15jul03

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Posición de la Comisión Española de Ayuda al Refugiado ante la reforma de la Ley de Extranjería.

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Aprobada por el Comité Ejecutivo de CEAR el 15 de Julio de 2003.|1|

1. Contexto y oportunidad de la reforma.

Nos enfrentamos al tercer proceso de reforma de la Ley de Extranjería en un breve lapso de tres años. Si ya resultó sorprendente que, apenas unos meses después de su aprobación, se modificara sustancialmente su contenido y orientación, en lo que va de 2003 se han anunciado una reforma incluida en el Plan de lucha contra la delincuencia y, ahora, al calor de la campaña electoral municipal y autonómica, una nueva propuesta aprobada por el Consejo de Ministros el 13 de junio|2|; en el proyecto, además de proponer la reforma de la Ley de Extranjería, se incluyen determinados aspectos de la Ley de Procedimiento Administrativo y la Ley de Régimen Local.

A estas modificaciones en la Ley de Extranjería, habría que añadir la aprobación del Reglamento de Extranjería en julio de 2001, en el cual la Administración pretendió ir más allá de lo establecido en la Ley, endureciendo la normativa en varios aspectos sustanciales, lo que ha provocado una reciente sentencia del Tribunal Supremo, de fecha 28 de marzo de 2003, anulando total o parcialmente trece artículos del mismo. En el mismo sentido, la CEAR todavía tiene pendiente un recurso contra varios artículos del Reglamento, en especial los referentes a la renovación de los permisos por circunstancias excepcionales de los titulares de un estatuto de protección internacional subsidiaria a la Convención de Ginebra sobre los Refugiados y los referidos a las medidas cautelares en las sanciones a los transportistas.

La política errática en materia de extranjeria de la Administración no se ha limitado a la normativa general. El Consejo de Ministros aprobó el contingente anual de trabajadores extranjeros para el año 2002, empleando unos criterios rigurosos que excedían el contenido de la Ley y el Reglamento de Extranjería (el Acuerdo del Consejo de Ministros fue recurrido ante el Tribunal Supremo por distintas organizaciones sociales, entre las que se encuentra la CEAR, aunque todavía no se ha dictado una resolución al respecto); sin embargo, en la convocatoria del contingente para el año 2003, reconociendo de manera implícita las críticas recibidas, los criterios han sido modificados sustancialmente.

Pero si resulta sorprendente este continuo ir y venir de la Administración actual en materia de extranjería, destaca aún más el carácter falaz de los argumentos empleados para justificar las sucesivas reformas. ¿Se puede olvidar la demagógica campaña publicitaria sobre las supuestas avalanchas de inmigrantes y el efecto llamada que provocaba la LO 4/2000? ¿Cuántas veces se ha puesto indebidamente como pretexto la armonización de las políticas de extranjería y asilo en la Unión Europea para legitimar los cambios (armonización que permite mantener vigentes las normas nacionales más favorables vigentes en cada Estado, como se establece en todas las Directivas hasta ahora aprobadas, y cuyo contenido no se corresponde además con las reformas llevadas a cabo)? Esta acumulación de erráticos cambios de rumbo no ha llevado aparejada ninguna autocrítica por parte de la administración, y los sucesivos argumentos empleados resultan totalmente inconsistentes.

Improvisación, utilización de argumentos falaces y, lo que es más preocupante, imposición de criterios sin debate previo. Lejos de atender a los llamamientos para alcanzar un consenso entre todos los agentes sociales implicados, en el que se opte por políticas a largo plazo al margen de la demagogia o la mezquindad de los intereses electorales, la respuesta de la Administración a la Sentencia del Tribunal Supremo es la de instalarse en una mayor unilateralidad. Todo indica que esta reforma ha debido ser preparada en muy pocos días para que fuera presentada como un reclamo electoral, ya que el clima de criminalización de los inmigrantes, que se está fomentando de una manera sistemática desde la Administración y algunos medios de comunicación, favorece a quienes ofrecen una imagen de mayor dureza e intransigencia en esta materia.

En definitiva, las propuestas contenidas en esta nueva reforma son precipitadas, van ha introducir una mayor confusión y, en vez de facilitar y agilizar los trámites administrativos en materia de extranjería, van a condenar a cada vez más personas a la irregularidad (ya que se eliminan los pocos mecanismos que quedaban abiertos), por lo que se multiplicarán las solicitudes, los atascos en las Oficinas de Extranjeros, la interesada labor de desinformación de las mafias y la desesperación generalizada. Este endurecimiento generalizado conllevará, en especial, atendiendo al mandato específico de la CEAR, graves perjuicios para los refugiados o los que intentan llegar a serlo, que se enfrentan a lo que cada vez con mayor motivo se puede calificar como una Europa fortaleza, en la que España desempeña un creciente papel de gendarme de su frontera sur.

2. ¿Agilización de los trámites administrativos? (artículos 4, 27 y 29 de la Ley de Extranjería).

Debe saludarse como un avance la intención manifestada por la Administración de agilizar los trámites, ya que se trata de una reivindicación reiterada de las organizaciones sociales y sufrida por los extranjeros mediante colas interminables, falta de información y arbitrariedad creciente. ¿El contenido del proyecto responde a esa voluntad declarada?

La previsión de los artículos 27 y 29 para que en la residencia inicial (o para la estancia en el caso de los estudiantes), el visado con el que el extranjero viaje a España habilite para la permanencia en España, supone un tímido paso en esa dirección, a costa de desnaturalizar el sentido del visado. Asimismo, presenta el problema de la libertad de movimientos del extranjero que sea titular del mismo, ya que, hasta que no posea la tarjeta de residencia, las autoridades de otros países podrán no dar al visado el valor que la legislación española pretende otorgarle. Hasta ahora, la lentitud de los trámites, la saturación de las oficinas de extranjería y el retraso consecuente, ha venido produciendo graves perjuicios a todas las personas e instituciones implicadas, a pesar de que la Administración central conocía con suficiente antelación el elevado volumen de expedientes que debía afrontar, tras el incremento del número de extranjeros en España y los últimos procesos de regularización. De todas formas, esta medida no elimina por sí misma la necesidad de proveer de mayores medios a todas las administraciones con competencias en la materia, como condición imprescindible para ofrecer una atención adecuada y el cumplimiento de los plazos legalmente establecidos.

En todo caso, medidas como la autorización, con el visado de residencia, de permanencia en España durante el periodo de su vigencia, o la prevista para los estudiantes extranjeros, exigirán una significativa labor formativa e informativa; la carencia actual en este sentido produce prácticas diferenciadas entre las administraciones públicas de las distintas provincias y serios obstáculos para el ejercicio de los derechos básicos de los extranjeros. Respecto del primer texto conocido de la reforma, en el actual se ha suprimido la autorización para residir, y cuando proceda trabajar, a los beneficiarios de las exenciones de visado, lo que hubiera facilitado tanto la gestión administrativa como la seguridad jurídica de las personas afectadas por este tipo de situaciones.

