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02sep12
Comentario sobre la sentencia de la CorteIDH con relación al derecho a consulta en el caso del Pueblo Indígena Kichwa de Sarayaku vs. Ecuador
Ecu - Comentario sobre la sentencia de la CorteIDH con relación al derecho a consulta en el caso del pueblo Kichwa de Sarayaku. (Fichero Audio de Radio Nizkor)
La Corte Interamericana de Derechos Humanos notificó el 25 de julio de 2012 su sentencia en el caso del Pueblo Indígena Kichwa de Sarayaku vs. Ecuador, mediante la cual determinó la responsabilidad internacional del Estado por no haber realizado una consulta previa, libre e informada, de conformidad con los estándares internacionales, en violación de los derechos del Pueblo Sarayaku a la propiedad comunal indígena e identidad cultural.
La responsabilidad de Ecuador se extiende al hecho de no haber otorgado a este pueblo una tutela judicial efectiva y por haber puesto en riesgo la vida e integridad personal de sus miembros ante la presencia de explosivos de alto poder en el territorio.
Los hechos de este caso se refieren a una serie de actos y omisiones, por parte del Estado, al haber permitido que una empresa petrolera privada realizara actividades de exploración petrolera en territorio del Pueblo Sarayaku, desde finales de la década de los años 1990, sin haber garantizado su derecho a la consulta previa, libre e informada.
La Corte analizó los hechos recapitulando algunos de los elementos esenciales del derecho a la consulta y concluyó que el Estado "no realizó alguna forma de consulta con Sarayaku, en ninguna de las fases de ejecución de los actos de exploración petrolera y a través de sus propias instituciones y órganos de representación".
Se concluyó que ciertos actos de la empresa, que autoridades estatales pretendieron avalar en algunos momentos como formas de consulta, no fueron formas de consulta. Para ser considerada tal, tiene que hacerse de buena fe y de forma adecuada, accesible e informada.
Radio Nizkor ha querido realizar este programa sobre la sentencia Sarayaku, a partir del resumen de la misma facilitado por los servicios de la Corte, no sólo por la importancia que tiene en la aplicación de los estándares internacionales referidos al derecho de los pueblos indígenas a la propiedad de sus tierras, sino porque las prácticas multidisciplinares de las empresas y los Estados contra los pueblos indígenas que sistematiza la Corte, se dan en toda América Latina, incluidas las formas de circunvalar o subvertir su propias estructuras de representación.
En su sentencia sobre el caso del Pueblo Indígena Kichwa de Sarayaku, de 27 de junio de 2012, la Corte Interamericana de Derechos Humanos declaró, por unanimidad, que el Estado del Ecuador es responsable por la violación de los derechos a la consulta, a la propiedad comunal indígena y a la identidad cultural, en los términos del artículo 21 de la Convención Americana (referido al Derecho a la Propiedad Privada), en relación con los artículos 1.1 (obligación de respetar los derechos sin discriminación) y 2 (Deber de Adoptar Disposiciones de Derecho Interno) de la misma, todo ello en perjuicio del Pueblo Indígena Kichwa de Sarayaku, por haber permitido que una empresa petrolera privada realizara actividades de exploración petrolera en su territorio, desde finales de la década de los años 1990, sin haberle consultado previamente.
El Estado también fue declarado responsable por haber puesto gravemente en riesgo los derechos a la vida e integridad personal, reconocidos en los artículos 4.1 y 5.1 de la Convención Americana, en relación con la obligación de garantizar el derecho a la propiedad comunal, en los términos de los artículos 1.1 y 21 del mismo tratado, en perjuicio de los miembros del Pueblo Sarayaku. Ello en relación con actos desde las fases de exploración petrolera, inclusive con la introducción de explosivos de alto poder en varios puntos del territorio indígena.
Asimismo, el Estado fue declarado responsable por la violación de los derechos a las garantías judiciales y a la protección judicial, reconocidos en los artículos 8.1 y 25 de la Convención Americana, en relación con el artículo 1.1 de la misma, en perjuicio del Pueblo Sarayaku.
El 26 de abril de 2010 la Comisión Interamericana de Derechos Humanos presentó ante el Tribunal la demanda contra el Estado. Desde el 6 de julio de 2004, y a solicitud de la Comisión, el Tribunal ordenó medidas provisionales a favor del Pueblo Sarayaku y sus miembros.
La Sentencia fue dictada una vez concluido el proceso y luego de que una delegación del Tribunal, encabezada por su Presidente, efectuara en abril de 2012, por primera vez en la historia de su práctica judicial, una diligencia en el lugar de los hechos de un caso contencioso sometido a su jurisdicción, específicamente en el propio territorio Sarayaku
Durante esta diligencia, el Estado efectuó un reconocimiento de responsabilidad internacional y expresó su compromiso e interés en buscar formas de reparación .
La Corte constató que el reconocimiento de responsabilidad fue efectuado por el Estado en términos amplios y genéricos; otorgó plenos efectos a este acto y lo valoró positivamente por su trascendencia en el marco del Sistema Interamericano de Derechos Humanos, en particular por haber sido efectuado en el propio territorio Sarayaku.
