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nov15
Una década al cuidado de los fondos públicos
Gestión ambiental
Ir al inicioInforme sectorial del Presidente de la Auditoría General de la Nación
ÍNDICE
LA PROBLEMÁTICA AMBIENTAL EN ARGENTINA
LA GESTIÓN ESTATAL DEL AMBIENTE BAJO LA LUPA DE LA AGN
ESTRATEGIA NACIONAL DE BIODIVERSIDAD
BOSQUES
HUMEDALES
SUELO
MANEJO DEL FUEGO
FAUNA
PROTECCIÓN DEL AIRE
PATRIMONIO CULTURAL Y NATURAL
PESCA
CUENCAS HÍDRICASCuenca del río Pilcomayo
Cuenca de la laguna La Picasa-El Chañar
Sistema Acuífero Guaraní
Cuenca del río Bermejo
Cuenca Salí-Dulce
Cuenca Matanza-RiachueloACCESO AL AGUA POTABLE Y CLOACAS
AGRICULTURA
MINERÍA
CAMBIO CLIMÁTICO, FUENTES DE ENERGÍA RENOVABLE Y AHORRO ENERGÉTICO
GESTIÓN DE RESIDUOS
ZONAS DE SEGURIDADRESUMEN VISUAL DE TEMÁTICAS AUDITADAS
LISTADO DE AUDITORÍA RELEVANTES
La serie "Una década al cuidado de los fondos públicos" cubre los aspectos destacados de la labor de la Auditoría General de la Nación (AGN) desde 2003, año en que inició su gestión el Dr. Leandro Despouy, y se extiende hasta la fecha de publicación del presente trabajo, en 2015. Se trata de una lectura transversal de los informes de auditoría, sector por sector, desde la perspectiva del Presidente de la institución.
El propósito de esta serie es difundir los hallazgos de más de diez años de control de la administración estatal, junto a un diagnóstico que sea de utilidad para el Congreso Nacional, los funcionarios de gobierno actuales y futuros, y la opinión pública en general. Dado que la actividad de la AGN se centra en detectar las desviaciones entre los objetivos expuestos (deber ser) y las falencias en su concreción (ser), este trabajo pone de relieve los aspectos más notorios de las cuentas públicas y de la administración del Estado que requieren revisión y mejora.
La evaluación se fundamenta principalmente en las observaciones y recomendaciones de casi 3000 auditorías publicadas entre 2002 y 2015 e incorpora la visión del Presidente de la AGN, nutrida además por datos y opiniones de expertos en cada uno de los sectores analizados.
Con estas entregas se pretende difundir el trabajo de la AGN y aportar la experiencia acumulada a lo largo de más de diez años, contribuyendo así a brindar claridad sobre la realidad argentina en una diversidad de áreas de incumbencia del Estado, tales como energía, transporte, aduanas, seguridad social, infraestructura, medio ambiente y finanzas públicas.
Otros números de esta serie
ENERGÍA
Publicado Diciembre de 2013TRANSPORTE FERROVIARIO
(y especial sobre ACCIDENTES FERROVIARIOS)
Publicados Marzo de 2014EL CONTROL EN ADUANAS Y FRONTERAS
Publicado Junio de 2014LA RENDICION DE CUENTAS DEL ESTADO
Publicado Octubre de 2014El presente número de la serie "Una década al cuidado de los fondos públicos" trata sobre el análisis que la AGN realiza sobre la gestión estatal del ambiente en Argentina, de sus logros, falencias y consecuencias, como así también de aquellos aspectos que hoy muestran una imperiosa necesidad de mejora.
El prólogo hace las veces de resumen ejecutivo de la publicación, entrelazando la visión del Presidente de la institución con los hallazgos más destacados de la labor de la AGN en materia de política ambiental a lo largo de los últimos años.
La primera sección expone el desarrollo histórico de la problemática ambiental en Argentina con especial hincapié en su evolución normativa y presupuestaria, con la convicción de que la cuestión ambiental es un elemento de indispensable consideración en el diagrama de las políticas públicas y la programación de obras (tanto públicas como privadas) y, a su vez, una discusión central en los debates políticos y sociales actuales.
La segunda sección, "La gestión estatal del ambiente bajo la lupa de la AGN", es el núcleo de este número y pone de manifiesto la labor de la Auditoría General de la Nación en materia de control de la política ambiental nacional. Se hace uso de una gran variedad de informes de gestión para cubrir aspectos relativos a biodiversidad y recursos naturales, patrimonio cultural y natural, pesca, cuencas hídricas, acceso al agua potable y cloacas, agricultura, minería, cambio climático, gestión de residuos y zonas de fronteras. Cada temática se vuelve un apartado con una introducción específica, las observaciones de la AGN más destacadas y algunas reflexiones atinentes al tema.
Las conclusiones se centran en aspectos propositivos para mejorar la gestión estatal del ambiente teniendo en consideración los problemas institucionales detectados con sus respectivas consecuencias ambientales.
Junto a este número se presenta un informe especial sobre la cuenca Matanza-Riachuelo. La magnitud de su contaminación y el mandato de la Corte Suprema de Justicia de la Nación para que la AGN supervise los fondos destinados a su saneamiento instalaron esta problemática en un lugar primordial en la agenda del organismo. Los diversos ángulos en los que es abordada la cuestión son rescatados en el informe especial "Contaminación en la cuenca Matanza-Riachuelo", que reúne valiosas observaciones provenientes de informes contables, financieros y de gestión producidos por diversos departamentos.
"Todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras; y tienen el deber de preservarlo."
Constitución Nacional de la República Argentina, artículo 41.
Las cuestiones ambientales abarcan aspectos vitales de nuestra existencia. Como patrimonio común de la humanidad, más que una herencia recibida de nuestros padres, el ambiente es un préstamo que nos hacen nuestros hijos; podemos disfrutarlo pensando en que, como préstamo, debe ser devuelto en buenas condiciones. Se trata de un razonamiento simple, de sentido común, pero es también un mandato constitucional. La reforma de 1994 incorporó a la Carta Magna "el derecho a un ambiente sano", instando a nuestra sociedad a satisfacer las necesidades presentes "sin comprometer las de las generaciones futuras". Ello exige poner en práctica la ética de la solidaridad alentada por el presidente Raúl Alfonsín, que implica contemplar al otro en cada acto que realicemos y defender conjuntamente nuestro destino común.
Desde la perspectiva de los derechos humanos, la garantía constitucional de un ambiente sano es trascendental, no solo en sí misma sino también como mecanismo de realización de otros derechos. Cuando se daña el ambiente, se ven afectados derechos que pueden abarcar desde la vida, la salud, la vivienda digna, el agua y la igualdad ante la ley, hasta el conjunto de derechos económicos, sociales y culturales. Junto a la paz y al desarrollo, el ambiente sano pertenece a la categoría de nuevos derechos humanos y está revestido de una doble dimensión, individual y colectiva, vale decir, que puede ser ejercido por una persona así como también por un grupo o toda una comunidad. El derecho a un ambiente sano es el mejor ejemplo de la indivisibilidad y la interdependencia de los derechos humanos en la medida en que resulta muy claro que el avance de uno facilita el de los demás y, por el contrario, su privación afecta negativamente a los otros.
El Estado —para garantizar este derecho vital— debe afianzarse como custodio de los recursos naturales y de su uso sustentable. Más aún, la Argentina tiene en este sentido una misión que excede su propio territorio, ya que se encuentra entre los países más ricos en biodiversidad gracias a su variedad de ecosistemas, que albergan gran cantidad de animales y vegetación. Preservar y garantizar el futuro de las especies de nuestro país, muchas de ellas autóctonas, se vuelve una responsabilidad ante el mundo.
Uno de los primeros antecedentes de intervención estatal en la protección del ambiente se remonta a la tercera presidencia de Juan Domingo Perón, cuando se creó una oficina específica dentro del Ministerio de Salud. Pero fue a partir del retorno de la democracia en nuestro país cuando las cuestiones ambientales entraron realmente en la agenda pública, y quedaron establecidas las bases de un sistema de control de la gestión pública ambiental. En los años siguientes, la Argentina sancionó la Ley General del Ambiente, adhirió a convenios internacionales y promulgó leyes específicas e incluso de aplicación interjurisdiccional. Sin embargo, en los más de treinta años transcurridos desde las primeras iniciativas, no todos los resultados esperados fueron alcanzados. El análisis de las auditorías de la última década |1| —objeto del presente trabajo— demuestra incluso que se ha retrocedido en muchas áreas.
Desde que se reformó la Constitución, la mayor parte de los recursos naturales pasaron a ser dominio de las provincias, pero el Estado Nacional es también responsable en su preservación ya que desempeña un rol clave en asegurar que se administren de modo equitativo, seguro y sustentable. La Nación debe situarse como articulador de la relación entre el desarrollo socioeconómico de las provincias y el cuidado del patrimonio natural del conjunto de los argentinos, utilizando una de sus principales herramientas: el establecimiento de parámetros ambientales a ser cumplidos en todo el territorio, en sintonía con compromisos internacionales asumidos. Las principales acciones ambientales de la Nación son impulsadas desde la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable, aunque hay muchas otras áreas gubernamentales que, en su conjunto, hacen a la política ambiental e influyen sobre su resultado.
La AGN se ocupa de verificar el cumplimiento de las leyes nacionales y los convenios internacionales, y de señalar eventuales falencias en la gestión o en la administración de los fondos. A través de auditorías exhaustivas que van cubriendo todas las áreas relativas a la gestión ambiental, buscamos aportar elementos que permitan consolidar una estrategia ambiental nacional —promoviendo su adecuada planificación con objetivos, metas, indicadores, plazos y mecanismos de revisión— y monitorear el avance de los objetivos.
En el ejercicio de esta función, la AGN ha entrado en contacto con los grandes problemas ambientales que enfrenta la Argentina actual: pérdida de biodiversidad, contaminación de reservas de agua dulce, disminución de la capacidad productiva de suelos y aguas, creciente cantidad de basurales a cielo abierto, uso indiscriminado de agroquímicos, efectos del cambio climático y del deterioro de la capa de ozono y, en general, un uso desordenado del territorio y de los recursos, por fuera de pautas internacionales de protección y sustentabilidad.
La AGN comenzó a examinar formalmente la gestión ambiental en 1998, con la creación de un departamento específico, aunque ya antes había relevado cuestiones ambientales, sobre todo al auditar la gestión de servicios públicos o el avance de líneas de préstamos internacionales. La incursión en esta nueva dimensión de la política estatal —tan vasta, compleja y neurálgica para el bienestar de la población— requirió una adecuación metodológica que resultó a su vez plataforma de innovación para el organismo. Entre las principales decisiones tomadas para lograr un adecuado control de la gestión ambiental, se destacan las siguientes:
- La adopción de un concepto amplio del ambiente, que entiende al ser humano como parte la naturaleza. Bajo este concepto, incluso áreas consideradas "naturales" en el sentido estricto —como los parques nacionales—, son ambientes construidos, no solo porque en su interior los recursos naturales conviven con obras y actividades humanas, sino porque sus propios límites son el resultado de una convención cultural. Este concepto amplio permitió a la AGN abordar, en auditorías ambientales, aspectos referidos a la salud, el patrimonio cultural o el acceso al territorio de las comunidades campesinas e indígenas.
