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04nov15
Sentencia que declara inconstitucional la ley de jueces suplentes
Ir al inicioFLP 9116/2015/CA1 - CS1
Uriarte, Rodolfo Marcelo y otro c/ Consejo de la Magistratura de la Nación s/ acción mere declarativa de inconstitucionalidad.Buenos Aires, cuatro de noviembre de 2015.
Vistos los autos: "Uriarte, Rodolfo Marcelo y otro c/ Consejo de la Magistratura de la Nación s/ acción mere declarativa de inconstitucionalidad".
Considerando:
1º) Que los actores dedujeron acción meramente declarativa "con el fin de hacer cesar el estado de incertidumbre generado mediante la Resolución 331/14 del plenario del Consejo de la Magistratura de la Nación, y el articulo 7º del 'Reglamento de Subrogaciones de los Tribunales Inferiores de la Nación', aprobado por la Resolución 8/14 de ese cuerpo colegiado, solicitando que se declare la inconstitucionalidad de ambos; y, en su mérito, se deje sin efecto la designación del Dr. Laureano Alberto Durán, como juez subrogante del Juzgado Federal de Primera Instancia en lo Criminal y Correccional N° 1 de La Plata, Provincia de Buenos Aires, con competencia electoral en ese distrito" .
En su demanda aclararon que el pedido de inconstitucionalidad abarcaba "a todas las normas y actos actuales y futuros que modifiquen las normas citadas en tanto configuren circunstancias sobrevinientes de las que no sea posible prescindir; y la invalidez de todos los actos que realice el Dr. Durán en tanto se encuentre al frente de esa función".
El juez de primera instancia hizo parcialmente lugar a la demanda. Por un lado, declaró la inconstitucionalidad de las dos resoluciones del Consejo de la Magistratura que habían sido cuestionadas y dejó sin efecto la designación de Durán. Por otra parte, rechazó el pedido de nulidad de los actos jurisdiccionales cumplidos en dicho juzgado, dispuso que el Consejo de la Magistratura provea la designación de un nuevo juez subrogante y declaró la inconstitucionalidad del articulo 2° de la ley 27.145, norma que -a la fecha del dictado de la sentencia- regulaba el procedimiento de designación de subrogantes para los tribunales inferiores a la Corte Suprema de Justicia de la Nación.
2º) Que la Sala I de la Cámara Federal de Apelaciones de La Plata hizo lugar a la apelación interpuesta por el Consejo de la Magistratura y revocó esa decisión.
Explicó que el articulo 7º del Reglamento de Subrogaciones establecía un procedimiento extraordinario de nombramiento de subrogantes para situaciones en las que no existia ninguna otra alternativa a fin de evitar la interrupción del servicio de justicia. Tal excepcionalidad justificaba, según el a quo, apartarse del criterio fijado por esta Corte en la causa "Rosza" publicada en Fallos: 330:2361, según el cual la designación de subrogantes debia prever la necesaria intervención del Consejo de la Magistratura, del Poder Ejecutivo y del Senado de la Nación.
Por otra parte, el a quo consideró que la ley 27.145 era constitucional en tanto preveía "un mecanismo de selección de magistrados que otorga participación a los tres poderes del Estado, tal como lo instara la Corte Suprema en el fallo 'Rosza'; vale decir, el Consejo de la Magistratura, el Poder Ejecutivo Nacional y el Senado de la Nación, quien otorga el acuerdo exigido por el inciso 4º del articulo 99 de la Constitución Nacional".
Agregó que no era óbice a la mentada constitucionalidad de la ley, el hecho de que el Consejo de la Magistratura tuviera amplia discrecionalidad para elegir al subrogante. Ello era asi, señaló, porque la Constitución Nacional no fija un sistema de designación de jueces subrogantes, y el mecanismo que el legislador adopte, con relación al orden de prelación entre jueces y conjueces o selección indistinta entre unos u otros, constituye una cuestión privativa del Poder Legislativo, ajena al control judicial cuando, como en el caso, no afecta ni controvierte disposiciones constitucionales.
Contra esa decisión, los actores interpusieron recurso extraordinario federal, que fue concedido a fs. 426/426 vta. por hallarse en juego la interpretación de las resoluciones 8/14 y 331/14 del Consejo de la Magistratura, asi como de la ley 27.145.
3º) Que el recurso extraordinario resulta admisible en la medida en que se ha cuestionado la validez de normas federales por oponerse a la Constitución Nacional y la decisión ha sido contraria al derecho fundado en esta última (articulo 14, inc. 3, de la ley 48).
4º) Que, como primer punto, corresponde dar tratamiento a los cuestionamientos que los actores formularon a las resoluciones 8/14 y 331/14 del Consejo de la Magistratura. Para ello, resulta necesario examinar la legitimidad del articulo 7º del "Reglamento de Subrogaciones de los Tribunales Inferiores de la Nación", que dio fundamento a la resolución 331/14, mediante la cual se designó al doctor Laureano Alberto Durán como subrogante del Juzgado Federal de Primera Instancia en lo Criminal y Correccional n° 1 de La Plata.
