado por sentencia firme por un delito menos grave, la autoridad judicial podía acordar su expulsión como sustitutiva de la condena impuesta. Esto ha provocado que se dé una práctica policial que no se ajusta a la legalidad vigente. Se priva de documentación (se le quita el pasaporte) al extranjero detenido al que se le incoa un expediente de expulsión y se le deja en libertad durante la tramitación del mismo. El ordenamiento no prevé dicha medida, pero lo más grave es que puede ser acordada por la policía sin motivación alguna (31).

3.1.2 Centros de Internamiento de Extranjeros.

El artículo 26 de la antigua Ley 7/1985 sobre los derechos y libertades de los extranjeros en España recogía los supuestos de expulsión. En concreto, los apartados a), c) y f) preveían el hecho de que los extranjeros con expediente de expulsión abierto por alguna de estas causas pasaran a ingresar en un centro de internamiento de extranjeros; se disponía que la autoridad gubernativa que llevara a cabo la detención debía dirigirse al Juez de Instrucción del lugar en que hubiese sido detenido el extranjero en 72 horas para que dictara auto de internamiento en centros o locales de carácter no penitenciario. Esta actuación debía llevarse a cabo durante el menor tiempo posible, de manera que nunca representara una mayor aflicción que la que conlleva una detención, privación de libertad, y debía realizarse bajo la supervisión de un Juez o Fiscal, no debiendo exceder de 40 días. El hecho del internamiento del extranjero en los centros mencionados como medida previa a su expulsión manifiesta de por sí una cierta desproporcionalidad, ya que una irregularidad administrativa supone una privación de libertad en las mismas condiciones que en los casos de personas a las que se les imputa un hecho delictivo (32).

Es aquí donde surge la figura de los centros de internamiento de extranjeros -CIEs a partir de este momento- que carecieron de regulación propia hasta el 22 de febrero de 1999, momento en que se dictó una Orden Ministerial que recoge sus normas de funcionamiento y régimen interior. Sin embargo, el rango normativo de esta Orden Ministerial resulta contrario a lo establecido en Constitución, en la que se establece que los derechos fundamentales tienen reserva de ley, por lo que sería deseable que la propia ley de extranjería regulase esta materia. Cabe destacar la falta de igualdad de tratamiento de la privación de libertad por causa penal y por sanción administrativa en materia de extranjería. Así en la STC 115/1987 se establece que "el internamiento ha de hacerse en centros o locales que no tengan caracter penitenciario, como garantía adicional que trata de evitar que el extranjero sea sometido al tratamiento propio de los centros penitenciarios". Como el ingreso en un centro de internamiento supone la privación del derecho de libertad, el rango de la norma por la que se debería regular su régimen debería ser el de Ley Orgánica -con todas las garantías que ello supone -, y no el de Orden Ministerial -que tiene un rango inferior, vulnerando el principio de jerarquía normativa de nuestro ordenamiento jurídico -, tal y como establece el art. 81 de nuestra Carta Magna: "…al reservar aquel carácter a las disposiciones relativas al desarrollo de los derechos fundamentales".

La ejecución de la sanción penal, es decir, el ingreso en un centro penitenciario, viene revestida de todas las garantías que le proporciona su regulación mediante la Ley Orgánica General Penitenciaria 1/1979, de 26 de septiembre. Así, elevar a Ley Orgánica la ejecución de la sanción administrativa que supone el ingreso en un CIE responde al mandato constitucional mencionado con anterioridad y recogido en el art. 81.

Un primer problema con el que nos encontramos es el de la competencia del Juez de Instrucción que ha de dictar el auto de internamiento. La medida cautelar de internamiento, que autoriza el Juez de Instrucción en el auto correspondiente, tiene como única finalidad asegurar la sustanciación de un expediente administrativo y la ejecución de la expulsión. Al ser la autoridad judicial la que ha de supervisar las condiciones en que se verifica esta privación de libertad, la autoridad gubernativa debe poner en su conocimiento cuantas incidencias de importancia afecten a este régimen establecido. En el momento en que el detenido extranjero es trasladado a una ciudad distinta del partido judicial donde ejerce su jurisdicción el Juez de Instrucción que dictó el auto de internamiento- traslado que se realiza, en algunas ocasiones, de manera arbitraria por la autoridad gubernativa- se debe comunicar a la autoridad judicial, ya que sin su intervención quiebra la disponibilidad del interno bajo la autoridad judicial. Sería conveniente que cada centro tuviese una demarcación territorial que englobase determinadas provincias y fuese el órgano jurisdiccional competente quien vigilase y controlase a la Administración en sus funciones, como ocurre en el régimen penitenciario. Hoy en día, únicamente podemos encontrar CIEs en las provincias de Barcelona, Madrid, Málaga, Murcia, Las Palmas de Gran Canaria y Valencia.

Como se recoge en el informe del Defensor del Pueblo referente al año 1998 (33) ha habido supuestos en que la autorización para internar en un CIE ha sido concedida en supuestos claros de devolución y no de expulsión. En estos casos, la devolución se ha de realizar en un plazo no superior a las 72 horas, debiendo ser puesta en libertad la persona retenida en caso de que la devolución no se pudiera llevar a cabo.

Por otra parte, cabe poner de manifiesto que la Comisaría General de Extranjería y Documentación dictó una circular para recordar a los funcionarios la prohibición, establecida en el artículo 123.4 del Reglamento de Ejecución de la L.O 7/1985 (RD 155/96), de ingresar en un CIE a un extranjero que vaya a ser devuelto, estando prohibida la correspondiente petición ante la autoridad judicial.

En cuanto al tratamiento procesal del internamiento, cabe denunciar la ignorancia por parte de la mayoría de los Jueces de Instrucción de cuál es su función a la hora de dictar el auto de internamiento, lo cual es debido, entre otras causas, a su desconocimiento del Derecho de extranjería; así, muchas veces su papel se limita a acceder a la petición de la Policía de que el extranjero ingrese en el CIE. La mencionada falta de formación provoca que los autos de internamiento, o bien no estén motivados, o lo estén insuficientemente, o bien sean dictados sin la presencia del interno, violando lo dispuesto en el artículo 26.2 de la antigua Ley Orgánica. 7/1985 sobre los derechos y libertades de los extranjeros en España. Todo ello provoca una reducción de las posibilidades de interposición de un recurso a la resolución adoptada por la autoridad judicial, quedando el extranjero en indefensión y vulnerándose, por tanto, su derecho a la tutela judicial efectiva recogido en el artículo 24 de la Constitución Española.

Otra cuestión que hay que mencionar es la existencia de casos de detenidos extranjeros que, por indisponibilidad de dependencias policiales (calabozos), han pernoctado en el CIE sin el auto de internamiento previo. En las provincias donde no existe CIE, los extranjeros pasan más de 72 horas en los calabozos de la comisaría a la espera de ser trasladados, bien por falta de efectivos, bien por falta de vehículos necesarios para su traslado; de esta manera se vulnera el principio de que el extranjero no es un presunto delincuente sino, en el peor de los casos, un infractor administrativo. En otras ocasiones el interno es trasladado al aeropuerto y en el mismo sitio de expulsión se le notifica la orden de expulsión, siendo imposible recurrir ante el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma correspondiente, imposibilitando la labor del letrado y el derecho de defensa del extranjero.

Otra situación que se plantea es la de aquellas personas internas en un CIE que, no pudiendo ser documentadas, y transcurrido el plazo de 40 días, son puestas en libertad, sin documentación, sin medios y, en consecuencia, sin posibilidad de obtener trabajo en un medio legal de subsistencia. También existe otra variante de esta situación, la que se refiere a los internos que son sometidos a sucesivos internamientos, estando privados de libertad durante varios meses: son puestos en libertad transcurrido el plazo de 40 días, al no haber podido ser documentados, pero transcurrido un corto espacio de tiempo son de nuevo detenidos e internados. Podemos esperar que esta situación no se repita, en virtud de lo dispuesto en el art.38.3 de la Orden Ministerial de 22 de febrero de 1999, que establece la obligación de entrega de una certificación acreditativa del tiempo que estuvo privado de libertad.

Ha sido constatado por el Defensor del Pueblo (34) el hecho de una persona de nacionalidad nigeriana que se encontraba interna en el CIE Madrid, a pesar de haber sido acordada por el Tribunal Superior de Justicia de esta misma ciudad (mediante el auto correspondiente) la medida provisionalísima de dejar en suspenso la orden de expulsión dictada por la Delegación de Gobierno de Madrid. En este caso, y tras ser conocida la existencia del mencionado auto de suspensión de la expulsión, la persona no fue puesta en libertad "...alegándose como razón de fondo la aplicación del art.108.5 del reglamento de ejecución de la LO 71985 (RD 155/1996) y como razón de forma la imposibilidad de atender a otras cuestiones, por parte del grupo que se encontraba de guardia en el Juzgado, un día festivo, que no fuesen incidentales, si es que la puesta en libertad de un extranjero internado puede considerarse que no es un incidencia..." La cuestión tiene gran importancia, ya que fue vulnerado el artículo 17 de nuestra Carta Magna al privársele de libertad al extranjero que se encuentra en un CIE para la ejecución de una orden de expulsión, orden que, en este caso, había quedado en suspenso. De la lectura de los apartados 1, 3, 5 y 6 del artículo 108 del mencionado Reglamento se desprende que la medida cautelar del internamiento lo es sólo a los efectos de la ejecución de la expulsión, de modo que no puede mantenerse el internamiento cuando alguna circunstancia que originó la adopción de esta medida provisional hubiera sido modificada. Hay que remarcar que la recomendación realizada por el Defensor del Pueblo fue aceptada por el Gobierno y materializada en la indicación que se realizó a todas las delegaciones de gobierno y gobiernos civiles de la necesidad de que la autoridad gubernativa ponga en conocimiento del Juzgado de Instrucción cualquier decisión que se adopte en relación con un internamiento.

En cuanto al régimen de los centros, en primer lugar hay que destacar que hasta que se dictó la Orden Ministerial de 22 de febrero de 1999 que regula los CIEs no existía una regulación propia del régimen interno de los mismos, quedando a la voluntad de sus directores el establecimiento del régimen interno del mismo. Los CIEs no pueden ser una prolongación de los calabozos de una comisaría ni convertirse en centros penitenciarios, por lo que el hecho de que se haya dictado la mencionada Orden Ministerial resulta positivo, ya que es necesario que a los mencionados centros se les dote de un régimen interno que permita, tanto a los funcionarios policiales como a las personas que allí se encuentran, conocer sus derechos y libertades. Sin embargo, se han dado supuestos en los que se ha vulnerado lo dispuesto en la reciente Orden Ministerial; de este modo, ha habido denuncia de malos tratos policiales por parte del Defensor del Pueblo a raíz de un incidente acaecido en el CIE de Madrid en el que un interno fue herido leve, debiendo ser atendido en un centro sanitario. Este hecho pone además de manifiesto la deficiente asistencia sanitaria que los ingresados en el CIE perciben, ya que el herido tuvo que ser trasladado a un centro sanitario para poder ser atendido.

Una segunda cuestión es la relativa al servicio sanitario. Este es prestado por un médico perteneciente al Cuerpo Nacional de Policía. La queja fundamental existente es la falta de material y de medios. Se pasa consulta de lunes a viernes a una determinada hora a los internos que haya en ese momento. Realizado este trámite no vuelve a haber asistencia médica hasta el día siguiente. En caso de urgencia, o si hay falta de medios, el médico puede proponer el envío al hospital. Del traslado al hospital o su oportuno regreso normalmente no se da cuenta a la autoridad judicial, a pesar de la obligación reglamentaria, ni se realiza el informe por el facultativo dirigido al médico forense. El informe médico emitido por el hospital es público, teniendo acceso al mismo la Policía, con lo que se viola el derecho a la intimidad del extranjero. La falta de medios materiales impide la realización de un chequeo profundo para descartar posibles enfermedades infecto-contagiosas que pudieran extenderse a otros enfermos e internos. Cuando ingresa en el centro un nuevo interno, si bien es reconocido por el médico del CIE, lo único que éste realiza es la apertura de una ficha personal donde se manifiesta que el paciente carece de enfermedad, sin una completa exploración del interno.

Cabe poner de manifiesto que la asistencia social prestada en los CIEs es, en cierto modo, insuficiente.(35) La existencia de un único CIE en Málaga para toda la zona Sur es una circunstancia grave, ya que se trata de la zona más sensible al problema de la inmigración. Por otro lado, no existen CIES ni en Melilla ni en Ceuta, aunque en esta última ciudad hay un centro de refugiados (Calamocarro), que se encuentra en unas condiciones muy precarias. A continuación procederemos a realizar un análisis sobre la situación en que se encuentran los distintos CIEs. (36)

En relación con el CIE de Málaga cabe denunciar los siguientes puntos:

- Falta de servicio sanitario y de enfermería con carácter permanente, así como deficiencias en las instalaciones del mismo.

- No se realiza un examen médico cuando ingresan en el centro ni existe un control sanitario de las instalaciones de los internos.

- Los extranjeros no son informados, en la mayoría de los casos, de sus derechos en su idioma, como viene exigido en el artículo 20 de la Orden Ministerial de 22 de febrero de 1999.

- Se debería respetar la libertad religiosa, como establece el artículo 32 de la mencionada Orden Ministerial. De esta manera debería existir un lugar adecuado para poder realizar las actividades de culto de acuerdo con su religión.

En el caso del CIE de Valencia nos encontramos con las siguientes deficiencias:

- En cuanto a las condiciones de higiene, cabe señalar que únicamente se entrega a los internos a su llegada una toalla, un jabón y un calzoncillo, lo que resulta insuficiente si la estancia del interno se prolonga hasta 40 días, teniendo en cuenta que no existe servicio de lavandería; esto contraviene lo dispuesto en el artículo 23 de la Orden Ministerial.

- Hay una falta de reconocimiento médico al ingresar en el centro. No se les facilita información alguna sobre el régimen de vida, normas de convivencia y horario de actividades.

En Madrid hay unas malas condiciones generales de conservación y de funcionamiento del centro.

En Barcelona hay una imposición discrecional de sanciones en aplicación de su propio régimen interno, sin haberlo puesto en conocimiento del Juez; un ejemplo de esto es la reclusión en celdas oscuras las 24 horas del día, lo que atenta a la dignidad de la persona de acuerdo con el artículo10 de nuestro texto constitucional, que establece que "la dignidad de la persona, los derechos inviolables que le son inherentes, el libre desarrollo de la personalidad, el respeto a la ley y a los derechos de los demás son fundamento del orden político y la paz social".

En general, una de las causas del estado de deterioro en que se encuentran los CIEs es la insuficiencia de recursos económicos que se les destina. Por último sería conveniente que la atención de los CIES fuese realizada por funcionarios civiles y no por miembros del Cuerpo Nacional de Policía.