Por otra parte, el proyecto introduce un nuevo apartado 2 en el artículo 4, en el que se establece que todos los extranjeros a los que se haya expedido un visado para permanecer en España por un periodo superior a seis meses, deberán solicitar personalmente la tarjeta de identidad de extranjero en el plazo de un mes desde su entrada en España, lo que prácticamente deja la situación tal y como estaba. Los enormes retrasos en la documentación de los extranjeros mediante tarjeta, impiden hoy y, si la reforma mantiene su redacción actual, impedirán totalmente al extranjero que reúna los requisitos para residir y/o trabajar derechos básicos como el de efectuar salidas del territorio español tanto al país de origen como a terceros países.

3. Reagrupación familiar (artículos 17, 18 y 19 de la Ley de Extranjería).

Se modifica el artículo 17.2 para introducir por vía legal lo que el Tribunal Supremo, en su sentencia de 28 de marzo, anuló en el Reglamento de Extranjería. La propuesta contiene una orientación muy restrictiva, ya que comienza afirmando que, los extranjeros que hubieran adquirido la residencia en virtud de una previa reagrupación, podrán, a su vez, ejercer el derecho de reagrupación de sus propios familiares sólo cuando cuenten con una autorización de residencia y trabajo obtenidas independientemente de la autorización del reagrupante y, asimismo, acrediten reunir los requisitos previstos en la propia Ley de Extranjería.

Cuando se trate de ascendientes reagrupados las condiciones serán aún más duras, ya que éstos sólo podrán ejercitar, a su vez, el derecho de reagrupación familiar, tras haber obtenido la condición de residentes permanentes y acrediten solvencia económica en los términos que establezca el Reglamento de Extranjería que se apruebe.

En el artículo 19 se establece que, el cónyuge y los hijos reagrupados, sólo podrán obtener una autorización de residencia independiente cuando obtengan una autorización para trabajar. Esta visión exclusivamente economicista para la obtención de un permiso independiente puede perpetuar situaciones de maltrato doméstico, explotación o abusos por parte de los reagrupantes, como estamos presenciando en la actualidad, utilizando la dependencia administrativa como un chantaje para la consecución de sus fines; la redacción original, vigente hoy, hacía una referencia a la obtención de la mayoría de edad por parte del hijo, o el transcurso de dos años de convivencia por parte del cónyuge (que podría variar por circunstancias familiares justificadas). Desde la CEAR consideramos imprescindible que se prevea un mecanismo que permita el acceso a la documentación independiente de estas personas, tanto por que sufran como por que puedan sufrir explotación o malos tratos.

Hay que recordar que el régimen legal actualmente vigente de reagrupación familiar, que resultará todavía mas endurecido con la anunciada reforma, es el régimen legal aplicable a los extranjeros beneficiarios de protección temporal o de protección subsidiaria o por motivos humanitarios del artículo 41.3 a) y b) del Reglamento de Extranjería, esto es, a las personas consideradas como desplazadas, según establece el apartado primero de la Disposición Adicional Primera del Reglamento de Asilo y a aquellas personas a las que, aún habiéndoles sido denegada o inadmitida a trámite su solicitud de asilo, se haya autorizado su permanencia en España por razones humanitarias vinculadas a la aplicación de instrumentos internacionales que determinen la no-devolución, o que sin constituir ninguno de los supuestos de aplicación de la Convención de Ginebra de 1951 sobre reconocimiento del Estatuto de Refugiado, exista cierta vinculación con los motivos en ella recogidos, lo que refuerza aún más la denuncia que hemos formulado desde la CEAR en varias ocasiones, sobre la configuración de estatutos de protección devaluados y cada vez más precarios.

4. Visados y desaparición de la figura legal de la exención de visado (artículos 25, 25 bis, 31, 44 y 45 de la Ley de Extranjería).

La introducción de un nuevo artículo 25 bis de la Ley de Extranjería, en el que se enumeran los tipos de visados para la entrada a territorio español, teniendo en cuenta el compromiso adquirido por España con la adhesión hace 25 años de la Convención de Ginebra sobre los Refugiados y en el artículo 13.4 de la Constitución sobre el acceso al derecho al asilo, es una oportunidad ineludible para que se contemple la figura del visado para asilo. Este mecanismo podría suponer una salvaguarda frente a las consecuencias para los refugiados de las sanciones a los transportistas o, como hemos visto a lo largo del año 2002, la imposición de visados de entrada o tránsito a nacionales de países que hasta ese momento eran emisores de un gran número de solicitantes de asilo hacia España.

Por otra parte, es un elemento preocupante la introducción en los artículos 44 y 45 como un hecho imponible que obliga al abono de tasas la tramitación de la solicitud de visado (independientemente de la respuesta positiva o negativa que dé la Administración española), que debe entenderse como un factor de disuasión más para los empleadores que formulen ofertas de trabajo.

Carece de fundamento y sólo puede ser el reflejo de una voluntad restrictiva, la supresión de la cobertura legal de la figura de la exención de visado, hasta ahora recogida en el artículo 31.7 de la Ley de Extranjería, que permitía en diferentes supuestos tasados el acceso a la documentación en España sin necesidad de retornar al país de origen a recoger el visado. Esta deslegalización de la figura de la exención de visado fomentará la actual tendencia de mantener en la irregularidad a cada vez más extranjeros en nuestro país, sin prever mecanismos que eviten la extensión de la explotación, la marginalidad y la existencia de las mafias o que contemplen situaciones excepcionales que pueden ser frecuentes en la práctica, tales como necesidad de atención medica en España, catastrofes humanitarias en el pais de origen, obligación de prestar alimentos por parte de un extranjero respecto a un nacional español, etc.

5. Situación de residencia temporal: el 'arraigo', las 'razones humanitarias' y la cédula de inscripción (artículos 31 y 34 de la Ley de Extranjería).

La regulación del arraigo (o, con mayor exactitud, la ausencia y el retroceso en su regulación), introduce una mayor indeterminación de una institución clave de la Ley de Extranjería, eliminándose el actual artículo 31.3 que establecía criterios como el hecho de haber disfrutado un permiso anterior que no se hubiera podido renovar o la permanencia acreditada en territorio español durante un periodo mínimo de cinco años (por lo que habrá que esperar a lo que se establezca en el posterior Reglamento de extranjería que se apruebe), lo que constituye un grave retroceso cuando ya, de antemano, es un concepto jurídico indeterminado de difícil delimitación. Esta propuesta se suma a las prácticas cicateras respecto a los mecanismos de regularización previstos en nuestra normativa, lo que no conduce sino a mayores índices de marginación entre los extranjeros que se encuentran en España, saturación de los organismos administrativos competentes para la tramitación de documentos de extranjeros, a un caldo de cultivo propicio para la existencia de las mafias y a mayores oportunidades para la explotación laboral de los trabajadores inmigrantes.