Conviene recordar que el mencionado reglamento fue aprobado por resolución 8/14 del Consejo de la Magistratura, en virtud de las atribuciones que el articulo 7º, inc. 9º, de la ley 24.937 -texto según la ley 26.855- otorgaba al Plenario de dicho cuerpo colegiado para "dictar los reglamentos para la designación de jueces subrogantes y designar jueces subrogantes en los casos de licencia o suspensión del titular y en casos de vacancia para los tribunales inferiores de acuerdo a la normativa legal vigente".
En particular, el articulo 7º de la resolución 8/14 establecía lo siguiente:
"Artículo 7º.- Situaciones excepcionales. Las autoridades judiciales de aplicación del presente reglamento deberán comunicar al Consejo de la Magistratura cualquier situación o circunstancia que les impidiese cumplir con el procedimiento previsto, con sugerencia de las posibles soluciones a adoptar con vistas a la continuidad y eficacia de la prestación del servicio de justicia. (...) Si la única medida apta para evitar la interrupción del servicio de justicia fuese la designación como juez subrogante de un secretario judicial, se dará especial consideración a aquellos que obtuvieron las mejores calificaciones en el último concurso que se hubiese convocado para cubrir cargos en el respectivo fuero o jurisdicción. La resolución del Plenario del Consejo que así lo decida, y la propuesta del órgano de aplicación, deberán encontrarse debidamente fundadas en cuanto a la imposibilidad de proceder de otro modo".
5º) Que, tal como surge de su mera lectura, el artículo citado autoriza la cobertura de vacancias de magistrados en un proceso en el que no interviene ni el Poder Ejecutivo ni el Senado de la Nación.
Un mecanismo semejante resulta inconstitucional por no contemplar la necesaria participación de los tres poderes del Estado a los que nuestra Ley Fundamental le encomienda el nombramiento de los jueces, tal como lo ha señalado esta Corte en la causa "Rosza" a cuyas conclusiones y fundamentos corresponde remitir en razón de brevedad.
6º) Que lo expuesto, sin embargo, no es suficiente para declarar la invalidez de la designación del doctor Durán, pues las sentencias de la Corte Suprema deben atender a las circunstancias existentes al momento de la decisión, aunque estas sean sobrevinientes a la interposición del recurso extraordinario (Fallos: 322:1318; 323:3158; 324:1096 y 1878; 325:2275, 2637 y 2982; 326:3975; 327:2476, 2656 y 4198; 330:5070, entre muchos otros).
Desde esta perspectiva, no cabe soslayar que el 2 de julio del 2015, el doctor Durán -previo acuerdo del Senado de la Nación- fue designado como conjuez de la Cámara Federal de Apelaciones de La Plata por decreto 1264/15 del Poder Ejecutivo Nacional. En ese momento, la ley 26.376 había sido reemplazada por la actual ley 27.145 de "Procedimiento para la designación de subrogantes" (B.O. 18 de junio de 2015), cuya vigencia y aplicación a la designación del doctor Durán resultaba indudable, en atención a lo dispuesto expresamente en su artículo 10.
En tales condiciones, deviene imprescindible evaluar en esta instancia la constitucionalidad de esta última norma.
Al respecto, los recurrentes sostienen que la ley 27.145 es inconstitucional porque: Iº) rompe el orden de prela-ción a favor de los magistrados dado que permite optar indistintamente por un juez o un miembro de la lista de conjueces al momento de designar subrogantes; 2º) permite que estos subrogantes sean elegidos discrecionalmente sin sorteo ni parámetro objetivo alguno; 3º) establece que el Consejo de la Magistratura nombra a jueces subrogantes "por mayoría absoluta de los miembros presentes", es decir por una mayoría inferior a la requerida para nombrar un juez titular; y 4º) resulta incompatible con la jurisprudencia fijada por este tribunal en los precedentes "Rosza" y "Rizzo" (CSJ 369/2013 (49-R)/CSl "Rizzo, Jorge Gabriel (apod. lista 3 Gente de Derecho) s/ acción de amparo c/ Poder Ejecutivo Nacional Ley 26.855 s/ medida cautelar", sentencia del 18 de junio de 2013) .
7º) Que, a tales fines, es indispensable recordar cuáles son los principios constitucionales y supranacionales que rigen tanto la designación de los magistrados integrantes del Poder Judicial de la Nación a efectos de preservar la garantía del juez natural, como el derecho de toda persona a ser oida por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, reconocidos en la Ley Fundamental y en diversos tratados internacionales incorporados a ella (artículos 18 y 75, inc. 22, de la Constitución Nacional, 26 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; 14.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; 8.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos -Pacto de San José de Costa Rica-; 10 de la Declaración Universal de Derechos Humanos).