El territorio del Pueblo Sarayaku se encuentra ubicado en la región amazónica del Ecuador, en el área del bosque tropical, en la provincia de Pastaza, en diferentes puntos y en las riberas del Río Bobonaza, a 65 km de la ciudad de El Puyo. Es uno de los asentamientos Kichwas de la Amazonía de mayor concentración poblacional y extensión territorial, que según censo del Pueblo se compone de alrededor de 1200 habitantes.
El territorio en donde se encuentra ubicado el Pueblo de Sarayaku es de difícil acceso. El desplazamiento entre Puyo y Sarayaku demora entre 2 y 3 días a través del río Bobonaza y aproximadamente ocho días por vía terrestre.
Los Sarayaku subsisten de la agricultura familiar colectiva, la caza, la pesca y la recolección dentro de su territorio de acuerdo con sus tradiciones y costumbres ancestrales. Las decisiones sobre temas de especial trascendencia para el Pueblo se toman en la tradicional Asamblea comunitaria, denominada Tayjasaruta.
Además, se encuentra organizado bajo un Consejo de Gobierno integrado por líderes tradicionales de cada comunidad (kurakas o varayuks), autoridades comunitarias, ex dirigentes, mayores, sabios tradicionales (yachaks) y grupos de asesores y técnicos de la comunidad.
De acuerdo con la cosmovisión del Pueblo Sarayaku, el territorio está ligado a un conjunto de significados: la selva es viva y los elementos de la naturaleza tienen espíritus (supay), que se encuentran conectados entre sí y cuya presencia sacraliza los lugares.
El 12 de mayo de 1992 el Estado adjudicó, a través del Instituto de Reforma Agraria y Colonización (el IERAC), en la provincia de Pastaza y en forma indivisa, un área singularizada en el título que se denominó Bloque 9, correspondiente a una superficie de 222.094 Ha. o 264.625 Ha., a favor de las comunidades del Río Bobonaza, entre las cuales corresponden a Sarayaku aproximada y tradicionalmente 135.000 Ha.
Luego de convocada la octava ronda de licitación internacional para la exploración y explotación de hidrocarburos en el territorio nacional ecuatoriano, en la que se incluyó el llamado "Bloque 23" de la región Amazónica de la provincia de Pastaza, el 26 de julio de 1996 fue suscrito un contrato de participación para la exploración de hidrocarburos y explotación de petróleo crudo en el "Bloque 23" entre la Empresa Estatal de Petróleos del Ecuador (PETROECUADOR) y el consorcio conformado por la Compañía General de Combustibles S.A. (CGC) y la Petrolera Argentina San Jorge S.A.
El espacio territorial otorgado en el contrato para ese efecto comprendía una superficie de 200.000 Ha., en la que habitan varias asociaciones, comunidades y pueblos indígenas, entre ellas Sarayaku, cuyo territorio ancestral y legal abarcaba un 65% de los territorios comprendidos en el Bloque 23.
De acuerdo con las disposiciones del contrato celebrado en 1996 entre PETROECUADOR y la companía CGC, la fase de exploración sísmica tendría una duración de cuatro años -con posibilidades de prórroga hasta por dos años- desde que el Ministerio de Energía y Minas aprobara el estudio de impacto ambiental.
La Compañía CGC subcontrató a otra empresa para la realización de un plan de impacto ambiental para la prospección sísmica, el cual fue realizado en mayo de 1997 y aprobado el 26 de agosto siguiente por el Ministerio de Energía y Minas. Este estudio no incluyó a Sarayaku. Entre abril de 1999 y septiembre de 2002 se suspendieron las actividades en el Bloque 23.
Ya antes de la fase de prospección sísmica, en numerosas ocasiones, la empresa petrolera intentó gestionar la entrada al territorio del Pueblo Sarayaku y conseguir su consentimiento para la exploración petrolera, entre otros, mediante acciones como las siguientes:
- a) relacionamiento directo con los miembros de las comunidades, saltando el nivel de la organización indígena;
- b) ofrecimiento de una caravana para atención médica a varias comunidades que conforman Sarayaku, en la cual, para ser atendidas, las personas tenían que firmar un listado, el cual posteriormente se habría utilizado como una carta de apoyo dirigida a la CGC para que continuara sus trabajos;
- c) pago de sueldos a personas particulares dentro de las comunidades para que reclutaran a otras personas a fin de avalar la actividad de prospección sísmica;
- d) ofrecimiento de regalos y de prebendas personales;
- e) formación de grupos de respaldo a la actividad petrolera, y
- f) ofrecimientos de dinero, en forma individual o colectiva.
En mayo de 2000 el apoderado de la CGC visitó Sarayaku y ofreció 60.000 dólares para obras de desarrollo y 500 plazas de trabajo para los hombres de la Comunidad. El 25 de junio de 2000 la Asamblea General de Sarayaku, incluso ante el apoderado de la empresa, rechazó su oferta. Otras comunidades vecinas firmaron convenios con la empresa.