- El enfoque de buena gobernanza. Al examen de la economía, eficacia y eficiencia —dimensiones tradicionales de la auditoria gubernamental—, se agregó la buena gobernanza |2|, que permite evaluar si los programas gubernamentales contemplan instancias de participación ciudadana, si las decisiones son consensuadas con la comunidad y si se contemplan la equidad y la inclusión.
- La conformación de un equipo interdisciplinario que incluye abogados, geógrafos, sociólogos, biólogos, antropólogos, ingenieros, licenciados en ciencias del ambiente, médicos, bioquímicos y economistas.
- El desarrollo de tareas conjuntas con organismos de la región, en particular dentro de la comisión de Medio Ambiente (COMTEMA) de la Organización Latinoamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores (OLACEFS), que ha dado como resultado auditorías coordinadas entre la Argentina y otros países de América Latina en materia de recursos hídricos, cambio climático y pasivos ambientales.
- La implementación de un sistema de consulta con las organizaciones de la sociedad civil y los afectados, tanto a través del programa de Participación Ciudadana desarrollado por la AGN a nivel institucional, como por la expresa interacción de los equipos de campo con la población de los lugares que se visitan en oportunidad de realizar las auditorías. Este último punto ha resultado una experiencia muy alentadora que enriquece tanto el proceso de planificación como la forma de llevar a cabo las auditorías. El intercambio de información y opiniones nos ha apuntalado hacia más y mejores maneras de agregar valor a la gestión estatal. El caso emblemático es el de la cuenca Matanza-Riachuelo, donde la AGN contribuyó con su informe de gestión ambiental a dar fuerza probatoria a la demanda judicial de organizaciones vecinales de la zona más contaminada de la Argentina.
El presente trabajo se basa principalmente en informes elaborados por los equipos técnicos y profesionales del Departamento de Control de Gestión Ambiental, complementados con observaciones provenientes de otras áreas de la AGN que de algún modo abordan temáticas ambientales |3|. Los más de 250 informes de auditoría elaborados entre 2003 y mediados de 2015 fueron aprobados por unanimidad en el Colegio de Auditores y retratan, al analizarlos en conjunto y desde la perspectiva del autor, la profunda debilidad del engranaje de control en material ambiental:
- Hay escasa voluntad política de aplicar leyes ambientales en la Argentina, situación que se traduce en falta de reglamentación, bajo presupuesto e inexistencia de planes y programas orientados a su cumplimiento. Por otra parte, algunos recursos naturales clave —como los suelos, la fauna y los humedales—, aún no han sido protegidos por leyes de presupuestos mínimos que garanticen su preservación y sustentabilidad en todo el territorio.
- La dimensión ambiental no ha sido incorporada a la estrategia productiva del país. Actividades tales como la agricultura, la pesca y la minería han sido llevadas adelante por el sector privado sin adecuados controles por parte del Estado.
- Se ha vulnerado el derecho al consentimiento previo, libre e informado de los pueblos originarios. Las comunidades están protegidas por estándares internacionales que no se cumplen en nuestro país. En la última década, con la expansión de la frontera agrícola, se han incrementado los conflictos territoriales y ambientales.
- No hay articulación entre la Nación y las Provincias, ni siquiera en lugares que exigen un control interjurisdiccional, como la Cuenca Matanza Riachuelo, donde los gobiernos de la Nación, la Provincia y la Ciudad de Buenos Aires no han sido capaces de detener la contaminación que afecta a cientos de miles de familias vecinas a pesar de que fueron obligados por la Corte Suprema de Justicia de la Nación a llevar a cabo un plan de saneamiento.
- No se invierte suficiente dinero. Desde 2011 el presupuesto en Ecología y Medio Ambiente crece a menor ritmo que el presupuesto nacional en su conjunto. En 2014 la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable —que insume alrededor de la mitad de los fondos destinados a Ecología y Medio Ambiente— gastó $1120 millones, un monto equivalente a la partida Prensa y Difusión de Actos de Gobierno. Programas importantes de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo, tales como Bio-combustibles, Energías y Combustibles Alternativos o Uso Racional de la Energía no han podido ser llevados a cabo por falta de financiamiento. Por otra parte, se reasignan partidas presupuestarias con fines diferentes a los aprobados por Congreso en el Presupuesto Nacional. En 2010, por ejemplo, el Jefe de Gabinete transfirió $144 millones previstos para políticas ambientales al programa Fútbol para Todos.
- Gran parte de los planes y programas ambientales están mal diseñados o son ineficaces. En casi todas las áreas auditadas, la AGN halló que la eficacia de planes y programas se ve comprometida por fallas de planificación y gestión: los objetivos no resultan claros, las metas son demasiado amplias o demasiado acotadas, no se cuenta con mecanismos efectivos de seguimiento o no se detallan cursos de acción.
- Fallan los controles y la remediación de pasivos ambientales. La inexistencia de una política de Estado en materia ambiental trajo como corolario un sistema de control deficiente que no solo ha comprometido la sustentabilidad de los suelos, las aguas, la fauna, los bosques y otros recursos naturales en nuestro país, sino que expone a la población a permanentes riesgos de salud y seguridad física.
A modo de conclusión, vemos que a pesar de la ampliación de derechos ambientales que significó la reforma constitucional, la Nación Argentina ha avanzado poco, salvo ciertas instancias formales. La Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable asumió compromisos y suscribió convenios internacionales, pero no fue dotada de jerarquía o recursos suficientes para concretarlos. En las auditorías se advierten algunas acciones positivas, aunque generalmente no forman parte de un plan estratégico o no están articuladas con los actores relevantes. En cuanto al resto de las áreas que conforman el Estado Nacional, en general no tienen un departamento ambiental o no han desarrollado mecanismos para incorporar los conceptos de preservación o sustentabilidad en sus actos.
La Argentina debe lograr el tan largamente deseado desarrollo y a la vez cuidar la vasta diversidad biológica con la que ha sido agraciada. La responsabilidad de los gobernantes en la gestión ambiental no es difusa o general, como erróneamente puede creerse, sino —tal como se aprecia en las recomendaciones de los informes de auditoría— muy concreta. Con su accionar, el Estado tiene que transformar procesos productivos o incluso reconvertir industrias desde cero; fomentar tecnologías limpias y productos renovables; diagnosticar y atender intoxicaciones y enfermedades ligadas a la contaminación cuando no haya podido evitarlas; poner la ciencia al servicio de la detección temprana de catástrofes naturales, de la protección de aire, agua y suelo, del saneamiento y remediación de pasivos ambientales; coordinar acciones entre provincias y con países vecinos, con científicos, productores, empresarios, consumidores, comunidades originarias y el conjunto de la sociedad civil.
Tal vez esta sea una de las más desafiantes misiones que pueda tener un gobernante, ya que se trata de proteger la vida actual y garantizar las condiciones para que pueda seguir habiendo vida en el futuro. Cumplirla implica además enfrentar fuertes intereses de los sectores económico-financieros, pero también de quienes, dentro del propio Estado, evalúan conveniente aumentar la recaudación o reactivar el consumo aun cuando ello venga acompañado de impactos negativos para el ambiente. Por ello, se hace necesario que el Estado asuma un rol de árbitro, se despegue de los intereses cortoplacistas y vele por el ambiente, que es bien común de todos los habitantes.
Resulta interesante la reflexión que hace el Papa Francisco en su segunda encíclica, Laudato si': sobre el cuidado de la casa común, donde se refiere a los efectos del "consumismo obsesivo". Advierte el Papa: "no pensemos solo en la posibilidad de terribles fenómenos climáticos o en grandes desastres naturales, sino también en catástrofes derivadas de crisis sociales, porque la obsesión por un estilo de vida consumista, sobre todo cuando solo unos pocos puedan sostenerlo, solo podrá provocar violencia y destrucción recíproca". Francisco recomienda "apostar por otro estilo de vida" y de esta forma "ejercer una sana presión sobre los que tienen poder político, económico y social".
En este camino que inició la AGN hacia el aseguramiento de una buena gobernanza del ambiente, hemos comprobado que —en efecto— los mayores cambios se han producido de la mano de las agrupaciones vecinales, los damnificados y sus defensores, las organizaciones sin fines de lucro y el conjunto de miembros de la comunidad que han acudido a nosotros y se han valido de ja Justicia y de todo instrumento institucional a su alcance para defender sus derechos y convertirse así en custodios del respeto y la protección del entorno.
Ante el cinismo de quienes pretenden ocultar los problemas ambientales o racionalizarlos como males necesarios de la vida moderna, la premio Nobel de Literatura Svetlana Alexiévich nos confronta con las Voces de Chernóbil. El libro, que recopila testimonios de víctimas y familiares olvidados tras la crisis del escape nuclear de Chernóbil en 1986, revela la desolación de generaciones sin esperanza y pone en tela de juicio nuestra visión del mundo: "(...) porque Chernóbil es ante todo una catástrofe del tiempo. Los radionúclidos diseminados por nuestra tierra vivirán cincuenta, cien, doscientos mil años".
En esta desmesurada extensión temporal del daño ambiental estamos insertos en la Argentina. Hemos visto al río Matanza-Riachuelo arrastrar dos siglos de residuos, desde la época en que los desechos de los mataderos causaban epidemias de fiebre amarilla hasta el actual cóctel de sustancias tóxicas al que están expuestos los vecinos de la cuenca. Los glaciares de la Patagonia, ese patrimonio de la humanidad que demoró millones de años en formarse, sufren también un daño irreversible bajo la voraz actividad extractiva instalada en sus faldas a la espera de que se reglamente la ley que debe protegerlos. Cientos de miles de bosques nativos han sido talados o quemados por negligencia de las autoridades o con su complicidad. La soja, un cultivo de la historia más reciente de la Argentina, ha avanzado por sobre casi todo lo preexistente, de la mano de agroquímicos que amenazan la biodiversidad y la salud de la población, sin que exista un diagnóstico del impacto futuro. Comunidades originarias, esas que estaban aquí mucho antes de que Europa "descubriera" el continente americano, hoy han sido desplazadas de sus tierras y acampan en el centro de la Ciudad de Buenos Aires haciendo un reclamo que nadie atiende. El cambio climático trae aludes, inundaciones y sequías mientras la Argentina —que es el tercer país latinoamericano que más contribuye con gases de efecto invernadero— continúa apostando a los hidrocarburos, la principal fuente de emisión de esos gases (de cada $100 que gastó el Estado Nacional en 2014, $19 fueron destinados al rubro Energía, combustibles y minería).