3.1.3 Refugio y Asilo.

España modificó parcialmente la Ley de Asilo 5/1984 de 26 de marzo, dando lugar a la actual ley 9/1994 de 19 de mayo, desarrollada por el Reglamento de Aplicación aprobado por Real Decreto 203/1995 de 10 de Febrero. Esta ley ha introducido, según las ONGs, elementos positivos, como el fin de la dualidad de estatutos (asilo/refugio), el refuerzo y reconocimiento del papel de la asistencia letrada (sobre todo en los lugares fronterizos), y la concesión al ACNUR de una participación importante durante el procedimiento. Sin embargo, ha supuesto también, en algunos aspectos, un paso atrás:

- Supone la plasmación de una política europea en materia de asilo tendente al endurecimiento de las condiciones para la concesión del estatuto de refugiado y que, en gran medida, responde a la tendencia de lograr la contención de la entrada de extranjeros que no gocen de un modus vivendi suficiente.

- Se establece un procedimiento abreviado de admisión de la solicitud, tanto en frontera como en el interior del territorio nacional, con plazos muy perentorios.

- Se produce una rebaja legal del grado de protección jurisdiccional, al suprimir en esta ley el recurso por vía de urgencia previsto en la anterior.

- Aquellos cuya solicitud es rechazada no tienen la oportunidad de regularizarse por la vía del régimen general de extranjería, a diferencia de lo que ocurría en la anterior ley, salvo que se trate de desplazados y otros casos humanitarios.

Análisis de algunos aspectos prácticos de la Ley.

En este apartado examinaremos lo que consideramos los aspectos más problemáticos de la normativa sobre refugio y asilo. En primer lugar, haremos alusión al procedimiento de admisión o inadmisión a trámite de las solicitudes de asilo, que viene siendo fuente de conflicto desde su instauración por diferentes motivos. En concreto, presenta los siguientes problemas:

1. En primer lugar, se plantea un problema fundamental con relación al procedimiento en frontera. En principio la articulación de un procedimiento rápido y ágil para resolver aquellas solicitudes de asilo que de una manera clara, evidente y manifiesta resulten infundadas, puede ser conveniente para garantizar que todas las restantes solicitudes en las que no concurran estas circunstancias sean estudiadas adecuadamente.

Ahora bien, se cuestiona si el procedimiento reviste las garantías suficientes para asegurar el derecho de todo/a extranjero/a a solicitar asilo en España. A juicio de algunas ONGs que trabajan en la materia, el procedimiento en sí supone que el solicitante permanezca prácticamente incomunicado. Por otro lado, tal y como se recoge en el informe del Defensor del Pueblo del año 1997 (37), una plataforma de ONGs bajo el lema "Asilo en España, una realidad amenazada", manifestaron su preocupación por los controles que en el aeropuerto de Barajas vienen realizando miembros de la policía en la escalerilla del avión, en colaboración con las compañías aéreas. En principio, la finalidad de esta práctica es la de hacer más rápida y factible una futura devolución de aquellos extranjeros que, conforme a la ley española, no pueden permanecer en nuestro país. Este mecanismo puede suponer, en algún caso, un obstáculo para el ejercicio del derecho de asilo. Por ello, las autoridades policiales deben facilitar, en su caso, al extranjero/a la posibilidad de agotar el procedimiento de admisión o inadmisión a trámite en frontera de cualquier solicitud de asilo.

2. En segundo lugar, se cuestiona que el carácter excepcional del procedimiento sea tenido en cuenta en el momento de su aplicación. Es decir, en principio nos encontramos ante un procedimiento de carácter extraordinario, que sólo debe aplicarse en los supuestos en los que el extranjero entre ilegalmente en España y concurra alguna de las causas del articulo 5.6 de la ley, que regula las peticiones manifiestamente abusivas. Así, sólo deberá aplicarse en los casos en los que no ofrezca duda alguna la improcedencia del asilo solicitado. Sin embargo, en la practica, y tal y como denuncian las ONGs y otros organismos involucrados en materia de asilo, se aplica también a los solicitantes en que no concurren los requisitos legales, produciéndose una clara vulneración de la ley. En este punto adquiere una importancia decisiva la motivación. En dicha motivación deberá quedar plena constancia de cuál es el supuesto tasado por la ley que se aplica al caso en cuestión, concretando detallada y pormenorizadamente los razonamientos que conducen a una u otra conclusión. A este respecto, la jurisprudencia más consolidada viene reiterando constantemente que la mera cita de los preceptos jurídicos en los que se fundamenta la decisión, en ningún caso constituye motivación suficiente de la misma.

3. ACNUR España ha manifestado cierta contrariedad con relación a algunos de los preceptos del articulo 5.6 de la ley de asilo, señalando en primer término que el procedimiento de in/admisión tanto en frontera, como en territorio nacional debería analizar las causas de inclusión del solicitante en el marco de la Convención, para luego, como excepción, analizar las posibles causas de exclusión (y no a la inversa) (38). Asimismo, señala también que los apartados a) y d) del citado articulo, no deberían ser analizados en esta fase de inadmisión, por requerir una valoración de fondo para la cual el citado procedimiento no ha sido pensado. Sin embargo, la letra d) junto con la letra b) son las causas más frecuentes de inadmisión alegadas. Respecto al apartado b), ACNUR España, destaca que no habría que excluir del ámbito de protección del artículo 1.2 de la Convención de Ginebra, como en algunas ocasiones se hace, la alegación de persecución cuando son agentes no estatales los que la llevan a cabo.

4. Por último, en lo que al procedimiento de frontera se refiere, es dudoso que la duración de la detención de los solicitantes en las intendencias existentes durante el mismo sea conforme a la Constitución. En el año 1994 el Defensor del Pueblo interpuso un recurso de inconstitucionalidad en el que señalaba que el plazo de cuatro días previsto para resolver la inadmisión a trámite de la solicitud de asilo en frontera (art.7.5 de la Ley 9/94), supone una vulneración del art. 17.2 de la Constitución Española, que establece:

"La detención preventiva no podrá durar mas del tiempo estrictamente necesario para la realización de las averiguaciones tendentes al esclarecimiento de los hechos, y en todo caso en el plazo máximo de setenta y dos horas el detenido deberá ser puesto en libertad o a disposición de la autoridad judicial."

Este recurso no ha sido aún resuelto por el Tribunal Constitucional. Ahora bien, aunque la Ley de Asilo prevé el mencionado plazo de 4 días, el Reglamento regulador de la misma, en su artículo 20 d, señala que el solicitante permanecerá en las dependencias a la espera de la resolución sobre su solicitud, hasta un plazo máximo de 72 horas. Sin embargo, aún así se perjudica al solicitante, porque el hecho de que la Administración no estime que la permanencia bajo custodia policial en frontera mientras se tramita una petición de asilo sea una situación de privación de libertad se traduce en que aquella computa los plazos desde que se formula la solicitud de asilo como días hábiles, excluyendo los festivos, en aplicación de las normas de Derecho Administrativo.

A juicio del Defensor, precisamente la situación de privación de libertad obligaría a computar esos plazos con los criterios de cualquier detención, y en consecuencia, incluiría los días festivos. Luego esto nos demuestra que, si bien en la práctica, y en cumplimiento del Reglamento regulador de la Ley de Asilo, se resuelve en la mayoría de los casos en el plazo de 72 horas, la manera en que está siendo interpretada la citada detención supone un perjuicio para el solicitante de asilo.

En cualquier caso, consideramos que nos encontramos ante un trato desigual y discriminatorio, desde el momento en que el derecho fundamental a la libertad es aplicado de manera diferente según nos encontremos ante un extranjero o nacional español, pese a que en la Constitución Española se reconoce el citado derecho a toda persona.

5. Otro de los grandes problemas detectados y que han sido apuntados tanto por la Administración como por ACNUR y las ONGs entrevistadas, se refiere al incumplimiento de los plazos previstos por la ley. Conforme a la ley "el plazo máximo de la tramitación del expediente será de 6 meses. Transcurrido dicho plazo sin que recaiga resolución expresa sobre la solicitud de asilo formulada, ésta podrá entenderse desestimada, sin perjuicio de la obligación de la Administración de resolver expresamente " (artículo 24.4 del reglamento). Habría que señalar que, en líneas generales, el proceso de inadmisión regular o en frontera (con las matizaciones que respecto a este ultimo hemos indicado en el apartado anterior), está llevándose a cabo dentro de los plazos previstos. Ahora bien, no se puede decir lo mismo del plazo de resolución de la solicitud una vez ésta se ha admitido a trámite,. En el caso de que la solicitud se hubiera realizado en territorio nacional, los 2 meses previstos para admitir o inadmitir a trámite (artículo 17 del reglamento), se restan a los 6 meses permitidos.

En la práctica, este plazo de 6 meses está siendo claramente incumplido, señalando los distintos organismos entrevistados que la duración de la citada tramitación supera en la gran mayoría de los casos los 9 y 10 meses de duración, llegándose hasta a duplicar la duración del citado plazo previsto por la ley.

Las consecuencias de este claro incumplimiento de la ley de asilo, van a ser diversas, y en cualquier caso muy perjudiciales para el solicitante de asilo:

1. Se produce una situación de desamparo e inseguridad para el solicitante, que ve cómo la ley reguladora de la concesión del asilo es incumplida por la Administración, lo que prolonga más de lo legalmente previsto su situación de pendencia jurídica. Si bien durante la tramitación el solicitante permanece legalmente en territorio nacional y no puede ser expulsado del mismo hasta que ésta se resuelva, la permanencia no computa a efectos de residencia.

2. Mientras el expediente se resuelve, el solicitante de asilo va a residir en los Centros de Acogida o en pisos habilitados por distintas ONGs, y va a contar con unos servicios sociales, educativos y médicos más restringidos que los que tendría una vez obtenido el estatuto de refugiado (39).

3. Se va a producir una situación de "inseguridad" del solicitante de asilo frente a la capacidad de actuación de la Administración, en los términos que a continuación se exponen. A pesar de que el transcurso de los 6 meses sin respuesta daba lugar a la desestimación de la solicitud (silencio negativo), la practica conocida y admitida era la dilación en la tramitación de la solicitud, pudiendo aceptarse después de pasado ese plazo; por lo tanto, el solicitante no sabía si el transcurso del tiempo legalmente establecido suponía o no la denegación del estatuto, hasta que no recibiera la notificación de la resolución por parte de la Administración. Esta situación de inseguridad se ve agravada desde el momento en que tampoco la Administración notifica en el plazo de 10 días previsto por la ley 30/1992 (40). Esto supone, en definitiva, que el solicitante va a recibir la información sobre el estado de su expediente (durante y después del transcurso del plazo legalmente previsto) a través del seguimiento que de su caso haga la ONG o el abogado en cuestión. Serán estos agentes, si llevan un seguimiento perseverante del caso y mantienen un buen contacto con el instructor de la OAR (Oficina de Asilo y Refugio), los que le comuniquen extraoficialmente la concesión o denegación de la solicitud.

Se hace necesario señalar que, en parte, este retraso en el cumplimiento de los plazos responde a la falta de personal suficiente en la OAR, lo cual impide agilizar y cumplir los tiempos exigidos por la ley en la tramitación de los expedientes de asilo. De la entrevista mantenida con la OAR se recogió el dato de que desde 1994 no se ha producido un aumento en la plantilla, mientras que se viene observando un aumento en el número de solicitudes de asilo (41) y una acumulación de trabajo, lo que lleva a la oficina a no poder cumplir con las mencionadas garantías previstas por la ley. En el organigrama de la OAR existen diversos instructores para cada uno de los expedientes, que se dividen la tarea del siguiente modo: uno para el Mundo Árabe, uno para la ex-Yugoslavia, uno para Africa, uno para Africa-países del Sahel, uno para Extremo Oriente, dos para países Schengen y Dublín y tres para inadmisiones a trámite.

Si bien es cierto que la OAR se encuentra saturada de trabajo, lo que podría explicar (que no justificar) el retraso en el cumplimiento de sus obligaciones, de alguna manera nos gustaría señalar que, por lo general, hay una mayor eficacia y rapidez a la hora de resolver los procedimientos de inadmisión que a la hora de la concesión o desestimación de la condición de refugiado (42). Por último, con estos datos y analizando con profundidad las funciones que a la OAR le corresponden en relación al personal del que dispone (43), y considerando que la citada oficina ha solicitado en numerosas ocasiones un aumento de la plantilla sin éxito alguno, nos parece necesario poner de manifiesto la falta de voluntad política para subsanar esta situación.

En segundo lugar vamos a hacer referencia a los requisitos exigibles para la concesión del asilo, en especial la problemática que plantea la prueba. Los requisitos que en la Ley de Asilo se mencionan para conceder el asilo no son otros que los recogidos en la Convención de Ginebra, que a su vez vienen contemplados en el artículo 3 de la ley 9/1994.

El problema se plantea a la hora de determinar en la práctica cuándo el caso concreto es o no subsumible en alguno de los supuestos previstos en el artículo 1.a de la Convención de Ginebra, es decir, cuándo se ha probado de manera suficiente, o cuándo no, que estamos ante una causa de la Convención. Así pues, para que una solicitud sea concedida tendrá que cumplir dos requisitos:

a) La existencia de un temor fundado.

b) Que el temor venga referido a sufrir persecución por motivos de raza, nacionalidad, pertenencia a grupo social determinado o por sus opiniones o actividades políticas.

Respecto a la necesidad de que exista una persecución personal, en los términos expuestos, la postura de ACNUR España y CEAR (Comisión Española de Ayuda al Refugiado) consiste en que este requisito no se encuentra en la Convención de Ginebra, por lo que se trata de un requisito añadido que responde a una concepción restrictiva de la Convención de Ginebra. En la práctica, este requisito ha llevado a resoluciones cuestionables. A este respecto, las ONGs entrevistadas y ACNUR mostraban cierto desconcierto con el tratamiento del pueblo kurdo (44).

Ahora bien, no basta con que una solicitud alegue los motivos que acabamos de exponer, sino que (45) se va a exigir una prueba de indicios suficientes que determine si existe un temor fundado de sufrir persecución por los motivos anteriormente citados. La jurisprudencia señala que no puede establecerse una regla o criterio general sobre lo que tiene carácter de indicio suficiente, y deberán examinarse caso por caso las circunstancias concretas. En resumen, el objeto de la actividad probatoria lo integran dos elementos: uno objetivo, el de la realidad política y social del país del que procede el peticionario de asilo, y otro subjetivo, las circunstancias que concurren en su persona y el peligro que éste podría correr de haberse quedado en su país o de verse obligado a retornar al mismo. La ley y la jurisprudencia hablan de una prueba de indicios como prueba suficiente. Sin embargo, los organismos entrevistados, a excepción de la OAR, afirman que la citada oficina exige en la practica casi una prueba plena de la existencia de una persecución personalizada para la concesión de asilo.