Ante la negativa de Sarayaku de aceptar la actividad petrolera de la CGC, ésta contrató en 2001 a Daymi Service S.A., un equipo de sociólogos y antropólogos dedicados a programar relaciones comunitarias.
Según miembros de Sarayaku, su estrategia consistió en dividir a las comunidades, manipular a dirigentes y crear campañas de calumnias y desprestigio a líderes y organizaciones, inclusive la creación de una llamada "Comunidad de Independientes de Sarayaku" para llegar a un acuerdo.
El 2 de julio de 2002 el Ministerio aprobó la actualización del Plan de Manejo Ambiental y Plan de Monitoreo presentados por la compañía CGC para las actividades de prospección sísmica 2D en el Bloque 23. En septiembre de 2002 la compañía solicitó el reinicio de actividades.
El 22 de noviembre de 2002 la Junta Parroquial Rural de Sarayaku presentó una queja ante la Defensoría del Pueblo. Solicitaron, entre otros, que la empresa respetara el territorio y la inmediata salida del personal de las Fuerzas Armadas que brinda protección a la empresa.
El 27 de noviembre de 2002 el Defensor del Pueblo del Ecuador declaró que los miembros del Pueblo Sarayaku se encontraban bajo su protección y manifestó que "[n]inguna persona ni autoridad o funcionario podrán impedir el libre tránsito, circulación, navegación e intercomunicación" de sus miembros por todas las tierras y ríos que ellos requieran,
El 28 de noviembre de 2002 el Presidente de la Organización de Pueblos Indígenas de Pastaza, representante de las 11 asociaciones del pueblo Kichwa de Pastaza, presentó un recurso de amparo constitucional ante el Juez Primero de lo Civil de Pastaza en contra de la empresa CGC y contra Daymi Services, subcontratista de aquélla.
En dicho recurso se alegó que desde 1999 la CGC había ejecutado acciones diversas destinadas a negociar de forma aislada y separada con las comunidades.
El 29 de noviembre de 2002 dicho Juez admitió a trámite el amparo y ordenó, como medida precautoria, "suspender cualquier acción actual o inminente que afecte o amenace los derechos que son materia del reclamo", así como la celebración de una audiencia pública, la cual no se llevó a cabo.
El 12 de diciembre de 2002 la Corte Superior de Justicia del Distrito de Pastaza observó "irregularidades" dentro de su trámite [y manifestó que era] preocupante la total falta de celeridad […del] recurso, tomando en consideración las repercusiones de orden social que su objetivo implica".
A raíz de la reactivación de la fase de exploración sísmica en noviembre de 2002 y ante el ingreso de la CGC al territorio de Sarayaku, la Asociación del Pueblo Kichwa Sarayaku declaró una "emergencia", durante la cual la comunidad paralizó sus actividades económicas, administrativas y escolares cotidianas por un período de entre 4 a 6 meses.
Miembros de Sarayaku organizaron seis denominados "campamentos de paz y vida" en los linderos de su territorio, constituido cada uno por 60 a 100 personas. Durante dicho período, vivieron en la selva y se agotaron los alimentos.
Entre los meses de octubre de 2002 y febrero de 2003, los trabajos de la empresa petrolera avanzaron un 29% al interior del territorio de Sarayaku. En ese período, la empresa CGC cargó 467 pozos con aproximadamente 1433 kilogramos del explosivo "pentolita", tanto a nivel superficial como a mayor profundidad. Al momento de dictar la Sentencia, los explosivos sembrados permanecen en el territorio de Sarayaku.
El 6 de febrero de 2003 la Asociación de la Industria Hidrocarburífera del Ecuador informó que la CGC declaró un estado de "fuerza mayor" y suspendió los trabajos de exploración sísmica.
En relación con las afectaciones al territorio Sarayaku, la empresa destruyó al menos un sitio de especial importancia en la vida espiritual de los miembros del Pueblo Sarayaku, en el terreno del Yachak Cesar Vargas.
Del mismo modo, la empresa abrió trochas sísmicas, habilitó siete helipuertos, destruyó cuevas, fuentes de agua, y ríos subterráneos, necesarios para consumo de agua de la comunidad; taló árboles y plantas de gran valor medioambiental, cultural y de subsistencia alimentaria de Sarayaku.
Los trabajos de la petrolera ocasionaron la afectación y suspensión, en algunos periodos, de actos y ceremonias ancestrales culturales del Pueblo Sarayaku.
Entre febrero de 2003 y diciembre de 2004 fueron denunciados una serie de hechos de presuntas amenazas y hostigamientos realizados en perjuicio de líderes, miembros y un abogado de Sarayaku.
El 4 de diciembre de 2003 unos 120 miembros del Pueblo Sarayaku habrían sido agredidos por miembros de otro pueblo indígena, en presencia de agentes policiales, cuando se dirigían a una "marcha por la paz y la vida" que se realizaría dos días después en Puyo.