En la norma que se pretende reformar (artículo 34 de la Ley de Extranjería), la concesión de cédula de inscripción podía ser acordada cuando el extranjero manifestase no poder ser documentado por las autoridades de ningún país y no se encontrara incurso en ninguno de los supuestos del artículo 26 (prohibición de entrada). El tenor literal del texto previsto en la reforma cambia radicalmente. En primer lugar, ya no se habla de "manifestar" sino de "acreditar" dicha situación de imposibilidad de ser documentado. Sin embargo, lo que realmente cambia el sentido originario de la norma son dos hechos: la vinculación de la concesión de dicho documento no sólo a lo citado con anterioridad sino también a qué "(...) se acrediten razones excepcionales de índole humanitaria, interés público..."; y además, siempre y cuando no se encuentren incursos en los supuestos de los artículos 26 (ya estaba) y 57 (referidos a la expulsión). Respecto a lo primero, no tiene sentido vincular ambos hechos pues el hecho de no poder ser documentado puede no tener nada que ver con la existencia de razones humanitarias (por ejemplo, hay personas que poseen dicho documento y poseen un permiso de residencia de régimen general, y otras con un permiso de circunstancias excepcionales que no tienen problema alguno para adquirir y renovar el pasaporte). Esta vinculación no hace más que huir de una realidad ya existente y que es en la práctica más restrictiva aún si cabe sin más motivo, pues sólo aquel que tenga un permiso de residencia por circunstancias excepcionales podrá contar con la cédula de inscripción (no hay que olvidar, que hay que acreditar dichas razones y que es el mismo órgano el que resuelve tanto la cédula como el permiso).

Una restricción evidente, en contra del propio sentido común que debiera guardar la norma a este respecto, que se ve aumentada al poder ser denegada ya no sólo por el supuesto del artículo 26, esto es, prohibición de entrada, la cual debe estar ya decretada, como por estar incurso en alguno de los supuestos del artículo 57, expulsión del territorio, una expresión ("estar incurso") que se puede interpretar como que no sea necesario tener resuelta una orden de expulsión, sino que basta únicamente hallarse en los supuestos de hecho de la norma (es decir, estar en estancia ilegal, por ejemplo) para que la cédula pueda ser denegada.

6. Persecución de la inducción a la inmigración clandestina (artículo 54 de la Ley de Extranjería).

En el nuevo artículo 54.1 se amplía la consideración como infracción muy grave el inducir, promover o facilitar la inmigración clandestina desde conductas individuales, ya que con anterioridad sólo se consideraba como tal la que se realizaba formando parte de una organización con ánimo de lucro. Esta modificación es coherente con lo establecido en el Código Penal, ya que no tenía mucho sentido que sólo se pudiera sancionar administrativamente a las mafias y no a los individuos. De todas formas, la ley mantiene una utilización abusiva de conceptos jurídicos indeterminados, lo que podría permitir que la misma se desviara de su fin legítimo (combatir a los que se aprovechan de la situación desesperada de las personas) para sancionar a los colectivos, profesionales y personas en general que ayudan a los inmigrantes; en consecuencia, sería muy importante una mayor delimitación de la infracción en la redacción de la ley, tanto en lo atribuido a las conductas individuales como en las colectivas, para de esta forma evitar la tentación de emplear este mecanismo a los ayudan de una forma desinteresada a los inmigrantes.

7. Sanciones a los transportistas (artículos 54, 55 y 66 de la Ley de Extranjería).

La propuesta de reforma de la Ley de Extranjería incrementa de manera exorbitante tanto las obligaciones como las sanciones a los transportistas. Comienza en el artículo 54 extendiendo la consideración de infracción muy grave al transporte del extranjero en tránsito, bien porque no haya sido trasladado al país de destino o porque hubiera sido devuelto por las autoridades de este al no autorizar su entrada.

Asimismo, se considera infracción muy grave el incumplimiento de la obligación por parte de los transportistas de proporcionar a las autoridades españolas, antes de iniciar el viaje, una relación de los extranjeros que hayan embarcado, detallando su nombre y apellidos, fecha y lugar de nacimiento, nacionalidad y número de pasaporte o documento de viaje que acredite su identidad (nuevo artículo 66).

Por último, en el artículo 55, se establece una sanción totalmente desproporcionada, que asciende a medio millón de euros, para los transportistas que no comprueben la validez y vigencia de los documentos de identidad y de viaje de los extranjeros que embarquen.

En este punto podemos hacer referencia a algunos de los argumentos empleados por la CEAR en su recurso contra varios artículos del vigente Reglamento de Extranjería, todavía pendiente de resolución ante el Tribunal Supremo. Como ya hemos mencionado en el apartado 4 de este informe, el grave problema que presenta esta regulación es su difícil compatibilidad con las obligaciones internacionales derivadas de la Convención de Ginebra sobre los Refugiados, así como del artículo 13.4 de la Constitución Española y el artículo 1 de la propia Ley de Asilo española. Difícil compatibilidad que no resulta propiamente de las sanciones en sí mismas consideradas, sino del condicionamiento de las mismas a la circunstancia de que el extranjero que sea transportado hasta el territorio o la frontera del Estado sin estar en posesión de los documentos de viaje exigidos (algo extremamente frecuente entre los solicitantes de asilo por las propias circunstancias en las que suelen abandonar sus países de origen llevados por un temor a ser perseguidos), solicite asilo y dicha solicitud sea admitida a trámite.

El actualmente vigente art. 54.3 de la LO 4/2000, reformado por la LO 8/2000 -en el que se exime de sanción a los mismos únicamente en caso de que el extranjero presente su solicitud de asilo sin demora y la misma le sea admitida a trámite- resulta igualmente difícilmente compatible con el art. 4.2 de la Directiva 2001/51/CE, del Consejo, de 28 de junio de 2001, por la que se completan las disposiciones del art. 26 del Convenio de Aplicación del Acuerdo de Schengen de 14 de junio de 1985 (DOCE L nº 187, de 10-7-2001, págs 45-46), aprobada con posterioridad a la LO 8/2000, en el que se establece que las sanciones se aplicarán sin perjuicio de las obligaciones de cada Estado miembro en los casos en los que un nacional de un tercer país busque protección internacional".