Como muestra de esta exigencia se explica a continuación un caso tipo, en el que la Oficina de Asilo considera que los hechos y documentos alegados no son una "prueba de indicio suficiente". Antes de proceder al examen de dicho expediente se hace necesario aclarar, en primer lugar, que el solicitante de asilo del citado caso (al que a partir de ahora nos referiremos como X), ha dado su aprobación a la ONG que en su día instruyó el mismo para hacerlo público.

El señor X, proveniente de la República Democrática del Congo, el 14 de noviembre de 1997 solicita asilo por causas sobrevenidas, alegando los siguientes hechos:

- A los 21 años era militante de las Brigadas Disciplinarias Estudiantiles del Comité de Juventud del Movimiento Popular de la Revolución, con el puesto de Comisario Adjunto de Información.

- En 1988 su puesto es de Comisario titular. Más tarde es ascendido a Comandante. Función: controlar a los estudiantes en huelga. Indumentaria militar.

- En 1990 desaparecen dichas brigadas, como muestra por parte del presidente Mobutu de la voluntad de introducir reformas democráticas. Se trata de un discurso ficticio, ya que siguen funcionando clandestinamente, (X sigue cobrando por dar información); el nombre del servicio es "Servicio Nacional de Inmigracion y Proteccion" (SNIP)

- 1990-1996: Trabaja como ingeniero, en un proyecto de cooperación para el desarrollo con los jesuitas. Sin embargo, secretamente continúa en SNIP.

- A partir del discurso de Mobutu, y debido a las presiones internacionales, los partidos políticos se legalizan y comienza una situación de democracia ficticia. Es conocido que X trabaja para el SNIP, entre otras cosas por su calidad de vida, ya que con un sueldo de ingeniero sería impensable disfrutar de esa condición;

- X recibe amenazas de la oposición a partir de la salida oficial de las Brigadas; decide seguir trabajando como informador para mantener a su familia (muere su padre) y por miedo a las represión que sufriría en caso de abandonar.

- En 1996 la sociedad Jesuita le da una Beca para que estudie electrónica en Vitoria, España.

- EL 13 de septiembre sale del Zaire con la documentación y visado en regla. Durante 6 meses estudia en Vitoria. El 25 de Marzo sale de Vitoria a Bruselas en autobús, con la intención de tomar el avión a Kinshasa el día 15 de Abril de 1997.

A principios de Abril conoce por los Jesuitas y por los periódicos que Kabila ha conquistado la mitad del país, prueba de ello es que el vuelo se suspende. En la mitad del país conquistado se encuentra su ciudad de residencia Kiwit, y a finales del mes de Abril X tiene conocimiento, a través de refugiados que salen de Zaire, de que su casa ha sido saqueada por hombres de Kabila, lo que significa que han tenido acceso a fotos comprometedoras.

- En este período, un amigo íntimo de X, Willy Munganga, que también trabajaba para el SNIP, es asesinado junto a su esposa. Luego X manifiesta un miedo justificado a volver al Zaire. Desde el 3 de noviembre de 1997, X se encuentra en Bruselas, y tal y como demuestra el hecho de que hiciera la reserva de su vuelo, X tenía intención de volver. Sin embargo, las noticias empeoran. Kabila ha conquistado todo el país, y dos compañeros de X del SNIP, que no ostentaban un cargo tan alto como X, son asesinados por orden de Kabila. X decide volver a España, donde solicita asilo, y en caso de que éste le sea denegado, pide la protección prevista por el 17.2 de la Ley 9/94. X se encuentra con una situación en la que es difícil conseguir documentos. En primer lugar, por la situación que atraviesa el país, porque esto supone poner en peligro la vida de su familia, ya que su casa había sido saqueada; y en segundo lugar, por algo tan claro como que no cabe presentar un carnet o documento semejante en el que se señale que X pertenecía al servicio secreto de información de Mobutu. Pese a estas dificultades, consigue la presentación de una serie de pruebas.

- La tramitación del expediente duró 14 meses, tras los cuales X tuvo que esperar aún para recibir la notificación oficial de la resolución de su expediente. Finalmente le fue denegada la concesión de asilo, por insuficiencia de pruebas de la existencia de un temor fundado. Y se le concedió en cambio la residencia por razones humanitarias.

La Jurisprudencia es unánime: no se pide una prueba plena (46). Bastará con aportar indicios suficientes de que "prima facie" el solicitante tenga temor de ser perseguido por circunstancias políticas, religiosas o de pertenencia a raza o grupo social determinado. (T.S de 28 de septiembre de 1988; T.S de 19 de abril de 1989; A.N de 2 de marzo de 1991; T.S de 10 de diciembre de 1991; T.S de 20 de enero de 1992; T.S de 15 de noviembre de 1993 y A.N de 26 de noviembre de 1996).

En tercer lugar, y en relación con la concesión del 17.2 por razones humanitarias, tanto ACNUR España como CEAR y el resto de las ONGs entrevistadas manifiestan el peligro que conlleva la tendencia de extender la práctica, cada vez más habitual por parte de la Administración, de conceder el estatuto previsto en el 17.2 de la ley 9/1994 a personas que deberían recibir la protección de la Convención de Ginebra.

En cuarto lugar, merece especial mención el ejercicio del derecho a intérprete del solicitante de asilo. Aunque el derecho a intérprete está reconocido en la ley, el solicitante de asilo, en la práctica, carece de este derecho. Las criticas de las ONGs y ACNUR han sido constantes a este respecto, poniendo de manifiesto sobre todo la falta de intérpretes para los solicitantes de asilo de las repúblicas ex-soviéticas.

Sin embargo, la situación se volvió más critica cuando, en Mayo del pasado año, se comunicó en una circular que la OAR suspendía el servicio de traducción por falta de recursos. En la entrevista mantenida con el subdirector adjunto de la OAR se explicó que, durante este tiempo, el servicio de traducción no había estado cubierto por el Estado, sino por la actuación de ONGs (destacando en Madrid Comisión Católica). En la actualidad se han contratado a 3 traductores que cubren las siguientes lenguas: ruso-armenio, árabe-dialectos y suahili-dialectos. Dicha contratación esta prevista sólo para un periodo de 5 meses, tras los cuales la propia oficina de asilo y refugio no asegura si continuará, aumentará o cesará este servicio de interpretación.

En cualquier caso, no se dispone de interpretes en la OAR, por lo que son las propias ONGs las que tienen que traducir las pruebas documentales que se presentan, con las dificultades que esto supone.

Con estos datos se pone de manifiesto un claro incumplimiento de la Ley de Asilo, al depender el derecho al intérprete del solicitante de asilo de la dotación presupuestaria que a ese fin se destine. Este incumplimiento de la ley puede tener además serias consecuencias en las garantías del procedimiento de asilo, pudiendo llevar al solicitante a una situación de indefensión, ya que el idioma va a dificultar desde sus alegaciones hasta el valor que la entrevista con el instructor de su caso pueda tener.

En quinto lugar, existen también complicaciones en relación con el derecho de los solicitantes de asilo a la asistencia letrada. En el ya mencionado artículo 4 de la ley de asilo se recoge este derecho, correspondiendo al Colegio de Abogados en cuestión la prestación de este servicio. En lo que se refiere al funcionamiento del mismo, las quejas recogidas señalan la falta de continuidad en el seguimiento de los expedientes y la carencia de formación suficiente de alguno de los abogados, por lo que su actuación se ve limitada en ocasiones a un mero acompañamiento de los solicitantes de asilo.

Si bien se realizan cursos de formación en las áreas tanto de extranjería como de asilo, se cuestiona de alguna manera que esta formación sea eficaz y suficiente. Esto se debe en parte a la ausencia de la figura de un director/a de turno de asilo, y también en gran medida, a la falta de un grupo más fijo de trabajo, consecuencia de la propia naturaleza del turno. (En lo que se refiere al Colegio de Abogados de Madrid, se señala como aspecto positivo que en la actualidad, el turno de asilo cuenta con una plantilla fija de unos 30 letrados). Por otro lado, los propios abogados se quejan de la falta de colaboración de la OAR, sobre todo en el procedimiento en frontera en el que en diversas ocasiones se realizan las entrevistas al solicitante de asilo sin su presencia.

En sexto lugar, y en relación con la permanencia en España por razones humanitarias y la necesidad de establecer un mecanismo que permita la reagrupación familiar, ciertas instituciones y ONGs están haciendo diversos llamamientos para poner de relieve esta situación. El Defensor del Pueblo, en el informe realizado en el año 1998, a sugerencia de las propuestas recibidas por distintas ONGs, considera necesario el establecimiento de un mecanismo que permita solicitar la reagrupación en España de los familiares de las personas autorizadas a permanecer, al amparo de lo dispuesto para la extensión familiar del derecho de asilo. La citada sugerencia reviste además especial importancia si tenemos en cuenta el numero de solicitantes de asilo a los que se concede esta protección por razones humanitarias, y que dejan a sus familias en sus lugares de origen. Así, en 1998 se reconoce la condición de refugiado a 206 personas (12,8%), frente a 491 personas a las que el Ministerio autorizó la permanencia por razones humanitarias. A continuación se hace referencia a un caso muy reciente, en el que se ponen de manifiesto varias de las irregularidades que a lo largo del informe se están denunciando:

El 25 de Septiembre de 1999 llegaron 6 adultos y un menor, en un vuelo procedente de Jordania, al aeropuerto de Barajas, donde permanecieron 25 días "retenidos". Alegaban ser kurdos de Turquía, con pasaportes sirios falsos. La policía lo comunicó a la Oficina de Asilo y Refugio, quienes enviaron al aeropuerto de Barajas a un intérprete de árabe, de nacionalidad marroquí. El abogado, Marcelo Belgrano, señaló que éste no fue capaz de comunicarse con los kurdos, y que ante estas circunstancias no se tramitó formalmente el procedimiento de asilo a la espera de localizar un traductor que hablara kremany (dialecto de los solicitantes). Si bien el tiempo máximo de retención previsto por la ley es de 4 días, estos permanecieron 2 semanas, hasta que el Comité de Solidaridad con Oriente Medio, a través de un intérprete, pudo conocer la situación en la que se encontraban estas personas. "El traductor me dijo que había oído llorar y gritar a una mujer que era kurda y que quería un traductor para hacerse entender" (47)

A este respecto, ACNUR señala también, con gran indignación, que la OAR no le comunicó la existencia del citado grupo, tal y como indica la ley, reduciendo las garantías del proceso y vulnerando el artículo 6.4 del Reglamento de la Ley de Asilo (48). ACNUR tuvo conocimiento de la presencia del grupo al cabo de 10 días, por medio de otras fuentes, y se entrevistó con ellos.

Se decidió la inadmisión a trámite de la solicitud, respuesta que no varió en la resolución que el Ministro dictó al resolver el reexamen, en donde se comunicaba que debían ser devueltos a Jordania. Fuentes de Interior alegaron que el rechazo de la concesión de asilo se fundamentaba en que no se trataba de un grupo de kurdos de Turquía, sino de sirios, datos que según Interior quedaron demostrados en la entrevista, y en el hecho de que no entendían al traductor. Sin embargo, Manuela Cornejo, del Comité de la Solidaridad con Oriente Próximo, declaró no tener la menor duda de que se trataba de kurdos que habitaban en Turquía: "No es nada extraño que desconozcan cómo es la bandera turca o cómo viste la policía turca, que fueron las preguntas que les hicieron cuando se tramitó su petición de asilo para determinar si eran de Turquía o de Siria.. Son agricultores de la zona de Mardin, sometidos a un régimen semifeudal, que jamás han salido de esa región, y que no hablan ninguna de las lenguas oficiales" .

Por otro lado, el secretario general de CEAR (Comisión Española de Ayuda al Refugiado), señaló que "este caso entraña una grave falta de la Administración". Igualmente, el Defensor del Pueblo solicitó la permanencia de los mismos en territorio español, por razones humanitarias. Finalmente, Interior decidió revocar la orden de expulsión y conceder la protección del artículo 17.2 de la ley de asilo.

3.1.4. Situación de los Polizones en Puertos y Aeropuertos.

En este apartado nos limitaremos únicamente al caso de los puertos de la Comunidad Autónoma del País Vasco (a partir de este momento CAPV) y al caso del aeropuerto internacional de Madrid-Barajas, aunque las conclusiones que se presentarán son extrapolables al resto de puertos y aeropuertos del Estado (49).

En el supuesto de solicitud de asilo en frontera, el artículo 5.7 de la Ley 5/1984 de 26 de marzo, reguladora del derecho de asilo y de la condición de refugiado, modificada por la Ley 9/1994 de 19 de mayo, dispone que "durante la tramitación de la admisión a trámite de la solicitud y en su caso, de la petición de reexamen, el solicitante permanecerá en el puesto fronterizo, habilitándose al efecto unas dependencias adecuadas para ello". Sin embargo, no existen las mencionadas dependencias que permitan la permanencia del polizón hasta que se produzca la in/admisión a trámite de su solicitud de asilo en frontera (tiempo que oscila entre 3 y 5 días, en caso de que se someta a reexamen la inadmisión a trámite de la solicitud de asilo). De modo, que nos encontramos con situaciones, como en el puerto de Pasajes, en Gipuzkoa, en la que se ha habilitado como dependencia fronteriza parte del gimnasio municipal, edificio éste que no reúne los requisitos mínimos para ello. La misma situación se plantea en la isla de Fuerteventura (Islas Canarias), ya que, ante el creciente número de inmigrantes irregulares que llegan a sus costas por medio de pateras, las instalaciones previstas han resultado insuficientes, por lo que se ha tenido que habilitar el antiguo aeropuerto para atender a los inmigrantes antes de su repatriación (50). La instrucción 3/1998 de 17 de noviembre de la Secretaría de Estado de Seguridad, sobre tratamiento de polizones, permite a la Administración considerar como dependencias fronterizas del Estado a los barcos en los que llegan los polizones, de modo que, a falta de las mencionadas instalaciones, podría el polizón permanecer retenido en el buque en el que fue hallado hasta que se produjese la in/admisión a trámite de su solicitud de asilo o, en su caso, cuando el buque abandonase el puerto en el que estuviese atracado.

