Equipo Nizkor - Informe del Tribunal de Cuentas sobre la política exterior de la Generalitat de Cataluña.

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El Tribunal de Cuentas aprueba el Informe de fiscalización relativa al destino dado a los recursos asignados a la ejecución de políticas de acción exterior de la Comunidad Autónoma de Cataluña, correspondientes a los ejercicios 2011-2017

De acuerdo con los datos de que ha dispuesto el Tribunal de Cuentas en la presente fiscalización, se ha podido establecer que el total de las obligaciones reconocidas en el período 2011 a 2017 en acción exterior por la Generalitat ascendió al menos a 416, 8 millones de euros.
El gasto total de las delegaciones durante el citado periodo, superó los 27 millones de euros. Por su parte, los gastos ejecutados por DIPLOCAT ascendieron a 15,8 millones de euros.
Se han detectado irregularidades y deficiencias en la planificación, presupuestación, gestión y ejecución de los recursos destinados a la acción exterior. Se ha constatado la existencia de gastos para los que no existen los justificantes correspondientes o en que no se ha acreditado la prestación realizada, así como la realización de actividades fuera de las finalidades establecidas en la ley o ajenas a las competencias de la administración catalana.

Esta fiscalización realizada a iniciativa de las Cortes Generales y aprobada por el Pleno del Tribunal de Cuentas ha tenido como principales objetivos: el análisis de los órganos y entidades instrumentales de la Comunidad Autónoma de Cataluña que participan en la ejecución de las políticas de acción exterior; así como, la evaluación de los recursos destinados a ellas. También ha examinado el cumplimiento de la normativa en las actuaciones de planificación y seguimiento de las actividades de acción exterior realizadas por los distintos órganos y entidades que han intervenido en las mismas, y ha verificado la adecuación de los sistemas y procedimientos de gestión de los recursos públicos aplicados a los objetivos de las actividades de acción exterior.

Asimismo, se ha analizado el cumplimiento de la normativa para la igualdad efectiva de mujeres y hombres, y el cumplimiento de las prescripciones de transparencia establecidas por la normativa estatal y autonómica.

La fiscalización se ha llevado a cabo y sus resultados se recogen en el Informe, de acuerdo con las normas de fiscalización del Tribunal de Cuentas, incluyendo la información sobre los hechos concretos analizados y su valoración, los órganos responsables de los mismos y la fecha o el periodo en que se produjeron, concretando, siempre que ha sido posible, los importes de las operaciones, expedientes o saldos afectados, así como los de las irregularidades en ellos detectadas.

Además, el sistema de archivo y contabilización en las delegaciones impide asignar adecuadamente el gasto a una actividad, quedando limitada la posibilidad de relacionar determinados gastos con actividades concretas al objeto de comprobar su adecuada justificación, lo que motiva que en varios casos no pueda establecerse el gasto de una actividad o que en el informe se haga referencia a que el gasto que se ha podido asignar a determinadas actividades asciende "al menos" a la cantidad constatable. En cualquier caso, estos gastos que se han podido asignar se refieren a los gastos corrientes menos importantes cuantitativamente, ya que el coste más importante vendría determinado por la parte proporcional del coste de personal y de otros costes fijos de las delegaciones (suministros, alquiler…) correspondientes al funcionamiento general de las mismas. Por ello, no puede considerarse que existan actividades sin repercusión económica por el hecho de no haberse podido determinar en el informe el gasto específico de las mismas, por cuanto no en todas ellas se han facilitado datos concretos para asignar todos los gastos realizados o bien no resulta posible distribuir los gastos de personal y otros costes fijos entre todas las actividades ejecutadas, al desconocerse todas las efectuadas y no poder fijar un criterio de reparto.

Por otra parte, no se han facilitado todas las notas e informes de gestión que se han elaborado, lo que ha impedido conocer todas las actividades realizadas por las distintas unidades de la SAEUE, sus finalidades y sus resultados, al objeto de comprobar la regularidad y justificación de los gastos correspondientes a las mismas.