Teniendo en cuenta que el plazo de incorporación al Derecho interno de dicha Directiva (con arreglo al art. 7.1 de la misma) finalizó el 11 de febrero de 2003, lo que debería hacerse con ocasión de esta reforma no es añadir nuevas barreras al acceso al procedimiento de asilo no exigidas ni autorizadas por el Derecho Comunitario, sino, al contrario, adaptar el Derecho español a dicha Directiva garantizando el acceso al procedimiento de asilo, y con ello la efectividad del ejercicio de un derecho garantizado por el art. 13.4 de la Constitución Española y el cumplimiento de las obligaciones internacionales asumidas por España -que es lo que exige la Directiva comunitaria-, en especial las derivadas de la Convención de Ginebra de 28 de julio de 1951 y el Protocolo de Nueva York de 31 de enero de 1967, sobre el estatuto de los refugiados.

La normativa española vigente -y más aún con la reforma propuesta-supone en la práctica trasladar indebidamente a los transportistas, sin posibilidad de control alguno, la responsabilidad del examen previo de los motivos que el extranjero se propone alegar con ocasión de la solicitud de asilo que presentará a su llegada al territorio del Estado de destino, en este caso España, con el lógico riesgo de negativa al transporte ante la más mínima duda en cuanto a la validez de la documentación de viaje, con la consiguiente quiebra de todo el sistema de asilo por la imposibilidad de acceder tanto a frontera como al procedimiento.

En un Estado social de Derecho como el que se supone existente en España, para que se pueda hablar de la existencia de un derecho, no basta con su reconocimiento formal. Los poderes públicos tienen la obligación adicional de velar, en la medida de sus posibilidades, porque su ejercicio sea una posibilidad real y efectiva (artículo 9.2 de la Constitución Española). En el caso concreto del derecho de asilo que nos ocupa ello significa sobre todo dos cosas. En primer lugar, que si el Estado establece un procedimiento para determinar si un solicitante de asilo posee la condición de refugiado, el mismo tiene que estar dotado de todas las garantías para asegurar que todo refugiado sea identificado como tal. En segundo lugar que, como paso previo, el solicitante tiene que tener acceso al procedimiento. Esto último constituye un auténtico requisito previo, lógico y fáctico a la vez, respecto de cualquier ejercicio posible del derecho de asilo, por lo que integra igualmente el contenido constitucional mínimo de este derecho que vincula al legislador. Prueba de que el derecho de acceso al procedimiento integra de manera imprescindible el contenido mínimo constitucional del derecho de asilo es que numerosos instrumentos normativos, empezando por la propia Declaración Universal de los Derechos Humanos, hablan no ya del derecho de asilo, sino del derecho a pedir asilo, en lo que coincide nuestra vigente Ley de Asilo.

Claramente, el sentido de los artículos de la Ley de Extranjería que analizamos, es el de obligar a las compañías de transportistas a controlar la documentación en los países de origen y a rechazar a quienes no la tengan en regla, so pena de tener que afrontar fuertes multas. Ahora bien, la normativa vigente y la doctrina es unánime en señalar que el solicitante de asilo que huye de su país de persecución no tiene necesariamente que tener la documentación en regla, toda vez que en muchas ocasiones las propias circunstancias de la huida lo impiden (Manual de procedimientos y criterios para determinar la condición de refugiado, Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, ACNUR, Ginebra, enero de 1988, apartado 196).

Mediante el condicionamiento de la imposición de sanciones a la circunstancia de que una solicitud de asilo sea admitida a trámite, se coloca al responsable de la compañía transportista en la tesitura de tener que decidir, a través de sus empleados (que por supuesto ni son competentes para ello, ni poseen los conocimientos necesarios, ni está en su ámbito de control), si ese potencial solicitante de asilo con documentación insuficiente tiene o no motivos suficientes para pedir asilo y si los va a saber presentar del modo adecuado para que las autoridades españolas lo reconozcan como refugiado o, al menos, admitan a trámite su solicitud (admisión a trámite que bien podría producirse con posterioridad como consecuencia de una decisión jurisdiccional revisora de la decisión adoptada en vía administrativa).

Lo más probable será que se produzca el rechazo del empleado de la compañía transportista a cualquier persona con documentación defectuosa, se trate de una persona con motivos fundados para que se le reconozca como refugiado o no, preveniendo de esta forma las compañias transportistas la posible imposición de sanciones y evitando el empleado la posible reprimenda de sus superiores. Al fin y al cabo, el empleado de la empresa transportista no arriesga nada si rechaza a un refugiado, y en cambio sí corre riesgo si transporta a alguien que va a pedir asilo, en caso de que su solicitud sea inadmitida a trámite. Todo ello sin entrar en la cuestión, más espinosa aún si cabe, de que una persona perseguida puede tener muy buenas razones para no querer hablar sobre los motivos de su persecución a ningún empleado de ninguna empresa de transporte, al menos hasta hallarse fuera del alcance de las autoridades de su país, es decir, una vez iniciado el viaje.

En definitiva, cuando se intenta trasladar el ejercicio de una competencia propia de la soberanía estatal a agentes privados, como es en este caso el examen de los motivos para solicitar asilo, el resultado no puede ser sino un cúmulo de despropósitos que vacía de contenido un derecho consagrado al más alto nivel normativo nacional e internacional. El intento del legislador de tomar en consideración a los refugiados, a efectos de excluir las sanciones a los transportistas cuando haya sido admitida a trámite una solicitud de asilo, no logra el objetivo pretendido de salvaguardar a los solicitantes de asilo; al contrario, supone promover barreras que dificultan o imposibilitan el ejercicio del derecho de asilo para las personas que quieran hacer valer su condición de refugiados y el acceso al procedimiento, barreras que resultan incompatibles con el artículo 13.4, en relación con el artículo 9.2 y 10.2 de la Constitución Española, con la Convención de Ginebra, de 28 de julio de 1951, relativa al Estatuto de los Refugiados, y con el artículo 1 de la Ley de Asilo española, por lo que la CEAR, en caso de seguir adelante el proyecto de ley, promoverá la presentación de un recurso de inconstitucionalidad contra estos preceptos, sin perjuicio de las acciones que correspondan ante las instancias comunitarias como consecuencia de la incorrecta incorporación al Derecho interno del art. 4.2 de la Directiva 2001/51/CE, del Consejo, de 28 de junio de 2001, que no autoriza la introducción de barreras adicionales no previstas por la Convención de Ginebra sobre los refugiados de 1951, sino que, al contrario, lo que exige es el cumplimiento de las obligaciones internacionales y en particular las exigidas por dicha Convención.