Un apartado especial merece la minería. Desde hace medio siglo acumulamos los pasivos ambientales de esta actividad, sin que las empresas o el propio Estado se hagan cargo de la necesaria y urgente remediación, e hipotecando la salud de las poblaciones cercanas a los yacimientos. El derrame de cianuro de la empresa Barrick Gold ocurrido San Juan en septiembre de 2015, es una muestra clara de la anarquía que reina esta actividad. La AGN ha sido testigo de la negligencia estatal en el control de la minería que requiere, al contrario de lo que sucede, extremar todos los cuidados. Así, en Abra Pampa, Jujuy, comprobamos que más de 25 años luego del cierre de Metal Huasi, la escoria y los humos blancos abandonados por la empresa fundidora continuaban abandonados en el medio del pueblo comprometiendo la salud de los habitantes; en el Complejo Minero Fabril de San Rafael, en Sierra Pintada, Mendoza, los residuos de uranio, radio y arsénico no habían sido remediados por la Comisión Nacional de Energía Atómica; en el complejo minero Río Turbio, en Santa Cruz el daño ambiental provocado por el concesionario privado no había sido resuelto por la posterior empresa estatal y persistían los pasivos históricos así como un inadecuado manejo de residuos peligrosos. El panorama alberga mayores complicaciones en el plano social, habiendo sido testigos —al poco tiempo de que el cianuro contaminara las aguas en San Juan— de un violento episodio en La Rioja. Una marcha en contra de la megaminería en Famatina fue reprimida por la policía provincial tras la cual el diputado nacional y ex candidato a Gobernador, Julio Martínez, resultó herido con balas de goma. La falta de una política ambiental para el desarrollo de una actividad minera responsable y sustentable, encuentra su respuesta en una creciente conmoción social.
En medio de un panorama desolador, las voces cada vez más fuertes de la sociedad civil son un aliento para avanzar por el camino de la mejora, con esperanza de revertir la situación. Porque, como nos recuerda el Papa Francisco, "el gemido de la hermana tierra se une al gemido de los abandonados del mundo, con un clamor que nos reclama otro rumbo."
Dr. Leandro Despouy
Presidente
Auditoría General de la Nación
1 LA PROBLEMÁTICA AMBIENTAL EN ARGENTINADESARROLLO HISTÓRICO Y MARCO JURÍDICO
La cuestión ambiental es un elemento de indispensable consideración en el diagrama de las políticas públicas y la programación de obras, tanto públicas como privadas, y es central en los debates políticos y sociales actuales. El calentamiento global, la pérdida de biodiversidad, la contaminación industrial, los desechos nucleares y la basura cotidiana son materia de estudio, no solo en regiones eventualmente afectadas sino también en los foros y organismos mundiales. Sin embargo, no fue hasta 1972, durante la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Ambiente Humano desarrollada en Estocolmo, cuando la temática ambiental adquirió relevancia en la agenda internacional y se comenzó a tomar conciencia pública de su importancia.
Argentina no fue ajena a esta problemática y en 1973 se creó la Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente Humano en el ámbito del Ministerio de Economía. Si bien ya había antecedentes normativos para el manejo de recursos naturales —como el Código de Minería de la Nación de 1886 y la Ley 2797, la primera que regula la temática ambiental en el país, al prohibir que se arrojen residuos cloacales e industriales a los ríos—, es desde la década de los 70 cuando la política ambiental argentina adquiere importancia, y se emiten normas y leyes nacionales al respecto, siguiendo, con ciertas diferencias, la legislación internacional en la materia.
A partir de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (Río de Janeiro, 1992), las cuestiones del cambio climático y el desarrollo sustentable pasaron a ocupar un lugar central en el debate mundial y la Argentina incorporó en su derecho interno una serie de Convenciones y Protocolos de protección y conservación ambiental. A su vez, la mayoría de las Provincias ya habían incluido en sus Constituciones el principio de protección del ambiente.
Un hito en la política ambiental argentina tuvo lugar con la reforma constitucional de 1994, que reconoce explícitamente el derecho a un ambiente sano y la importancia de protegerlo y preservarlo para las generaciones actuales y las futuras. En su artículo 41, la Constitución Nacional establece que "todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras; y tienen el deber de preservarlo. El daño ambiental generará prioritariamente la obligación de recomponer, según lo establezca la ley".
Asimismo, establece amplias responsabilidades para las autoridades, que "proveerán a la protección de este derecho, a la utilización racional de los recursos naturales, a la preservación del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biológica, y a la información y educación ambientales. Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, y a las Provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquéllas alteren las jurisdicciones locales. Se prohíbe el ingreso al territorio nacional de residuos actual o potencialmente peligrosos, y de los radioactivos".
A su vez, la Constitución Nacional dispone que "las provincias conservan todo el poder no delegado por esta Constitución al Gobierno federal, y el que expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporación" (art. 121) y que ".Corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio" (art. 124).
Las interpretaciones del artículo 41 no han sido del todo coincidentes, hay diversas posturas sobre los cambios introducidos por la reforma y el concepto de presupuestos mínimos. En la práctica, esas diferencias se tradujeron en una descentralización de las responsabilidades y de la gestión de los recursos naturales. Ante este reparto de competencias, el Gobierno Nacional deja de tener un rol protagónico en la gestión del ambiente, en línea con lo ocurrido en otras áreas, como la gestión de la educación o la salud, materias en las que las decisiones fueron concentradas en las Provincias.
El dictado de normas de presupuestos mínimos |4| quedó en potestad del Congreso de la Nación para que impusiera condiciones necesarias de manera uniforme y común en todo el país, de forma tal que se asegurase una protección ambiental integral y niveles de calidad mínimos, se garantizase la dinámica de los sistemas ecológicos y se asegurase el desarrollo sustentable. Los temas que cuentan con leyes de presupuesto mínimo son: residuos industriales, residuos domiciliarios, gestión y eliminación de PCB, gestión ambiental de aguas, información pública ambiental, bosques, actividades de quema, manejo del fuego y glaciares.
Hay además una extensa lista de otras leyes nacionales que no revisten estatus de presupuestos mínimos pero aun así tienen como objetivos la protección y cuidado del medio ambiente y el aliento al desarrollo sustentable. (En el Anexo I, se presenta un listado más detallado de leyes de protección ambiental).
A su vez, la Nación se configura como autoridad de aplicación de convenios internacionales y de programas de financiamiento nacional.
La Ley 25.675, General del Ambiente, promulgada en 2002, articula el sistema de presupuestos mínimos de protección ambiental junto a otras leyes que regulan temas específicos. De esta manera, se establecen los lineamientos generales que debe cumplir la política ambiental nacional, entre ellos:
1. Preservación, conservación, recuperación y mejoramiento de la calidad de los recursos ambientales.
2. Mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes.
3. Promoción del uso racional y sustentable de los recursos naturales.
4. Mantenimiento del equilibrio y dinámica de los sistemas ecológicos;
5. Conservación de la diversidad biológica.
6. Promoción de cambios en los valores y conductas sociales para lograr el desarrollo sustentable.
7. Establecimiento de un sistema federal de coordinación interjurisdiccional, para la implementación de políticas ambientales de escala nacional y regional.
En tanto, las Provincias son responsables de regular el uso y aprovechamiento de los recursos naturales y dictar y aplicar leyes complementarias.
Para articular las actividades entre las Provincias y el Gobierno Nacional, se creó en 2002 el Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA) con el objetivo de "ser un ámbito institucional de encuentro federal, a los fines de abordar los problemas y las soluciones del medio ambiente en la totalidad del territorio nacional".
Actualmente, el organismo que diseña y aplica la política ambiental a nivel nacional es la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable (SAyDS), que depende de la Jefatura de Gabinete de Ministros |5| y es la autoridad de aplicación de la Ley General del Ambiente |6|, de convenios internacionales y de muchas otras leyes con contenido ambiental |7|, incluyendo las de presupuestos mínimos. Tiene a su cargo coordinar con las provincias la política ambiental, por lo que integra y preside el COFEMA, y debe conjugar la inserción de la política ambiental en los demás Ministerios y áreas de la Administración Pública Nacional.
Es posible que diversos conflictos ambientales lleguen a la instancia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que podría establecer acciones a realizar, obligaciones y responsabilidades. Hasta la fecha, hay dos grandes causas que por su importancia y alcance merecen ser mencionadas:
1. Causa Mendoza, Beatriz Silvia y otros contra Estado Nacional y otros sobre Daños y Perjuicios (Daños derivados de la contaminación ambiental del río Matanza-Riachuelo).
La Corte ordenó que el Estado Nacional, la Provincia de Buenos Aires y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires pusieran en marcha un plan de saneamiento ambiental que contemplase, entre otras cosas, ampliar la red de agua potable y cloacas, limpiar el camino de sirga, emprender la gestión integral de residuos y desechos industriales, relocalizar el Dock Sud y los asentamientos humanos en toda el área de la Cuenca.
2. Causa Salas, Dino y otros contra Provincia de Salta y Estado Nacional (Demanda por daño ambiental — bosques — desmontes y talas).
La Corte ordenó detener los desmontes en la provincia de Salta hasta que se realizara un relevamiento y zonificación de las aéreas en "aptas para los desmontes", "limitadas en su uso" o directamente "prohibidas".
En definitiva, la política ambiental en Argentina es un complejo entramado de normas y organismos en los distintos niveles del Estado (federal, provincial y local) que demanda un esfuerzo de coordinación entre estamentos y normativas no logrado aún.
En los próximos capítulos, se verá la labor de la Auditoría General de la Nación en materia de control de la política ambiental nacional. Se cubren aspectos relativos a la protección de los recursos naturales y la diversidad, y también actividades que afectan el ambiente.
FINANCIAMIENTO DE LA POLÍTICA AMBIENTAL NACIONAL
Con el traspaso de la SAyDS en 2006 desde el Ministerio de Salud a la Jefatura de Gabinete de Ministros, se reordenaron, rediseñaron y centralizaron las políticas ambientales, la preservación y protección de los recursos naturales y el desarrollo sustentable.
Para cumplir los objetivos con los que fue creada, bajo su jurisdicción se desarrollan diversos programas que cuentan tanto con presupuesto estatal como con ingresos por préstamos internacionales:
1. Planificación y política ambiental: bajo este programa se diseña e implementa la política nacional vinculada a la gestión de recursos naturales, conservación de la biodiversidad y sustentabilidad social, económica y ecológica. También ejecuta el Plan Nacional de Manejo del Fuego.
2. Promoción del desarrollo sustentable: prevé la elaboración, desarrollo, fomento, ejecución y evaluación de planes, proyectos y acciones tendientes a concretar procesos de desarrollo sustentable, a fortalecer las economías regionales, internalizar la variable ambiental en los procesos productivos (sin agravar situaciones de pobreza y desempleo), revertir y evitar formas de deterioro del medio, difundir y promover instrumentos de gestión ambiental y estimular conductas de preservación y mejoramiento de la calidad ambiental.
3. Coordinación de políticas ambientales: tiene como finalidad la implementación de acciones en relación con distintas áreas temáticas (mejoramiento ambiental para grupos y comunidades en situación de vulnerabilidad, comunicación y participación social, observatorios de medio ambiente y sociedad, derechos humanos, niñez y género, coordinación interjurisdiccional, gestión de residuos sólidos urbanos, atención de áreas tradicionales como el COFEMA, entre otras.