8º) Que, en fecha reciente, este Tribunal ha señalado que, de acuerdo a la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, que debe servir de guía para la interpretación de los preceptos convencionales de orden internacional (Fallos: 321:3555; 328:1491; 330:3248), el principio de independencia judicial constituye uno de los pilares básicos de las garantías del debido proceso, motivo por el cual debe ser respetado en todas las áreas del procedimiento y ante todas las instancias procesales en las que se decida sobre los derechos de la persona (cfr. CSJ 1095/2008 (44-A)/CSl "Aparicio, Ana Beatriz y otros c/ EN -CSJN- Consejo de la Magistratura- art. .110 s/ empleo público", fallada el 21 de abril de 2015).
9º) Que en el mismo precedente se destacó que el objetivo de este principio radica en evitar que el sistema judicial en general, y sus integrantes en particular, se vean sometidos a posibles restricciones indebidas en el ejercicio de su función por parte de órganos ajenos al Poder Judicial. Adicio-nalmente, se dijo que el Estado está en el deber de garantizar una apariencia de independencia de la magistratura que inspire legitimidad y confianza suficiente no solo al justiciable, sino a los ciudadanos en una sociedad democrática (confr. causa "Aparicio" cit., considerando 18).
10) Que para asegurar su independencia, los jueces cuentan -a diferencia de los demás funcionarios- con garantías reforzadas que resultan indispensables para el ejercicio de su función. Entre ellas, en lo que a este caso interesa, se encuentran la de un adecuado proceso de nombramiento y la inamovilidad en el cargo (Fallos: 314:881 y 749; 315:2386; 324:1177; 325: 3514; y causa "Aparicio" y sus citas).
En efecto, los procedimientos constitucionales que regulan la integración de los tribunales han sido inspirados en móviles superiores de elevada política institucional, con el objeto de impedir el predominio de intereses subalternos sobre el interés supremo de la justicia y de la ley. Las disposiciones que rigen esos procedimientos se sustentan, pues, en la aspiración de contar con una magistratura independiente e imparcial, lo que está directamente relacionado con la consagración constitucional de la garantía del "juez natural", expresada en la contundente prohibición de que los habitantes de la Nación puedan ser juzgados por comisiones especiales o sacados de los jueces legítimamente nombrados (artículo 18 de la Constitución Nacional) (conforme Fallos: 330:2361 y causa "Aparicio" cit.).
11) Que los principios expuestos no excluyen la im-plementación de un régimen de jueces subrogantes para actuar en el supuesto de producirse una vacante -y hasta tanto esta sea cubierta de conformidad con el sistema constitucional- a los efectos de no afectar el derecho de las personas de contar con un tribunal que atienda en tiempo oportuno sus reclamos.
Sin embargo, no debe perderse de vista que los subrogantes desempeñan las mismas funciones que los jueces titulares, esto es, administrar justicia. En consecuencia, los justiciables tienen .el derecho que surge de la Constitución Nacional y de los tratados internacionales a que -como lo dice la Corte Interamericana de Derechos Humanos- los jueces que resuelvan sus controversias, aunque provisorios, sean y aparenten ser independientes (caso Apitz Barbera y otros -"Corte Primera de lo Contencioso Administrativo"- vs. Venezuela. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia del 5 de agosto de 2008, párrafo 43; caso Reverón Trujillo vs. -Venezuela. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia del 30 de junio de 2009, párrafo 114 y caso Chocrón Chocrón vs. Venezuela. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia del 1º de julio de 2011, párrafo 103). Así, la Corte Interamericana considera que la provisionalidad no debe significar alteración alguna del régimen de garantías para el buen desempeño del juzgador y la salvaguarda de los propios justiciables. De aquí se sigue que, aunque los jueces titulares y los subrogantes son designados de manera diferente y tienen un grado distinto de estabilidad, el Estado debe garantizar un procedimiento para el nombramiento de estos últimos sobre la base de parámetros básicos de objetividad y razonabilidad que aseguren el ejercicio independiente de su cargo.
12) Que, asimismo, la implementación de un régimen de subrogaciones es un remedio excepcional de política judicial que, ante supuestos de ausencia transitoria o permanente del juez titular de un determinado tribunal, persigue mantener el normal funcionamiento de la administración, de justicia mediante el reemplazo de dicho magistrado, sea para una causa en particular -recusación o excusación- o para todas aquellas que se encuentren en trámite y que se inicien con posterioridad -vacancia, licencia, suspensión o cualquier otro impedimento-.
Asi, la Corte Interamericana ha señalado que "los nombramientos provisionales deben constituir una situación de excepción y no la regla, ya que la extensión en el tiempo de la provisionalidad de los jueces o el hecho de que la mayoría de ellos se encuentren en dicha situación, generan importantes obstáculos para la independencia judicial (caso "Apitz Barbera" cit., párrafo 43 y caso "Reverón Trujillo" cit., párrafo 118). Agregó que, a los efectos de que "el Poder Judicial cumpla con la función de garantizar la mayor idoneidad de sus integrantes, los nombramientos en provisionalidad no pueden prolongarse de manera indefinida, de tal forma que se conviertan en nombramientos permanentes. Ello es una nueva razón que explica que la provisionalidad sea admisible como excepción y no como regla general y que deba tener una duración limitada en el tiempo, en orden a ser compatible con el derecho de acceso a las funciones públicas en condiciones de igualdad" (caso "Reverón Trujillo" cit., párrafo 118 y caso "Chocrón Chocrón" cit., párrafo 107).