El número de dichas notas e informes entregado ha ascendido a 2.795; sin embargo, de acuerdo con lo dispuesto en las propias instrucciones de la SAEUE, que determinaban el tipo y periodicidad de dichas notas, su número ascendería a más de 10.000, teniendo en cuenta que, como se detalla en el informe, solo las notas de oficio de los años 2013 a 2017 supondrían 3.332, más los 550 informes de gestión. A ello habría que sumar las notas de los años 2011 y 2012 y las notas que se emitían respecto a las actividades que se iban a realizar y los memos que debían emitirse una vez finalizadas, considerando los miles de actividades que organizaron o en que participaron las 12 delegaciones existentes en los 7 años fiscalizados. Sin embargo, no constan la mayoría de las notas de oficio que debían emitirse, ni los memos, ni las notas de retorno, ni los dosieres de preparación de los numerosos viajes oficiales que se realizaron, los cuales debían incluir diversas notas sobre las diferentes actividades programadas. La distribución de las notas remitidas resulta muy ilustrativa al efecto, ya que, de las 2.466 notas aportadas, el mayor número corresponde a la delegación en la Unión Europea con 1.449 notas, existiendo delegaciones en que no se han aportado notas de algunos años o un número muy reducido, como en Alemania en 2016, en Francia en los años 2011 a 2015 o en Reino Unido en 2017.

En materia de planificación y seguimiento de las actividades de acción exterior, durante el periodo fiscalizado, la Comunidad Autónoma de Cataluña ha contado con dos planes estratégicos de Acción Exterior (2010-2015 y 2015-2018). A pesar de ello, se ha incumplido el procedimiento establecido para su elaboración, seguimiento y evaluación.

Según resulta del Informe, las circunstancias que han motivado este incumplimiento se explican por lo señalado en la introducción del Plan Estratégico 2015-2018 del Secretario de la Secretaría de Asuntos Exteriores y de la Unión Europea (SAEUE), conforme a la cual "el Gobierno está trabajando en el momento de la redacción de este Plan en las estructuras de Estado, también en aquellas que hacen referencia al ámbito exterior; y por tanto, se han excluido de este Plan en casi su totalidad. Se entiende, sin embargo, que si en el transcurso de vigencia del mismo, Cataluña hace una evolución constitucional sustancial en relación a su naturaleza actual, y por tanto, incrementa los escasos instrumentos de que dispone para hacer política exterior en estos momentos, el Plan deberá ser revisado", de lo que se desprende que la planificación se ha centrado en "las estructuras de Estado", que se están realizando al margen del citado Plan.

En 2013, el Consejero de la Presidencia indicó en una comparecencia ante la Comisión de Acción Exterior, Unión Europea y Cooperación del Parlamento de Cataluña que se estaba desarrollando una estrategia de acción exterior coordinada y coherente centrada en tres ejes prioritarios, siendo el último de estos ejes "dar a conocer de primera mano el proceso democrático que el país ha iniciado y legitimarlo también a ojos de la comunidad internacional y de la Unión Europea".

En lo relativo a la programación presupuestaria y los recursos asignados:

El principal programa presupuestario implicado en la acción exterior es el 231, "Relaciones exteriores", que solo ha incluido gastos correspondientes a los capítulos de gastos corrientes y servicios y de transferencias corrientes, sin que se recojan gastos de personal, quedando incluidos estos gastos en el programa 121. Esta situación pone de relieve una deficiente gestión presupuestaria, que impide realizar un análisis de las partidas de gasto correspondientes a la acción exterior a través de los datos recogidos en el presupuesto y la cuenta general.
En las memorias del programa presupuestario 121 de la agrupación Asuntos y Relaciones Institucionales y Exteriores y Transparencia, para los años 2016 y 2017 se declaraba en el apartado "Necesidad a la que hace frente el programa" que "la actual legislatura tiene como objetivo establecer las bases que hagan posible la declaración de la independencia de Cataluña, a partir de la creación de unas estructuras de estado y del impulso de un proceso de desconexión nacional y popular con el Estado español. Para que este objetivo de país sea posible, es necesario reforzar la proyección exterior de Cataluña y lograr su reconocimiento".
Del análisis de los programas presupuestarios antes mencionados en relación con los objetivos estratégicos y operativos establecidos y los indicadores definidos se han observado debilidades en materia de cumplimiento de lo dispuesto en la Guía para la planificación y presupuestación estratégica de la Generalitat de Cataluña.