4. Control ambiental: desarrolla acciones para revertir y evitar formas de deterioro del medio, difundir y promover instrumentos de gestión ambiental y estimular conductas de preservación y mejoramiento de la calidad ambiental.
Si bien en la actualidad el presupuesto destinado a la SAyDS es, en términos relativos, mayor que a principios de los 2000, en ningún momento de la última década superó el 0,2% del presupuesto de la Administración Pública Nacional.
Por otra parte, la SAyDS no hace uso de la totalidad del presupuesto que se le destina. En promedio, entre 2003 y 2014 ejecutó el 68% de los fondos que tenía disponibles. A partir de 2011, en coincidencia con una pequeña disminución en términos reales de las partidas que recibe, la SAyDS comenzó a ejecutar una mayor proporción del presupuesto, pero, aun así, en 2014 el gasto efectivo en política ambiental representó solo 0,1% del presupuesto nacional.
Presupuesto y gasto de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable
(respecto al presupuesto y gasto de la Administración Nacional)Fuente: Elaboración propia sobre datos de las cuentas de inversión de cada período fiscal.
Con estos recursos, la SAyDS debe realizar una gran variedad de tareas: coordinación con las provincias y ministerios, emisión de certificados y autorizaciones para la operación y movimiento de fauna y flora, capacitación en temas ambientales, sistema aéreo de prevención y lucha contra incendios, desarrollo de proyectos forestales, control de actividades provinciales en el cumplimiento de la normativa nacional, difusión de la problemática ambiental, asistencia financiera para mejora ambiental, fortalecimiento institucional, construcción de plantas de tratamiento de residuos, control de empresas emisoras de gases, recuperación de sitios contaminados, inspección de generadores de residuos peligrosos, control de efluentes cloacales, entre otras.
Ahora bien, para obtener el gasto total del Estado Nacional en materia de ecología y medio ambiente, se deben incluir otros organismos más allá de la SAyDS, como la Administración de Parques Nacionales, que tiene a su cargo la protección y conservación de más de 40 Parques Nacionales, Reservas y Monumentos Naturales, o la Autoridad de Cuenca Matanza-Riachuelo (ACUMAR), que debe realizar acciones para el saneamiento de la Cuenca. En este caso, el gasto efectivamente realizado en 2014 ascendió al 0,25% del presupuesto de la Administración Nacional.
Gasto nacional en ecología y medio ambiente
(como porcentaje del gasto de la Administración Nacional)Fuente: Elaboración propia sobre datos de las cuentas de inversión de cada período fiscal.
A lo largo de la década se puede apreciar un incremento en términos relativos del gasto dedicado a la gestión ambiental, aunque a partir de 2011 se revierte la tendencia y comienza una caída del gasto real que se verifica año tras año hasta la actualidad.
Si bien es difícil establecer cuánto sería un monto razonable para dedicar a cuestiones de preservación del ambiente y promoción de políticas de desarrollo sustentable, una comparación resulta ilustrativa: en el Presupuesto 2015, el monto total destinado a la SAyDS fue de $1.204 millones, una suma equivalente al monto previsto para difusión y prensa de actos del Gobierno Nacional |8|.
2 LA GESTIÓN ESTATAL DEL AMBIENTE BAJO LA LUPA DE LA AGN
La Constitución Nacional, en su artículo 85, otorga potestad a la Auditoría General de la Nación para controlar los recursos públicos y de toda actividad de la administración pública. Esto incluye todos los programas o proyectos del Estado Nacional para la preservación del medio ambiente y del patrimonio natural o que tengan a su cargo gestionar el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales.
El Departamento de Control de Gestión fue creado en 1998 para evaluar el grado de concreción de las metas y objetivos de los organismos públicos, la eficiencia y economía con que obtienen y aplican sus recursos y el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias.
Es así como la AGN cumple una función de contralor de la administración pública nacional en materia de gestión ambiental y manejo de los recursos naturales. Los informes elaborados por el Departamento de Control de Gestión son una importante herramienta para evaluar y controlar el desempeño del Estado Nacional en esta materia.
La gestión ambiental en Argentina es trasversal a toda la Administración Pública Nacional porque hay organismos con competencias en casi todas sus áreas. La AGN interviene en proyectos y programas ambientales de la Nación en casi todos los ministerios: Planificación (Energía, Minería, Hídricos, Entes Reguladores ENARGAS y ENRE, Vialidad), Agricultura (INTA y programas protección del suelo), Cancillería (Antártida y ambiente), Turismo (Parques Nacionales, Plan Federal de Turismo Sustentable, Programa de Tratamiento de Residuos en Municipios Turísticos), Defensa (algunas áreas de Parques Nacionales), Educación (CONAPLU - Comisión Nacional Argentina para la UNESCO, que implementa convenios ONU, Protección Patrimonio de la Humanidad), Economía (Secretaría de Comercio - pasteras y papeleras), Salud
(Programas Nacionales de Sida y de CHAGAS, ANMAT, Medicamentos y Alimentos), Agricultura (diversos programas, el INTA y SENASA), Secretaría de Medio Ambiente (programas, leyes de presupuestos mínimos, acuerdos internacionales). Como el campo de acción de las auditorías ambientales efectuadas es muy extenso y diverso, acá se repasan los principales casos auditados durante el período 2002 a 2014 relacionados con la conservación ambiental de la biodiversidad y de recursos de alto valor, como las aguas, los suelos, el patrimonio cultural y las tierras de frontera. A su vez, debido a la complejidad de la cuestión ambiental, se recurre a informes producidos por otros departamentos de la AGN para cubrir aspectos más amplios de la problemática socioambiental. La cuestión de la cuenca Matanza-Riachuelo, que aquí está descripta en diversos apartados, como el de Cuencas Hídricas, se examina en un informe especial específico |9|.
Estrategia nacional de biodiversidad
"Biodiversidad" o "diversidad biológica" hacen referencia a la amplia variedad de organismos vivos que hay en el planeta Tierra. El término, con esa acepción, se popularizó a fines de la década del 80 y cobró fuerza a nivel internacional luego de la Cumbre de la Tierra celebrada por Naciones Unidas en 1992 en Río de Janeiro, donde se abrió a la firma de todos los países el Convenio Internacional sobre Diversidad Biológica (CDB), promulgado meses antes en Nairobi.
La Argentina es miembro del CDB, clasificada como país megadiverso debido a la gran variedad de ecosistemas que alberga en su territorio, tanto terrestre como dulceacuícolas y marino. Basado en criterios biogeográficos —que consideran la distribución de la vegetación, las comunidades vegetales y los hábitat de la fauna junto a criterios geomorfológicos y climáticos—, se distinguen 19 ecorregiones (18 terrestres y una marina) |10|.
La relación entre los recursos naturales de un país y su potencial aprovechamiento humano se mide en biocapacidad; los países más ricos en estos términos son aquellos que disponen de extensiones biológicamente productivas y rendimientos asociados por encima de la media. El informe "Planeta Vivo 2012" de la World Wildlife Fund ubicó a la Argentina como el noveno país con mayor biocapacidad en el mundo.
Distribución ecorregiones argentinas
Haga click para ampliar mapaFuente: Administración de Parques Nacionales
La preservación de la biodiversidad es un desafío que ha acometido la Argentina desde que suscribió el convenio en Río de Janeiro, y que la AGN ha podido evaluar en auditorías sobre su implementación así como en otros convenios y leyes de presupuestos mínimos sobre bosques y humedales. Las principales amenazas que afectan la diversidad de especies son la pérdida, degradación o fragmentación de sus hábitat; la caza, captura y recolección de ejemplares; la sobreexplotación pesquera; la introducción de especies exóticas o invasoras; la pérdida de las masas forestales nativas; el cambio climático y el avance de la frontera agropecuaria. Para la conservación de la biodiversidad y la promoción de actividades sustentables en Argentina hay un entramado de leyes y normativas de protección ambiental y diversas estrategias, que incluyen la creación de áreas protegidas (AP).
La AGN evalúa la implementación de las estrategias de conservación de la biodiversidad nacionales y controla la gestión de la normativa nacional en torno a esta temática.
La Estrategia Nacional para la conservación y utilización sustentable de la biodiversidad (ENB) se ha implementado de manera deficiente e incompleta. No se cumplió casi ninguno de los objetivos, por falta de coordinación, de presupuesto y de planes de acción efectivos.
La actualización de la ENB, iniciada en 2011, no se tradujo en planes de acción con metas cuantitativas y estrategias de implementación que especifiquen recursos a aplicar y cronogramas calendarizados.
La SAyDS, autoridad de aplicación del Convenio de Biodiversidad y de la ENB, no coordina adecuadamente políticas 1) con las jurisdicciones provinciales, titulares de dominio de los recursos naturales en sus territorios y autoridades de aplicación de sus respectivas normativas de protección ambiental; 2) con los organismos nacionales que implementan los programas sectoriales (agricultura, pesca, minería, energía, turismo). Ambos niveles de decisión impactan sustantivamente en los principales elementos de la ENB.
Los problemas de coordinación se profundizan porque no hay normativa nacional de Presupuestos Mínimos respecto de algunos recursos naturales (suelo, fauna, aire, humedales), y en donde existen su aplicación es deficiente, como sucede con la Ley de Bosques Nativos.
De esta manera, se desdibuja el rol de la SAyDS; es notable que el único aspecto de gestión nacional, las áreas nacionales protegidas, tampoco se encuentre bajo su órbita.
La diversidad biológica ha sufrido un impacto negativo de la mano de un modelo agropecuario extractivo intensivo, con la consiguiente pérdida de riqueza en humedales, suelos y masa forestal del país. Pero la ENB, tal como se implementa actualmente, no garantiza la efectiva protección de los recursos naturales, que han sido afectados por deficientes políticas y están en tensión permanente con la expansión de la frontera agrícola.
La megadiversidad biológica de la que goza la Argentina se ve amenazada por una serie de factores que con un control más riguroso y una toma de conciencia pueden ser aminorados o incluso resueltos. De nada sirve que se suscriban tratados internacionales o se establezcan convenios de protección ambiental si no se ejecutan políticas y medidas completas y efectivas.
En tanto no se establezcan y apliquen claros y razonables Presupuestos Mínimos en materia ambiental y no se coordine con las provincias o entre los distintos organismos nacionales, difícilmente se podrán alcanzar los objetivos de protección, conservación y recuperación del ambiente.
- Implementación del Convenio de Diversidad Biológica (Resolución AGN 80/13)
La Argentina suscribió el Convenio Internacional sobre Diversidad Biológica (CDB) en 1992 y lo ratificó por Ley 24.375 en 1994. Mediante este acto, el país se comprometió a "la conservación de la diversidad biológica, la utilización sostenible de sus componentes y la participación justa y equitativa en los beneficios que se deriven de la utilización de los recursos genéticos, mediante, entre otras cosas, un acceso adecuado a esos recursos y una transferencia apropiada de las tecnologías pertinentes, teniendo en cuenta todos los derechos sobre esos recursos y a esas tecnologías, así como mediante una financiación apropiada |11|".
