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04may06
Hacia una política proactiva para la población desplazada. [*].
Índice
I. Introducción
II. Diseño de la muestra y aplicación de las encuestas
III. Pérdidas en bienestar de la población desplazada
IV. Evaluación del proceso de inscripción al SUR y del impacto de los programas de generación de ingresos de USAID
V. La pérdida de activos debido al desplazamiento forzosoResumen Ejecutivo
El conflicto armado colombiano está imponiendo unos costos excesivos sobre la población civil. La evidencia más dramática de los crecientes ataques a la población civil es el incremento continuo en el número de hogares desplazados. Las cifras actuales de la RSS estiman que el total de hogares desplazados inscritos en el Sistema único de Registro alcanza a ser 1'784.626 personas [1], lo cual equivale a cerca del 3.7 por ciento de la población colombiana y al 13.7 por ciento de la población rural. Dada la expansión del conflicto a lo largo del territorio colombiano, casi todos los municipios del país son hoy lugares de recepción o expulsión de población desplazada. Más aún, en 2004, la intensidad del desplazamiento en los diez municipios del país más afectados por dicho fenómeno oscilaba entre 60.000 y 80.000 personas desplazadas por cada 100.000 habitantes (Ibáñez y Vélez, 2003).
Pese a los esfuerzos estatales y no estatales para expandir la asistencia a la población desplazada, sus condiciones en los lugares de recepción son bastante precarias. Pocas familias se vinculan a los mercados laborales, y su ingreso exiguo ubica a casi todos los hogares bajo la línea de pobreza. Cerca de la mitad de los niños de familias desplazadas están desnutridos, un porcentaje significativo no asisten al colegio y muchos trabajan para contribuir con el ingreso familiar (OIM, 2002).
El propósito de este informe es contribuir con el diseño de políticas, en particular las políticas dirigidas a apoyar los procesos de asentamiento en los sitios de recepción y a caracterizar las pérdidas económicas de la población desplazada como consecuencia del proceso de migración forzada. Los objetivos del estudio son tres: (i) explorar las pérdidas de bienestar para la población desplazada; (ii) evaluar los impactos de los programas de asistencia para la población desplazada; y (iii) explorar las pérdidas de activos de la población víctima del desplazamiento. A continuación se desarrolla un breve resumen del proceso desarrollado así como de los resultados más relevantes.
II. Diseño de la muestra y aplicación de las encuestas
Para alcanzar los objetivos descritos en la introducción, el estudio aplicó encuestas cuantitativas a una muestra de 2.322 hogares desplazados. La muestra se dividió en tres submuestras diferentes: (i) 769 hogares beneficiarios de programas de generación de ingresos; (ii) 794 hogares inscritos en el Sistema RUT; y (iii) 759 hogares no inscritos en el Sistema RUT. La encuesta se aplicó en 48 municipios y 21 departamentos.
Dos tipos de encuestas se aplicaron durante el proyecto: una encuesta detallada de hogares desplazados (EDHD-2004) y una encuesta de beneficiarios (EB-2004). El objetivo de la EDHD-2004 era recopilar información detallada acerca del proceso migratorio de los hogares desplazados, las condiciones socioeconómicas y el acceso a servicios sociales en los municipios de origen y recepción, la vinculación a mercados laborales, el deseo de retorno, el consumo de los hogares, la tenencia de tierras y activos y la producción agrícola. La encuesta de beneficiarios consta de la EDHD-2004 y de un cuestionario específico que obtiene información acerca de las características de los programas evaluados tales como el proceso de inscripción, la satisfacción de los beneficiarios con el programa y las condiciones laborales actuales. Estas dos encuestas fueron el insumo para alcanzar los objetivos ya mencionados en la introducción.