Resultaron heridos varios miembros de Sarayaku. Los hechos fueron denunciados e insuficientemente investigados.
Con posterioridad a la suspensión de actividades de la empresa CGC, desde agosto de 2007, el Estado realizó varias gestiones para proceder al retiro de la pentolita del territorio Sarayaku, en relación con las medidas provisionales ordenadas por la Corte.
A la fecha de emisión de la Sentencia, el Estado habría retirado 14 kg. de la pentolita enterrada en superficie.
El 19 de noviembre de 2010 PETROECUADOR firmó con la empresa CGC un Acta de Terminación por mutuo acuerdo del contrato de participación para la exploración y explotación de petróleo crudo en el Bloque 23.
Ante estos hechos y antecedentes, la Corte IDH ha reafirmado la obligación que pesa sobre los Estados de garantizar el derecho a la consulta en relación con los derechos a la propiedad comunal indígena e identidad cultural, en este caso, la obligación del Estado ecuatoriano respecto del Pueblo Sarayaku
La Corte reiteró que el artículo 21 de la Convención Americana protege la vinculación estrecha que los pueblos indígenas guardan con sus tierras, así como con los recursos naturales de los territorios ancestrales y los elementos incorporales que se desprendan de ellos.
Por ello, la protección de su derecho a la propiedad es necesaria para garantizar su supervivencia física y cultural y que su identidad cultural, estructura social, sistema económico, costumbres, creencias y tradiciones distintivas serán respetadas, garantizadas y protegidas por los Estados.
Si bien no estaba en duda la propiedad comunal del Pueblo Sarayaku sobre su territorio, cuya posesión ejerce en forma ancestral e inmemorial, la Corte consideró pertinente destacar el profundo lazo cultural, inmaterial y espiritual que aquél mantiene con su territorio, en particular, las características específicas de su "selva viviente" (Kawsak Sacha) y la relación íntima entre ésta y sus miembros, que no se limita a asegurar su subsistencia, sino que integra su propia cosmovisión e identidad cultural y espiritual.
La Corte estableció que el reconocimiento del derecho a la consulta previa, libre e informada de las comunidades y pueblos indígenas y tribales está cimentado, entre otros, en el respeto a sus derechos a la cultura propia o identidad cultural, los cuales deben ser garantizados, particularmente, en una sociedad pluralista, multicultural y democrática.
La Corte establece que una de las garantías fundamentales para garantizar la participación de los pueblos y comunidades indígenas en las decisiones relativas a medidas que afecten sus derechos, y en particular su derecho a la propiedad comunal, es el reconocimiento de su derecho a la consulta, el cual está en particular reconocido en el Convenio Nº 169 de la OIT, entre otros instrumentos internacionales complementarios.
Diversos Estados miembros de la Organización de los Estados Americanos, a través de su normatividad interna y por medio de sus más altos tribunales de justicia, han incorporado los estándares sobre la importancia de la consulta o de la propiedad comunitaria.
Además, varios tribunales internos de Estados de la región que han ratificado el Convenio Nº 169 de la OIT se han referido al derecho a la consulta previa de conformidad con las disposiciones del mismo. Otros tribunales de países que no ratificaron dicho Convenio se han referido a la necesidad de llevar a cabo consultas previas.
En el caso del Ecuador, la normatividad interna hoy en día tiene plenamente reconocido el derecho a la consulta. La obligación de consulta, además de constituir una norma convencional, es también un principio general del Derecho Internacional.
Está claramente establecida, pues, la obligación de los Estados de realizar procesos de consulta especiales y diferenciados cuando se vayan a afectar determinados intereses de las comunidades y pueblos indígenas.
Tales procesos deben respetar el sistema particular de consulta de cada pueblo o comunidad, para que pueda entenderse como un relacionamiento adecuado y efectivo con otras autoridades estatales, actores sociales o políticos y terceros interesados.
El Tribunal estableció que la obligación de consultar a las Comunidades y Pueblos Indígenas y Tribales sobre toda medida administrativa o legislativa que afecte sus derechos, reconocidos en la normatividad interna e internacional, implica el deber de organizar adecuadamente todo el aparato gubernamental y las estructuras a través de las cuales se manifiesta el ejercicio del poder público, en particular sus normas e instituciones, de tal forma que la consulta pueda llevarse a cabo efectivamente de conformidad con los estándares internacionales en la materia.
De este modo, los Estados deben incorporar esos estándares dentro de los procesos de consulta previa, desde las primeras etapas de la elaboración o planificación de la medida propuesta, a modo de generar canales de diálogos sostenidos, efectivos y confiables con los pueblos indígenas en los procedimientos de consulta y participación a través de sus instituciones representativas.
En esta línea, el Estado debe asegurar que los derechos de los pueblos indígenas no sean obviados en cualquier otra actividad o acuerdos que haga con terceros privados o en el marco de decisiones del poder público que afectarían sus derechos e intereses.
Por ello, en su caso, corresponde también al Estado llevar a cabo tareas de fiscalización y de control en su aplicación y desplegar, cuando sea pertinente, formas de tutela efectiva de ese derecho por medio de los órganos judiciales correspondientes.