La protección de la biodiversidad en la Argentina no ha avanzado más allá de las buenas intenciones. En la práctica, la estrategia no se ejecuta por falta de estructura, planificación y asignación de recursos.
En sintonía con el compromiso internacional asumido, la Argentina estableció una Estrategia Nacional de Biodiversidad |12| en 2003. En la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable (SAyDS), la AGN auditó el grado de implementación del Convenio desde el establecimiento de la Estrategia hasta junio de 2012 centrándose en el cumplimiento y avance de tales como: criterios de buena gobernanza, acciones para la conservación y uso sustentable de la biodiversidad, acciones para el aumento de las capacidades nacionales en biodiversidad, y obligaciones internacionales asumidas.
La principal conclusión: a nueve años de su puesta en vigencia, la ENB no había sido implementada. La razón principal del fracaso es la falta de funciones, puestos de trabajo, planes, presupuesto y financiamiento en el Grupo de Trabajo de Biodiversidad |13|, brazo ejecutor de la ENB.
En áreas clave como humedales, fauna y suelos no hay leyes de presupuestos mínimos; en bosques, hay una ley cuya aplicación presenta dificultades.
La AGN no encontró un diagnóstico sobre el estado de situación en biodiversidad a nivel nacional, ni una base de datos que centralice la producción científica nacional en la materia, por lo que recomendó a la SAyDS que monitoree y coordine sus programas para que resulten efectivos.
De acuerdo a los últimos datos disponibles, la Argentina pierde cada año el 1,1% de su área forestal |14|. Las causas de esta disminución residen en la sobreexplotación para la producción de madera, leña o carbón, y los incendios, pero principalmente en el sobrepastoreo y la expansión de la frontera agropecuaria.
El primer dato disponible sobre la superficie efectiva de bosques corresponde al Censo Nacional Agropecuario de 1937, que registra una superficie de 37.535.308 ha de bosques nativos para ese año. La SAyDS estima que durante los 50 años comprendidos entre 1937 y 1987 hubo una pérdida de 2.355.308 ha |15|. No obstante, datos disponibles desde fines del siglo XIX muestran que la superficie de bosques nativos alcanzaba unos 100 millones de hectáreas. Tomando en cuenta esta cifra, la magnitud de la pérdida es mayor y alcanza el 70%. Las causas residen en la intensificación de las actividades económicas expansivas, que incluyeron el desarrollo del sistema ferroviario, el incremento de la superficie agrícola, la tecnificación de la ganadería y el auge de la producción de tanino durante la Primera Guerra Mundia |16|.
Durante la década de 1990, la demanda de la infraestructura, los cambios tecnológicos y el contexto internacional aceleraron la deforestación, produciendo uno de los procesos de transformación más radicales de los bosques nativos. La expansión de la frontera agropecuaria, principalmente para la producción de soja, significó el desmonte masivo de bosques nativos. Desde esa década hasta 2007, se perdieron más 6.000.000 de hectáreas |17|.
Ante el avance de la deforestación y los peligros que conlleva para la conservación y sustentabilidad de la diversidad de especies, se promulgó en 2007 la Ley 26.331, de Bosques Nativos, que se reglamentó recién dos años después.
Contiene como aspecto central el Ordenamiento Territorial de Bosques Nativos, es decir, la clasificación del área de bosques nativos de cada jurisdicción según tres categorías de conservación: "roja" (no puede ser sometida a desmonte ni a ningún tipo de intervención), "amarilla" (puede ser destinada a actividades siempre y cuando no haya desmonte) y "verde" (puede ser sometida a desmonte).
Categorización de bosques
Categoría 1 Sectores de muy alto valor de conservación que no deben transformarse, pero pueden ser hábitat de comunidades indígeas y ser objetivo de investigación científica Categoría 2 Sectores de mediano valor de conservación, que pueden estar degradados. Podrán ser sometidos a los siguientes usos: aprovechamiento sostenible, turismo, recolección e investigación científica Categoría 3 Sectores de bajo valor de conservación que puedan transformarse parcialmente o en su totalidad - Ley 26.331, de Bosques Nativos (Resolución AGN 38/14)
La AGN auditó la situación en que estaban entre 2007 y 2013 los bosques nativos sujetos al régimen legal de preservación, y la conclusión más contundente a la que arribó es que la Ley 26.331 recibió una inversión sustancialmente inferior a la requerida y no resultó efectiva en su aplicación.
La SAyDS, como autoridad de aplicación, no tiene jerarquía institucional suficiente para gestionar de manera integral las políticas públicas establecidas en la Ley de Bosques Nativos, lo cual afecta su eficiencia y efectividad. A su vez, no hay una clara diferenciación de roles entre la SAyDS y el Consejo Federal del Medio Ambiente (COFEMA) en la toma de decisiones sobre esta cuestión.
El principal aspecto de la Ley de Bosques, es decir, el ordenamiento territorial, no produjo el resultado que se esperaba. Por un lado, el COFEMA recién estableció un proceso de elaboración y acreditación en marzo de 2012. A la fecha del cierre de la auditoría, en junio de 2013, aún estaba pendiente que seis provincias implementaran el ordenamiento territorial: Buenos Aires, Córdoba, Corrientes, Entre Ríos, La Rioja y Santa Fe. En tanto, en Salta, rigiéndose por leyes provinciales, se recategorizaron más de 14.000 ha, disminuyendo su grado de preservación; mientras que en Santiago del Estero, provincia con la tasa de pérdida de bosques nativos más alta, se realizó una "autorización express" de 400.000 ha en 2007, justo antes de la entrada en vigencia de la Ley, quintuplicando los permisos otorgados el año anterior. Esta irregularidad fue detectada por la Defensoría del Pueblo y señalada en la auditoría de la AGN.
Hay una contradicción de base entre los objetivos de preservación que establece la Ley de Bosques y los objetivos de intensificación de la actividad agropecuaria promovidos desde las Provincias y el Ministerio de Agricultura nacional.
Por otro lado, varios artículos de la Ley no se habían reglamentado, incluyendo el que establece los objetivos. Esto daba lugar a interpretaciones distintas en cada provincia y dificultaba el seguimiento. A esta debilidad se suma que no se desarrolló el Programa Nacional de Protección de los Bosques Nativos, de manera que no estaban definidos el cronograma de plazos, las metas cuantitativas, los indicadores de desempeño ni las acciones correctivas.
Las demoras en la implementación de la Ley de Bosques y en ordenamiento territorial tuvieron como consecuencia negativa directa la deforestación de grandes extensiones de bosques en Santiago del Estero y Salta.
En síntesis, desde la aprobación de la Ley de Bosques, en 2007, hasta 2011, se perdieron unas 520 mil hectáreas de bosques nativos en la suma de provincias que ya habían aplicado el ordenamiento territorial, de las cuales un 3% correspondía a áreas clasificadas en "rojo" y un 50% a áreas "amarillas".
¿Cómo puede protegerse la biodiversidad de la Argentina en su conjunto cuando las provincias tienen criterios desiguales sobre cuáles son las zonas desmontables y cuáles no? Si la Ley Nacional de Presupuestos Mínimos estableciera estándares cuantificables, resultaría más efectiva.
A su vez, se observó una falta de armonización entre la política de manejo sustentable de bosques y las políticas de desarrollo vinculadas a la producción. El informe de auditoría destaca en varios apartados la contradicción entre los programas de intensificación de la explotación de los suelos —promovidos no solo provincialmente sino, incluso, desde el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca— y la regulación de la expansión de la frontera agropecuaria que exige la Ley de Bosques. Esta es una tensión no resuelta que requiere una visión integral de la producción sustentable en la Argentina.
Pérdida Anual de Bosque Nativo
(entre 2007 y 2011 por provincia y categoría.)
Fuente: Elaboración propia sobre datos de la SayDS.
En cuanto a los aspectos financieros, el presupuesto previsto para el Fondo Nacional para la Protección de los Bosques Nativos en las leyes de Presupuesto subsiguientes ha sido inferior al establecido en la Ley de Bosques —en ninguno de los años auditados la partida correspondiente en el Presupuesto nacional superó 36% de previsto en la Ley |18|.
Se observó además que el mecanismo de rendición de cuentas implementado por la Jefatura de Gabinete resultaba ineficiente, provocaba demoras en la recepción de los fondos por las provincias y, consecuentemente, en la ejecución de los planes.
La inversión en el Fondo Nacional para la Protección de Bosques Nativos en ningún año superó el 36% de lo previsto en la Ley.
El informe también destaca la necesidad de trabajar conjuntamente con el Instituto Nacional de Asuntos Indígenas (INAI), organismo a cargo del Relevamiento Territorial de Comunidades Indígenas (Ley 26.160), dado que la conservación y el aprovechamiento de los bosques nativos están estrechamente vinculados a los conflictos por la tenencia de la tierra. Esta articulación es fundamental para garantizar efectivamente los derechos de las comunidades indígenas y campesinas al momento de implementar la Ley de Bosques.
Resulta necesario coordinar con el Instituto Nacional de Asuntos Indígenas para garantizar efectivamente los derechos de las comunidades indígenas y campesinas al momento de implementar la Ley de Bosques.
En suma, la pérdida de bosques nativos en los últimos años se dio por una suma de factores: incumplimiento de la ley, deforestación de áreas en riesgo, escasos recursos financieros para los programas previstos, falta de adhesión provincial, y la contradicción de base a resolver entre la ampliación de la frontera agrícola y la promoción del ordenamiento territorial de los bosques nativos. Si el Estado Nacional no tiene una visión integral, difícilmente se podrán cumplir los objetivos a los que la Argentina se ha comprometido tanto por convenio internacional como por su propia estrategia nacional.
A pesar de las estas fallas en la aplicación de la Ley de Presupuestos Mínimos para bosques nativos, al menos esta herramienta legal está en uso. En otras áreas que hacen a la biodiversidad hay un vacío absoluto, como quedó particularmente de manifiesto en la auditoría que la AGN realizó sobre el cumplimiento del convenio internacional para la protección de humedales.
Los humedales son zonas de tierra sujetas a inundaciones permanentes o temporarias que, en su definición amplia, incluyen pantanos y marismas, lagos y ríos, pastizales húmedos y turberas, oasis, estuarios, deltas y bajos de marea, zonas marinas próximas a las costas, manglares y arrecifes de coral, y sitios artificiales como estanques piscícolas, arrozales, embalses y salinas.
Más allá de la propia subsistencia de la flora y fauna que les son propias, los humedales son importantes porque regulan los regímenes hídricos, lo cual tiene alta significación no solo en lo económico sino en la preservación de la biodiversidad, y desempeñan un papel esencial en la adaptación al cambio climático.
La Ley 23.919 adhirió a la Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional, conocida como "Convención Ramsar" —por la ciudad iraní donde fue firmada, en 1971. Se trata de un acuerdo internacional para "la conservación y el uso racional" de los humedales y sus recursos; las partes se comprometen a promover el uso racional de los humedales de su territorio, designar humedales idóneos para la lista de Humedales de Importancia Internacional (la "Lista de Ramsar") y garantizar su manejo eficaz, y cooperar en el plano internacional en materia de humedales transfronterizos, sistemas de humedales compartidos y especies compartidas.