III. Pérdidas en bienestar de la población desplazada
El desplazamiento impone, presumiblemente, pérdidas considerables de bienestar sobre sus víctimas. Las poblaciones víctimas del desplazamiento forzoso migran intempestivamente y dejan atrás sus actividades económicas habituales, sus lazos sociales, su estilo de vida y su identidad. Las manifestaciones de esta violación de sus derechos fundamentales y el cambio dramático en las condiciones de vida que enfrentan los hogares desplazados, se traducen en una situación de extrema vulnerabilidad. El desplazamiento genera la pérdida de la tierra, la vivienda y los activos de los hogares. También, ocasiona desempleo, marginación, el deterioro en las condiciones de salud, inseguridad alimentaria, desarticulación social y empobrecimiento. Así mismo, la condición de vulnerabilidad de los hogares desplazados se acentúa por su proveniencia rural y su composición poblacional; en su mayoría mujeres cabeza de familia, niños y ancianos.
Con el fin de justificar la necesidad de priorizar la inversión para la población desplazada, es importante explorar sus pérdidas de bienestar. La medición de las pérdidas de bienestar de la población desplazamiento proporciona un punto de partida para el Gobierno Nacional y las organizaciones internacionales, responsables de decidir la asignación presupuestal para apoyar esta población. Poco se conoce sobre los costos del desplazamiento y, por esta razón, la acertada identificación de las pérdidas y necesidades de este segmento de la población permitirá justificar el tratamiento especial y la intervención focalizada del gobierno, así como el diseño de programas más adecuados y efectivos. Con base en la información proporcionada por la EDHD-2004, esta sección se concentra en responder: (i) cuales son las dimensiones del bienestar más afectadas por el desplazamiento; (ii) cuales grupos de la población enfrentan unas pérdidas de bienestar mayores; (iii) cómo se compara la condición socioeconómica de la población desplazada frente a aquella de la población pobre. Para alcanzar dichos objetivos, esta sección analiza la composición de los hogares desplazados así como su consumo agregado, las condiciones y el ingreso laboral, las condiciones de salud y educación, el capital social y, por último, las condiciones de la vivienda. El análisis desarrollado permite concluir que son muchos los elementos del bienestar de los hogares desplazados que se ven afectados.
Por una parte, la composición demográfica de los hogares desplazados revela que éstos se encuentran en una posición de vulnerabilidad frente a la pobreza. La comparación de la estructura de los hogares desplazados con la de los hogares pobres, revela que los primeros tienen un tamaño de hogar mayor, mayores tasas de dependencia, menores dotaciones de capital humano - medidos en años de escolaridad del jefe del hogar -, y un mayor porcentaje de hogares que pertenecen a minorías étnicas. La vulnerabilidad de los hogares es latente entonces por su estructura y los sitúa en una posición desfavorable, aun frente a la población pobre urbana.
Por otra parte, los resultados revelan que los hogares desplazados experimentan una caída considerable en el consumo agregado. Mientras que en los municipios de origen el consumo agregado anual de estos hogares era, en promedio, de $8,357,737. después del desplazamiento el consumo agregado sólo llega a ser de $3,778,727. Esto equivale a una pérdida de 54 puntos porcentuales en el consumo agregado como consecuencia del desplazamiento
Así mismo, se observa que los hogares desplazados enfrentan condiciones adversas en el mercado laboral. Su baja dotación de capital humano, sumada a los conocimientos específicos en labores agrícolas, poco relevantes para el mercado laboral urbano, son un factor importante que explica las altas tasas de desempleo en la población desplazada y sus ocupaciones; caracterizadas por un alto grado de informalidad, baja remuneración y condiciones de trabajo precarias. En efecto, las tasas de desempleo de la población en condición de desplazamiento son superiores que aquellas de la población pobre urbana, aún para los hogares desplazados que llevan residiendo más de un año en los municipios receptores. Mientras que la tasa de desempleo para los jefes de hogares pobres urbanos es del 10 por ciento, para los hogares desplazados que llevan más de un año en los municipios receptores, la tasa de desempleo asciende al 16 por ciento. Ello parece indicar que la población desplazada requiere un mayor tiempo que los migrantes tradicionales para recuperarse del choque impuesto por el desplazamiento y que es necesario dirigir políticas específicas encaminadas a aliviar su situación laboral.