La empresa CGC inició actividades de prospección sísmica a partir de julio de 2002, con posterioridad a la fecha en la que el Estado adquirió el compromiso internacional de garantizar el derecho a la consulta con la ratificación en 1998 del Convenio Nº 169 de la OIT y después de que se consagraron constitucionalmente los derechos colectivos de los Pueblos indígenas, al entrar en vigor la Constitución Política del Ecuador de 1998.
Dado que el Convenio Nº 169 de la OIT aplica en relación con los impactos y decisiones posteriores originados en proyectos petroleros, aún cuando éstos hubieran sido contratados con anterioridad a la entrada en vigor del mismo, es indudable que al menos desde mayo de 1999 el Estado tenía la obligación de garantizar el derecho a la consulta previa al Pueblo Sarayaku, en relación con su derecho a la propiedad comunal e identidad cultural, para asegurar que los actos de ejecución de la referida concesión no comprometieran su territorio ancestral o su supervivencia y subsistencia como pueblo indígena.
La Corte observó la forma y sentido en que el Estado tenía la obligación de garantizar el derecho a la consulta del Pueblo Sarayaku y si los actos de la empresa concesionaria, que el Estado señaló como formas de "socialización" o de búsqueda de "entendimiento", satisfacen los criterios mínimos y requisitos esenciales de un proceso de consulta válida a comunidades y pueblos indígenas en relación con sus derechos a la propiedad comunal y a la identidad cultural.
Es deber del Estado -y no de los pueblos indígenas- demostrar efectivamente, en el caso concreto, que todas las dimensiones del derecho a la consulta previa fueron efectivamente garantizadas.
La consulta debe ser realizada con carácter previo.
En lo que se refiere al momento en que debe efectuarse la consulta, el artículo 15.2 del Convenio Nº 169 de la OIT señala que "los gobiernos deberán establecer o mantener procedimientos con miras a consultar a los pueblos interesados, a fin de determinar si los intereses de esos pueblos serían perjudicados, y en qué medida, antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospección o explotación de los recursos existentes en sus tierras".
Sobre el particular, este Tribunal ha observado que se debe consultar, de conformidad con las propias tradiciones del pueblo indígena, en las primeras etapas del plan de desarrollo o inversión y no únicamente cuando surja la necesidad de obtener la aprobación de la comunidad, si éste fuera el caso.
Lo anterior puede incluir medidas legislativas y, en este supuesto, los pueblos indígenas deberán ser consultados previamente en todas las fases del proceso de producción normativa.
El Estado no realizó ninguna forma de consulta con Sarayaku, en ninguna de las fases de ejecución de los actos de exploración petrolera y a través de sus propias instituciones y órganos de representación. En particular, el Pueblo no fue consultado antes de que se construyeran helipuertos, se cavaran trochas, se sembraran explosivos o se destruyeran zonas de alto valor para su cultura y cosmovisión.
La Corte señala, al referirse al hecho de que la normatividad y la jurisprudencia nacional de varios países de la región también se ha referido al carácter previo de la consulta, la Sentencia Constitucional 2003/2010, de 25 de octubre de 2010, pronunciada por el Tribunal Constitucional de Bolivia en el caso SEDECA contra la APG IG, que ha establecido que la "consulta debe ser realizada […]
a) [a]ntes de adoptar o aplicar leyes o medidas que puedan afectar directamente a los pueblos indígenas […];
b) [a]ntes de aprobar cualquier proyecto que afecte sus tierras o territorios y otros recursos […];
c) [a]ntes de autorizar o emprender cualquier programa de prospección o explotación de los recursos naturales que se encuentren en las tierras donde habitan pueblos indígenas […] y, d) [a]ntes de utilizar las tierras o territorios indígenas para actividades militares".
La consulta ha de efectuarse de buena fe y tener la finalidad de llegar a un acuerdo.
Las consultas deberán ser llevadas a cabo de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas.
Además, dice la Corte, la consulta no debe agotarse en un mero trámite formal, sino que debe concebirse como un verdadero instrumento de participación, que debe responder al objetivo último de establecer un diálogo entre las partes basado en principios de confianza y respeto mutuos, y con miras a alcanzar un consenso entre las mismas.
La buena fe exige la ausencia de cualquier tipo de coerción por parte del Estado o de agentes o terceros y es incompatible con prácticas tales como los intentos de desintegración de la cohesión social de las comunidades afectadas, sea a través de la corrupción de los líderes comunales o del establecimiento de liderazgos paralelos, o por medio de negociaciones con miembros individuales de las comunidades que son contrarias a los estándares internacionales.
La obligación de consultar es responsabilidad del Estado, por lo que la planificación y realización del proceso de consulta no es un deber que pueda eludirse delegándolo en una empresa privada o en terceros, mucho menos en la misma empresa interesada en la explotación de los recursos en el territorio de la comunidad sujeto de la consulta.