- Aplicación de la Convención Ramsar sobre Humedales de Importancia Internacional (Resolución AGN 151/11)
La AGN realizó un examen del cumplimiento de la Convención en el ámbito de la SAyDS y del Ministerio de Relaciones Exteriores para el período 2008-2010. Al cierre de las tareas de campo de la auditoría, eran 19 los humedales identificados (Palmar Yatay y humedales de Península Valdés se agregaron al listado posteriormente, lo cual llevó el total de humedales identificados a 21).
Sitios RAMSAR (según región)
Región Sitios RAMSAR Andes del Sur MN. Laguna de los Pozuelos, Jujuy Lagunas de Vilama, Jujuy Lagunas alto andinas y puneñas de Catamarca Refugio provincial Laguna Brava, La Rioja Patagonia Reserva Provincial Laguna de Llancanelo, Mendoza P.P. El Tromen, Neuquén PN Laguna Blanca, Neuquén Glaciar Vinciguerra y Turberas asociadas, Tierra del Fuego Zona Costera Patagónica Reserva Costa Atlántica, Tierra del Fuego Pampa Humedal Laguna Melincué, Santa Fe Reserva Natural Otamendi, Buenos Aires Reserva Ecológica Costanera Sur, Ciudad de Buenos Aires Bahía de Samborombón, Buenos Aires Cuenca del Plata Jaaukanigás, Santa Fe Lagunas y esteros del Iberá, Corrientes Humedales Chaco, Chaco Chaco PN Río Pilcomayo (Formosa) Bañados del Río Dulce y Laguna de Mar Chiquita, Córdoba Lagunas de Guanacache, Desaguadero y Del Bebedero; Mendoza, San Juan y San Luis Fuente: Grupo de Trabajo de Recursos Acuáticos de la SAyDS.
La Ley 23.919, por la que se aprobó la Convención en nuestro país, entró en vigencia en 1992; sin embargo, a fines de 2010, todavía no se había reglamentado, de manera que no se habían establecido las misiones y funciones de la autoridad de aplicación, la SAyDS.
La SAyDS designó al Grupo de Trabajo de Recursos Acuáticos para cumplimentar con la Convención Ramsar, pero no le asignó recursos humanos y materiales específicos. A su vez, no hubo la articulación necesaria con otros organismos federales, nacionales y provinciales competentes en Sitios Ramsar.
La AGN detectó que no había una política nacional de humedales, ni un inventario completo y actualizado de los Sitios ni procedimientos normativos que los regulen.
El informe destaca la inexistencia tanto de una Política Nacional de Humedales como de un inventario con detalles relevantes que posibilite "evaluar su situación, sus riesgos y vulnerabilidad, identificar prioridades, establecer estrategias de monitoreo y planificar el aprovechamiento de ese recurso". Tampoco se realizaron acciones en el marco de las estrategias regionales vigentes, por ej., la Estrategia de Conservación y Uso Sostenible de los Humedales Altoandinos y la Estrategia de Turismo Sustentable en Reserva de Biosfera y Sitios Ramsar. No se había implementado un procedimiento normativo para regular la designación de Sitios Ramsar ni estaban actualizadas las Fichas Informativas, algo imprescindible pues las características ecológicas de los Sitios a ser incluidos en la lista de Humedales de Importancia pueden cambiar. Durante la auditoría se analizó también el Informe Nacional de 2008 elaborado por el Gobierno Nacional (uno de los compromisos asumidos con la Convención y requeridos a los países parte), y se observó que "no reflejaba la situación de los humedales del país ni de la gestión general de la Convención".
En síntesis: la única tarea que realizó la Argentina en el período auditado fue identificar los humedales, pero sin seguir criterios preestablecidos para confeccionar el debido inventario. El Estado tampoco cumplió su deber de protección.
Según la Convención de las Naciones Unidas para la Lucha contra la Desertificación de 1994, aprobada por la Argentina dos años después, los seres humanos de las zonas afectadas o amenazadas están en el centro de los esfuerzos de lucha contra la desertificación y mitigación de los efectos de la sequía. Esta lucha requiere que se apliquen estrategias integradas a largo plazo en las zonas afectadas que apunten simultáneamente al aumento de la productividad de las tierras, la rehabilitación, la conservación y el aprovechamiento sostenible de los recursos de tierras y recursos hídricos, todo ello con miras a mejorar las condiciones de vida. Los países deben adoptar "un enfoque integrado en el que se tengan en cuenta los aspectos físicos, biológicos y socioeconómicos de los procesos de desertificación y sequía".
El objetivo de los programas de acción nacionales es determinar los factores que contribuyen a la desertificación y las medidas prácticas para erradicarla y para mitigar los efectos de la sequía.
- Lucha contra la desertificación (Resolución AGN 151/08)
Para ejecutar los mandatos de la Convención, la SAyDS aprobó el Programa de Acción Nacional de Lucha contra la Desertificación (PAN) y su Documento Base, y se creó la Comisión Asesora Nacional (CAN), que orienta a la autoridad de aplicación en la ejecución del PAN y sugiere medidas para incrementar la eficacia de las políticas de prevención y lucha contra la desertificación.
La Dirección de Conservación del Suelo y Lucha contra la Desertificación, dependiente de la SAyDS, es la autoridad de aplicación del PAN. La AGN evaluó las políticas y programas de conservación y mejoramiento de los suelos y lucha contra la desertificación, y dos acciones dentro del PAN: el programa de acción subregional del Gran Chaco Americano (PAS-Chaco) y el proyecto de evaluación de la degradación de tierras en zonas áridas (LADA — Land Degradation Assessment in Draylands). Vale aclarar que la falta de documentación de la Dirección de Conservación de Suelos dificultó el análisis de ambos proyectos. Los programas nacionales y subregionales diseñados para hacer frente a la problemática son demasiado abarcativos y persiguen metas de gran magnitud. Esta situación crea un desfase entre los objetivos propuestos y los proyectos diseñados para cumplirlos
El 75% de las tierras de Argentina son áridas o semiáridas, y por ello expuestas a procesos de desertificación. Es importante dar cumplimiento a la Ley 22.428, de Fomento a la Conservación de Suelos (la cual no tiene presupuesto desde 1989).
En cuanto a la gestión, estos programas presentaban deficiencias en cada uno de los atributos analizados, esto es:
- Economía: Los recursos aplicados, todos ellos provenientes del financiamiento internacional, se obtienen y se gestionan tardíamente. En consecuencia, no resultan adecuados a las necesidades. Tampoco es confiable la administración de estos fondos, que se terceriza, y no se cuenta con manuales de procedimiento para hacer el seguimiento de su aplicación. Los recursos humanos afectados no son suficientes, y buena parte no están afectados específicamente a funciones determinadas.
- Eficacia: Ninguno de los proyectos ha alcanzado formal y satisfactoriamente sus objetivos. Sea por tratarse de metas difusas, o de amplitud desmedida, sea porque no están especificados plazos e indicadores, el seguimiento del avance físico de la gestión no es posible.
- Eficiencia: Ante estas debilidades, subrayadas por la ausencia de control interno, se impone el juicio desfavorable. No es posible analizar la aplicación satisfactoria de recursos al logro de objetivos definidos en términos de calidad y oportunidad.
En definitiva, la aplicación de estos programas para evitar la degradación de las tierras no ha sido exitosa y no ha producido los resultados esperados.
En un país en el que aproximadamente un 75% de las tierras son áridas o semiáridas —y, por ello, expuestas a procesos de desertificación— es vital que se promueva la conservación de los suelos. Es de suma importancia dar cumplimiento a la Ley 22.428, de Fomento a la Conservación de Suelos, que no tiene presupuesto desde 1989; y a la Ley 24.701, que aprueba el Convenio para la Lucha contra la Desertificación.
El Estado debe promover y financiar políticas específicas dirigidas a prevenir, corregir o rehabilitar zonas en procesos de degradación o gravemente degradadas. Es preciso impulsar una política que contemple el manejo sustentable de los recursos, considerando los usos del suelo, el sistema de tenencia de tierras, la adopción de tecnologías adecuadas para la producción, manejo hídrico y sistemas de rotación de cultivos. Un diagnóstico integral de los suelos y su actualización permanente son imprescindibles para evaluar el grado de avance de los programas. Los programas nacionales y subregionales deben orientarse a preservar y recuperar los suelos a través de medidas concretas.
Los incendios forestales alteran la estructura y composición de la biodiversidad. La destrucción de la vegetación y la fauna, los impactos en el equilibrio hidrológico, la calidad del agua y la atmósfera, las pérdidas irreparables de tierra fértil, la erosión del suelo y los efectos sobre el paisaje son algunas consecuencias negativas que deben ser evaluadas.
Los incendios afectan la historia natural de los bosques: se pierden ejemplares de la flora nativa, la fauna se ve forzada a migrar hacia lugares más seguros y desequilibra el nuevo ecosistema al que se incorpora. Los espacios vacíos creados por el fuego pueden ser ocupados por nuevas especies, lo que expone a las nativas al riesgo incluso de extinción. Además de perder parte de su hábitat, en los bosques fragmentados por los incendios hay problemas de conectividad y en consecuencia los seres vivos ven peligrar su reserva genética viable y su supervivencia a largo plazo.
Los suelos, además de ser el soporte y la fuente de nutrientes de la vegetación y la fauna, son un bien escaso, sobre todo en los terrenos forestales, donde suelen ser poco fértiles. De esta manera, un incendio afecta directamente su calidad. La tierra queda prácticamente estéril y con escasos nutrientes, la actividad de bacterias y hongos se ve severamente afectada y se restringe la recolonización de las plantas autóctonas. La pérdida del manto vegetal y el proceso de erosión tornan la tierra más impermeable y propensa a sufrir inundaciones.
De allí que los incendios forestales constituyan un destacado capítulo en la problemática ambiental, tanto desde la conservación de suelos y especies, como desde la preservación de vidas humanas, bienes y recursos paisajísticos y turísticos.
La prevención y la lucha contra los incendios forestales cumplen un rol crucial en la preservación de los procesos ecológicos, la diversidad biológica, la utilización sustentable de las especies y ecosistemas y la protección de los bienes culturales.
En Argentina, el combate del fuego está a cargo — primariamente— de las Provincias y de la Administración de Parques Nacionales. La Ley 13.273, sobre la defensa, mejoramiento y ampliación de bosques, faculta al Estado Nacional a gestionar la reciprocidad internacional en materia de incendios en zonas fronterizas.
En 1996 se constituyó la Unidad Ejecutora del Plan Nacional de Manejo del Fuego (PNMF) en el ámbito de la actual SAyDS con el objetivo de intervenir en incendios que excedan la capacidad de respuesta de una Provincia o Parque Nacional y coordinar acciones entre todos los organismos involucrados. El PNMF coordina el apoyo del combate de los incendios forestales y rurales en bosques nativos e implantados. La Unidad Ejecutora realiza acciones de coordinación, asistencia técnica y económica a las provincias. Sin embargo, no tiene competencia territorial directa, sino que interviene solo a requerimiento de los responsables primarios de extinguir los incendios |19|. En otras palabras, debido a la organización federal del país y siendo los recursos naturales patrimonio de las Provincias, el PNMF no tiene jurisdicción de aplicación por sí mismo, sino por requerimiento expreso de las autoridades provinciales.