El desplazamiento genera, además, un choque negativo sobre el ingreso y los días trabajados de la población desplazada. Mientras que en los municipios de origen la población desplazada trabajaba, en promedio por hogar, 499 días y recibía por esto $5,007,082 anualmente, en el municipio receptor sólo logran trabajar 313 días al año y reciben $2,495,202 anuales. Esto equivale a decir que en promedio los desplazados trabajan un 37 por ciento menos de los que trabajaban antes de desplazarse y reciben menos del 50 por ciento del ingreso que devengaban en los municipios de origen.
De otra parte, se encuentra que las condiciones educativas y de salud en los municipios receptores son precarias para la población desplazada. Aunque la asistencia educativa mejora con respecto a los municipios de origen, se encuentra por debajo que aquella de la población pobre e indigente en los municipios de recepción. En especial, si se analizan las tasas de asistencia primaria y secundaria por separado, se observa que si bien la asistencia educativa para primaria aumenta del 52.9 por ciento en el municipio de origen al 81.5 por ciento en el municipio receptor, para secundaria la tasa de asistencia es menor después del desplazamiento. Esto indica que los menores de edad entre 12 y 17 años deben en muchos casos abandonar sus estudios para generar ingresos del hogar y que las menores tasas de asistencia son producto, entonces, de las altas tasas de deserción y de la vinculación de los menores al mercado laboral.
Aunque el acceso a servicios de salud mejora, como resultado de la afiliación al régimen de salud realizada a través de la RSS, y el cubrimiento es superior frente a la población pobre, la precariedad en las condiciones económicas y de la vivienda, así como el proceso de desplazamiento implican un deterioro de la salud de la población desplazada. Cerca del 19 por ciento de las personas reporta haber contraído una o más enfermedades nuevas desde el desplazamiento. De estas enfermedades, las más comunes son fiebre (75.4%), diarreas (53.3%) y problemas respiratorios (32.5%); enfermedades relacionadas con problemas de nutrición, y condiciones de vida precarias, en especial, deficientes condiciones de saneamiento básico de los hogares.
Al respecto, el análisis demuestra que a pesar de que los hogares desplazados cuentan con un mayor acceso a servicios públicos, producto de la mayor oferta de estos servicios en las ciudades, las características, el tipo y la tenencia de la vivienda, sufren un impacto considerable, el cual es más pronunciado conforme pasa el tiempo.
Los resultados revelan, además, que el desplazamiento genera obstáculos para la conformación de organizaciones comunitarias e implica la destrucción de las redes sociales y del capital social, los cuales son fundamentales para minimizar los riesgos y mitigar las consecuencias de los choques externos, así como para posibilitar la toma de decisiones en comunidad y el desarrollo de proyectos de vida.
Por último, se puede observar que los cambios en bienestar no se distribuyen de manera homogénea entre la población desplazada. Las características del hogar, la dinámica del desplazamiento, las características del municipio receptor, las condiciones en el origen y la participación en programas de generación de ingresos son factores que determinan la dirección y la magnitud de éstos cambios. Los hogares que reportan condiciones adversas son aquellos en los cuales el desplazamiento implicó cambios drásticos en las condiciones de vida.
IV. Evaluación del proceso de inscripción al SUR y del impacto de los programas de generación de ingresos de USAID
La evaluación de los programas enfocados a la población desplazada es esencial para rectificar falencias y fortalecer aciertos. El Gobierno Nacional y la comunidad internacional han implementado un considerable número de proyectos e intervenciones con el fin de mitigar el impacto del desplazamiento. Durante el periodo comprendido entre 2000 y 2002, la inversión pública para la población desplazada se incrementó seis veces frente a la inversión de años anteriores (CONPES, 2002) y las organizaciones internacionales y las ONGs han invertido una suma considerable en la población desplazada colombiana.