En materia de ejecución de recursos públicos

Para el análisis de la gestión realizada por la Comunidad Autónoma de Cataluña respecto a las actividades relacionadas con la acción exterior el Tribunal de Cuentas ha dispuesto, con las limitaciones ya señaladas, de la documentación puesta a disposición por la misma, lo que ha permitido obtener evidencia suficiente para fundamentar los resultados. Entre dicha documentación se encuentran los expedientes y facturas de las actividades y gastos desarrollados por las distintas unidades y entidades, los informes de gestión y las notas elaborados por las mismas, así como las notas de prensa oficiales emitidas por la Generalitat, coincidentes en su contenido con los expedientes existentes. Los informes de gestión dejaron de realizarse a partir de febrero de 2016 y tampoco existieron memorias en los años 2016 y 2017, siendo el número de expedientes existentes en las delegaciones en el exterior muy reducido o nulo al limitarse la documentación en la práctica totalidad de los casos únicamente a las facturas. Respecto a las notas de prensa, de acuerdo con la propia Generalitat, los informes de gestión fueron sustituidos por "vías más transparentes con la publicación y difusión de las actuaciones de la SAEUE y las DGE a través de las páginas web y redes sociales. En este sentido, es necesario recalcar que los informes de gestión tenían un contenido muy similar al publicado posteriormente en la web del Departamento de Acción Exterior".
Se ha constatado la existencia de un total de 45 viajes internacionales del Presidente y de los Consejeros, con un importe total de a 479.633,38 euros, cuya finalidad principal está vinculada a la promoción del llamado proceso soberanista en el ámbito internacional, no resultando justificado el uso de fondos públicos para dichas finalidades.
Al analizar las actividades realizadas por la SAEUE y por sus unidades en los términos en que se recogen en la propia documentación de la misma, se ha constatado por este Tribunal de Cuentas que un elevado número de ellas resultan ajenas a las finalidades de "proyección en el exterior de Cataluña" y de "promoción en el exterior de los intereses del conjunto de Cataluña" que establece el artículo 4 de la LAE. En el cuerpo del Informe se refieren un gran número de casos en los que se incide en estos comportamientos, habiendo constatado este Tribunal de Cuentas que una de las finalidades primordiales y recurrentes que guían e informan la actuación de la SAEUE y de sus diversas unidades consiste en dar a conocer, impulsar, fomentar, promocionar, publicitar y tratar de conseguir el respaldo internacional del proceso soberanista. Entre estas actividades destaca la elaboración de argumentarios con las posturas oficiales que debían mantenerse en lo referente a las cuestiones que se plantean sobre dicho proceso secesionista. Se han detectado además irregularidades y deficiencias en la contratación y en las subvenciones concedidas por la SAEUE.
En relación a las Delegaciones del Gobierno en el exterior y la Delegación del Gobierno ante la Unión Europea, se han constatado debilidades en materia de presupuestación y control de la actividad económico-financiera. Por lo que respecta a su ejecución, se observa un incumplimiento sistemático y generalizado de las normas que rigen la contratación, destacando entre las irregularidades más significativas:

En relación a las Delegaciones del Gobierno en el exterior y la Delegación del Gobierno ante la Unión Europea, se han constatado debilidades en materia de presupuestación y control de la actividad económico-financiera. Por lo que respecta a su ejecución, se observa un incumplimiento sistemático y generalizado de las normas que rigen la contratación, destacando entre las irregularidades más significativas:

Actuaciones de determinadas delegaciones fuera tanto del ámbito geográfico, así como de las funciones asignadas, encaminadas directamente en muchos casos a promover, dar a conocer, promocionar, fomentar, debatir, publicitar, impulsar y conseguir reconocimiento y apoyos para el proceso de secesión por un importe que ha ascendido al menos a 736,34 euros.
Inexistencia de documentación justificativa de gastos por un importe global de 302.793,51 euros.
Pagos injustificados por diversos motivos, por importe de 171.612,90 euros.
Pagos por servicios de asesoramiento o de elaboración de informes cuya finalidad u objeto no constan o resultan ajenos a las competencias de las delegaciones y de la propia Comunidad Autónoma, por un importe conjunto de 515.675,43 euros. De estos gastos deben destacarse los pagos de la Delegación en Estados Unidos de 92.843,61 euros en los años 2013 y 2014 y de 52.554,21 euros en un trimestre de 2017 a dos empresas de lobby, sin que consten las actividades que desarrollaron. Igualmente son reseñables los pagos de la Delegación ante la Unión Europea y la Delegación en Ginebra, de 243.200 euros conjuntamente, como consecuencia de la tramitación de forma simultánea entre julio y agosto de 2017 de dos contratos con una misma empresa holandesa (HCSS) que tuvieron por objeto hacer frente a los gastos y honorarios percibidos por el denominado grupo de observadores electorales contratados a través de dicha empresa.
La falta de control de la actividad económico financiera de las delegaciones, su autonomía financiera y la falta de establecimiento de un sistema que permita conocer y vigilar sus actividades y el coste de las mismas, así como la amplitud y ambigüedad con la que se conciben sus posibilidades de actuación en los más diversos ámbitos, permite que desde las mismas se hayan realizado y financiado todo tipo de actividades o gastos, sin que haya habido limitaciones a los mismos, sin que se haya producido ni la justificación de la necesidad de las actividades desarrolladas, ni una presupuestación previa de las actividades, ni un control del gasto.