Debe destacarse a este respecto el Informe de la Comisión de Libertades y Derechos de los Ciudadanos, Justicia y Asuntos Interiores del Parlamento Europeo, de 27 de febrero de 2001 (A5-0069/2001; Ponente: Timothy Kirkhope), en el que se solicitó la supresión del art. 4.3 de la Iniciativa de la República Francesa con vistas a la adopción de una Directiva del Consejo relativa a la armonización de las sanciones pecuniarias impuestas a los transportistas que trasladan al territorio de los Estados miembros a nacionales de terceros países desprovistos de los documentos necesarios para su admisión (DOCE C nº 269, de 20-9-2000, pags. 8 y 9) -que coincide básicamente con el art. 54.3 introducido por la LO 8/2000-, alegando a estos efectos lo siguiente:

Con objeto de salvaguardar la institución del asilo, es necesario eximir de sanción a los transportistas que trasladen a extranjeros si éstos solicitan asilo tras llegar al territorio, aunque la solicitud sea posteriormente rechazada. Si se obliga a los transportistas a examinar los motivos del solicitante de asilo se produce una vulneración de los derechos de éste, y una sustitución indebida del papel que juegan los Estados en el procedimiento de asilo, porque sólo a ellos corresponde el examen de las solicitudes de asilo.

Respecto a las solicitudes de asilo manifiestamente infundadas realizadas por extranjeros que se trasladan sin la correspondiente documentación, los Estados pueden establecer otros mecanismos para su control que no supongan trasladar las responsabilidades de un examen previo de los motivos de la solicitud a los transportistas.

No se puede pretender que el personal de transportes decida sobre la validez de una solicitud de protección por parte de un pasajero. Teniendo en cuenta la duración de los procedimientos, un transportista podría esperar años a que se le reembolsara una multa ya pagada. Es más justa la exención que el reembolso tanto para los transportistas como para los solicitantes y puede que también ejerza cierta presión para que las administraciones adopten decisiones más rápidamente

Confrontado con un posible solicitante de asilo con documentación inadecuada, el transportista preferirá pecar de cauteloso y se negará a transportar a esa persona, lo que, en la práctica, equivale al rechazo del posible solicitante de asilo.

8. Internamiento de los extranjeros (artículos 58 y 62 de la Ley de Extranjería).

La modificación de estos dos artículos de la Ley de Extranjería es una consecuencia directa de la Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de marzo, aunque el celo de la Administración conduce a una redacción improcedente y contradictoria con principios básicos del régimen sancionador vigente. Según el nuevo artículo 58.5, cuando la devolución no se pueda ejecutar en el plazo de 72 horas, la autoridad gubernativa solicitará de la autoridad judicial la medida de internamiento prevista para los expedientes de expulsión; esta previsión general es improcedente porque impone esta medida a las autoridades competentes sin contemplar el resto de las posibilidades que ofrece la normativa, por lo que, en virtud del principio de proporcionalidad y atendiendo a las circunstancias de cada caso, esta decisión nunca puede ser automática y deberá ser motivada, sobre todo si se tiene en cuenta que nos enfrentamos a la limitación de un derecho fundamental tan básico como el de la libertad personal.

Además de la autorización legal de la medida de internamiento en todos los supuestos de devolución, la anunciada reforma introduce otra importante novedad ya que cuando la devolución se produzca respecto a extranjeros interceptados cuando pretendan entrar ilegalmente en territorio español, la devolución conllevará la prohibición de entrada en territorio español por un plazo de entre tres y diez años.

Asimismo, en el nuevo apartado 5 del artículo 62 se establece que el Director del Centro será competente para la imposición de medidas a los internos que no respeten las normas de convivencia y de régimen interior, medidas que deberán, en su caso, ser comunicadas a la autoridad judicial que autorizó el internamiento. Tales medidas podrán consistir, en los supuestos de alteración del orden y seguridad, en el empleo de fuerza física, de acuerdo con los principios de oportunidad, congruencia y proporcionalidad, y cuando la alteración del orden se efectúe empleando violencia, se podrá autorizar, además, la separación preventiva del agresor por el tiempo indispensable en habitación individual, así como el decomiso de los instrumentos utilizados en la agresión. En este sentido, hay que recordar la insistencia de la propia Ley de Extranjería en el carácter no penitenciario de los Centros de Internamiento para Extranjeros, así como la previsiones de la Convenio Europeo de Derechos Humanos y la Convención contra la Tortura, sobre la prohibición de los tratos inhumanos y degradantes.

Un elemento positivo es la reiteración de que los internos están autorizados a comunicar con sus abogados, periódicamente con familiares, amigos y representantes diplomáticos de su país, debiendo realizarse tales comunicaciones dentro del horario establecido para la adecuada convivencia entre los internos conforme a las normas de funcionamiento dentro del Centro, lo que debe garantizarse en su puesta en práctica ya que estos derechos han sido ignorados en demasiadas ocasiones.

9. Expulsión del territorio (artículos 57, 62, 63 y 64 de la Ley de Extranjería).

En lo relativo a la modificación de los artículos 57 y 62, incluida en el Plan de lucha contra la delincuencia, reiteramos en este punto la valoración emitida por el conjunto de organizaciones no gubernamentales y el ACNUR en el informe remitido al Delegado del Gobierno para la Extranjería y la Inmigración el 25 de marzo de 2003.

El proyecto de reforma, mediante la modificación de los apartados 4 y 7 del artículo 57 y del artículo 62.1, tiene como supuesto objetivo la adaptación de la Ley de Extranjería a la realidad delictiva y procesal existente, procediéndose para ello principalmente a aclarar que la expulsión, además de la extinción de cualquier autorización para permanecer en España, implicará también el archivo de cualquier procedimiento que tuviera por objeto la autorización para residir o trabajar en España. Igualmente esta reforma pretende establecer un procedimiento para agilizar la expulsión de los extranjeros incursos en un procedimiento penal mediante la solicitud de autorización judicial, a resolver en un plazo de tres días.

No obstante, con ocasión de dicha reforma, se observa por un lado una ausencia de las necesarias salvaguardas y garantías hacia determinadas categorías de personas necesitadas de protección, cuya permanencia en España, pese a que pudieran encontrarse incursos en causa de expulsión, se justifica por la aplicación de instrumentos internacionales que impiden su devolución o expulsión, pudiendo verse vulnerados dichos instrumentos por la adopción de alguna de dichas medidas, o por el consiguiente archivo de los procedimientos administrativos para la autorización de su residencia en España como consecuencia de la expulsión acordada.

Se trata en concreto de la situación de los beneficiarios de protección temporal o de protección subsidiaria o por motivos humanitarios del artículo 41.3 a) y b) del Reglamento de Extranjería:

Las personas consideradas como desplazadas, según establece el apartado primero de la Disposición Adicional Primera del Reglamento de Asilo, a las que habría que añadir las personas comprendidas en el ámbito de aplicación de la Directiva 2001/55/CE del Consejo, de 20 de julio de 2001, relativa a las normas mínimas para la concesión de protección temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas y a medidas de fomento de un esfuerzo equitativo entre los Estados miembros para acoger a dichas personas y asumir las consecuencias de su acogida (DOCE L 212/12, de 7.8.2001).