Durante el proceso el Estado alegó que la compañía petrolera CGC buscó, con posterioridad a la firma del contrato, un "entendimiento" o forma de "socialización" con las comunidades para lograr la realización de sus actividades contractuales y que además se realizó un estudio de impacto ambiental.
En esos términos, de la posición sostenida inicialmente por el Estado ante este Tribunal se desprende que autoridades estatales pretendieron avalar tales acciones de la empresa petrolera como formas de consulta.
En este caso el Estado no sólo reconoció que no realizó la consulta sino que, aún si se aceptara la posibilidad de que tal proceso de consulta pueda ser delegado en terceros particulares, el Estado tampoco indicó qué tipo de medidas habría adoptado para observar, fiscalizar, monitorear o participar en el proceso y garantizar así la salvaguarda de los derechos del Pueblo Sarayaku.
Además de lo anterior, se observó que el Estado apoyó la actividad de exploración petrolera de la empresa CGC al proveerles seguridad con miembros de sus fuerzas armadas en determinados momentos, lo cual no favoreció un clima de confianza y respeto mutuo.
Por otro lado, los actos de la empresa, al pretender legitimar sus actividades de exploración petrolera y justificar sus intervenciones en el territorio Sarayaku, dejaron de respetar las estructuras propias de autoridad y representatividad a lo interno y externo de las comunidades.
La falta de consulta por parte del Estado, en momentos de alta tensión en las relaciones inter-comunitarias y con las autoridades estatales, favoreció por omisión un clima de conflictividad, división y enfrentamiento entre las comunidades indígenas de la zona, en particular con el Pueblo Sarayaku.
La consulta ha de ser adecuada y accesible.
Las consultas a Pueblos indígenas deben realizarse a través de procedimientos culturalmente adecuados, es decir, en conformidad con sus propias tradiciones. Si bien no hay un único modelo de procedimiento apropiado, éste debería tener en cuenta las circunstancias nacionales y de los pueblos indígenas, así como contextualmente la naturaleza de las medidas consultadas.
En el presente caso, la compañía petrolera pretendió relacionarse directamente con algunos miembros del Pueblo Sarayaku, sin respetar la forma de organización política del mismo.
Así, de la posición sostenida por el Estado ante este Tribunal se desprende que aquél pretendió delegar de facto su obligación de realizar el proceso de consulta previa en la misma empresa privada que estaba interesada en explotar el petróleo que existiría en el subsuelo del territorio Sarayaku, por lo que estos actos no pueden ser entendidos como una consulta adecuada y accesible.
En relación con la obligación de llevar a cabo estudios de impacto ambiental, el artículo 7.3 del Convenio Nº 169 de la OIT dispone que "[l]os gobiernos deberán velar por que, siempre que haya lugar, se efectúen estudios, en cooperación con los pueblos interesados, a fin de evaluar la incidencia social, espiritual y cultural y sobre el medio ambiente que las actividades de desarrollo previstas puedan tener sobre esos pueblos.
Los resultados de estos estudios deberán ser considerados como criterios fundamentales para la ejecución de las actividades mencionadas".
El Estado debía garantizar que no se emitiera ninguna concesión dentro del territorio de una comunidad indígena a menos y hasta que entidades independientes y técnicamente capaces, bajo la supervisión del Estado, realizaran un estudio previo de impacto social y ambiental para evaluar el posible daño o impacto que el proyecto podía tener, así como asegurar que los miembros del pueblo tengan conocimiento de los posibles riesgos, incluidos los riesgos ambientales y de salubridad, para que puedan evaluar si aceptan el plan de desarrollo o inversión propuesto, con conocimiento y de forma voluntaria. Los Estudios de Impacto Ambiental deben realizarse conforme a los estándares internacionales y buenas prácticas al respecto; respetar las tradiciones y cultura de los pueblos indígenas; y ser concluidos de manera previa al otorgamiento de la concesión.
En el presente caso, la Corte observó que el plan de impacto ambiental: a) fue realizado sin la participación del Pueblo Sarayaku; b) fue realizado por una entidad privada subcontratada por la empresa petrolera, sin que conste que el mismo fue sometido a un control estricto posterior por parte de órganos estatales de fiscalización, y c) no tomó en cuenta la incidencia social, espiritual y cultural que las actividades de desarrollo previstas podían tener sobre el Pueblo Sarayaku.
La consulta debe ser informada
Según fue señalado, la consulta debe ser informada, en el sentido de que los pueblos indígenas tengan conocimiento de los posibles riesgos del plan de desarrollo o inversión propuesto, lo cual requiere que el Estado acepte y brinde información e implica una comunicación constante.
En el presente caso, no se demostró que el alegado "entendimiento" llevado a cabo por la compañía petrolera hubiese incluido la presentación de la información contenida en el estudio de impacto ambiental, ni que el mismo hubiese servido para permitir al Pueblo Sarayaku participar de manera activa en un proceso de diálogo adecuado.