El análisis desarrollado en esta sección se centra en tres temas: en primer lugar, se examinan las tasas de subregistro, se evalúan sus posibles causas, se estima, dadas las tasas de subregistro, el número de desplazados en Colombia y se identifican las características de los hogares inscritos en el SUR. En segundo lugar, el capítulo analiza los lapsos de tiempo que transcurren durante las distintas etapas de ayuda estatal, a saber: momento del desplazamiento, declaración ante Ministerio Público, inscripción en el SUR y recepción de la primera ayuda. En tercer lugar, el capítulo compara las tasas de acceso a ayuda estatal y no estatal por tipo de ayuda, para los hogares inscritos en el SUR [2].
En primer lugar, los índices de cubrimiento del proceso de inscripción del SUR son más altos de lo esperado. Un porcentaje elevado de hogares desplazados (85.13%) están familiarizados con el SUR y cerca del 78 por ciento de los hogares decide rendir declaración ante una entidad del Ministerio Público para su posterior registro en el SUR. Así mismo, cerca de 71 por ciento de los hogares desplazados son finalmente inscritos en el SUR. El análisis demuestra, además, que sólo el 56 por ciento de los inscritos en el SUR recibe ayuda; lo que evidencia una falla en esta etapa del proceso ya que casi la mitad de las familias desplazadas, después de pasar por todos los pasos necesarios y aceptar los costos que estos implican, no obtienen la ayuda necesaria.
Es importante reducir los tiempos que transcurren desde la declaración ante el Ministerio Público hasta el momento de recepción de la primera ayuda. En promedio, los hogares deben esperar más de un mes entre el momento de rendir declaración y ser inscritos en el SUR, y dos meses entre la inscripción en el SUR y la recepción de la primera ayuda estatal. En total, los hogares esperan más de tres meses desde el momento de registro en el SUR hasta la recepción de la primera ayuda, espera que se hace en unas condiciones sumamente precarias.
El acceso al tipo de ayuda parece ser bastante heterogéneo. Los hogares parecen recibir, en la mayoría de los casos, sólo un tipo de ayuda. Además, los resultados sugieren que la ayuda estatal está consolidada en los servicios sociales típicamente prestados por las entidades estatales, es decir educación y salud. Sin embargo, la asistencia diseñada especialmente para la población desplazada es escasa y menor frente a las entidades no estatales.
El cubrimiento de los programas de generación de ingresos, de atención psicosocial y nutrición para niños, por su parte, es casi tres veces más alto en las agencias no estatales. Los resultados anteriores no son sorprendentes. Para el Estado reviste de una gran dificultad responder a una crisis humanitaria de las proporciones actuales máxime si no se contaba con las instituciones necesarias para una asistencia efectiva mientras que los servicios de salud, educación y vivienda no requerían de la creación de nueva capacidad instalada.
Se estimó el número de personas desplazadas en Colombia y el número de hogares desplazados beneficiarios de la ayuda estatal. Según datos de la Red de Solidaridad Social, en Diciembre de 2005 estaban inscritas en el SUR 1'732.551 personas en condición de desplazamiento, correspondientes a 390.384 hogares. Dado que dicha cifra equivale, según datos de la EDHD-2004, a un 70.44 por ciento de los hogares desplazados, el número de personas desplazadas en Colombia sería aproximadamente de 2'459.613, es decir 554.207 hogares. Los datos revelan que el 56.3 por ciento de los hogares han sido beneficiarios de la ayuda estatal, lo cual significa que la ayuda estatal ha cubierto a 219.000 hogares o 975.079 personas en condiciones de desplazamiento.
Los programas de generación de ingresos evaluados arrojan resultados positivos ya que los hogares beneficiarios parecen estar en mejores condiciones que el grupo de control: sus índices de inscripción en el SUR son mayores y el acceso a la ayuda estatal está más expandido. Más aún, las condiciones en los municipios de recepción son mejores para los beneficiarios de los programas de generación de ingresos en contraste con el grupo de control: las tasas de desempleo son menores, el ingreso laboral es superior, las condiciones de la vivienda son mejores, las tasas de asistencia educativa son mayores y el cubrimiento de salud es más amplio. Sin embargo, el programa de generación de ingresos sólo logra impulsar a los hogares desplazados hasta niveles socioeconómicos similares a los de la población pobre, pero no para sobrepasar a dicha población.