En segundo lugar, el solicitante se encuentra en territorio español, con lo que puede gozar de todas las garantías que la Constitución española establece para las personas detenidas ilegalmente. Sin embargo, en este punto nos encontramos con la inhibición de los Jueces de Instrucción. En el sistema judicial español el procedimiento penal se encuentra dividido en dos fases: la fase de instrucción y el juicio oral. En la primera el juez que instruye el caso recaba datos, pruebas, testimonios… para que, basándose en los mismos, el juez que conozca en la fase oral tenga un mejor conocimiento de los hechos a la hora de dictar sentencia. En los casos de detención ilegal el Juez de Instrucción se inhibe al considerar que no se trata de una cuestión de su competencia, esgrimiendo que el buque extranjero no se encuentra sometido a la jurisdicción española, cuando en realidad, al tratarse de cuestiones de orden público y materia de derechos fundamentales, sí lo está por encontrarse en aguas jurisdiccionales españolas (así lo prueba el hecho de que la Policía española sube a los barcos en caso de que se cometa algún delito).

Tanto en el supuesto de los puertos como en el de los aeropuertos españoles se establece la siguiente ficción jurídica: cuando el extranjero que ha accedido al territorio de un Estado llega al puesto fronterizo, el Derecho Español presume que se encuentra en la frontera del Estado, aunque de hecho se encuentre en el territorio del mismo; esta ficción opera a efectos de admisión o rechazo del extranjero y la determinación de su estatuto jurídico. Todas las normas y garantías constitucionales, administrativas y penales confluyen en el extranjero desde el momento en que éste entra en territorio español, jugando la ficción jurídica únicamente en Derecho de Extranjería.

Por otro lado, está pendiente de resolución el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Defensor del Pueblo en el año 1994 contra la reforma de la Ley de Asilo, en base a que la obligación de que el extranjero no se mueva del lugar en el que ha presentado su solicitud de asilo vulnera el artículo 17.2 de la Constitución Española, que establece que "...la detención preventiva no podrá durar más del tiempo estrictamente necesario para la realización de las averiguaciones tendentes al esclarecimiento de los hechos y, en todo caso, en el plazo máximo de 72 horas el detenido deberá ser puesto en libertad o a disposición de la autoridad judicial ...". Sin embargo, el polizón que llega en un barco se encuentra "detenido" hasta que se le notifica la in/admisión a trámite de la solicitud, durante el plazo de 3 días o hasta 7 en caso en que haya solicitado el reexamen de la misma.

En este caso de la permanencia obligatoria del polizón en puerto o en buque en espera de la ejecución del rechazo en frontera, esta detención sólo podría durar 72 horas, ya que si no nos encontraríamos ante una detención ilegal, ante la que cabría interponer un recurso de "habeas corpus" (garantía de la libertad personal que obliga a la inmediata puesta a disposición de la persona detenida ante la autoridad judicial cuando es reclamada por cualquier persona), ya que el lugar en que se encuentra detenido el extranjero no tiene las condiciones exigidas, o bien por exceso del plazo de 72 horas. Por ello, los Jueces de Instrucción no deben inhibirse ante dichos recursos. Hay que remarcar que la vigilancia del detenido en el buque sólo puede ser desempeñada por miembros del Cuerpo Nacional de Policía, al ser las fuerzas encargadas de la tramitación de los asuntos relacionados con temas de extranjería, correspondiéndoles con carácter exclusivo la detención o privación de libertad de cualquier ciudadano, tal y como establece la Ley Orgánica 2/1986 de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. En ocasiones este requisito es vulnerado, como lo demuestra el caso de un inmigrante sin documentación que estuvo retenido en el camarote de un buque mercante chipriota ("Wijmers") bajo la custodia de su capitán.(51)

En el caso de solicitud de asilo en frontera, se establece conforme al artículo 20.1.c) del Real Decreto de 10 de febrero de aplicación de la ley reguladora del derecho de asilo y de la condición de refugiado, modificado por la Ley 9/1994 de 19 de mayo, que dispone que "la resolución de inadmisión deberá ser motivada e individualizada, informando al interesado sobre la posibilidad de formular un reexamen de la solicitud o abandonar el territorio nacional al objeto de regresar si lo desea a su país de origen o a un tercer estado, informándosele además, de la posibilidad de continuar la tramitación del expediente a través de la Embajada española en el país que corresponda. En este caso él, el solicitante deberá expresar su voluntad de abandonar España por escrito, que deberá firmar asistido por letrado, y si fuera necesario, por intérprete. Esta posibilidad se le concederá también en el supuesto de denegarle el reexamen en su petición de asilo". La principal irregularidad observada en el procedimiento de solicitud de asilo la encontramos, precisamente, en esta obligación de realizar la notificación de la denegación del asilo al solicitante acompañado de un letrado, así como de un intérprete. De este modo, nos podemos remitir al reciente caso acontecido en el puerto de Pasajes (Gipuzkoa) a comienzos de noviembre de 1999.

En este supuesto ocho polizones procedentes de distintos lugares de África (Sierra Leona, Liberia, Ghana y Burkina Faso) llegaron en el buque mercante "Larissa", de pabellón maltés, al puerto de Pasajes (Gipuzkoa) el 8 de noviembre de 1999. Este buque había previamente realizado una escala en Vilagarcía de Arousa (Pontevedra), lugar en que los inmigrantes habían realizado sus correspondientes solicitudes de asilo. Pero fue en Pasajes, a la hora de notificar a los interesados la inadmisión a trámite de sus solicitudes, cuando se les notificó sin la ayuda de un traductor y sin la presencia de un abogado. Por otro lado, en este mismo caso, la letrada que lleva el caso no recibió por parte de la Brigada de Extranjería de San Sebastián ni la solicitud del derecho de asilo de los ocho inmigrantes realizada en el puerto de Vilagarcía de Arousa (Pontevedra), ni tampoco el informe realizado por el ACNUR sobre los mismos, debiendo redactar el recurso contra la denegación de asilo sin tener estos dos documentos fundamentales.

Una situación distinta es la que podemos observar en el supuesto de los aeropuertos, centrando el estudio en el caso del aeropuerto Madrid-Barajas, que, dado su carácter internacional, es el que más controversias plantea. En este caso sí existen unas dependencias -inauguradas en el año 1995- conforme a lo establecido en la ley para aquellos inmigrantes solicitantes de asilo que están pendientes de la notificación de la in/admisión a trámite de su solicitud de asilo. Sin embargo, las instalaciones con las que cuentan aquellos inmigrantes que están pendientes de la ejecución de su orden de expulsión resultan insuficientes, ya que en estas dependencias permanecen privadas de libertad personas de distintas edades, desde niños a ancianos, durante bastantes días, lo que hace necesario que cuenten con material sanitario e higiénico que garantice que la privación de libertad se realiza en condiciones dignas.(52) En relación con este punto, cabe mencionar cómo la falta de intérpretes en ocasiones provoca la retención de solicitantes de asilo político durante más tiempo del establecido legalmente (4 días es el tiempo máximo de retención). En esta situación se encontraron cuatro ciudadanos kurdos que permanecieron en la sala de "rechazados" del aeropuerto internacional Madrid-Barajas durante casi dos semanas, hasta que se les proporcionó un intérprete y pudieron formular su solicitud de asilo político (53).

Un supuesto distinto es el relativo al uso de la compulsión física en la práctica de los rechazos en frontera. Con arreglo a la legislación española sólo las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado pueden usar, conforme al criterio de proporcionalidad y racionalidad, la fuerza física para la conducción de las personas entre la sala de rechazados del aeropuerto internacional de Madrid-Barajas y el avión correspondiente, siendo conscientes de que este traslado con frecuencia es realizado por las empresas de seguridad contratadas al efecto por la compañía aérea, siendo contrario al principio de legalidad, como ha manifestado el Defensor del Pueblo en su informe del año 1998 (54).

Una cuestión planteada es la mínima asistencia sanitaria que pueden recibir los inmigrantes en las mencionadas dependencias. Únicamente los caso extremos son trasladados a la sección de urgencias del hospital más cercano, contraviniendo así lo dispuesto en el artículo 5 del Real Decreto de 10 de febrero de aplicación de la Ley Reguladora del Derecho de Asilo y de la Condición de Refugiado, modificado por la Ley 9/1994, de 19 de mayo: "...Asimismo la autoridad ante quien se hubiese presentado la solicitud facilitará al solicitante atención médica cuando fuere preciso y le orientará acerca de los servicios sociales existentes para la cobertura de sus necesidades humanas inmediatas...".

3.2. El Artículo 2 de la CEDR.

ARTÍCULO 2.1 Los Estados partes condenan la discriminación racial y se comprometen a seguir, por todos los medios apropiados y sin dilaciones, una política encaminada a eliminar la discriminación racial en todas sus formas y a promover el entendimiento entre todas las razas, y con tal objeto.

a) Cada Estado parte se compromete a no incurrir en ningún acto a práctica de discriminación racial contra personas, grupos de personas o instituciones y a velar por que todas las autoridades públicas e instituciones públicas, nacionales y locales, actúen en conformidad con esta obligación;

b) Cada Estado parte se compromete a no fomentar, defender o apoyar la discriminación racial practicada por cualesquiera personas u organizaciones;

c) Cada Estado parte tomará medidas efectivas para revisar las políticas gubernamentales nacionales y locales, y para enmendar, derogar o anular las leyes y las disposiciones reglamentarias que tengan como consecuencia crear la discriminación racial o perpetuarla donde ya exista;

d) Cada Estado parte prohibirá y hará cesar por todos los medios apropiados, incluso, si lo exigieran las circunstancias, medias legislativas, la discriminación racial practicada por personas, grupos u organizaciones.

e) Cada Estado parte se compromete a estimular, cuando fuere el caso, organizaciones y movimientos multirraciales integracionistas y otros medios encaminados a eliminar las barreras entre las razas, y a desalentar todo lo que tienda a fortalecer la división racial.

2.2 Los Estados partes tomarán, cuando las circunstancias lo aconsejen, medidas especiales y concretas, en las esferas social, económica, cultural y en otras esferas, para asegurar el adecuado desenvolvimiento y protección de ciertos grupos raciales o de personas pertenecientes a estos grupos, con el fin de garantizar en condiciones de igualdad el pleno disfrute por dichas personas de los derechos humanos y de las libertades fundamentales. Estas medidas en ningún caso podrán tener como consecuencia el mantenimiento de derechos desiguales o separados para los diversos grupos raciales después de alcanzados los objetivos para los cuales se tomaron.

Durante la fase final de la elaboración de este informe tuvimos noticia de los actos racistas que por espacio de varios días se produjeron en El Ejido. Si bien esta situación había sido ya denunciada por varias ONGs, lo cierto es que las autoridades nacionales (55) no tomaron medidas al respecto y el conflicto estalló de forma violenta. No hemos querido pasar por alto esta situación en nuestro informe, y aunque no hayamos tenido tiempo para entrevistar a las ONGs más directamente involucradas en los acontecimientos, hemos creído conveniente adjuntar como anexos algunas de las noticias aparecidas en los principales periódicos del Estado (56).

3.3. El Artículo 5 de la CEDR.

ARTÍCULO 5: En conformidad con las obligaciones fundamentales estipuladas en el artículo 2 de la presente Convención, los Estados partes se comprometen a prohibir y eliminar la discriminación racial en todas sus formas y a garantizar el derecho de toda persona a la igualdad ante la ley, sin distinción de raza, color y origen nacional o étnico, particularmente en el goce de los derechos siguientes:

a) El derecho a la igualdad de tratamiento en los tribunales y todos los demás órganos que administran justicia.

3.3.1. El derecho a la igualdad de tratamiento en los tribunales: el acceso a la justicia gratuita y el derecho a la asistencia letrada de los extranjeros/as.

La Asistencia Jurídica Gratuita está regulada en la Ley 1/1996 de 10 de enero. Su ámbito de aplicación personal se contempla en el artículo 2 apartado a) que especifica que tendrán derecho a la asistencia jurídica gratuita:

"Los ciudadanos españoles, los nacionales de los demás Estados miembros de la Unión Europea y los extranjeros que residan legalmente en España, cuando acrediten insuficiencia de recursos para litigar. Los ciudadanos extranjeros que no residan legalmente en España tendrán derecho a la asistencia letrada y a la defensa y representación gratuitas en el orden jurisdiccional penal, según contempla el apartado. e) del citado Art.2. Respecto a los procesos relativos a la solicitud de asilo, el Art. 2 apartad. f) reconoce el derecho a la asistencia letrada y a la defensa y representación gratuita a los ciudadanos extranjero,s aunque no residan legalmente en España, en el orden contencioso-administrativo, así como en la vía administrativa previa".

El día 12 de Abril de 1996 el entonces Defensor del Pueblo, Fernando Álvarez de Miranda, planteó un recurso de inconstitucionalidad contra el inciso "que residan legalmente en España" del apartado a) artículo 2 de la Ley 1/1996, cuya resolución todavía está pendiente (57). El motivo era la vulneración del artículo 24 de la Constitución Española, al no respetar el contenido esencial del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva y del artículo 53.1º por igual motivo.

El artículo 2 de la Ley 1/1996 de Asistencia Jurídica Gratuita excluye del ámbito de aplicación de la misma a los extranjeros no residentes legales, en los procedimientos civiles, mercantiles, laborales, administrativos y contencioso-administrativos. Esta exclusión cierra la posibilidad de que un inmigrante no regular que carezca de recursos económicos pueda litigar en cualquiera de estos procedimientos, lo cual es específicamente grave en el supuesto de los procedimientos administrativos en el marco de los cuales es posible adoptar una decisión tan trascendental para la vida del inmigrante como es su expulsión del territorio español.

La potestad sancionadora de la Administración en materia de extranjería es muy amplia; consecuentemente con esto, se debería primar el derecho de defensa frente a dicha potestad. Sin embargo en la práctica actual nos encontramos con situaciones de indefensión, puesto que un extranjero no residente legal al que se le ha comunicado una resolución que conlleva su expulsión, en el caso de carecer de recursos económicos no recibiría asistencia jurídica de modo gratuito para impugnar dicha resolución en vía contencioso-administrativa. Por lo tanto, a pesar de que la Ley Orgánica 1/1985 de 1 de julio sobre Derechos y Libertades de los Extranjeros en España, sí reconocía a dicho extranjero el acceso a la vía jurisdiccional contencioso-administrativa, su no inclusión en el artículo 2 de la Ley de Asistencia Jurídica Gratuita podría privarle en la práctica de esa posibilidad.

El derecho a la defensa de los ciudadanos extranjeros presenta otro problema añadido al tema de la asistencia jurídica gratuita. La Ley 7/1985 reconoce en su artículo 30.2 el derecho a la asistencia letrada, que en su caso será de oficio, en los supuestos de detención preventiva del extranjero durante la tramitación del expediente de expulsión. En la práctica, esto se traduce en una mera presencia física del abogado en los supuestos de detención, el cual no habla con el extranjero de cara a asesorarle en la realización de sus alegaciones, ni tiene por qué seguir el expediente con posterioridad. No puede considerarse que esta asistencia puntual implica un respeto al derecho de defensa. Un auténtico respeto a este derecho se conseguiría con la asistencia letrada en todas las fases del expediente administrativo, lo cual hoy depende de la buena voluntad de cada abogado.