Tampoco fue demostrado que la alegada "socialización" del estudio se encuentre relacionada con una actividad de consulta al Pueblo Sarayaku, ni que el mismo hubiese servido de base para informarle sobre las ventajas y desventajas del proyecto en relación con su cultura y forma de vida, en el marco de un proceso de diálogo destinado a llegar a un acuerdo.
En este sentido, hay elementos para concluir que las constatadas faltas en el proceso de consulta debida por parte del Estado, aunada a las numerosas acciones de la empresa para fragmentar a las comunidades, propiciaron enfrentamientos entre las comunidades del Bobonaza y afectaron sus relaciones inter-comunitarias.
En conclusión, la Corte constató que no se efectuó un proceso adecuado y efectivo que garantizara el derecho a la consulta del Pueblo Sarayaku antes de emprender o de autorizar el programa de prospección o explotación de recursos que existirían en su territorio.
En definitiva, el Pueblo Sarayaku no fue consultado por el Estado antes de que se realizaran actividades propias de exploración petrolera, se sembraran explosivos o se afectaran sitios de especial valor cultural.
En cuanto al derecho a la identidad cultural, la Corte reiteró que al desconocerse el derecho ancestral de las comunidades indígenas sobre sus territorios, se podrían estar afectando otros derechos básicos, como el derecho a la identidad cultural y la supervivencia misma de las comunidades indígenas y sus miembros.
Puesto que el goce y ejercicio efectivos del derecho a la propiedad comunal sobre la tierra garantiza que los miembros de las comunidades indígenas conserven su patrimonio, los Estados deben respetar esa especial relación para garantizar su supervivencia social, cultural y económica.
Asimismo, se ha reconocido la estrecha vinculación del territorio con las tradiciones, costumbres, lenguas, artes, rituales, conocimientos y otros aspectos de la identidad de los pueblos indígenas, señalando que en función de su entorno, su integración con la naturaleza y su historia, los miembros de las comunidades indígenas transmiten de generación en generación este patrimonio cultural inmaterial, que es recreado constantemente por los miembros de las comunidades y grupos indígenas.
Bajo el principio de no discriminación, el reconocimiento del derecho a la identidad cultural (o a la cultura) es ingrediente y vía de interpretación transversal para concebir, respetar y garantizar el goce y ejercicio de los derechos humanos de los pueblos y comunidades indígenas protegidos por la Convención y por los ordenamientos jurídicos internos.
La Corte considera que el derecho a la identidad cultural es un derecho fundamental y de naturaleza colectiva de las comunidades indígenas, que debe ser respetado en una sociedad multicultural, pluralista y democrática.
En el presente caso, no fue controvertido que la empresa destruyó o afectó zonas de alto valor medioambiental, cultural y de subsistencia alimentaria de Sarayaku u ocasionó la suspensión de algunos actos y ceremonias ancestrales culturales, todo lo cual significó una vulneración a su cosmovisión y creencias culturales.
La Corte considera que la falta de consulta al Pueblo Sarayaku afectó su identidad cultural, por cuanto no cabe duda que la intervención y destrucción de su patrimonio cultural implica una falta grave al respeto debido a su identidad social y cultural, a sus costumbres, tradiciones y cosmovisión, así como a la conservación de las características propias de su cultura y de su modo de vivir, produciendo naturalmente gran preocupación, tristeza y sufrimiento entre los mismos.
El Estado, al no consultar al Pueblo Sarayaku sobre la ejecución del proyecto que impactaría directamente en su territorio, incumplió sus obligaciones, conforme a los principios del derecho internacional y su propio derecho interno, de adoptar todas las medidas necesarias para garantizar que Sarayaku participara a través de sus propias instituciones y mecanismos y de acuerdo con sus valores, usos, costumbres y formas de organización, en la toma de decisiones sobre asuntos y políticas que incidían o podían incidir en su vida cultural y social, afectando sus derechos a la propiedad comunal y a la identidad cultural.
En consecuencia, la Corte considera que el Estado es responsable por la violación del derecho a la propiedad comunal del Pueblo Sarayaku, reconocido en el artículo 21 de la Convención, en relación con el derecho a la identidad cultural, en los términos de los artículos 1.1 y 2 de aquel tratado.
En lo referido a los derechos a la vida e integridad personal, desde que fueron ordenadas las medidas provisionales en este caso en junio de 2005, la Corte ha observado con particular atención la colocación de más de 1400 kg. de explosivos de alto poder (pentolita) en el territorio Sarayaku, por considerar que tal hecho constituye un factor de grave riesgo para la vida e integridad de sus miembros.
En virtud de ello, la Corte ordenó al Estado que retirara dicho material explosivo, disposición que se mantuvo vigente hasta la fecha y que el Estado cumplió de manera parcial.
Hasta el momento, el Estado ha extraído entre 14 y 17 kgs de los 150 kgs que se encontrarían en superficie.