A aquellas personas a las que, habiéndoles sido denegada o inadmitida a trámite su solicitud de asilo, el Ministro del Interior haya autorizado su permanencia en España a propuesta de la Comisión Interministerial de Asilo y Refugio, por razones humanitarias que se vinculen a la aplicación de instrumentos internacionales que determinen la no-devolución, o que sin constituir ninguno de los supuestos de aplicación de la Convención de Ginebra de 1951 sobre reconocimiento del Estatuto de Refugiado, exista cierta vinculación con los motivos en ella recogidos.

Teniendo en cuenta que estas personas han sido o pueden ser autorizadas a permanecer en España precisamente en virtud de instrumentos internacionales que determinan la no devolución, la omisión de cualquier referencia a su situación específica al regular los supuestos de expulsión o devolución podría suponer en la práctica, tanto una vulneración de obligaciones internacionales como una contradicción interna de la normativa española: por un lado se les autoriza a permanecer o residir en España, y por otro lado se posibilita su expulsión o devolución o el archivo de los procedimientos de determinación de su situación sin una clara garantía de respeto de las obligaciones internacionales que fundamentan su permanencia en España.

Si bien, las expulsiones están sujetas a control judicial, es la Administración la que en primer lugar está vinculada al cumplimiento de la ley nacional y de los tratados internacionales ratificados por España, los cuales no sólo forman parte del ordenamiento interno español una vez ratificados (artículo 96 de la Constitución Española), sino que además, y tratándose de tratados sobre derechos humanos, deben regir la interpretación de todos los derechos fundamentales y libertades que la Constitución reconoce (artículo 10.2 de la Constitución). Además, en muchos casos se ha podido comprobar una falta de conocimiento de los instrumentos internacionales que prevén la no devolución por parte de abogados, funcionarios públicos y jueces, con lo cual la falta de previsiones claras y expresas en este sentido no sólo sería contrario al principio de seguridad jurídica, sino que en la práctica lleva en muchos casos a situaciones de indefensión que resultan difícilmente compatibles con el derecho fundamental recogido en el artículo 24 de la Constitución (aplicable por igual a cualquier persona con independencia de su nacionalidad, con arreglo a reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional). Por ello, y al igual que ocurre en el caso de los solicitantes de asilo beneficiarios de protección temporal o subsidiaria se recoja claramente en la ley nacional.

En este sentido, es especialmente preocupante la reforma propuesta del apartado 7 del artículo 57 de la LO 4/2000, en cuyo texto se establece que "cuando el extranjero se encuentre procesado o inculpado en un procedimiento judicial por delito o falta para el que la ley prevea una pena privativa de libertad inferior a seis años o una pena de distinta naturaleza, y conste este hecho acreditado en el expediente administrativo de expulsión, la autoridad gubernativa someterá al Juez que, previa audiencia del Ministerio Fiscal, autorice, en el plazo más breve posible y en todo caso no superior a tres días, su expulsión, salvo que, de forma motivada, aprecie la existencia de circunstancias excepcionales que justifiquen su denegación".

En este caso, se posibilita la expulsión del extranjero sin previo juicio, si contaba ya con un expediente administrativo de expulsión, debilitándose en consecuencia no sólo el derecho a una tutela judicial efectiva del procesado, sino también la presunción de inocencia de esta persona. No debemos olvidar los múltiples casos que existentes -particularmente en Ceuta y Fuerteventura-, donde a las personas recién llegadas de manera irregular se les incoa un expediente de expulsión, sin haberles informado de los derechos que les asisten en la legislación española. Dicha orden de expulsión se les da a firmar sin que tengan conocimiento del contenido del documento, siendo posteriormente, ante la imposibilidad de implementar la expulsión, trasladadas bien a la isla de G. Canaria en el caso de los procedentes de Fuerteventura o bien a la península los procedentes de Ceuta, lugares donde piden asilo a su llegada y donde, en muchos casos, sus solicitudes son admitidas a trámite. Siguiendo el tenor literal de esta reforma, el inculpado por un delito que tenga prevista una pena superior a seis años, podría ser expulsado en 72 horas, a pesar de que pudiera tener una necesidad de protección internacional.

Además, llama la atención que el referido artículo 57, en su apartado 5, prevea excepciones a la expulsión para determinadas categorías de personas en virtud de su situación específica de vulnerabilidad o del potencial riesgo para su salud que pudiera conllevar la expulsión, y sin embargo no prevea la misma excepción para personas que fueran merecedoras de protección en España en aplicación de instrumentos que prevén la no devolución en virtud del riesgo que correrían sus vidas, libertad o integridad en el caso de ser devueltos. La inclusión de esta última categoría entre los supuestos de extranjeros que no pueden ser expulsados estaría tanto o más justificada que las contempladas por dicho apartado 5 del artículo 57. Más aún teniendo en cuenta que la expulsión podría conllevar la prohibición de entrada en todo el territorio Schengen en virtud de lo dispuesto en la Directiva 2001/40/CE del Consejo, de 28 de mayo de 2001, relativa al reconocimiento mutuo de las decisiones en materia de expulsión de nacionales de terceros países (Diario Oficial n L 149 de 02/06/2001 p. 0034 - 0036).

Como conclusión consideramos desde la CEAR imprescindible que se incluyan dos disposiciones, una de carácter general que prevea la no-devolución ni expulsión de las personas bajo el artículo 41.3 a) y b) del reglamento de extranjería cuando pudiera peligrar su vida, integridad o libertad, y otra específica para asegurar que estas personas quedarán exceptuadas de los casos previstos de expulsión.

En el artículo 34 se deberían añadir los siguientes dos párrafos en este sentido: "Aquellas personas a las que el Ministro del Interior haya autorizado su permanencia en España por razones humanitarias que se vinculen a la aplicación de instrumentos internacionales que determinen la no-devolución, o que sin constituir ninguno de los supuestos de aplicación de la Convención de Ginebra de 1951 sobre reconocimiento del Estatuto de Refugiado, exista cierta vinculación con los motivos en ella recogidos, no serán expulsadas ni devueltas a las fronteras o territorios donde su vida, integridad o libertad estuvieran amenazadas, incluyendo por pena de muerte o ejecución, tortura, tratos humanos y degradantes, o por los efectos indiscriminados que se deriven de situaciones de conflicto armado o violencia generalizada." "Salvo en los casos en que el artículo 3 de la Convención contra la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, hecho en Nueva York, el 10 de diciembre de 1984 o el artículo 3 del Convenio Europeo para la protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, hecho en Roma, el 4 de noviembre de 1950, u otras obligaciones internacionales lo prohiban, no podrán beneficiarse de lo previsto en el párrafo anterior aquellas personas respecto de las cuales haya razones fundadas para considerarlas como un peligro para la seguridad nacional, o las que, habiendo sido condenadas mediante sentencia firme por la comisión de un grave delito común, constituyan un peligro para la seguridad pública."