Una iniciativa positiva de algunos Colegios de Abogados ha sido la creación de un turno específico de extranjería, que comprende el conjunto de actuaciones relativas a procedimientos administrativos y recursos que procedan contra las resoluciones administrativas. Su existencia implica que los extranjeros son atendidos por abogados con formación específica en materia de extranjería, pero al depender de la iniciativa de cada Colegio provoca que la asistencia que reciben los extranjeros varíe según la zona geográfica. Por ejemplo, en Andalucía el único Colegio que tiene un turno específico de extranjería es el de Málaga. En el País Vasco este turno existe sólo en Gipuzkoa, aunque el Pleno del Foro de la Inmigración de la Comunidad Autonómica Vasca ha aprobado una propuesta de la Comisión de Derechos Humanos de dicho Foro para la creación de un turno de oficio específico en materia de extranjería en los Colegios de Abogados en donde todavía no existe. En la provincia de Bizkaia doscientos abogados colegiados finalizaron en Noviembre de 1999 un curso para poder asistir a inmigrantes en situación irregular, y se espera que en breve plazo empiece a funcionar el sistema de turno de oficio.

Hay Organizaciones No Gubernamentales que tratan de paliar esta desigualdad a través de sus servicios jurídicos, pero a pesar de contar con abogados voluntarios carecen del número que sería suficiente para resolver el problema. La solución vendría dada por la creación de turnos especiales en todos los Colegios de Abogados y su remuneración conforme al sistema de turno de oficio.

3.3.2. La situación de los reclusos extranjeros.

La información que se ofrece en este apartado hace referencia a los centros penitenciarios situados en la Comunidad Autónoma del País Vasco (CAPV); esto es Basauri, Martutene y Nanclares, y está basada principalmente en un informe que el Defensor del Pueblo de la CAPV realizó en marzo de 1996. Su esquema de trabajo se basó en reuniones con organizaciones que trabajan con este sector de la población y en entrevistas con los propios reclusos. Entre los problemas específicos del colectivo de reclusos extranjeros, el Defensor del Pueblo destacó los siguientes:

1) Denegación sistemática de permisos por "falta de vinculación y arraigo social en España", por "alto riesgo de quebrantamiento", por "extranjería" o incluso por "lejanía de las tres cuartas partes de la condena". En la actualidad, según las organizaciones entrevistadas (Salhaketa y Bilbo Etxezabal) la situación sigue siendo las misma, a pesar del ofrecimiento de las propias organizaciones como garantía. Fuera de la CAPV, las organizaciones consultadas también han señalado que los reclusos extranjeros sufren discriminación en el acceso a los permisos.

2) Retrasos en el acceso a la libertad condicional (se les discrimina en la concesión del régimen de tercer grado, cuya obtención es una de las condiciones que se han de cumplir para poder acceder a la libertad condicional).

3) Se exige el cumplimiento de la libertad condicional en el país de origen, aunque tuvieran residencia legal en un Estado del ámbito comunitario, y esto a pesar de que el artículo 197.1 del Real Decreto 190/1996 de 9 de febrero por el que se aprueba el Reglamento Penitenciario establece expresamente la posibilidad de que el recluso extranjero no residente legal en España disfrute del periodo de libertad condicional en su país de residencia.

4) Problemas de documentación: pérdida o retención de documentos; también despreocupación de la administración respecto a la renovación de los permisos de residencia, por lo que se han dado casos en que el permiso ha vencido estando el recluso en la cárcel.

5) Falta de información: el desconocimiento del castellano puede provocar que haya reclusos que no conocen sus derechos por incomprensión de la información escrita y por la inexistencia de intérpretes. Es muy frecuente que sean los propios compañeros quienes actúen como intérpretes. Respecto a la enseñanza de castellano, se ha constatado que, en algunas cárceles, el número de horas dedicadas a dicha actividad es escaso.

6) Cabe destacar también la ausencia de libros y periódicos en sus idiomas y la falta de locales para la celebración de sus cultos religiosos. A esto se une el hecho de que se encuentran dificultades especiales para poder acceder a talleres ocupacionales.

b) El derecho a la seguridad personal y a la protección del Estado contra todo acto de violencia o atentado contra la integridad personal cometido por funcionarios públicos o por cualquier individuo, grupo o institución.

3.3.3. Malos tratos a extranjeros/as.

Como hemos mencionado con anterioridad en el presente informe, a la hora de analizar la posible existencia de malos tratos a inmigrantes en el curso de una actuación policial nos limitaremos, por escasez de tiempo y de medios, al estudio de la situación en la ciudad de Bilbao, en la Comunidad Autónoma del País Vasco, siendo conscientes de que casos similares pueden haber ocurrido en otras ciudades como Madrid o Barcelona.

Durante todo el año 1997 ha habido constantes quejas por parte de personas de origen extranjero y de asociaciones de apoyo y personas comprometidas con este colectivo respecto a actuaciones policiales, tanto de la policía municipal como de la Ertzaintza (Policía Autónoma Vasca), en el Barrio de San Francisco de la mencionada ciudad. Ante esta situación el Ararteko (Defensor del Pueblo de la CAPV) elaboró un informe analizando la situación desde el mes de Noviembre de 1997 y durante todo 1998, informe que ha sido tomado como referencia para exponer las situaciones que más abajo se mencionan (58).

Las actuaciones policiales que dieron lugar a quejas se analizan desde el punto de vista de la regulación legal, teniendo en cuenta los siguientes elementos:

1. Inicio de la intervención policial: toma de contacto (principios de igualdad y no discriminación, información que deben ofrecer los agentes, acreditación de su condición profesional, identificación a requerimiento de los ciudadanos...)

2. Controles y registros.

3. Identificaciones.

4. La detención policial (motivos que hacen procedente la detención, plazo de la misma, información a la persona detenida, derecho a no declarar y condiciones de los interrogatorios, asistencia de abogado, derecho a recibir visitas, satisfacción de las necesidades básicas, realización de registros y de desnudos).

Algunas de las actuaciones denunciadas en los testimonios recogidos son contrarias a las disposiciones legales, y no podrían ampararse en el ejercicio de las funciones policiales. Procederemos a analizar cada uno de los apartados mencionados con anterioridad:

1. Inicio de la intervención policial con la toma de contacto del funcionario con la persona. Se han encontrado abordajes tomando únicamente en cuanta estereotipos (color de la piel, aspecto físico) como indicios, y realizándolos de manera violenta y sin dar explicaciones. Al abordar a cualquier persona, los funcionarios policiales han de hacerlo con respeto y ofreciendo una explicación sobre los motivos de su intervención. La excepción admisible sería en los casos en que desde el inicio debe recurrirse a la fuerza por la urgencia y la gravedad de las circunstancias concurrentes.

2. Controles y registros realizados a veces sin solicitar previamente a la persona objeto de los mismos que se identifique. Ha habido ocasiones en las que se han realizado registros actuando en locales particulares sin permiso de los propietarios o del juez, a través de la oportuna orden de registro. También se han dado supuestos en los que se requisa injustificadamente mercancía o dinero, no siendo devuelta con posterioridad por los funcionarios de policía, y no pudiendo ser reclamada, ya que durante la requisa no se extendió ningún justificante que recogiese el contenido de la misma. El artículo 19 de la Ley Orgánica 1/1992 de Protección de la Seguridad Ciudadana (LOPSC) establece: "Para el descubrimiento y detención de los partícipes en un hecho delictivo causante de grave alarma social y para la recogida de los instrumentos, efectos o pruebas del mismo, se podrán establecer controles en las vías, lugares y establecimientos públicos, en la medida indispensable a los fines de este apartado, al objeto de proceder a la identificación de las personas que transiten o se encuentren en ellos, al registro de los vehículos y al control superficial de los efectos personales con el fin de comprobar que no se portan sustancias o instrumentos prohibidos o peligrosos. El resultado de la diligencia se pondrá de inmediato en conocimiento del Ministerio Fiscal"; por tanto, la medida de parar a alguien para identificarle y registrar sus pertenencias sólo puede adoptarse en el curso de una investigación policial y de un determinado hecho constitutivo de delito. Así, no pueden realizarse registros de vehículos o de efectos personales dirigidos al descubrimiento de un ilícito administrativo, como puede ser la residencia de una persona extranjera en el país sin la documentación correspondiente. Tampoco estarían permitidos los controles que carecen de un objetivo específico y que se orientan a la investigación de los "comportamientos ilegales" en general.

Los registros personales deben realizarse sólo cuando sea estrictamente necesario y limitarse como norma general al "cacheo" (comprobación mediante la cual el tacto de las manos realizado sobre la ropa de la persona que no porta armas u objetos que puedan poner en peligro la integridad física del funcionario policial). Frente a ello, en el mencionado barrio los registros personales no se han limitado al cacheo sino que, en ocasiones, se ha procedido al desnudo de la persona en su portal, por donde podría pasar gente, lo que resulta contrario al artículo 19 de la Ley Orgánica de Protección y Seguridad Ciudadana, dado que hay una vulneración de la dignidad y de la intimidad personal, no resultando proporcional la medida adoptada con la finalidad perseguida. Si hay indicios racionales para sospechar que se ha cometido un delito resulta procedente la detención, y si no los hay, el registro corporal no es conforme a los principios de adecuación, necesidad y proporcionalidad exigidos por la Ley 4/1992 de Policía del País Vasco, la cual contiene un código deontológico (artículo 34.1: " En el ejercicio de sus funciones, los miembros de la Policía del País Vasco actuarán con la decisión necesaria, sin recurrir a la fuerza más allá de lo razonable y rigiéndose por los principios de adecuación, necesidad y proporcionalidad en la utilización de los medios a su alcance").

Otra práctica relacionada con el control de los efectos personales consiste en obligar a las personas a vaciar el contenido de los bolsillos y bolsos dejándolo caer al suelo. Este comportamiento conlleva la afección al derecho a la intimidad personal, falta de respeto e incluso trato vejatorio por parte de la actuación policial. Los fines de seguridad que esta práctica persigue no se verían contrariados por el hecho de que las pertenencias mostradas por la persona fueran depositadas en un lugar apropiado.

Conforme al artículo 34 de la Ley 4/1992 de Policía del País Vasco debe existir un principio de razonabilidad en el uso de la fuerza, así como los principios de adecuación, necesidad y proporcionalidad respecto a la utilización de determinados métodos. En este sentido, la frecuencia de las intervenciones policiales en la zona de San Francisco, en Bilbao, que producen resultados lesivos en los ciudadanos (contusiones, rotura de brazo, de rodilla...) hacen pensar en un clima de violencia en el que el recurso a la fuerza va más allá de lo estrictamente necesario.

3. Identificaciones. El requerimiento de identificación por la Policía no se puede realizar de manera arbitraria. En caso de que se realizase se ha de explicar al ciudadano los motivos que llevan a requerir la misma. Si la identificación no se ha podido llevar a cabo en la calle es motivo suficiente para la conducción del ciudadano a la comisaría, siempre y cuando sea para impedir la comisión de un delito o falta o al objeto de sancionar una infracción (como así establece el artículo 20.1 y 2 de la LOPSC: " Los agentes de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad podrán requerir, en el ejercicio de sus funciones de indagación y prevención, la identificación de las personas y realizar las comprobaciones pertinentes en la vía pública o en el lugar donde se hubiere hecho el requerimiento, siempre que el conocimiento de la identidad de las personas requeridas fuere necesario para el ejercicio de las funciones de protección de la seguridad que a los agentes encomiendan la presente ley y la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. De no lograrse la identificación por cualquier medio y cuando resulte necesario, a los mismos fines del apartado anterior, los agentes, para impedir la comisión de un delito o falta, o al ser objeto de sancionar una infracción, podrán requerir a quienes no pudieran ser identificados a que les acompañen a dependencias próximas y que cuenten con medios adecuados para realizar las diligencias de identificación, a estos solos efectos y por tiempo imprescindible"). La conducción a las dependencias policiales lo sería únicamente para la identificación y toma de datos personales, no habiendo sido conducida como detenida (salvo que no tenga domicilio ni de fianza para garantizar que se presentará ante el juzgado cuando sea llamada). La ley concibe la detención como una medida excepcional, pero en la práctica esta medida de privación de libertad se emplea con mucha frecuencia. Ha habido una ocasión en que un extranjero, tras haber sido insultado y golpeado, fue metido en el coche de la Ertzaintza y llevado a un lugar deshabitado, debiendo acudir por su propio pie a urgencias del hospital más cercano para ser atendido en el mismo.

4. Detenciones. La Ley exige que la información de los derechos que asisten al detenido se preste de manera comprensible al mismo, lo que supone la obligación de adaptar el lenguaje a las circunstancias concurrentes, como el nivel de conocimiento lingüístico en el caso de los extranjeros. El conocimiento del lenguaje coloquial que algunos extranjeros poseen de la lengua española en ocasiones no resulta suficiente para comprender el significado de los derechos legales, y la ausencia de un intérprete no hace otra cosa que vulnerar los mismos. Respecto al derecho a recibir visitas la ley las permite, salvo que éstas afecten al secreto y éxito de la investigación policial. Esta excepción se ha impuesto como norma general sobre la base del poco tiempo en que los detenidos permanecen en comisaría, tanto se trate de un nacional como de un extranjero. Lo que ocurre es que, en este último caso, el hecho de carecer de documentación regularizada puede alargar la estancia en las dependencias policiales, por lo que el criterio para acceder a las visitas debería ser más amplio.

5. Otras actuaciones policiales. Ha habido requisaciones en el control de la venta ambulante, habiendo sido denunciada la desaparición o falta de devolución de objetos o productos decomisados, sin haber posibilidad de reclamación por la falta de entrega de un recibo detallado, lo que contradice lo dispuesto en la ley, que establece que sólo resulta procedente la intervención cautelar de mercancías en el caso de mercancías falsificadas no identificadas, para asegurar la eficacia de la sanción, debiendo haber un acuerdo motivado una vez oída la persona afectada (artículo 27 de la Ordenanza reguladora de Venta Ambulante en Bilbao: "Con la finalidad de asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer, la autoridad que ordene la incoación del expediente podrá acordar la intervención cautelar de las mercancías falsificadas, no identificadas o que incumplan los requisitos mínimos establecidos para su comercialización. Esta medida de carácter provisional se adoptará mediante acuerdo motivado, previa audiencia del/a interesado/a. La autoridad competente para resolver el expediente podrá acordar, como sanción accesoria, el decomiso de las mercancías falsificadas, fraudulentas o que incumplan los requisitos mínimos establecidos para su comercialización. El decomiso como efecto accesorio de la sanción se ajustará a las mismas reglas que ésta" ). De este modo, no existe ninguna justificación para que la intervención de género no se haga constar en el documento correspondiente que sirva de recibo al vendedor afectado. En muchas ocasiones no se formaliza una denuncia de la actuación policial aunque ésta se considere atentatoria de los derechos, lo que impide que las personas que podrían hacerlo investiguen y tomen las decisiones que les corresponden. Por otro lado, algunos de los hechos mencionados con anterioridad han sido denunciados por las víctimas ante autoridades judiciales siendo, en algunos de los casos, archivadas por considerar que carecen de base o se tramitan mucho más despacio que otro tipo de denuncia.