Por ende, ha sido un riesgo claro y comprobado, que correspondía al Estado desactivar, por lo que el incumplimiento de su obligación de garantizar el derecho a la propiedad comunal del Pueblo Sarayaku, permitiendo la siembra de explosivos en su territorio, ha significado que el Estado es responsable de haber puesto gravemente en riesgo los derechos a la vida e integridad personal de los miembros del Pueblo Sarayaku, reconocidos en los artículos 4.1 y 5.1 de la Convención, en relación con la obligación de garantía del derecho a la propiedad comunal, en los términos de los artículos 1.1 y 21 de aquel tratado.
Otro aspecto recogido por esta sentencia de la Corte IDH es el referido a los derechos a las garantías judiciales y a la protección judicial
Además de reiterar su jurisprudencia relativa a la obligación de los Estados de proveer recursos, el Tribunal observó que fueron interpuestas varias denuncias en relación con alegadas agresiones u amenazas a integrantes del Pueblo Sarayaku.
La Corte observó que no se iniciaron investigaciones en cinco de los seis hechos denunciados y que, en cuanto a la investigación iniciada, se evidencia inactividad procesal con posterioridad a la realización de algunas diligencias.
Por ello, el Tribunal encontró que en este caso las autoridades estatales no actuaron con la debida diligencia, por lo que el conjunto de las investigaciones no constituyó un medio efectivo para garantizar el derecho a la integridad personal, contenido en el artículo 5.1 de la Convención, en relación con la obligación del Estado de garantizar los derechos, establecida en el artículo 1.1 de la misma, en perjuicio de los miembros del Pueblo Sarayaku afectados en determinados hechos.
Por otro lado, en lo que se refiriere al recurso de amparo interpuesto por la Organización de Pueblos Indígenas de Pastaza el 28 de noviembre 2002, el Tribunal observó que el tribunal de alzada constató irregularidades en el trámite del recurso y ordenó subsanarlas, pero no consta que lo señalado por ese tribunal de alzada fuera cumplido a cabalidad por el juez respectivo y, por ende, que dicha providencia fuera efectiva, por lo que el recurso quedó inconcluso y careció de efectividad.
Tampoco consta que la medida precautoria ordenada fuera ejecutada.
En virtud de las consideraciones anteriores, la Corte estima que el Estado no garantizó un recurso efectivo que remediara la situación jurídica infringida, ni garantizó que la autoridad competente prevista decidiera sobre los derechos de las personas que interpusieron el recurso y que se ejecutaran las providencias, mediante una tutela judicial efectiva, en violación de los artículos 8.1, 25.1, 25.2.a y 25.2.c de la Convención Americana, en relación con el artículo 1.1 de la misma, en perjuicio del Pueblo Sarayaku.
Por último, además de considerar que la Sentencia constituye per se una forma de reparación, el Tribunal dispuso diversas medidas de restitución, satisfacción, garantías de no repetición, compensaciones e indemnizaciones.
El Estado debe:
a) neutralizar, desactivar y, en su caso, retirar la pentolita en superficie y enterrada en el territorio del Pueblo Sarayaku, con base en un proceso de consulta con el Pueblo, en los plazos y de conformidad con los medios y modalidades señalados en los párrafos 293 a 295 de la Sentencia; b) consultar al Pueblo Sarayaku de forma previa, adecuada, efectiva y de plena conformidad con los estándares internacionales aplicables a la materia, en el eventual caso que se pretenda realizar alguna actividad o proyecto de extracción de recursos naturales en su territorio, o plan de inversión o desarrollo de cualquier otra índole que implique potenciales afectaciones a su territorio; c) adoptar las medidas legislativas, administrativas o de otra índole que sean necesarias para poner plenamente en marcha y hacer efectivo, en un plazo razonable, el derecho a la consulta previa de los pueblos y comunidades indígenas y tribales y modificar aquellas que impidan su pleno y libre ejercicio, para lo cual debe asegurar la participación de las propias comunidades; d) implementar, en un plazo razonable y con la respectiva disposición presupuestaria, programas o cursos obligatorios que contemplen módulos sobre los estándares nacionales e internacionales en derechos humanos de los pueblos y comunidades indígenas, dirigidos a funcionarios militares, policiales y judiciales, así como a otros cuyas funciones involucren relacionamiento con pueblos indígenas; e) realizar un acto público de reconocimiento de responsabilidad internacional por los hechos del presente caso; f) realizar publicaciones de la Sentencia; y g) pagar las cantidades fijadas por concepto de indemnizaciones por daños materiales e inmateriales, y por el reintegro de costas y gastos. Además, se dispuso que el Estado debe rendir a la Corte un informe sobre las medidas adoptadas para cumplir con la misma, dentro del plazo de un año contado a partir de la notificación de esta Sentencia, sin perjuicio de los plazos dispuestos para el retiro de la pentolita.
La Corte supervisará el cumplimiento íntegro de esta Sentencia, en ejercicio de sus atribuciones y en cumplimiento de sus deberes conforme a la Convención Americana, y dará por concluido el presente caso una vez que el Estado haya dado cabal cumplimiento a lo dispuesto en la misma.
[Fuente: Radio Nizkor con información suministrada por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, Bélgica, 02sep12]
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