13) Que la ley 27.145, al derogar el articulo 31 del decreto-ley 1285/58 (ratificado por ley 14.467 y sus modificatorias) y las leyes 26.372 y 26.376, introdujo sustanciales modificaciones al régimen de designación de subrogantes en casos de licencia, suspensión, vacancia, recusación, excusación o cualquier otro impedimento de los jueces de instancias inferiores a la Corte Suprema de Justicia de la Nación.
Según lo establecido en la nueva normativa, la designación de jueces subrogantes corresponderá al Consejo de la Magistratura, excepto en aquellos casos de licencias por un plazo inferior o igual .a sesenta días, supuesto en el que la elección recae sobre la cámara del fuero que, no obstante, debe comunicarla inmediatamente al Consejo, que podrá ratificarla o modificarla. En el caso de tribunales con competencia electoral, la propuesta deberá ser formulada por la Cámara Nacional Electoral (artículo 1º).
De acuerdo con este precepto, la Comisión de Selección de Magistrados y Escuela Judicial del Consejo de la Magistratura debe elaborar, cada seis años, una lista de conjueces para cada fuero, jurisdicción e instancia, la que se integrará con veinte abogados y abogadas, y veinte secretarios y secretarias judiciales (artículo 3º). Los abogados que se desempeñen en la función pública podrán integrar estas listas y, en caso de ser designados, se les deberá conceder licencia sin goce de haberes en su cargo, mientras dure la subrogación (artículo 6º).
Estas listas deben ser consideradas por el Plenario del Consejo y, una vez aprobadas, se envían al Poder Ejecutivo Nacional, para su posterior remisión al Honorable Senado de la Nación, a los fines de solicitar el acuerdo respectivo. Dichas nóminas pueden ser ampliadas en el caso de que se hubieran agotado los conjueces y no existiera ninguno en condiciones de subrogar (artículo 3º).
La designación del subrogante debe realizarse por mayoría absoluta de los miembros presentes del Consejo de la Magistratura y podrá recaer, indistintamente, sobre un juez o jue-za de igual competencia de la misma jurisdicción o sobre un miembro de la lista de conjueces (artículo 2º).
La norma también establece que en caso de que no hubiere disponible una lista de conjueces con acuerdo del Senado, el Consejo de la Magistratura puede designar subrogantes de la lista aprobada por el Plenario. Estas designaciones tendrán un plazo máximo de duración de noventa días hábiles, prorrogable por única vez por igual término (artículo 4º).
Los subrogantes designados ocuparán el cargo en cuestión hasta que cese la causal que generó su designación, sin perjuicio de las responsabilidades y obligaciones propias de la función (artículo 7°) .
La ley también incorpora como novedad la autorización al Consejo de la Magistratura para designar subrogantes y poner en efectivo funcionamiento a aquellos tribunales respecto de los cuales hubiera transcurrido el plazo previsto por la ley de creación para su puesta en funcionamiento, se contara con crédito presupuestario necesario y se encontrara en trámite el concurso para cubrir los cargos correspondientes (confr. artículo 1º, tercer párrafo).
14) Que el primer agravio planteado por los actores es que la ley 27.145 no establece orden alguno de prelación para la cobertura de vacantes por lo que el Consejo de la Magistratura puede elegir al reemplazante, de forma libre, discrecional e indistinta, entre un . juez y un integrante de la lista de conjueces .
15) Que en fecha reciente esta Corte expuso las sustanciales diferencias que existen entre los jueces y aquellas personas que no lo son, a la hora de cubrir una vacante temporal. En este sentido, señaló que los jueces, en contraste con quienes son designados en una lista para intervenir en casos excepcionales cuentan -al momento de asumir la función provisoria-con una designación ajustada a los procedimientos que, conforme a la Constitución Nacional, los habilitan a administrar justicia en forma independiente e imparcial, asegurando las garantías constitucionales y convencionales de los justiciables (confr. "Aparicio" cit., considerando 24).
16) Que, por otra parte, los jueces gozan de la garantía de estabilidad y permanencia como forma de asegurar su independencia (Fallos: 314:881. y 749; 315:2386; 324:1177 y 325: 3514) . La importancia de la inamovilidad para el correcto ejercicio de su función ha sido reconocida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos y por el Relator Especial sobre la independencia de los magistrados y abogados de las Naciones Unidas (caso del Tribunal Constitucional vs. Perú. Sentencia del 31 de enero de 2001. Serie C No. 71, párrafo 75; caso Palamara Iribar-ne vs. Chile. Sentencia del 22 de noviembre de 2005. Serie C No. 135, párrafo 156, y caso "Apitz Barbera" cit., párrafo 138, entre otros e Informe A/HRC/11/41 del 24 de marzo de 2009, pto. 57) .