El 29 de febrero del presente año se ha hecho público un informe del Ararteko -"Seguimiento del cumplimiento de las recomendaciones del Ararteko al Departamento de Interior del Gobierno Vasco y al Ayuntamiento de Bilbao en relación con las actuaciones policiales hacia personas de origen extranjero en la zona de San Francisco"- en el que se analiza la adopción de las recomendaciones dadas en el informe del año 1998. En primer lugar, la valoración realizada por esta institución quedó en cierta medida condicionada al no haber recibido toda la información solicitada, tanto de la Policía Municipal como de la Ertzaintza. De este modo, no se han apreciado mejoras en algunas de las actuaciones realizadas por agentes de ambos cuerpos; así, se deberían identificar y motivar las intervenciones realizadas y adoptar criterios y garantías en la diligencia de registros corporales por parte de los miembros de la Ertzaintza. Sería conveniente la utilización de indicadores para evaluar la validez y la eficacia de las intervenciones policiales en la zona. Por otro lado, resulta necesaria la reducción de tiempos de detención en comisaría y la flexibilización del régimen de visitas en este mismo lugar, así como el refuerzo de los mecanismos de control de las actuaciones policiales y la adopción de formas de prevención de actuaciones discriminatorias.

Al margen de la actuación policial en el Barrio de San Francisco de Bilbao, se han dado supuestos de abuso del uso de la fuerza por parte de algunos miembros del Cuerpo Nacional de Policía, como el ocurrido el 25 de agosto de 1995, cuando una mujer brasileña fue violada en los calabozos de una comisaría de Bilbao. La víctima denunció el hecho ante las autoridades judiciales quienes, a pesar de reconocer que efectivamente se había cometido la violación, procedieron a absolver a los presuntos implicados, ya que la actitud encubridora de los compañeros del funcionario policial acusado de cometer el delito impidió que se dictase su culpabilidad al no haber quedado acreditado cuál de los acusados fue el autor de la violación. Esta resolución fue ratificada en mayo de 1998 por el Tribunal Supremo, en una sentencia en la que reconoce las ideas corporativas, la actitud encubridora y el falso compañerismo habido entre los compañeros, miembros del Cuerpo Nacional de Policía, del acusado. Este hecho ha motivado que el abogado defensor de la víctima haya interpuesto una nueva demanda en la que solicita 12 años de cárcel por la comisión del delito de tortura durante el curso del arresto y posterior interrogatorio en las dependencias policiales (59).

d) iv) El derecho al matrimonio y a la elección del cónyuge.

3.3.4. El derecho al matrimonio de los extranjeros/as.

El Reglamento de la antigua Ley de Extranjería dispone en su artículo 56.9 que "excepcionalmente, por motivos de interés público, humanitarios, de colaboración con la justicia o de atención sanitaria y siempre que pueda probarse la buena fe del solicitante, podrá concederse la exención de visado". Esto fue desarrollado por una Orden Ministerial de 11 de abril de 1996 sobre exenciones de visados, la cual recoge en su artículo 2 una serie de supuestos que de cumplirse darían lugar a la exención.

En este momento, nos interesan los apartados f) y g), de los que se deriva que es causa de exención de visado el matrimonio con español o extranjero residente legal o nacional de un Estado parte de la Unión Europea o del Espacio Económico Europeo, siempre que acrediten tres años de matrimonio previos a la solicitud (60), así como inexistencia de separación de hecho o de derecho. Esto obligaría al cónyuge extranjero que desee regularizar su situación, pero que lleve casado menos de tres años, a regresar a su país para solicitar un visado por reagrupación familiar. En el supuesto de que esta persona no pudiese costearse el viaje y la estancia en su país, se vería obligada a vivir tres años sin poder obtener un permiso de residencia y sin poder trabajar.

El Defensor del Pueblo ha recomendado de forma reiterada al Ministerio del Interior que suprima la exigencia de los tres años de matrimonio previos a la solicitud. Para ello argumenta que lo establecido en la Orden Ministerial contraviene la jurisprudencia del Tribunal Supremo, que aunque referida al término "razones excepcionales" contenido en el anterior Reglamento, sigue siendo de aplicación bajo la regulación actual, debiéndose considerar que la reagrupación familiar tiene en sí misma un carácter excepcional por el que debe ser causa de exención de visado.

Por otro lado, una Sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de 30 de Septiembre de 1997 ha inaplicado la Orden Ministerial por considerar que viola el principio de jerarquía normativa, dado que está restringiendo el derecho de reagrupación familiar recogido tanto en el artículo 23.2 del Reglamento de ejecución de la Ley de Extranjería como en el artículo 4.1 del Real Decreto 766/1992 para el caso de los ciudadanos comunitarios, normas ambas superiores jerárquicamente a la Orden Ministerial.

e) iv) El derecho a la salud pública, la asistencia médica, la seguridad social y los servicios sociales.

3.3.5. El derecho a la salud.

El reglamento de ejecución de la Ley Orgánica 7/1985 sobre los Derechos y Libertades de los Extranjeros en España, aprobado por Real Decreto 155/1996 (en adelante Reglamento de Extranjería) en el tema de protección de la salud hace referencia exclusivamente al derecho que tienen los extranjeros legalmente residentes de acceder a las prestaciones y servicios organizados por los poderes públicos de acuerdo a lo dispuesto en la legislación específica sobre la materia (61).

Hasta la fecha, y en espera de que la nueva Ley de Extranjería se aplique efectivamente, era posible distinguir entre tres categorías: la situación de los extranjeros con documentación, los que se encontraban en situación irregular y los menores de edad.

1. Respecto a los extranjeros que se encontraban legalmente en España, la Ley 14/1986 de 25 de Abril, General de Sanidad, equiparaba su situación a la de los españoles. Es decir, en principio, contando con un permiso de residencia y de trabajo tendrían acceso al sistema de Seguridad Social, otorgándoseles una tarjeta sanitaria. El problema ha sido que en la práctica se han observado casos en los que el empresario no ha dado de alta al trabajador inmigrante, con lo que éste quedaba privado de la cobertura de la Seguridad Social (implícitamente el Reglamento de extranjería reconoce la existencia de situaciones de este tipo, al establecer en su artículo 78.3 que los descubiertos en la cotización a la Seguridad Social no impedirán la renovación de los permisos de trabajo por cuenta ajena).

2. Los extranjeros irregulares estaban, hasta la nueva ley, excluidos de la asistencia sanitaria convencional. Esto significaba que carecían de cobertura, a excepción de la que suelen prestar los servicios de urgencia (que no incluye el posterior seguimiento del caso). Para cubrir esta carencia, en determinados lugares del Estado español han surgido iniciativas de ONGs y de parte de la Administración Pública, pero que son insuficientes, puesto que no ofrecen una atención integral, y además no abarcan a todo el que lo necesita. Por ejemplo, la ONG Médicos del Mundo ha creado Centros de Atención socio-sanitaria en 11 ciudades de 8 Comunidades Autónomas, en los que presta atención primaria gratuita a inmigrantes indocumentados. Su labor es positiva, pero ha supuesto la privatización de un servicio que debería prestarse por el sistema público de salud. En algunas Comunidades Autónomas, la Administración ha mejorado la situación de los inmigrantes que residen en ellas:

- En la C.A.P.V. el Departamento de Sanidad del Gobierno Vasco firmó en agosto de 1998 un convenio con el hospital San Juan de Dios de Santurtzi (Bizkaia) para la realización de pruebas de diagnóstico, operaciones quirúrgicas y atención especializada. A pesar de que el Convenio sólo se ha firmado con un hospital en toda la Comunidad Autónoma y de que para su cumplimiento se aporta una cantidad limitada de dinero (20 millones en 1998), el avance ha sido importante, puesto que anteriormente los inmigrantes indocumentados sólo recibían atención sanitaria de urgencia.

- En Andalucía, en Mayo de 1999, se firmó un Convenio entre la Conserjería de Salud de la Junta y las siguientes entidades sociales: Andalucía Acoge, Fundación Progreso y Salud, Cruz Roja, U.G.T. Andalucía, CC.OO./CITE, M.D.M. y el Consejo Andaluz de Colegios Oficiales de Farmacéuticos. Gracias a este Convenio se ofrece en los Centros del Servicio Andaluz de Salud atención primaria y especializada, así como ingreso hospitalario cuando sea necesario. Es positivo que en algunas CCAA se estén cubriendo las lagunas de la Ley de Extranjería, pero se está creando una situación en la que hay inmigrantes indocumentados con un acceso a la atención sanitaria considerablemente más amplio que otros. La solución sería que se garantizase a todos los inmigrantes asistencia sanitaria y farmacéutica en igualdad de condiciones con los españoles. Es decir, que se reconozca su derecho a la prestación y éste se lleve a la práctica a través del otorgamiento de una tarjeta sanitaria, de forma que tengan asegurada una atención integral que cubra también la prevención y no sólo la atención en casos de urgencia.

- En Asturias existe un acuerdo con el Hospital Monte Naranco de Oviedo.

5. En 1996 el Reglamento de ejecución de la Ley de Extranjería de 1985 establecía que los menores tienen derecho a la asistencia sanitaria conforme a lo dispuesto en la Convención sobre los Derechos del Niño y en el artículo 10.3 de la Ley Orgánica 1/1996 de 15 de enero de Protección Jurídica del Menor. Dicho artículo reconoce el derecho a la asistencia sanitaria en los menores extranjeros que se hallen en situación de riesgo, aún cuando no residan legalmente en España.

Sin embargo, se les debería haber otorgado entonces una tarjeta que les permitiese acceder a dicha asistencia. A pesar de ello, y en la práctica, esto tardó en ocurrir, dándose casos, no sólo de denegación de la tarjeta, sino de falta de atención médica.

En la CAPV en 1997 el Juzgado de lo Social nº3 de Vitoria falló a favor de una menor cuya solicitud de tarjeta sanitaria había sido denegada por carecer de permiso de residencia en territorio español. La petición del resto de demandantes, mayores de edad, fue denegada, pero a la menor se le reconoció el derecho de asistencia sanitaria. Esta situación salió a la luz a principios de 1999, cuando se produjo una gran polémica ante el descubrimiento de casos de desatención sanitaria a menores. La Fiscalía de Madrid denunció el caso de doce hijos de inmigrantes ilegales no atendidos por el INSALUD. Tras esto, nuevos casos de falta de atención sanitaria a menores fueron denunciados en otras zonas del país. A raíz de estas actuaciones judiciales se tomó la decisión de otorgar la tarjeta sanitaria a todos los menores.

Sin embargo, actualmente organizaciones que trabajan con inmigrantes denuncian que los requisitos documentales que se exigen para la concesión de la tarjeta a los menores dificultan su obtención. Los menores tendrían así que presentar la siguiente documentación: datos de identificación personal, certificado de empadronamiento y un informe en el que se declare que dicho menor se encuentra en una situación de riesgo, el cual se puede conseguir en un centro sanitario o en una ONG reconocida. Estos requisitos pueden desincentivar a una familia que está en situación irregular y tiene miedo de ser descubierta. Otro aspecto criticable es la breve duración temporal de la tarjeta, que obliga a renovarla cada tres meses.

e) v) El derecho a la educación y a la formación profesional.

3.3.6. El derecho a la educación.

El acceso a la educación es un aspecto muy importante de cara a conseguir la integración de los inmigrantes, y el artículo 27 de la Constitución Española reconoce que todos tienen derecho a la educación. A pesar de que este derecho está garantizado en la normativa vigente (la nueva Ley de Extranjería lo recoge en su artículo 9), lo cierto es que en la práctica se observan varios problemas, siendo los principales el elevado número de niños/as sin escolarizar, y la concentración de menores extranjeros en determinados centros. En este sentido, cabe destacar que la falta de escolarización afecta tanto a los hijos/as de inmigrantes regulares como a los de inmigrantes irregulares. En noviembre de 1998, el sindicato Comisiones Obreras presentó un documento en el que afirmaba que unos 20.000 hijos de inmigrantes documentados no eran asimilados por los colegios e institutos. A este respecto, sólo en Madrid hay 5000 niños sin escolarizar, lo cual, según datos de CC.OO, supone un 25% de los menores extranjeros residentes en la región con derecho a la enseñanza obligatoria.

Respecto a la concentración de menores extranjeros en determinados centros (generalmente colegios públicos), es importante destacar que este hecho no favorece su rendimiento y afecta su integración, dándose el caso de padres de niños/as nacionales que se han negado a inscribir a sus hijos en estos centros debido al alto número de alumnos extranjeros.

Respecto a la educación de personas adultas existen algunas iniciativas positivas, como por ejemplo las que se dan en la CAPV, en donde los centros de EPA (Educación para Personas Adultas), aunque no otorguen ningún título, permiten que inmigrantes extranjeros accedan a sus programas formativos. Estos centros han asumido también las clases de castellano que antes eran impartidas por ONGs que trabajan con inmigrantes.

Sin embargo, en el resto del estado son las organizaciones, como la Cruz Roja o las distintas asociaciones de la Red Acoge, las que siguen encargándose de los programas de enseñanza del castellano.

Especial referencia a los menores en situación de desamparo.

El Reglamento de ejecución de la Ley de Extranjería establece en su artículo 13 los dos únicos supuestos en que un menor extranjero podría ser repatriado: uno sería el caso de que el menor sea reagrupado con su familia y el otro cuando los servicios de protección de menores de su país se hagan responsables del mismo. Frente a esto, y según afirma el Defensor del Pueblo en su informe anual correspondiente al año 1998, "tras una investigación se hizo posible asegurar que la policía local de Ceuta procede con relativa asiduidad a recoger menores marroquíes para devolverlos a su país de origen sin que se pudiese acreditar con exactitud qué tipo de medidas preventivas adopta la policía local para garantizar la seguridad de estos menores". El Defensor del Pueblo reconoce la singularidad de la ciudad de Ceuta y el frecuente movimiento de ciudadanos marroquíes que cruzan la frontera, pero afirma que a pesar de ello "las autoridades españolas tienen la obligación de velar por la protección de cualquier menor que se encuentre en nuestro territorio, con independencia de su nacionalidad". Es decir, que un menor sólo podría ser devuelto si se respeta lo previsto por el Ordenamiento Jurídico, que en definitiva lo que busca es que al repatriar al menor esté asegurada su protección.