En relación a DIPLOCAT, el Informe señala que fue suprimido y declarada su disolución por el Consejo de Ministros, lo que supuso la apertura del procedimiento para su liquidación y extinción sin que ello pueda ser revertido por órgano alguno. Lo que no es óbice para que puedan iniciarse los trámites para la creación de un nuevo consorcio, en los términos previstos en la Ley. No obstante, tras el fin de la aplicación del artículo 155 de la Constitución Española y la recuperación de las competencias que su aplicación había trasladado al Gobierno Central, en fecha 12 de junio de 2018, el Gobierno de la Generalitat acordó detener el mandato de liquidación de la entidad, dejar sin efectos la designación del órgano liquidador y solicitar la convocatoria del Pleno para su reactivación, circunstancia que se produjo el 25 de julio de 2018.

Con fecha 26 de febrero de 2019, el Tribunal Supremo dictó Sentencia 252/2019 desestimando el recurso interpuesto contra la supresión y liquidación de dicha entidad. En dicha Sentencia se precisa que "al margen de cuáles fueran los orígenes del consorcio y de cuáles sean su composición y sus actividades iniciales y aquellas otras de distinta naturaleza que también desempeñe, no es irrazonable concluir desde los presupuestos de hecho establecidos que su labor en pro de la secesión de Cataluña cualifica y compromete a la entidad con ese propósito y, por tanto, sienta las bases para considerar justificada su supresión". La citada Sentencia determina finalmente que "es verdad que nada impide que los distintos Departamentos de la Generalidad con competencias en las distintas materias sobre las que recaían aquellas actividades que se pueden llamar ordinarias de promoción exterior de Cataluña las asuman y prosigan. Pero, al margen de esta posibilidad cierta, se debe insistir en que, identificado el consorcio como instrumento al servicio de la secesión, no resulta desproporcionado suprimirlo cuando es la supervivencia de la propia Constitución la que estaba en juego".

Del análisis realizado por el Tribunal, de las actividades desarrolladas por DIPLOCAT en los ejercicios se observa que el 74,3 % de las actividades desarrolladas han tenido como finalidad promocionar, publicitar, justificar, promover o impulsar el proceso soberanista. Dentro de estas actividades vinculadas al proceso secesionista destacan:

Actividades consistentes en comparecencias y reuniones institucionales, organización de actos en centros universitarios y think tanks de Europa y de EE.UU, mesas redondas y conferencias, por importe de 644.904,40 euros.
Programas de visitas internacionales tanto de políticos y líderes de opinión como de periodistas, por importe de 543.014,10 euros.
Ha participado en la elaboración de documentos y argumentarios que tienen por objeto ofrecer información sobre diferentes aspectos relacionados con la dimensión internacional del proceso político catalán, por importe de 308.530,29 euros.
Dentro del ámbito de la comunicación, ha facilitado la publicación en prensa internacional de, al menos, 81 artículos en algunas de las principales cabeceras del mundo, 67 convocatorias de prensa y 131 notas de prensa, más de 90 entrevistas y artículos con declaraciones a medios de comunicación extranjeros, así como encuentros específicos con corresponsales extranjeros. Las actuaciones que han compuesto la actividad han ascendido a un importe de 86.088,79 euros. A ellos hay que añadir, 451.171,11 euros de la creación y mantenimiento de una web denominada Catalonia Votes, que inicialmente concebida para publicitar la consulta del 9 de noviembre de 2014, se mantuvo activa hasta el referéndum soberanista del 1 de octubre de 2017.

En materia de contratación, DIPLOCAT formalizó con una organización norteamericana sin ánimo de lucro tres contratos de servicios entre los ejercicios 2013 y 2015, que tuvieron por objeto ayudar al Gobierno de Cataluña a avanzar en sus "objetivos diplomáticos", en el marco del proceso para el ejercicio del derecho a decidir, por los que se abonaron un total de 1.392.300 euros. En el Informe se analizan las irregularidades de los procedimientos de contratación de la citada empresa, seleccionada debido a "su pericia en relaciones internacionales y cuestiones de secesión" y a la experiencia atesorada "en representación de gobiernos no soberanos y en cuestiones de autodeterminación". A la vista de los objetivos y de los resultados de ejecución que se recogen en el informe, puede concluirse que unos y otros son ajenos al ámbito de las competencias de una comunidad autónoma e invaden las competencias que corresponden en exclusiva al Estado.