17) Que, por el contrario, los integrantes de las listas de conjueces carecen de designación permanente alguna, por lo que resultan más vulnerables a las presiones de diferentes sectores, principalmente de aquellas autoridades de quienes dependen futuras designaciones o ascensos y "es menos probable que denuncien la conducta indebida o los actos de corrupción que presencien" (conf. Informe del Relator Especial sobre la independencia de los magistrados y abogados, A/67/305, 13 de agosto de 2012) . Este aspecto cobra especial relevancia en el régimen que se examina si se tiene en cuenta que la nueva ley permite a los secretarios judiciales y funcionarios públicos integrar el listado de conjueces.
18) Que de acuerdo con los principios constitucionales y convencionales enunciados, el derecho de toda persona a ser juzgada por un juez independiente exige que el régimen de subrogación no deje librada la elección al arbitrio de la autoridad de turno. Se debe asegurar que, producida una vacante, esta sea cubierta en primer término por magistrados de otros tribunales -que fueron designados para sus cargos con arreglo al procedimiento constitucional-, y que solo excepcionalmente, frente a razones objetivas que obsten a esa posibilidad, se recurra a jueces provisionales provenientes de la lista de conjueces.
19) Que cabe reiterar que no se trata aquí de negar la posibilidad de que se implemente un sistema de contingencia, que incluya un listado de conjueces para la cobertura de vacantes a los efectos de garantizar el derecho de las personas a contar con un tribunal que atienda en tiempo oportuno sus reclamos.
Lo que corresponde dejar en claro es que, para resguardar adecuadamente la garantía de independencia del Poder Judicial, se deben agotar todas las posibilidades para que las vacantes sean cubiertas, en primer término, por quienes accedieron a un cargo en la magistratura de acuerdo con el especial mecanismo establecido en la Constitución Nacional.
20) Que el segundo aspecto cuestionado de la ley consiste en que el.sistema ideado no contiene ningún baremo objetivo que pueda justificar para cada designación la preferencia de un candidato respecto de los restantes. El Consejo de la Magistratura ejerce,. entonces, con absoluta discrecionalidad su atribución de designar jueces subrogantes pudiendo elegir directamente -entre aquellos comprendidos en el artículo 2º- qué persona quiere para un juzgado o tribunal determinado y también para una causa en particular.
21) Que el respeto de las garantías del juez natural y de la prohibición de comisiones especiales consagradas en el artículo 18 de la Constitución Nacional impone la necesidad de asegurar la transparencia del proceso por el cual se designa a un subrogante en un fuero, en una jurisdicción y en una instancia determinada.
En igual sentido, los Principios Básicos relativos a la independencia de la judicatura de las Naciones Unidas disponen que "[t]odo método utilizado para la selección de personal judicial garantizará que éste no sea nombrado por motivos indebidos" (punto 10).
El articulo 2º de la ley no cumple con esos estándares ya que no establece un sistema de parámetros objetivos y, por ende, no impide que los subrogantes sean nombrados "por motivos indebidos".
22) Que la invalidez del nuevo sistema es aun más patente porque le confiere al Consejo de la Magistratura la facultad, en supuestos de excusación o recusación del magistrado titular, de designar al juez subrogante que intervendrá en un caso específico de un modo totalmente discrecional. Esto se traduce, en consecuencia, en la facultad de nombrar a un funcionario otorgándole jurisdicción para entender en forma especial o accidental (arg. Fallos: 310:804 y 2845).
A este respecto, el Informe del Relator Especial de Naciones Unidas sobre la independencia de los magistrados y abogados recomendó "a los Estados miembros que establezcan un mecanismo para asignar los casos de manera objetiva. Una posibilidad podría ser la asignación por sorteo o mediante un sistema de distribución automática atendiendo a un orden alfabético. Otra posibilidad podría consistir en asignar los casos mediante planes predeterminados de gestión de los tribunales que deben incorporar criterios objetivos para dicha asignación. Estos planes deben estar suficientemente detallados para evitar manipulaciones en la asignación de casos" (Informe del Relator Especial sobre la independencia de los magistrados y abogados, 24 de marzo de 2009, párrafo 46 y 47) .
23) Que de este análisis cabe concluir que, dentro de los sistemas que el legislador puede diseñar para la designación de jueces subrogantes, el que establece el artículo 2° no resulta admisible porque prevé su selección sin parámetro objetivo alguno. En este esquema, cada designación se justifica en la sola voluntad coincidente de la mayoría no agravada de los miembros del Consejo de la Magistratura de elegir la misma persona. Resulta manifiesto que este método no cumple con la transparencia necesaria para garantizar a los justiciables el acceso a jueces subrogantes independientes e imparciales.
24) Que el tercer aspecto cuestionado de la ley 27.145 se relaciona con las mayorías previstas en la norma para la selección de conjueces. Al respecto, y en atención a lo señalado en los considerandos que anteceden sobre los parámetros que deben regir la designación de los subrogantes, corresponde solo examinar el precepto en cuanto establece que el Consejo de la Magistratura aprobará las listas de abogados y secretarios judiciales por mayoría simple, esto es, con una mayoría inferior a la de dos tercios que se fija para aprobar las ternas de candidatos a jueces permanentes (confr. artículo 13, apartado C de la ley 24.937, actualmente vigente en virtud de lo decidido por el Tribunal en la causa "Rizzo", considerando 41).