Según noticias recogidas de varios periódicos la situación de los menores en Ceuta presenta también un componente de malos tratos:

- "Varios agentes de la Policía Local de Ceuta, han denunciado ante la Fiscalía de la Audiencia Provincial de Cádiz al Cuerpo de la Policía Local de la ciudad autónoma, por detener e infringir malos tratos a menores marroquíes" Levante, 12/XI/98.

- "Prodeni denuncia la expulsión ilegal y el maltrato de menores marroquíes en Ceuta. Los tres agentes que han denunciado el caso ante la Fiscalía de Ceuta han sido apartados del Cuerpo y suspendidos de empleo y sueldo por seis meses por sus superiores" La Verdad de Murcia, 20/XI/98.

El artículo 13 del Reglamento de Extranjería introdujo en su párrafo 2º una mejora importante respecto a los menores extranjeros en situación de desamparo. Según este artículo, a instancia del órgano que ejerza la tutela se les ha de otorgar un permiso de residencia, y en el supuesto de que el menor carezca de documentación y no pueda ser documentado por las autoridades de ningún país, se le tiene que documentar.

En la Comunidad Autónoma del País Vasco (CAPV), ONGs que trabajan con menores afirman que antes de 1996 (año de entrada en vigor del Reglamento), existía un problema con la documentación dándose casos de personas que tras pasar varios años bajo la tutela de la respectiva Diputación Foral abandonaban ésta sin haber sido documentados. A este respecto, es importante recomendar que las instituciones públicas responsables de los menores actúen antes de que estos cumplan la mayoría de edad, estabilizando su situación a través de la concesión de un permiso de residencia. Esto daría la posibilidad a la persona de que al abandonar la tutela de la Administración tuviera legalizada su situación y con ello la ocasión de integrarse en nuestra sociedad en igualdad de condiciones. Esta es la finalidad que también busca el artículo 52 e) del Reglamento de Extranjería, al disponer que tienen derecho a un permiso de residencia permanente los que al llegar a la mayoría de edad hayan estado bajo la tutela de una entidad pública española durante al menos los tres años consecutivos inmediatamente anteriores. En la CAPV, el período que en la actualidad se tarda en cumplir la obligación legal de documentar es justificado por la Diputación en que se necesita tiempo para averiguar si los que se declaran menores mienten sobre su edad. La Comisión de Derechos Humanos del Foro de la Inmigración de la Comunidad Autónoma Vasca ha propuesto al Pleno de dicho Foro, la aprobación de una recomendación dirigida a las Diputaciones Forales, recordándoles el mandato legal que tienen en relación con los menores extranjeros por ellas tutelados.

No obstante, el problema principal que destacan las ONGs en el País Vasco es un problema de falta de comprensión hacia culturas ajenas. Ateniéndonos a la Ley, si unos padres dejan a una menor al cuidado de sus hermanos pequeños, se les podría retirar la custodia de sus hijos, lo cual ellos no comprenderían si proceden, por ejemplo, del África subsahariana, donde una niña de unos 16 años se considera plenamente capacitada para cuidar a sus hermanos. En esta situación, los padres que se encuentran en situación irregular y a quienes se les retiró la custodia de sus hijos encuentran problemas para recuperarlos, aunque pasen a tener medios de vida suficientes, puesto que no pueden probarlos. Según algunas ONGs entrevistadas, estos criterios se aplican de forma más estricta en el caso de los inmigrantes. En este sentido, se mencionaba el caso de una madre extranjera seropositiva a la que durante un internamiento en el hospital le fue retirada la custodia de su hijo por haberlo dejado con una vecina.

Al margen de estos aspectos, la presencia de menores extranjeros en situación de desamparo no está causando problemas en el País Vasco. Los niños son internados en centros o en pisos donde se encuentran constantemente atendidos, en igualdad de condiciones con los menores españoles en situación de desamparo (acogimiento residencial). También se está intentando la fórmula del acogimiento temporal con familias.

Por otro lado, en Madrid, trabajadores sociales aseguran que hay muchos bebés y niños pequeños que pasan horas solos en sus casas, mientras sus padres, inmigrantes indocumentados con miedo a acudir a los servicios que ofrecen las Administraciones, trabajan fuera de casa. En este sentido, se han dado casos de menores que se han visto envueltos en accidentes domésticos, en los que en ocasiones se han producido víctimas.

En otras Comunidades Autónomas con mayor presencia de menores sí se están produciendo problemas, llegándose a dar casos como el ocurrido en Noviembre de 1999 en Fuerteventura, donde menores norteafricanos fueron agredidos en un centro de acogida por un grupo de jóvenes de la isla que asaltó dicho centro, llegando a herir con arma blanca a uno de los menores y golpeando a otros. Estos hechos ocurrieron, al parecer, tras una discusión entre ambos grupos en el transcurso de las fiestas de un barrio.

Este incidente se produjo pocos días después de que Domingo González Arroyo, senador del Partido Popular y alcalde del municipio majorero de La Oliva, reclamase el regreso de la Legión para hacer frente a "toda esta gente clandestina que está llegando y nos come por los pies" (62).

Una vez pasada la agresión, González Arroyo reclamó "un mayor control" de los inmigrantes que residen en la isla para evitar que puedan incurrir en provocaciones.

Control que en su opinión debe traducirse en que los menores estén "bajo vigilancia" cuando salgan a la calle (63).

4. Recomendaciones.

Una vez analizados los aspectos más relevantes relativos a la aplicación de la Convención para la Eliminación de la Discriminación Racial en España nos gustaría formular las siguientes recomendaciones:

1. Eliminar el límite de edad de 65 años a partir del cuál un ascendiente se considerable reagrupable. En este sentido, la Administración debería tener en consideración otros criterios como la dependencia efectiva del ascendiente agrupable.

2. Respecto al procedimiento de la admisión a trámite de la solicitud de asilo se recomienda:

a) Que se reduzca el periodo de detención en dependencias fronterizas a 72 horas como máximo, tal y como se desprende del artículo 17.2 de la Constitución Española.

b) Que se respeten los plazos de tramitación de la solicitud de asilo, que por ley son de seis meses.

c) Que se habiliten las dependencias adecuadas previstas en la Ley de Asilo en todos los puestos fronterizos.

3. La Administración debe garantizar el derecho efectivo a la asistencia médica de todo inmigrante que se encuentre en territorio del Estado, derecho que se deberá prestar a través de los servicios públicos de salud.

4. La Administración deberá reconocer y poner los medios necesarios para que los inmigrantes gocen de un derecho a la asistencia letrada de oficio en cualquier tipo de procesos, incluso en el caso de procedimientos administrativos que se puedan derivar de actuaciones policiales en puestos fronterizos.

5. La Administración debe dotar a los Centros de Internamiento de las condiciones necesarias para poder prestar una asistencia sanitaria efectiva a los internos.

6. La Administración debe comprometerse en la formación en derechos humanos de los miembros de las Fuerzas de Seguridad del Estado. En este sentido, se constata que dentro de estos cuerpos siguen existiendo actitudes racistas y xenófobas que llegar a amparar delitos que atentan contra la integridad física y mental de la persona. Es necesario fomentar una cultura de derechos humanos que impida que los autores de este tipo de crímenes, bajo un falso corporativismo, queden impunes.

7. La Administración debe formar igualmente a los jueces para que, en el caso especialmente de los jueces de instrucción, éstos no se inhiban en relación con las demandas de habeas corpus presentadas para conocer la legalidad material de la detención de extranjeros, particularmente polizones, en frontera o en el buque.

8. La Administración debe establecer contingentes suficientes de intérpretes para la atención de los solicitantes de asilo y los extranjeros en general que se encuentran en supuestos de detención.

5. Valoración del Informe.

Respecto a la valoración de la presentación de este informe alternativo por parte de Bilbo Etxezabal, quisiéramos resaltar los siguientes aspectos:

  • En primer lugar, el hecho de que éste sea el primer informe alternativo que se presenta ante el Comité en relación con España nos parece de por sí un hecho relevante y muy positivo que puede animar a otras organizaciones a seguir el mismo camino.
  • En segundo lugar, el informe ha sido tenido en cuenta por los miembros del Comité que realizaron preguntas concretas a la delegación española sobre los datos incluidos en el mismo. En este sentido, nos consta que el interés de un miembro del Comité por la situación de los Centros de Internamiento, que se tradujo en una pregunta sobre este asunto a la delegación española, fue debida a los datos incluidos en nuestro informe.
  • En tercer lugar, algunos miembros del Comité mostraron su preocupación por el hecho de que el gobierno no hiciera partícipe a las ONGs del proceso de elaboración del informe de España ante el CERD. Así, se sugirió al gobierno español que las opiniones de las ONGs deberían ser tenidas en cuenta a la hora de elaborar el informe de España.
  • En cuarto lugar, algunos miembros del Comité se hicieron eco de las declaraciones del Presidente Aznar sobre los posibles cambios de la Ley de Extranjería en el caso de que obtuviera la mayoría absoluta en las elecciones generales. A este respecto, algunos miembros del Comité mostraron su preocupación ante este hecho, y pidieron que se les mantuviera informados.

En las observaciones finales que el Comité emitió para España se encuentran varios puntos que son de gran interés para las ONGs y que también habían sido incluidos en nuestro informe.

  • La situación de El Ejido es mencionada en varias ocasiones a lo largo del diálogo entre los miembros del Comité y el gobierno español. Respecto a este punto, el Comité señala su preocupación por la violencia contra inmigrantes marroquíes en esta localidad, así como por los informes que revelan problemas socio-económicos en la zona. De esta manera, el Comité recomienda a España que tome medidas para resolver las causas que originan estas tensiones, medidas que no deben ser solamente de urgencia sino estrategias a largo plazo para combatir la violencia y la discriminación racial. El Comité, además, pide información sobre los procedimientos penales iniciados contra las personas que participaron en estos actos.
  • Otra de las áreas destacadas por el Comité es la relativa a los problemas de discriminación que afectan a personas extranjeras en el campo del empleo. El Comité pide información sobre las medidas tomadas por España para asegurar un disfrute efectivo de este derecho, sobre todo en áreas como derecho al trabajo, igualdad de oportunidades en la promoción de empleo, educación y derecho a la vivienda.
  • El Comité expresa igualmente su preocupación por las actitudes racistas observadas por parte de la Policía y la Guardia Civil, y requiere información sobre la efectividad de la formación sobre discriminación racial impartida a los miembros de estos cuerpos.
  • Respecto a la nueva Ley de Extranjería, requiere a España para que envíe información en el próximo informe sobre la aplicación de la LO 4/2000 y los resultados de la regularización a inmigrantes.
  • Por último, pide al gobierno español que publique o dé a conocer el informe que presenta al Comité, así como las observaciones finales.

Etorkinentzako Harrera Elkartea - Bilbo Etxezabal - Asociación de Acogida a Inmigrantes Extranjeros.

Notas:

1. De hecho, la mayoría de los datos aportados corresponden al ámbito de la Comunidad Autónoma Vasca (CAV) que es nuestro entorno más cercano. A pesar de ello, hemos intentado recopilar información del ámbito estatal. En cualquier caso, materias como refugio y asilo o centros penitenciarios y de internamiento han sido objeto de un tratamiento a escala nacional. Otras como educación o salud (donde las competencias están transferidas) o malos tratos están más centradas en la CAV. [volver]

2. La única excepción la encontramos en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en donde el tratado no prevé la creación de un órgano específico y asigna estas tareas al ECOSOC (Consejo Económico y Social). No será hasta 1985 cuando este último decida crear un Comité similar a los que ya existían en los otros tratados. [volver]

3. España ha hecho la declaración que permite activar este mecanismo en 1987 para el CAT, y en 1985 para el PIDCP. [volver]

4. España es parte de este sistema desde 1985 para el caso del PIDCP, y dentro del mismo ha sido objeto de 9 comunicaciones individuales. Cinco de ellas se declararon inadmisibles por parte del Comité (APA v. España, V.E.M. v. España en 1991, V. E. M. v. España en 1995, Bonelo Sánchez v. España, y Gómez Navarro v. España). En los cuatro casos restante el Comité estimó que España había violado disposiciones del Pacto en dos ocasiones: en el caso Griffin v. España y en el caso Hill v. España. Ambas comunicaciones fueron interpuestas por extranjeros y hacen referencia al tratamiento que estos recibieron durante su detención y estancia en prisión. En relación con la Convención contra la Tortura, España realizó la correspondiente declaración en 1987 y hasta la fecha se han presentado cuatro casos: CEAR v. España, A.E. M. y C. B. L. V. España. Ursua Parot v. España y Encarnación Blanco Abad v. España. De todos ellos sólo en el último España fue declarada en violación de la Convención. Hasta la fecha, y dentro de la Convención para la Eliminación de la Discriminación Racial no se ha interpuesto ninguna comunicación contra España, debido principalmente a que se ha hecho la declaración del artículo 14 muy recientemente, el 13 de enero de 1998. [volver]

5. Este artículo, en su párrafo 1, define la discriminación racial como "toda distinción, exclusión, restricción o preferencia basada en motivos de raza, color, linaje u origen nacional o étnico que tenga por objeto o por resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, de los derechos humanos y libertades fundamentales en las esferas política, económica, social, cultural o en cualquier otra esfera de la vida pública." [volver]

6. Los derechos que aparecen recogidos en el art. 5 son los siguientes: a) el derecho a la seguridad personal y a la protección del Estado contra todo acto de violencia o atentado contra la integridad personal cometido por funcionarios públicos o cualquier grupo o institución; b) derechos políticos: derecho al sufragio, y a participar en la dirección de los asuntos públicos; c) derechos civiles: derecho a circular libremente, derecho a salir del país, derecho a la nacionalidad, al matrimonio, a ser propietario, a heredar, a la libertad de pensamiento, conciencia y religión, a la libertad de opinión y expresión y a la libertad de reunión y asociación; d) derechos económicos, sociales y culturales: derecho al trabajo, a sindicarse, a la vivienda, a la salud pública, a la educación, y a participar en las actividades culturales, e) el derecho a acceder a los lugares y servicios destinados al uso público, tales como transportes, hoteles, restaurantes, espectáculos o parques. [volver]

7. Mahalic, Drew; Mahalic, Joan Gambee "The limitation provisions of the Internaitonal Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination" HRQ, vol 9, 1987, p. 80. [volver]

8. Las preguntas fueron las siguientes: a) Razones por las que hubo tan pocas solicitudes de asilo concedidas (sólo un 5% fueron positivas en 1993) y si era posible tener los datos de 1994 y 1995; b) Si era cierto que la nueva ley restringiría el otorgamiento de asilo a extranjeros/as; c) Si los solicitantes de asilo podían ser detenidos mientras su solicitud se resolvía, y por cuanto tiempo; d) Si tenían acceso en esa situación a asistencia legal y médica; e) Países de origen de las personas a las que se concedió asilo, y si todas las solicitudes se trataron de igual manera independientemente del país de origen; f) Si es cierto que la Comisión Interministerial en los casos de solicitudes de asilo informaba automáticamente a los países de origen en los casos de menores no acompañados; g) Explicación del proceso normal que siguen las solicitudes de asilo, a quién llegan, cuánto tiempo se tarda en tomar la decisión, dónde permanecen los solicitantes durante ese tiempo, qué asistencia reciben y cuál es el destino de las personas a las que se les niega el asilo. A estas preguntas, el Sr. Ferrero Costa añadió que le parecía de gran importancia la afirmación constatada en el informe de España en la que se decía que algunas personas a las que se les denegaba el asilo podían tener una autorización para quedarse en el país. En este sentido, el miembro del Comité preguntó si esta disposición se había aplicado y cuántos extranjeros/as se habían beneficiado de la misma. Examen del 13º informe de España. Summary record of the 1145th meeting, CERD/C/SR.1145 del 12 de marzo de 1996, párrafo nº 13.