Asimismo, se han detectado en DIPLOCAT distintas contrataciones relacionadas con la consulta del 1 de octubre, declarada ilegal por el Tribunal Constitucional, que ascendieron a 305.789,01 euros. Entre ellas destacan:

Los 13 contratos menores de servicios celebrados con unas personas que formaban un Equipo Internacional de Investigación de Expertos Electorales que habían participado anteriormente en misiones de observación tradicionales y elecciones en diferentes partes del mundo, el cual fue acreditado por la Comisión Electoral y firmó un compromiso para adherirse plenamente a los principios de independencia, neutralidad e imparcialidad según la Declaración de Principios para la Observación Electoral Internacional y el Código de Conducta para los observadores internacionales de elecciones. El coste de sus honorarios y de las actuaciones vinculadas a su tarea ascendió a 206.371,49 euros, dando lugar a la emisión de un informe relacionado con la citada consulta.
La organización de una actividad denominada "Workshop de expertos Europa", que consistió en el pago del traslado a Barcelona y los gastos de estancia de 12 personas que realizaron labores de apoyo al equipo señalado anteriormente el día del referéndum, por un importe de 34.763,43 euros.
La visita de una treintena de diputados y eurodiputados nacionales e internacionales entre los días 28 de septiembre y 2 de octubre de 2017, coincidiendo con el referéndum ilegal del 1 de octubre, a Cataluña para conocer de primera mano la actualidad política, por un importe de 64.654,09 euros.
Por último, en el informe se analizan las actividades desarrolladas por varias entidades de la Administración de la Generalitat con incidencia directa en distintos ámbitos sectoriales de la acción exterior (turismo, empresa, cultura y lengua, etc): el Instituto Catalán de la Empresas Culturales, la Agencia Catalana de Cooperación al Desarrollo (ACCD), la Agencia Catalana de Turismo, la Agencia para la Competitividad de la Empresa y el Instituto Ramón Llull, las cuales cuentan, excepto la ACCD, con oficinas sectoriales en el exterior de las previstas. Adicionalmente se analiza la Casa de la Generalidad en Perpiñán, entidad sin personalidad jurídica radicada en el exterior.

Del análisis realizado sobre la actividad económico financiera y de personal de sus oficinas en el exterior, las subvenciones concedidas para acciones en el exterior o para la internacionalización y la contratación de bienes y servicios con repercusión en territorio extranjero, se desprendieron una serie de deficiencias, debilidades e irregularidades que se detallan en el informe.

A tenor de todo ello, las principales recomendaciones que incluye el Informe son las siguientes:

En materia de gestión de la acción exterior, aun cuando el Tribunal Constitucional, en sus sentencias, ha definido con claridad los ámbitos de actuación del Estado y de las Comunidades Autónomas, se recomiendan la adopción de medidas en el ejercicio de la función directiva que corresponde al Gobierno de la Nación, y su necesaria coordinación con las competencias atribuidas a las Comunidades Autónomas.
En el ámbito específico de la propia Comunidad Autónoma, deberían adoptarse medidas en materia de planificación, programación presupuestaria, transparencia y coordinación dentro de la propia Comunidad Autónoma, de tal forma que se determinen con precisión sus objetivos y fines dentro del ordenamiento jurídico general y de la debida lealtad a las restantes Instituciones del Estado, se eviten duplicidades de actuaciones por parte de las delegaciones en el exterior y las oficinas sectoriales y se apliquen los principios de publicidad y concurrencia tanto en los procedimientos de selección de personal, como en el ámbito de la gestión económico-financiera, adoptando medidas para el fortalecimiento de su control que impidan la realización de gastos sin ajustarse a la legalidad vigente y al cumplimiento de las finalidades de proyección en el exterior de Cataluña y de promoción en el exterior de los intereses del conjunto de Cataluña.
[Fuente: Tribunal de Cuentas, Oficina de Prensa, Madrid, 02abr19]

Decisión judicial
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02abr19

Informe del Tribunal de Cuentas sobre la política exterior de la Generalitat de Cataluña

[Fuente: Tribunal de Cuentas, Oficina de Prensa, Madrid, 02abr19]