En el artículo 57 se debería introducir un párrafo con el siguiente sentido. "Asimismo, en el caso de personas a las que el Ministro del Interior haya autorizado su permanencia en España por razones humanitarias que se vinculen a la aplicación de instrumentos internacionales que determinen la no-devolución, o que sin constituir ninguno de los supuestos de aplicación de la Convención de Ginebra de 1951 sobre reconocimiento del Estatuto de Refugiado, exista cierta vinculación con los motivos en ella recogidos, será de aplicación lo dispuesto en el artículo 34".

Esta propuesta refuerza su importancia con la modificación ahora de los apartados 1 y 2 del artículo 63, en los que se establece que, cuando de las investigaciones se deduzca la oportunidad de decidir la expulsión, se dará traslado de la propuesta motivada por escrito al interesado, para que alegue lo que considere adecuado, en el plazo de cuarenta y ocho horas; si el interesado no efectuase alegaciones sobre el contenido de la propuesta o sí no se admitiesen, por improcedentes o innecesarias, de forma motivada, por el instructor las pruebas propuestas, sin cambiar la calificación de los hechos, el acuerdo de iniciación del expediente seria considerado como propuesta de resolución con remisión a la autoridad competente para resolver. Lo anterior supone hacer más rápido el procedimiento sancionador, por lo que seria necesario reforzar la garantía efectiva de asistencia letrada y de aplicación del principio de no-devolución.

Por último, introduciendo un nuevo apartado 3 en el artículo 64, se procede a la incorporación al ordenamiento jurídico español de la Directiva 2001/40/CE del Consejo, de 28 de mayo de 2001, relativa al reconocimiento mutuo de las decisiones en materia de expulsión de nacionales de terceros países; en este sentido, cuando un extranjero sea detenido en territorio español y se constate que contra él se ha dictado una resolución de expulsión por un Estado Miembro de la Unión Europea, se procederá a ejecutar inmediatamente la resolución, sin necesidad de incoar nuevo expediente de expulsión; asimismo, se podrá solicitar la autorización del Juez de Instrucción, para su ingreso en un centro de internamiento, con el fin de asegurar la ejecución de la sanción de expulsión, de acuerdo con lo previsto en la presente Ley.

10. Procedimiento aplicable en la tramitación de los permisos regulados en la Ley de Extranjería. (disposiciones adicionales tercera y cuarta de la Ley de Extranjería y decimonovena de la Ley de Procedimiento Administrativo).

Con carácter general, acusando recibo de los golpes recibidos en las hoy ya numerosas sentencias de diferentes Tribunales Superiores de Justicia sobre el contingente y permisos de residencia y trabajo, así como la Sentencia del Tribunal Supremo del 28 de marzo de 2003, se introduce una nueva Disposición Adicional Decimonovena en la Ley de Procedimiento Administrativo, por la que se establece que los procedimientos regulados en la Ley de Extranjería, se regirán por su normativa específica, aplicándose supletoriamente la Ley 30/92 de Procedimiento Administrativo. El sentido de esta modificación no es otro que eludir las garantías establecidas con carácter general para todos los administrados, estableciendo un tratamiento diferenciado que contradice principios generales recogidos en la Constitución.

Este principio general se refleja en varias disposiciones ya adelantadas en los últimos procedimientos del contingente, al recoger en la disposición adicional que, cuando el sujeto legitimado se encuentre en territorio español, habrá de presentar personalmente las solicitudes relativas a las autorizaciones de residencia y de trabajo en los registros de los órganos competentes para su tramitación; igualmente, en los procedimientos en los que el sujeto legitimado fuese un empleador, las solicitudes deberán ser presentadas por este, o por quien válidamente ostente la representación legal empresarial. Lo anterior invalida para los extranjeros determinados procedimientos administrativos establecidos en nuestra legislación con carácter general: el mecanismo de registro único establecido con carácter general, la validez del correo administrativo certificado o la posibilidad de nombrar un representante para la actuación en los distintos procedimientos.

Cuando el sujeto legitimado se encuentre en territorio español, la presentación de solicitudes de visado y su recogida se realizarán personalmente en la Misión Diplomática u Oficina Consular en cuya demarcación aquél resida. Sin perjuicio de lo dispuesto en el párrafo anterior, en los supuestos de presentación de solicitudes y recogida de visados de estancia, tránsito y de residencia por reagrupación familiar de menores, ambos trámites podrán igualmente realizarse mediante representante debidamente acreditado. En cualquier caso, la Misión diplomática u Oficina Consular podrá requerir la comparecencia del solicitante y, cuando lo estime necesario mantener una entrevista personal. Asimismo no se requerirá la comparecencia personal en los procedimientos de contratación colectiva de trabajadores, en los supuestos contemplados en un Convenio o acuerdo internacional, en cuyo caso se estará a lo dispuesto den el mismo.

Lo mismo cabe decir de la disposición adicional cuarta, en la que se prevé que, la autoridad competente para resolver, inadmitirá a trámite las solicitudes relativas a los procedimientos regulados en esta Ley, en los supuestos de falta de legitimación del solicitante, o insuficiente acreditación de la representación, presentación de la solicitud fuera del plazo legalmente establecido, cuando se trate de reiteración de una solicitud ya denegada, siempre que las circunstancias que motivaron la denegación no hayan variado, cuando el solicitante se encuentre incurso en una causa de expulsión y, en todo caso, siempre que se haya decretado en su contra, orden de expulsión, judicial o administrativa, del territorio nacional, cuando el solicitante tenga prohibida su entrada en España, cuando se trae de solicitudes manifiestamente carentes de fundamento, cuando se refieran a extranjeros que se encontrasen en España en situación irregular, salvo que la Administración aprecie circunstancias excepcionales, tales corno situaciones humanitarias, situación de arraigo u otras reglamentariamente establecidas y, por último, cuando dicha solicitud no sea realizada personalmente y dicha circunstancia sea exigida por ley.

Desde la CEAR consideramos que se debe mantener un concepto uniforme de administrado, al margen de la nacionalidad o situación legal de la persona, lo que entendemos es el sentido de la Constitución Española además de constituir uno de los elementos básicos sobre los que se asienta el Estado social de Derecho, por lo que esta reforma podría quebrar un aspecto sustancial de la norma constitucional. Por lo anterior, la CEAR impulsará un análisis de la constitucionalidad de los anteriores cambios legislativos, en caso de que finalmente lleguen a aprobarse.