La importancia de las mayorías calificadas ha sido destacada por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, quien ha señalado que ellas constituyen una salvaguarda para reforzar los procedimientos de selección de magistrados pues evitan las mayorías partidarias e,incrementan la transparencia, resultando más evidente para el público que elige a los candidatos con base al mérito y las capacidades personales (confr. arg. "Garantías para la independencia de las y los operadores de justicia. Hacia el fortalecimiento del acceso a la justicia y el estado de derecho en las Américas", Informe de la Comisión m-teramericana de Derechos Humanos, OEA/Ser.L/V/II, Doc. 44, del 5 de diciembre de 2013, pto. 93).
En consecuencia, la disposición examinada soslaya el importante rol que cumplen las mayorías calificadas en la búsqueda de equilibrios y consensos en los órganos colegiados y colisiona con la intención del constituyente de 1994 que, al definir la composición del Consejo de la Magistratura, procuró evitar que en el seno de ese cuerpo pudieran consolidarse posiciones hegemónicas (confr. "Rizzo", en especial considerando 25) .
De esta forma, resultan aplicables las consideraciones formuladas en este aspecto en el precedente "Aparicio", porque el nuevo sistema implementado permite que la administración de justicia quede en manos de personas que han sido seleccionadas por mayorías simples, distintas a las exigidas para los jueces permanentes y que, además, ni siquiera han atravesado un concurso para demostrar sus condiciones y aptitud para el ejercicio del cargo.
En este punto, cabe tener presente, como se lo señalara en el precedente "Rizzo", que la intención del constituyente al incorporar el articulo 114 de la Constitución Nacional fue elevar el umbral de garantía de independencia judicial, circunstancia que llevó a los convencionales a sostener que "Toda norma que pueda implicar alguna limitación a la independencia del Poder Judicial, a la independencia e imparcialidad en la composición del Consejo de la Magistratura (...) aunque no contradiga el texto que sancionamos, debe considerarse que vulnera el espíritu de la Constitución y contradice la intención del constituyente" (Ministerio de Justicia - Centro de Estudios Constitucionales y Políticos, Obra de la Convención Nacional Constituyente, T. V, págs. 5155/5156) (confr. considerando 24).
25) Que, en cuarto lugar, asiste razón a los recurrentes al sostener que la ley 27.145 tampoco cumple con los criterios sentados en la causa "Rosza", en cuanto permite que, para supuestos excepcionales, sea el Consejo de la Magistratura quien, directamente, nombre al subrogante, prescindiendo de la necesaria participación del Poder Ejecutivo y del Senado de la Nación.
26) Que, finalmente, el texto de la norma habilita al Consejo de la Magistratura a designar jueces subrogantes en tribunales que, a pesar de haber sido creados y cumplir con las demás condiciones allí previstas, no se encuentren en funcionamiento ni hayan sido habilitados para ello.
Así, en ejercicio de esta atribución, de encontrarse cumplidas aquellas condiciones, el Consejo podría designar jueces subrogantes para los siguientes tribunales, a modo de ejemplo, tres cámaras de casación federal (Contencioso Administrativo, Trabajo y Seguridad Social y Civil y Comercial), integrada cada una de ellas por siete miembros (ley 26.853); once cámaras federales (Catamarca, Formosa, Jujuy, La Rioja, Neuquén, San Juan, San Luis, Santa Cruz, La Pampa, Santiago del Estero y Tierra del Fuego) (ley 25.269); juzgados electorales con asiento en cada una de las capitales de provincia y en la Ciudad de Buenos Aires (art. 42 del Código Electoral y articulo 11 de la ley 19.108); y ocho juzgados y dos salas de la cámara en las relaciones de consumo (ley 26.993).
27) Que no debe perderse de vista que, tal como se expresó en el considerando 12, la subrogación es un remedio excepcional de política judicial tendiente a evitar la paralización o retardo de justicia que se generaría si no se procediese, en un término relativamente breve, al reemplazo de los jueces que por alguna razón dejan de cumplir su función, hasta tanto cese el impedimento o se cubra definitivamente la vacante mediante el procedimiento que la Constitución prevé a tal fin.
28) Que, por lo demás, según el Diccionario de la Real Academia, "subrogar" significa "sustituir o poner a alguien o algo en lugar de otra persona o cosa", de modo que el concepto mismo de subrogación, referido a la sustitución o reemplazo de jueces, supone de manera indefectible la preexistencia de un juez en efectivo cumplimiento de sus funciones -sea a cargo de uñ tribunal unipersonal o como integrante de uno colegiado- que por alguna razón, de modo transitorio o permanente, cese en el ejercicio de dichas funciones.
29) Que es evidente que ninguna de estas condiciones se cumplen en el supuesto contemplado por la norma, es decir, cuando la designación del juez subrogante se realiza para un tribunal que aún no se encuentra en funcionamiento, sencillamente porque no hay juez a quien sustituir, ni causas en trámite, ni posibilidad de que se asigne el conocimiento de las que se iniciaren en el futuro.