V. La pérdida de activos debido al desplazamiento forzoso
La dinámica de guerra y la migración forzada causan una pérdida de activos considerable a la población desplazada. La apropiación de activos, al ser una fuente de financiación para los grupos armados, es una estrategia prevalente en los conflictos internos y causa el desplazamiento forzado de un grupo de la población y su consecuente empobrecimiento. La pérdida abrupta y significativa de activos productivos y no productivos aumenta el riesgo de la población desplazada en riesgo de caer en una pobreza crónica severa. El objetivo de esta sección es examinar el proceso de pérdida y recuperación de activos de la población desplazada en Colombia. En primer lugar, se analiza la pérdida de activos, y sus posteriores implicaciones para la población desplazada. Luego, se discute la pérdida de activos y tierras.
Los resultados revelan que las pérdidas de activos de la población desplazada son sustanciales. En primer lugar, la imposibilidad de transportar y vender los activos, así como las altas inversiones iniciales, producen elevadas pérdidas monetarias de algunos activos. Si bien algunos artículos menores, tales como electrodomésticos, o susceptibles de transportar, tales como los vehículos, se recuperan con el paso del tiempo en el municipio de recepción, la pérdida de ganado y las mejoras en los predios, activos productivos, se profundiza conforme se incrementa el tiempo de asentamiento en el municipio receptor. En la medida en que dichos activos no son vendidos, su capital, por lo tanto, no es transferido a los municipios para iniciar nuevas actividades productivas.
El abandono o pérdida de la vivienda es significativo y pocos hogares pueden acceder a nuevos viviendas en el municipio receptor. Casi la mitad de los hogares desplazados abandonan o pierden una vivienda propia en el municipio de origen y no acceden a una vivienda nueva en el municipio receptor, mientras que cerca de siete por ciento de las familias pierde la vivienda, pero adquiere una vivienda en el municipio de recepción [3]. Las elevadas pérdidas de vivienda contrastan con la respuesta estatal en este tema ya que los programas de vivienda se han concentrado en otorgar soluciones para adquirir vivienda y no contemplan medidas para proteger las viviendas abandonadas en el municipio expulsor o restituir el valor de la vivienda en casos de destrucción o pérdida de la vivienda (ACNUR, 2004).
El valor monetario de la pérdida de activos y de la vivienda es, sin duda, sustancial. La pérdida promedio de activos es superior a los dos millones de pesos y la pérdida monetaria por el abandono o destrucción de la vivienda es un poco más de siete millones. Esto equivale a una pérdida total de $9.6 millones, sin considerar aun el abandono y pérdida de tierras. El valor de las pérdidas es elevado sobretodo porque se trata de hogares con un ingreso promedio mensual reducido, por lo cual la recuperación de los activos sin apoyo estatal es prácticamente imposible pues el ingreso no es suficiente para suplir las necesidades básicas del hogar y mucho menos para iniciar nuevos procesos de acumulación de activos. El valor agregado de la pérdida de activos para la totalidad de la población desplazada asciende a $5.3 billones, lo cual corresponde al 1.4 por ciento del PIB de 2004.
El abandono o despojo de tierras constituye, por su parte, la mayor pérdida de activos. Los resultados demuestran que cerca del 55 por ciento de los hogares desplazados tenían acceso a la tierra antes del desplazamiento y, como consecuencia de este fenómeno, los hogares perdieron, en promedio, cuatro hectáreas con un valor por predio igual a $3.2 millones. Dichas hectáreas representan las pérdidas efectivas de tierras para la población desplazada y ascienden a un total nacional de 1.2 millones de hectáreas, equivalente a dos veces el número de hectáreas que se han entregado en los programas de Reforma Agraria durante el periodo comprendido entre 1993 y 2000.