11. Acceso a la información y colaboración de las administraciones públicas (disposición adicional quinta de la Ley de Extranjería; artículos 16, 17 y disposición adicional séptima en la Ley de Régimen Local).

Uno de los aspectos más preocupantes del actual proyecto de reforma es el contenido de la Disposición Adicional Quinta de la futura Ley de Extranjería, titulado "acceso a la información y colaboración entre las Administraciones Públicas". Según el mismo, con un lenguaje muy cauteloso que delata la consciencia de moverse en terrenos "movedizo" (en el cumplimiento de los fines que tienen encomendadas, con pleno respeto a la legalidad vigente, dentro de su ámbito competencial, ...) las Administraciones Públicas colaborarán en la cesión de datos relativos a las personas que sean consideradas interesados en los procedimientos regulados en la Ley de Extranjería y sus normas de desarrollo; en este sentido y de acuerdo con el tenor de la reforma, la Agencia Estatal de Administración Tributaria, la Tesorería General de la Seguridad Social y el Instituto Nacional de Estadística, este último en lo relativo al Padrón Municipal de Habitantes, facilitarán a las autoridades el acceso directo a los ficheros en los que obren los datos de los extranjeros que hayan de constar en los diversos expedientes, sin que sea preciso el consentimiento de los interesados.

Con la misma orientación se modifican los artículos 16 y 17 y se incorpora una nueva disposición adicional séptima en la Ley de Régimen Local. Según la misma, "la inscripción en el Padrón Municipal sólo sufrirá efecto de conformidad con lo dispuesto en el artículo 15 de la presente Ley por el tiempo que subsista el hecho que la motivó y, en todo caso deberá ser objeto de renovación periódica cada dos años cuando se trate de la inscripción de extranjeros no comunitarios sin residencia permanente. Será causa para acordar la caducidad da la inscripción en el Padrón Municipal el transcurso del plazo de vigencia de la inscripción a que se refiere el párrafo anterior. La caducidad podrá declararse sin necesidad de audiencia del interesado por el transcurso del plazo de vigencia de la inscripción en el Padrón Municipal prevista en el párrafo segundo".

En cuanto a los documentos válidos para la inscripción, para los españoles bastará el número del documento nacional de identidad o, tratándose de extranjeros, el número del documento acreditativo de la identidad, de la tarjeta de residencia o del pasaporte en vigor expedido por las autoridades del país de procedencia tratándose de ciudadanos nacionales de países de Estados miembros de la Unión Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo o cuando exista un convenio internacional que extienda el régimen jurídico previsto para los ciudadanos de los Estados mencionados. Para el resto de extranjeros, será docuemnto válido para la inscripción el número de identificación de extranjero que conste en la tarjeta que acredite su residencia legal en España o, en defecto de ésta, por no ser titulares de la misma, el número de pasaporte en vigor expedido por las autoridades del país de procedencia, tratándose de nacionales de otros Estados no comprendidos en el inciso anterior de esta letra.

Sí un Ayuntamiento no levara a cabo dichas actuaciones, el Instituto Nacional de Estadística, previo informe del Consejo de Empadronamiento, podrá requerirle previamente concretando la inactividad, y si fuere rechazado, sin perjuicio de los recursos jurisdiccionales que procedan, podrá acudir a la ejecución sustitutoria prevista en el artículo 50 de la Ley de Régimen Local.

Para el ejercicio de las competencias legalmente establecidas sobre el control y permanencia de los extranjeros en España, la Dirección General de la Policía accederá a los datos de inscripción padronal de los extranjeros existentes en los Padrones Municipales, preferentemente por vía telemática. A su vez, y con el fin de mantener debidamente actualizados dichos datos en los padrones municipales, la Dirección General de la Policía comunicará mensualmente al Instituto Nacional de Estadística, para el ejercicio de sus competencias, los datos de los extranjeros anotados en el Registro Central de Extranjeros. Se habilita a los Ministros de Economía y del Interior para dictar las disposiciones que regulen las comunicaciones interadministrativas de los datos mencionados, por medios electrónicos, informáticos o telemáticos.

Este conjunto de mecanismos conlleva en la práctica la puesta en marcha de un Estado policial con respecto a la inmigración, incidiendo en una mayor criminalización de los inmigrantes y una sospecha generalizada que supuestamente obliga a establecer unos controles que no se exigen a los españoles. La consecuencia de estas medidas sería una mayor invisibilidad de los extranjeros en situación administrativa irregular, lo que conllevará que no figuren en las estadísticas, aunque los problemas seguirán existiendo y la ausencia de alternativas hará que estas políticas deban ser revisadas en un breve plazo. Debe tenerse presente que derechos importantes, como la asistencia sanitaria, están vinculados con la inscripción en el padrón municipal, por lo que este tipo de medidas de control tendrán implicaciones muy negativas que harán retroceder muchos años la normalización de las políticas de inmigración.

12. Conclusión.

La teoría del "efecto llamada", que continua siendo el discurso dominante de las actuales políticas de inmigración, parte del falso supuesto que los flujos migratorios se pueden controlar y moderar con un imagen de dureza e intransigencia, olvidando que lo que obliga a poblaciones enteras a migrar son los graves problemas sociales o políticos que deterioran el tejido social de buena parte del planeta. Mientras no se afronte ese autentico "efecto salida" motivado por la desigualdad y la injusticia, las políticas restrictivas no crearan más que marginalidad y resentimiento. Por eso, desde la CEAR hemos defendido y seguiremos defendiendo la necesidad de un acuerdo general que recupere el consenso con políticas a largo plazo, que permitan ir abordando los problemas que surjan, desde un inequívoco respeto a los derechos humanos de todas las personas y los compromisos con la protección internacional.

Madrid, 15 de julio de 2003.
Comisión Española de Ayuda al Refugiado

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Notas finales:

1. Referencias: Ley de Extranjería: Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, modificada por la Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre. Reglamento de Extranjería: Reglamento de aplicación de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, modificada por la Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre, aprobado por el Real Decreto 864/2001, de 20 de julio. Ley de Asilo: Ley 5/1984, de 26 de marzo, reguladora del derecho de asilo y de la condición de refugiado, modificada por la Ley 9/1994, de 19 de mayo. Reglamento de Asilo: Reglamento de aplicación de la Ley 5/1984, de 26 de marzo, reguladora del derecho de asilo y de la condición de refugiado, modificada por la Ley 9/1994, de 19 de mayo, aprobado por el Real Decreto 203/1995, de 10 de febrero. Ley de Procedimiento Administrativo: Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común. Ley de Régimen Local: Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local. [volver]

2. El texto oficial se puede consultar en el Boletín Oficial de las Cortes Generales, número 160-1, de 20 de junio de 2003. [volver]

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