Tampoco se advierte la razón que podría justificar la urgencia en la designación de jueces subrogantes para tribunales aún no habilitados, que impida aguardar la finalización del concurso para la selección de los candidatos que cubrirán de manera definitiva las vacantes, máxime cuando la propia norma exige, para la designación de jueces subrogantes en estos supuestos, que se encuentre en trámite dicho concurso.
Por ello, el artículo 1º in fine de la ley, en cuanto habilita el mecanismo de designación de jueces subrogantes para estos supuestos -más allá de las objeciones constitucionales que merece el sistema en sí mismo- desnaturaliza el instituto al punto tal que no puede hablarse propiamente de subrogancia, pues no se dan sus presupuestos esenciales.
30) Que, por otra parte, tal como ya lo ha resuelto el Tribunal en ejercicio de sus facultades de superintendencia, el reconocimiento de la atribución de poner en funcionamiento tribunales creados por ley en cabeza del Consejo de la Magistratura implica una clara intromisión en los poderes que esta Corte tiene como titular del Departamento Judicial del Gobierno Federal.
En efecto, al dictar la resolución 1937/15, el Tribunal expresó que esta potestad corresponde a su competencia de raigambre constitucional, reglamentada por las leyes 16.432, 17.928 y 19.362, y que se ha mantenido incólume tras la sanción de la norma en cuestión.
31) Que llegado a este punto, el Tribunal se ve nuevamente obligado a destacar la significativa cantidad de designaciones provisorias existentes en el ámbito del Poder Judicial de la Nación. Esta situación, que ya fuera señalada en el año 2007 al decidir la causa "Rosza", se ha agravado con el trascurso de los años. En efecto, en la actualidad, aproximadamente un cuarto de los cargos de los tribunales nacionales y federales se encuentran vacantes en forma permanente.
Esta realidad, imputable en gran medida a la demora en los procesos de selección y designación de magistrados a cargo del Consejo de la Magistratura, del Senado y del Poder Ejecutivo de la Nación, pone de manifiesto que el carácter extraordinario del sistema de reemplazos se encuentra claramente desvirtuado, convirtiéndose en regla la excepción. Hoy la regla es designar un subrogante y la excepción es nombrar a un juez mediante un concurso.
Además, atento a las mencionadas demoras que se verifican en los concursos para cubrir en forma definitiva las vacantes, estos jueces subrogantes pueden perdurar por un plazo indefinido en esos cargos, desnaturalizándose la esencia y la razón de ser de la figura del subrogante.
Constituye un dato indicativo de la perspectiva de agravamiento de esta problemática la decisión del Consejo de la Magistratura, de comunicar al Poder Ejecutivo Nacional y al Poder Legislativo la necesidad de ampliar las listas de conjueces a las que hace referencia el artículo 3º de la ley 27.145 y solicitar que se incremente a 30 abogados y 30 secretarios judiciales la correspondiente a los tribunales del fuero federal y a 50 abogados y 50 secretarios judiciales la del fuero nacional (confr. nota del 16 de julio de 2015 de la. Presidenta del Consejo al Presidente de esta Corte).
32) Que, en este contexto, las disposiciones de la ley 27.145 permiten que, en forma paralela a los jueces designados de acuerdo con las reglas de la Constitución Nacional, se conforme un cuerpo de conjueces por cada fuero, instancia y jurisdicción -que solo en el ámbito de la Capital Federal alcanzaría al millar- y cuyo nombramiento para un tribunal, o incluso para un caso concreto, es definido en forma discrecional y por simple mayoría por el Consejo de la Magistratura.
De este modo, los propios órganos a los que la Constitución Nacional les asigna la función de designar jueces no solo no han cubierto, en tiempo y forma, el importante porcentaje de cargos, vacantes sino que, además, han dictado normas por las que se habilitaron a designar jueces al margen del procedimiento constitucional creando una justicia de excepción en la que no rige la garantía del juez natural ni de independencia judicial.
33) Que, por todo lo expuesto, corresponde declarar la inconstitucionalidad del régimen de subrogaciones establecido en la ley 27.145.
34) Que el Tribunal no puede dejar de advertir que la situación que se plantea en el Juzgado Federal n° 1 de La Plata se repite en gran cantidad de tribunales nacionales y federales de todo el país. Esto ha motivado la presentación de numerosos planteos judiciales similares al presente. Por ello, esta Corte no puede desatender las graves consecuencias que derivarán de su decisión. Ello exige que el Tribunal, en cumplimiento de su deber constitucional de adoptar las medidas apropiadas para evitar el caos institucional o la eventual paralización del servicio de justicia, dé una respuesta institucional como cabeza del Poder Judicial de la Nación para garantizar la seguridad jurídica y el derecho de los justiciables de contar con un juez imparcial e independiente (conf. doctrina de las causas "Rosza" y "Anadón", considerando 10 y sus citas) . En tales condiciones, atento a la declaración de inconstitucionalidad del actual régimen, esta sentencia establecerá, con relación a todas las subrogaciones actualmente vigentes, pautas consistentes con los principios hasta aquí enunciados (conf. doctrina de Fallos: 319:3148 y causa "Pedraza, Héctor Hugo c/ A.N.S.E.S. s/ acción de amparo", sentencia del 6 de mayo de 2014) .