Lo que hace es evaluar y disponer la ejecución de los recursos humanos y materiales extrarregionales que se le soliciten y planificar el despacho preventivo de recursos materiales y humanos que le requieran los organismos jurisdiccionales a través de las respectivas coordinaciones regionales. Con todo, el accionar del PNMF como sistema federal requiere de una organización que establezca distintos niveles de coordinación y asistencia acordes a la magnitud de los conflictos.
Recién 16 años después de instaurada la Unidad Ejecutora del PNMF se sancionó la Ley 26.815, que crea el Sistema Federal de Manejo del Fuego y establece los Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental en materia de incendios forestales y rurales.
- Plan Nacional de Manejo del Fuego (Resoluciones AGN 81/01,140/06y 195/13)
La AGN ha auditado la gestión del Plan Nacional de Manejo del Fuego (PNMF) por más de una década, estas fueron sus principales conclusiones:
2001. El Plan Nacional de Manejo del Fuego no resultó eficaz, ya que no pudo articular y coordinar las instituciones y jurisdicciones que forman parte de la prevención y lucha contra los incendios.
2006 (auditoría de seguimiento). La falta de continuidad en la conducción del PNMF afectó el desarrollo de políticas generales de acción tendientes a conformar un Sistema Federal de Coordinación y Asistencia frente a Incendios Forestales.
2013 (auditoría de seguimiento). El PNMF se desempeñó hasta diciembre de 2012 (fecha de sanción de la Ley 26.815) sin una ley que integrase bajo un sistema federal el manejo del fuego y el manejo de los recursos naturales.
Dedicado principalmente a la adquisición de equipamiento, el PNMF no pudo alcanzar los objetivos indicados en su creación ni resolver las deficiencias planteadas por la AGN:
- No se consolidó la Unidad Ejecutora Nacional, cuya estructura institucional es débil, inestable y carece de herramientas de gestión.
- No se estableció una planificación regional integrada, consensuada con las jurisdicciones, que permita organizar la transferencia y distribución de bienes, recursos y capacitación.
- No se disminuyó la heterogeneidad de las capacidades operativas y de organización entre las distintas provincias y la Administración Pública Nacional.
- No se cuenta con estadísticas adecuadas que orienten la toma de decisiones.
- El indicador meteorológico de peligros de incendios forestales no cubre adecuadamente todo el país.
- No se crearon herramientas para calcular los daños que causa el fuego y su impacto en el medio ambiente.
- No se implementó un plan de educación y difusión orientado a concientizar sobre la importancia de la prevención y la lucha contra incendios.
A la hora de plantear y coordinar una estrategia para combatir los incendios, es necesario distinguir los criterios biogeográficos de cada región, para detectar las necesidades específicas y actuar en consecuencia de la manera más eficiente y efectiva posible. Sin embargo, el PNMF no ha tenido en cuenta la división del país en ecorregiones realizada por la SAyDS. Esta situación afecta no solo la coordinación de actividades, sino también la distribución de fondos nacionales. El PNMF entrega a cada Provincia una suma de dinero anual uniforme, sin considerar las necesidades específicas de cada una. Además, no se realiza un control de los bienes otorgados en comodato y no hay suficientes meteorólogos para realizar pronósticos específicos todos los días del año.
Hasta fines de 2012, el Plan Nacional de Manejo del Fuego funcionó sin una ley que integrase en un sistema federal el manejo del fuego y los recursos naturales.
La AGN recomendó diseñar e implementar una planificación estratégica, una planificación operativa anual y desarrollar una planificación regional coordinada con las jurisdicciones. Por otro lado, impulsar mecanismos de participación ciudadana, a nivel nacional y a nivel regional, previstos tanto en la Ley25.675 como en la Ley 26.815, y desarrollar un manual de normas y procedimientos. Con respecto a la Unidad Ejecutora, la AGN considera necesario jerarquizarla, establecer sus misiones y funciones, dotarla de recursos estables, actualizar su estructura organizativa, formalizar las áreas de recursos humanos, de prevención y de difusión y contemplar la representación de las jurisdicciones involucradas en la gestión del fuego.
La Lista Roja de Especies Amenazadas de la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN) es el principal sistema de clasificación mundial de especies según su estado de conservación. La Lista Roja se divide en nueve grupos que clasifican a las especies según diversos criterios, como la tasa de declinación, el tamaño de la población, su ubicación geográfica y el grado de fragmentación y distribución de la población:
Para 2007, Argentina contaba con 1684 especies animales en la Lista Roja, 156 de las cuales están extintas o amenazadas. La lista incluye anfibios, moluscos, aves, insectos, peces, reptiles y mamíferos. Entre estos últimos, los que se encuentran en mayor riesgo son la chinchilla de cola corta, el huemul, el pecarí, el gato andino, dos especies de nutria, el ciervo de los pantanos, el pudú, el gato colorado, el oso de anteojos, el armadillo gigante, el tapir.
Cantidad de especies del Reino Animal extintas o amenazadas
Fuente: Elaboración propia sobre la base de la lista roja de la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza.
Las principales amenazas que afectan de manera diferencial a los distintos grupos taxonómicos en la Argentina van desde la pérdida, degradación o fragmentación de sus hábitat y la caza, pesca, captura o recolección de especies, hasta la introducción de especies invasoras y la contaminación y cambio climático.
Las especies exóticas invasoras representan la segunda causa más significativa de pérdida de biodiversidad a nivel mundial, después de la destrucción de los hábitat. Cuando los animales transportados a nuevas áreas consiguen establecer allí poblaciones autosostenibles y avanzar de manera espontánea sobre el territorio, impactan significativamente en la integridad de los ecosistemas.
Al mismo tiempo, los procesos de deterioro ambiental, incluyendo la fragmentación de los ambientes naturales y el cambio climático global, reducen la resistencia natural de los ecosistemas y ofrecen oportunidades de establecimiento a un número creciente de especies invasoras.
En los últimos años, la expansión de las especies exóticas invasoras se ha visto sensiblemente facilitada por el crecimiento y la globalización del comercio y del turismo, que ampliaron la disponibilidad de vectores de dispersión (barcos, contenedores, mercancías) y la diversidad de rutas de propagación. Una vía a controlar es el comercio de fauna y flora silvestre originaria de otros lugares para venderse como mascotas o plantas ornamentales respectivamente.
- La fauna en el marco del Convenio de Diversidad Biológica y en la Administración de Parques Nacionales (Resoluciones AGN 80/13 y 29/14 )
La AGN presentó dos informes, que, si bien no son específicos sobre fauna, analizaron aspectos relevantes de la temática. En ellos se detectaron problemas de gestión, especialmente en las áreas naturales protegidas, donde hay problemas recurrentes de manejo de fauna y de invasión de especies exóticas.
El informe sobre la Estrategia Nacional de Biodiversidad (ENB) (Res. AGN 80/13) revela que la SAyDS no ha elaborado ni implementado una Estrategia Nacional sobre Especies Exóticas Invasoras que incluya sistemas de prevención, alerta temprana, control y monitoreo eficientes a nivel país, con acciones coordinadas y una comunicación consistente y efectiva para evitar su introducción y frenar su expansión.
Si bien la Dirección de Fauna Silvestre de la SAyDS desarrolló instrumentos de gestión (como el Programa Nacional de Conservación de Especies Amenazadas y el Programa de Protección de Hábitats de Fauna Silvestre), no han sido adecuadamente articulados en la ENB y se desconoce su efectividad, dado que no se realiza un seguimiento sistemático.
La SAyDS no cuenta con un Programa Nacional de Control de Especies Exóticas Invasoras.
En los Parques de la Patagonia se observaron problemas en el manejo de especies protegidas, como el huemul y el pudú, dos especies autóctonas seriamente amenazadas. Hubo escasos avances en el Proyecto Huemul, que presentaba problemas de implementación y una disminución en su financiamiento y monitoreo. Si bien la Administración de Parques Nacionales (APN) patrulla el área, no aplica medidas concretas de conservación de la especie.
En la Patagonia norte, la APN tiene dificultades para contener el avance del alga Didymo o Moco de Roca (Didymosphenia Geminata), especie exótica invasora altamente agresiva originaria del Hemisferio Norte. Esta alga produce rápidamente grandes floraciones que cubren el lecho del cuerpo de agua a lo largo de kilómetros, lo cual afecta negativamente las propiedades del río en términos ecológicos, paisajísticos, turísticos y económicos.
La APN también tiene dificultades para controlar la expansión del castor americano, otra especie invasora originaria de América del Norte que afecta de manera preocupante los sistemas ecológicos y socioeconómicos de la Patagonia Sur.
En la actualidad, las ciudades se ven afectadas de forma negativa tanto por la contaminación atmosférica como por la sonora y las radiaciones parásitas —emisiones electromagnéticas que interfieren con los artefactos electrónicos. Esta contaminación proviene principalmente de fuentes fijas (fábricas y centrales térmicas) y también de fuentes móviles (automóviles, camiones y motocicletas).
Producen daños sobre la vegetación y la edificación urbana, y afectan negativamente la calidad de vida de la población por el aumento de problemas respiratorios, pérdida en la capacidad auditiva y mayores trastornos físicos y mentales —alteración del ritmo cardíaco, disminución en la concentración, estrés, irritabilidad, agresividad. A su vez, estos tipos de contaminación son causantes de la "lluvia ácida", potencian a escala global el "efecto invernadero" y contribuyen a la destrucción de la capa de ozono. Como se ve, estas importantes consecuencias afectan al ser humano primariamente y urge regular la emisión de sustancias contaminantes para alcanzar un ambiente limpio y sano, como alerta la AGN.
- Sobre el Control de Emisiones de Centrales Termoeléctricas (Resolución 103/11)
La AGN auditó la tarea de regulación y control del Ente Nacional Regulador de la Electricidad (ENRE) en relación con las emisiones a la atmósfera provenientes de centrales termoeléctricas en lo que respecta a la normativa y al registro y control de esas emisiones. En sus hallazgos se evidenciaron tanto fortalezas como debilidades. Entre las fortalezas, se destaca la cuestión normativa. La Secretaría de Energía reguló los estándares de emisión de centrales térmicas, fijó límites de contaminantes y estableció la obligación de medir la contaminación por dióxido de azufre (SO2) (responsable de la "lluvia ácida"), de material particulado y de Óxido de Nitrógeno (NO).
El ENRE (que por convenio cuenta con el apoyo de la Comisión Nacional de Energía Atómica para esa tarea) tiene protocolos y mediciones que proporcionan información independiente de la que proveen por obligación regulatoria los propios operadores de las centrales.
Las estaciones de monitoreo atmosférico ubicadas en la Ciudad de Buenos Aires no miden el dióxido de azufre, por lo cual no registran la lluvia ácida.