La persona encargada en la delegación española de responder a estas preguntas fue la Sra. Martinez Cano, que se refirió a las mismas de una manera global. Así, afirmó que la nueva regulación sobre asilo de 1996 estaba prevista para prevenir el uso fraudulento del sistema de protección de refugiados en los casos de inmigración económica. La razón por la cual sólo 345 personas de un número total de 11045 que habían solicitado asilo obtuvo este status era debido a que el resto de las solicitudes se habían hecho por motivos económicos. Un extranjero podía solicitar asilo en un puesto fronterizo, y si era necesario podía tener la asistencia de un abogado o intérprete. Las autoridades competentes requerían que la admisibilidad de la solicitud se resolviera en 72 horas. Si se declaraba admisible, o si a la persona no se le informaba en cuatro días, entonces se producía una autorización para entrar en territorio español. Se le concedía un documento que le acreditaba como refugiado y se le daba un permiso de residencia temporal. Si era necesario, también se le daba acceso a servicios educativos, médicos o de bienestar social. Si la solicitud era aceptada, entonces podía residir y trabajar en España. Si esto no se producía, tendría que abandonar el territorio español en una fecha determinada. Sin embargo, se podría autorizar su permanencia en España por motivos humanitarios. Examen del 13º informe de España, summary record of the 1146th meeting, CERD/C/SR.1146 del 22 de abril de 1996, párrafo nº 30 [volver]

9. CERD/C/304/Add.8. [volver]

10. Esta valoración hecha por el Comité no es compartida ni por las ONGs ni por recientes estudios de investigación sobre la materia, que constatan deficiencias en este área. Así, en un reciente estudio sobre inmigrantes ilegales se sostiene "En principio, el extranjero debe disponer de todas las garantías que corresponden a cualquier detenido y particularmente de un intérprete que pueda comunicarse con él en su idioma, circunstancia que no siempre concurre, dada la dificultad de contar con un intérprete durante todo el periodo de detención, que conozca además la lengua habitual del extranjero afectado y no un idioma del que su conocimiento es solamente parcial". Además, se afirma igualmente que "Las situaciones de indefensión pueden resultar especialmente graves en los casos de extranjeros ilegales que llegan a dependencias portuarias o aeroportuarias, como polizones en naves o aeronaves. En este sentido, resulta grave en la práctica la inhibición de algunos jueces de instrucción cuando son requeridos para intervenir en tales supuestos para fiscalizar la legalidad material (y temporal) de la detención a través de una solicitud de habeas corpus.". Ver, Ruiz Olabuenaga, Ruiz Vieytez y Vicente Torrado: "Los inmigrantes irregulares en España", Universidad de Deusto, Bilbao, 1999, p. 68 y 70 respectivamente. [volver]

11. CERD/C/338/Add.6 de 12 octubre 1998. [volver]

12. CERD/C/338/Add.6 de 12 octubre 1998, par. 55. [volver]

13. Diaz, Beatriz; Fantova, Javi "El color de la sospecha" Luna, Bilbao, 1998. [volver]

14. Recomendación General 20, del 15 de marzo de 1996. [volver]

15. En este sentido, el Sr. Ferrero Costa afirma que no es suficiente describir las principales medidas constitucionales y legislativas que se han tomado en este área, debido a que en España los casos de discriminación racial que atentan contra el artículo 5 ocurren en la vida diaria. A este respecto, el Sr. Ferrero Costa hace alusión a una noticia aparecida en el País del 28 de septiembre de 1992 titulada "Racismo en el Hipermercado", en la que se da cuenta de la negativa del director de un hipermercado a admitir gitanos en el mismo. Informe 13º de España, summary record of the 1054th meeting, CERD/C/SR.1054 del 2 de agosto de 1996, par. 16. [volver]

16. La nueva Ley de Extranjería 4/2000 reconoce en su artículo 17 el derecho del extranjero residente a solicitar la reagrupación. [volver]

17. La nueva Ley de Extranjería ha optado, sin embargo, por una fórmula de reconocimiento de derechos en la que desaparecen en gran medida estas cláusulas restrictivas. [volver]

18. La nueva Ley de Extranjería ha supuesto algunos avances en relación con los derechos de los inmigrantes, pero conviene tener presente que esta ley puede quedar recortada por su posterior desarrollo reglamentario, que según la propia ley podrá producirse a partir de los seis meses de la entrada en vigor de la misma. Sin embargo, parece poco probable que el reglamento se elabore en estos seis meses, dada la inminencia de las elecciones generales (12 de marzo) y la intención manifestada por el gobierno español de modificar algunas de las disposiciones de la nueva ley en el caso de que el Partido Popular de José María Aznar, actual presidente del gobierno, gane las elecciones. [volver]

19. La nueva Ley de Extranjería prevé en su artículo 25.3 que la denegación de visado ha de ser expresa y motivada. A este respecto Eduardo Ruiz Vieytez manifiesta "Las denegaciones de visado que emitan las embajadas y consulados españoles deberán ser motivadas individualizadamente, algo que ha chocado con la oposición frontal del Ministerio de Asuntos Exteriores. Se garantiza de esta forma la posibilidad de recurrir ante los tribunales contra tales denegaciones, aun desde fuera del propio Estado, algo que sin embargo estará al alcance de pocos extranjeros" Documento interno de la ONG Bilbo Etxezabal, p. 3 (no publicado). [volver]

20. Una de las disposiciones de la nueva ley que ha provocado mayores comentarios ha sido el artículo 29.3 que establece la posibilidad de regularización para los extranjeros que acrediten una estancia ininterrumpida en España de dos años, se encuentren inscritos en el padrón municipal y dispongan de medios para subsistir. En este sentido, y a pesar de que este artículo parece que puede otorgar importantes posibilidades de regularización, lo cierto es que su desarrollo reglamentario posterior puede afectar notablemente las posibilidades de aplicación del mismo. [volver]

21. Ver, Informe del Defensor del Pueblo de 1994, p. 75. [volver]

22. La nueva Ley prevé en su artículo 12 el derecho a la asistencia sanitaria para todos los extranjeros que se encuentren en España inscritos en el padrón del municipio en el que residan habitualmente. [volver]

23. Esta es una cuestión en la que todas las personas entrevistadas, así como los informes recabados del Defensor del Pueblo, centran su atención, indicando que es uno de los mayores problemas que se dan en relación con el derecho de extranjería. [volver]

24. La nueva Ley de Extranjería establece en su artículo 18.2 el derecho a la tutela judicial efectiva y reconoce que los procedimientos administrativos deberán adecuarse a lo previsto en la legislación, especialmente en lo relativo a publicidad de las normas, contradicción, audiencia del interesado y motivación de las resoluciones. Sin embargo, como ya hemos señalado anteriormente en este informe, el posterior desarrollo reglamentario de esta nueva normativa, así como su efectiva aplicación, determinará si esta modificación legislativa es suficiente para acabar con las irregularidades mencionadas. [volver]

25. En este sentido, la nueva Ley de Extranjería en su artículo 35.4 establece que a partir de la primera concesión, los permisos se concederán sin limitación alguna de ámbito geográfico, sector o actividad. [volver]

26. Ver Informe del Defensor del Pueblo de 1997, p. 224. [volver]

27. Abogados entrevistados que trabajan el ámbito de la extranjería han señalado a este respecto que, si bien la nueva ley restringe las causas de expulsión, también permite la posibilidad de que antiguas causas de expulsión previstas en la Ley 110/1995 queden subsumidas en algunos de los supuestos de expulsión de la nueva ley que son descritos de forma muy genérica. [volver]

28. Ver, Informe del Defensor del Pueblo de 1997, p. 229. [volver]

29. En este sentido, el Informe del Defensor del Pueblo de 1997 señala "Así no se concede la tarjeta de residencia de cónyuge de ciudadano comunitario a una nacional marroquí casada con un español, al existir un expediente de expulsión, iniciado con anterioridad al matrimonio, basado en unas diligencias penales con motivo de un presunto delito de resistencia a la autoridad, aun cuando tales diligencias habían sido archivadas judicialmente". Informe del Defensor del Pueblo de 1997, p.229. [volver]

30. Ver, Informe del Defensor del Pueblo de 1997, p. 228. [volver]

31. Ver, Informe del Defensor del Pueblo de 1998, p. 266. [volver]

32. La nueva Ley de Extranjería elimina la posibilidad de ingresar a los extranjeros/as en centros de internamiento en los supuestos de determinadas causas de expulsión. Sólo se aplica este régimen para los casos de los extranjeros/as a los que en frontera no se les permita el ingreso en el país (retorno). [volver]

33. Ver, Informe del Defensor del Pueblo del año 1998, p.267. [volver]

34. Ver, Anexo "Informe del Defensor del Pueblo correspondiente al año 1996" pp. 299-230 [volver]

35. Ver, Aula de Inmigración del Colegio de Abogados de Madrid: Suplemento OTROSI, "Aula de inmigración. Centros de Internamiento de Extranjeros" febrero de 1999. [volver]

36. 21 Ibid, nota 20. [volver]

37. Ver, Informe del Defensor del Pueblo 1997, pp. 231-232. [volver]

38. Ver, Memoria de la oficina de asilo y refugio de 1998, p. 120. [volver]

39. Conforme al artículo 15 de la Ley de Asilo "El solicitante de asilo, una vez admitida a trámite su solicitud y siempre que carezca de medios económicos, podrá beneficiarse de servicios sociales, educativos y sanitarios presentados por las Administraciones publicas competentes, dentro de sus medios y disponibilidades presupuestarias". En este sentido, lo mismo sucede respecto a la posibilidad de trabajar una vez ha sido admitido a trámite la solicitud de asilo, ya que tal y como se recoge en el artículo 15 " El solicitante de asilo podrá ser autorizado a trabajar por la autoridad competente, de acuerdo con lo previsto en la normativa vigente de extranjería, en función de las circunstancias del expediente y la situación del interesado". [volver]

40. La citada ley ha sido modificada por la ley 4/1999, de 13 de Enero. [volver]

41. Ver, Memoria de la Oficina de Asilo y Refugio del año 1998, p. 58. En lo que se refiere al artículo 58.2, si bien se ha modificado algo la redacción del mismo, en lo que al plazo de notificación del acto dictado se refiere, sigue siendo de 10 días. [volver]

42. Ver, Memoria de la Oficina de Asilo y Refugio del año 1998, p. 105, sobre las decisiones de admisión e inadmisión a trámite de los años 1994-1998. [volver]

43. Ver, Memoria de la Oficina de Asilo y Refugio del año 1998 , pp 17-24. [volver]

44. Más adelante se expone un caso de solicitantes de asilo del pueblo kurdo, que mereció serias criticas con relación a la actuación de la Administración. [volver]

45. "Para que se resuelva favorablemente la solicitud de asilo bastará que aparezcan indicios suficientes, según la naturaleza de cada caso, para deducir que el solicitante cumple los requisitos a que se refiere el numero 1 del artículo 3 de esta ley" (Artículo 8 de la ley 9/1994) [volver]

46. En la entrevista mantenida con diversos miembros de la OAR al realizar cuestiones relativas a esta materia se negaba que la oficina exigiera una prueba plena para la concesión de asilo. [volver]

47. Declaraciones de Manuela Cornejo, miembro de la ONG Comité de la Solidaridad con Oriente Medio, al Diario El País. [volver]

48. Este artículo establece que la Oficina de Asilo y Refugio comunicará la presentación de toda solicitud de asilo al representante en España del ACNUR. Esta comunicación se realizará dentro del plazo máximo de veinticuatro horas, a partir de su recepción por parte de la Oficina de Asilo y Refugio. [volver]

49. La información que se presenta en este capítulo está basada en el informe sobre la condición jurídica de los polizones en los puertos y aeropuertos de la Comunidad Autónoma del País Vasco realizado por Eduardo Ruiz en diciembre de 1998 (no publicado). [volver]

50. Ver, el Diario El País, viernes 22 de octubre de 1999. [volver]

51. Ver, Informe del Defensor del Pueblo del año 1997, p.232-233, y El País del 10 de noviembre de 1999. [volver]

52. Ver, Informe del Defensor del Pueblo del año 1998, p.262-263. [volver]

53. Ver, El País del 20 de octubre de 1999. [volver]

54. Ver, Informe del Defensor del Pueblo del año 1998, p. 269-270. [volver]

55. Diversas organizaciones sociales denunciaron en especial la pasividad de la Policía Nacional en relación con los actos violentos que se dirigieron contra los inmigrantes extranjeros en la localidad de El Ejido. [volver]

56. Las noticias recopiladas provienen de tres diarios: El País, El Mundo y El Correo. [volver]

57. La nueva Ley de Extranjería prevé en el artículo 20 el derecho a la asistencia jurídica gratuita para los extranjeros residentes y los inscritos en el padrón municipal, sin limitarlo a ninguna jurisdicción. [volver]

58. Ver, a este respecto los informes del "El Color de la Sospecha" e "Informe del Ararteko de 1998" que se adjuntan como documentación complementaria. [volver]

59. Ver la información complementaria en la que se incluye la sentencia. [volver]

60. La nueva Ley de Extranjería reduce este plazo a una año (artículo 25.1) [volver]

61. Actualmente, la nueva Ley de Extranjería reconoce en su artículo 12 el derecho a la asistencia sanitaria a todos los extranjeros/as que estén inscritos en el padrón municipal. [volver]

62. Ver El País, 7 de Noviembre de 1999. [volver]

63. Ver, El País, 8 de Noviembre de 1999. [volver]

Editado electrónicamente por el Equipo Nizkor. Madrid, 12jun00.

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