35) Que, sin perjuicio de ello, por los motivos oportunamente señalados en la causa "Rosza", la autoridad institucional de este fallo no privará de validez a los actos procesales cumplidos de conformidad con las normas consideradas en vigor (conf. doctrina de "Barry" Fallos: 319:2151, y sus citas; "Itzcovich" Fallos: 328:566, y más recientemente en la causa CSJ 494/2013 (49-A)/CSl "Anadón, Tomás Salvador c/ Comisión Nacional de Comunicaciones s/ despido", sentencia del 20 de agosto de 2015) . Ello es así, toda vez que la aplicación en el tiempo de los nuevos criterios, ha de ser presidida por una especial prudencia con el objeto de que los avances propuestos no se vean malogrados en ese trance. En mérito de ello, es necesario trazar la línea divisoria para el obrar de la nueva jurisprudencia, apoyándola en razones de conveniencia, utilidad y en los más hondos sentimientos de justicia, necesidad que entraña, a su vez, la de fijar el preciso momento en que dicho cambio comience a operar (conf. causa "Tellez" Fallos: 308:552).
Por ello, oída la señora Procuradora General de la Nación, se resuelve:
1.- Declarar procedente el recurso extraordinario.
2.- Revocar la sentencia apelada y declarar la inconstitucionalidad de la resolución 331/14 del Consejo de la Magistratura de la Nación, del artículo 7º del 'Reglamento de Subrogaciones de los Tribunales Inferiores de la Nación', aprobado por la resolución 8/14 del Consejo de la Magistratura, del decreto 1264/2015 y del régimen de subrogaciones establecido por la ley 27.145, en los términos de los considerandos precedentes.
3.- Declarar la invalidez del nombramiento del doctor Laureano Alberto Durán, así como los de todos aquellos que actualmente se encuentren subrogando y cuyo procedimiento de designación no se haya ajustado a las pautas fijadas en esta sentencia. Esto implica que resultan inválidos todos los nombramientos de subrogantes, a excepción de los casos en los que se haya designado para subrogar a un juez titular y que este último haya sido elegido por sorteo u orden preestablecido en una norma general.
4.- Declarar la invalidez de todas las listas de conjueces aprobadas sin la debida intervención del Consejo de la Magistratura -doctrina de la causa "Rosza"-, con las mayorías que surgen del considerando 24.
5.- Declarar la validez de todas las actuaciones cumplidas hasta la fecha por los subrogantes al amparo de las designaciones que aquí son declaradas inválidas.
6.- Mantener en el ejercicio de sus cargos por el plazo de tres meses a aquellos subrogantes cuya designación es invalidada en esta sentencia, salvo que con anterioridad cesen las razones que originaron su nombramiento.
7.- Mantener la designación de los jueces subrogantes en materia penal que a la fecha del dictado de la presente sentencia se encuentren interviniendo en audiencias de debate oral y público en curso, al único efecto de que estas se concluyan y se dicte sentencia.
8.- Hasta tanto el Poder Legislativo sancione un nuevo régimen que se ajuste a las pautas establecidas en este fallo, los subrogantes deberán ser designados por el Consejo de la Magistratura de la siguiente manera:
a) para los juzgados de primera instancia, de acuerdo a los parámetros establecidos en el artículo 1º, inciso a, de la ley 26.376; y
b) para los restantes tribunales inferiores a la Corte Suprema de Justicia de la Nación, de acuerdo a los parámetros establecidos en el artículo 2°, primer párrafo, de la ley 26.376, norma que remite al artículo 31 del decreto-ley 1285/58 (texto según ley 26.371); y a lo establecido en el artículo 1º de la ley 26.372.
Agotadas estas posibilidades, y en la medida en que no existan listas de conjueces que cumplan con los recaudos establecidos en este fallo, deberá convocarse a un magistrado jubilado (artículo 16 de la ley 24.018) que haya sido nombrado de conformidad con lo previsto por la Constitución Nacional. A tales efectos, las cámaras, según fuero y jurisdicción, elaborarán un listado de jueces jubilados y la designación se hará por sorteo.
En los supuestos de excusación, recusación, impedimento, suspensión o licencias inferiores o iguales a 60 días de los jueces de los tribunales inferiores a la Corte Suprema de Justicia de la Nación, la designación del juez subrogante o del jubilado corresponderá a la cámara del fuero, de acuerdo a los parámetros establecidos precedentemente.
Con costas. Notifíquese a las partes. Póngase en conocimiento del Poder Ejecutivo Nacional, del Congreso de la Nación y del Consejo de la Magistratura y, oportunamente, devuélvase.
Ricardo Luis Lorenzetti
Carlos S. Fayt
Elena I. Highton de Nolasco
Juan Carlos Maqueda
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