El valor agregado de las hectáreas pérdidas como consecuencia del desplazamiento equivale a 976 miles de millones de pesos, es el decir 0.3 por ciento del PIB de 2004. Una etapa de posconflicto y un retorno de la población desplazada implicarían satisfacer las demandas por tierras de la población desplazada sin generar nuevos conflictos de tierra. Ello posa, a todas luces, un reto de política considerable que debe ser abordado para promover un posconflicto sostenible. En especial, porque la precaria estructura legal de la propiedad implica que, para un porcentaje elevado de los hogares, la recuperación de sus predios no es posible o es sumamente compleja. Sólo un 31 por ciento de las hectáreas abandonadas en el origen tenían propiedad legal con título y un 15 por ciento de las hectáreas contaban con propiedad legal, pero el título de la propiedad no estaba disponible. Para el 56 por ciento de las hectáreas restantes, la estructura de propiedad es sumamente precaria y, por tanto, no está protegida por las disposiciones legales especiales para la población desplazada.
La subutilización de los predios es evidente. Casi un ocho por ciento de los predios está destinado a la producción agropecuaria mientras los otros predios no están siendo explotados (8.4%), están abandonados (23.4%) o no se reporta su uso (60%). Ello implica que cerca del 92 por ciento de los predios de la población desplazada no se explotan para fines productivos una vez se produce el desplazamiento.
Como resultado, los costos económicos por el abandono de predios y por la caída en la producción agrícola son significativos. Cerca de la mitad de las hectáreas de los hogares desplazados contaban con vivienda, una quinta parte tenía parcelas con irrigación y casi nueve por ciento contaban con una construcción diferente a la vivienda. Las pérdidas por lucro cesante en la producción agrícola ascienden a $2.3 millones de pesos por predio, cifra que representa las ganancias derivadas de la producción agropecuaria en dichos predios y cuyo valor agregado es igual a $651 miles de millones de pesos, equivalentes al 2.1 por ciento del PIB agrícola de 2004.
De otra parte, el acceso potencial y real a créditos informales cae considerablemente después del desplazamiento y las condiciones de los créditos se deterioran. El acceso potencial a créditos informales disminuye del 18 por ciento antes del desplazamiento al nueve por ciento después del desplazamiento. El acceso real a créditos y el monto promedio de los créditos también se reduce. La tasa de interés, sin embargo, parece ser levemente menor en el municipio de recepción. En promedio, los hogares desplazados pierden el acceso a créditos informales por montos de un poco más de $1.3 millones de pesos.
Por último, la capacidad para recuperar activos está determinada por las características de los hogares, sus condiciones en el municipio receptor, la posibilidad de acceder a la asistencia para la población desplazada y la oportunidad de continuar derivando retornos de los activos en el municipio de origen. La edad del jefe y los años de educación, la jefatura femenina contribuyen a mitigar la pérdida de activos mientras la pertenencia a minorías indígenas y la fragmentación del hogar profundizan la pérdida de activos. Sin duda alguna, los factores más determinantes en la recuperación de activos son la posibilidad de continuar generando retornos al lograr la protección de activos en el municipio de origen, por un lado, y el acceso a programas de generación de ingresos, por otro lado.
Ana María Ibáñez
Universidad de los Andes
Carrera 1E No.18A-10
Bogotá, Colombia
aibanez@uniandes.edu.coAndrés Moya
Universidad de los Andes
Carrera 1E No.18A-10
Bogotá, Colombia
an-moya@uniandes.edu.coAndrea Velásquez
Universidad de los Andes
Carrera 1E No.18A-10
Bogotá, Colombia
andrea-v@uniandes.edu.co
Notas
[*] Esta investigación es financiada por GDN y USAID.[Volver]
[1] Fecha de corte: 31 de marzo de 2006.[Volver]
[2] Cabe anotar que la evaluación se realizó antes de la expedición del Decreto 250 de 2005 en el cual se modifica la política para la población desplazada con el fin de ajustar algunas de sus fallas.[Volver]
[3] Cabe resaltar que un porcentaje significativo de familias desplazadas (17.9%) no era propietario de vivienda en su lugar de origen y es propietario en el municipio de recepción.[Volver]
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