Entre las debilidades, se destacan la deficiente aplicación de la normativa de emisiones y su registro, y un retraso importante en el análisis de los registros de emisiones de los operadores. En efecto, en 2009, la Secretaría de Energía volvió a elevar la especificación máxima de azufre en el fuel-oil —pasó del 0,7% al elemento muy utilizado como combustible en
las centrales termoeléctricas. En la Ciudad de Buenos Aires, en 2007, los niveles tolerados del 1% motivaron denuncias de "lluvia ácida", originada posiblemente en el uso de combustible importado, puesto que el estándar del fuel-oil nacional se encuentra por debajo del 1%. En este caso, la AGN encontró que las estaciones de monitoreo atmosférico ubicadas en la Ciudad de Buenos Aires no miden el dióxido de azufre, por lo cual no registran la lluvia ácida.
Varias de las centrales térmicas existentes no tienen límites máximos establecidos para el óxido de nitrógeno, una importante fuente de emisión en la Ciudad de Buenos Aires.
Otras debilidades: el sistema informático que recibe y procesa datos vía internet no prevé mecanismos de alerta temprana para el caso de emisiones que excedan los límites de tolerancia establecidos en las normas. En la práctica, aunque los generadores de electricidad cumplan con los plazos establecidos para el envío de información, el ENRE tiene baja capacidad operativa para realizar los controles en tiempo y forma.
También se observó la falta de articulación del ENRE con los entes ambientales nacionales, provinciales y municipales, incluso respecto de materias donde esos organismos tienen competencia primaria y jurisdicción.
- Emisión de gases contaminantes, ruidos y radiaciones parásitas proveniente de fuentes móviles (Resolución 186/04)
La contaminación por fuentes móviles es generada por las sustancias, gases y ruidos que producen los automóviles. Por lo tanto, están involucrados la calidad de los vehículos y del combustible y el flujo de tránsito.
Para controlar y reducir la contaminación es necesario actuar sobre la calidad de los vehículos cero kilómetro (homologada de acuerdo a estándares internacionales), disminuir el índice de obsolescencia del parque automotor, ordenar el tránsito urbano (las aglomeraciones de tránsito, la calidad del pavimento y el tipo de vehículo favorecen el aumento o la disminución de la contaminación) y controlar la calidad de los combustibles (si son de óptima calidad, los motores funcionan mejor).
La SAyDS establece los límites máximos permitidos de emisión de gases contaminantes, ruidos y radiaciones parásitas provenientes de automotores y supervisa que se cumplan.
La SAyDS no desarrolló una estrategia integral para preservar el aire y la atmósfera.
La Ley 24.449, de Tránsito y Seguridad Vial, establece normas sobre el control de las emisiones que los vehículos proyectan al ambiente. Todos los automotores deben ajustarse a los límites sobre emisiones contaminantes, ruidos y radiaciones parásitas que se establecen en la reglamentación (art. 33). La SAyDS es la autoridad de aplicación de esta Ley en lo que respecta a los métodos de ensayo y límites para emisiones de gases contaminantes, emisiones sonoras y radiaciones parásitas para nuevos modelos de vehículos o motores.
La AGN auditó la gestión de la SAyDS en todos los aspectos relativos a emisión de gases contaminantes, ruidos y radiaciones parásitas provenientes de vehículos automotores nuevos de pasajeros y de carga.
Las acciones relativas al aire y la atmósfera eran aisladas: la SAyDS certificaba las emisiones contaminantes de fuentes móviles, promovía el uso de sustancias que no agotan la capa de ozono (Programa Ozono), controlaba las fuentes fijas (Registro de Residuos Peligrosos), financiaba un programa de Monitoreo de Calidad del Aire en el Área Dock Sud y promovía el uso de tecnologías limpias para disminuir la producción de gases de efectos invernadero (Programa Cambio Climático), pero no había desarrollado una estrategia articulada de preservación del recurso aire y atmósfera que previera:
- Promover una normativa que le otorgase asignar facultades de protección del aire.
- Coordinar con otras jurisdicciones del orden nacional y provincial y suscribir convenios con las Secretarías de Transporte y de Energía para abordar integralmente el control de fuentes móviles.
- Relevar información existente sobre calidad del recurso y generar nueva información sobre su comportamiento.
- Establecer metas de calidad.
La SAyDS controla los vehículos nuevos, pero, salvo en el establecimiento de estándares, no tiene injerencia en el control operativo del parque automotor usado que realizan la Comisión Nacional de Regulación del Transporte (CNRT) o las autoridades provinciales, según sea el caso. Debido a esto último, para que se mejoren los estándares de calidad ambiental de todo el parque automotor, es necesario que la SAyDS, como máxima autoridad ambiental nacional, diseñe e implemente una estrategia integral.
- Análisis de las estrategias para eliminar el consumo de Sustancias que Agotan el Ozono (SAO) (Resolución AGN 27/10)
Para hacer frente a los gases que afectan el ozono, la Argentina incorporó en su derecho interno el Convenio de Viena y el Protocolo de Montreal, a través del cual se obligó a realizar acciones para disminuir la utilización de Sustancias que Agotan el Ozono (SAO) y finalmente eliminarlas. Para alcanzar este objetivo se diseñó el Programa País, que aplica políticas ambientales relacionadas con la protección de la capa de ozono, para reducir y eliminar progresivamente las sustancias que la agotan, haciendo hincapié en las alteraciones causadas por la actividad del hombre. A su vez, la SAyDS, a través de la Oficina Programa Ozono (OPROZ), implementa el Plan de Eliminación Progresiva de Clorofluorocarbonos (CFC).
Al auditar la SAyDS, la AGN comprobó que mediante la aplicación del Sistema de Licencias de Importación y Exportación la OPROZ logró que nuestro país no superase el cupo de importación, donde se establecen los niveles máximos de sustancias controladas —como los CFC— que pueden ingresar al país, cumpliendo con las metas asumidas en el cronograma de reducción y eliminación de sustancias controladas en el Protocolo de Montreal. Sin embargo, todavía quedaba por articular con otros sectores la disminución del riesgo asociado a las transacciones transfronterizas.
Dando un paso más, se diseñó el Plan Nacional de Eliminación de CFC en el Sector Refrigeración. El Plan se propone reducir los CFC producidos por la refrigeración doméstica, comercial, industrial y de aire acondicionado automotor incluyendo incentivos para adaptar o reemplazar equipamiento industrial.
Sin embargo, no es posible medir avances en materia de protección de la capa de ozono en la Argentina, ya que la SAyDS no cuenta con información de base; las herramientas de gestión del gobierno representan un avance limitado en la gestión de la Convención.
En cuanto a las normas aplicables, en la Argentina no hay una Ley de Calidad del Aire de alcance nacional que establezca estándares de calidad, límites de emisión para fuentes fijas y móviles ni obligaciones para las autoridades nacionales, provinciales y locales, ni para los particulares. La Ley 20.284, promulgada en 1973, que regula parte de esta problemática, nunca fue reglamentada ni adoptada por todas las autoridades provinciales, de modo que, aunque está vigente, no es operativa. A su vez, algunas provincias y municipios dictaron su propia normativa sobre calidad del aire y establecieron un sistema de control de las emisiones. La dispersión normativa sobre control de la calidad del aire dificulta la toma de medidas efectivas.
No hay una Ley de calidad del aire de alcance nacional que establezca estándares de calidad, límites de emisión de sustancias contaminantes ni obligaciones para las autoridades o particulares.
El proyecto de Ley de Presupuestos Mínimos sobre calidad del aire no había sido remitido al Congreso Nacional al finalizar el informe.
Otras observaciones y conclusiones de la AGN se refieren a los problemas que presentaban el uso, registro y control de los equipos recuperadores de CFC y a las deficiencias en la capacitación de técnicos en recuperación. No se previenen las fugas ni se recupera todo el CFC capturado, y algunos equipos recuperadores de CFC entregados no han sido utilizados. La OPROZ no controla eficazmente el uso del equipamiento donado y el inventario es deficiente.
El desafío que resta para disminuir la emisión de SAO es mayor porque supone cambiar los hábitos de los usuarios de este tipo de productos; es necesario establecer mecanismos de comunicación y difusión fluidos que posibiliten una asistencia permanente y el seguimiento de los proyectos de capacitación y de reconversión de las empresas participantes.
El patrimonio natural está integrado por elementos de excepcional valor ecológico, científico y estético, y se constituye como un reservorio de especies amenazas o en peligro de extinción y de bienes y monumentos naturales. El patrimonio cultural, por su parte, contiene elementos relevantes de la he rencia e identidad cultural de los pueblos o grupos humanos y abarca desde lugares como mercados, santuarios y plazas hasta saberes, conocimientos y celebraciones características.
La identificación, protección y preservación de estos patrimonios son consideradas especialmente valiosas para la humanidad, como lo establecieron los miembros firmantes de la Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural, celebrada en el marco de la Conferencia General de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) en 1972.
En la Argentina hay una larga tradición en materia de gestión de áreas protegidas (AP) destinadas a salvaguardar el patrimonio natural y el patrimonio cultural. Tanto las provincias como la Nación tienen competencia para establecerlas y asignarles distintos grados de protección.
Hasta 2014 se habían designado 420 AP, tanto nacionales como provinciales, sin considerar las reservas municipales ni las privadas. Esto significa que más de 29 millones de hectáreas están de alguna forma protegidas.
Áreas protegidas por jurisdicción
Jurisdicciones Cantidad de áreas protegidas Observaciones Superficie protegida (ha) Territorio protegido (%) Superficie territorio (ha) BUENOS AIRES 40 No hay datos de superficie de los Monumentos Naturales: Ciervo de los Pantanos, Cauquén Colorado y Venado de las Pampas 1.801.745 5,75 31.357.100 CATAMARCA 4 Se toman en cuenta los dos subsitios RAMSAR "Lagunas Altoandinas y Puneñas" 2.202.068 21,46 10.260.200 CHACO 12 Computadas solo 220.000 ha (zona delimitada) de la Reserva de Recursos de El Impenetrable 809.114 8,12 9.963.300 CHUBUT 18 Se computan e incluyen 6 Reservas Forestales 1.117.721 4,93 22.668.600 CIUDAD DE BUENOS AIRES 1 353 1,67 21.200 CÓRDOBA 9 1.422.423 8,5 16.732.100 CORRIENTES 8 1.306.969 14,82 8.819.900 ENTRE RÍOS 30 426.949 5,42 7.878.100 FORMOSA 11 1.198.106 16,63 7.206.600 JUJUY 10 2.091.798 37,21 5.621.900 LA PAMPA 8 75.210 0,53 14.244.000 LA RIOJA 4 Hay otras 12 AP, creadas por distintas leyes provinciales, pero no se conoce su superficie 476.500 5,31 8.968.000 MENDOZA 19 1.836.406 12,26 14.982.700 MISIONES 69 427.361 14,34 2.980.900 NEUQUÉN 11 250.310 2,66 9.407.800 RÍO NEGRO 13 3.839.280 18,82 20.401.300 SALTA 15 2.462.191 16,25 15.148.800 SAN JUAN 15 2.016.036 22,44 8.985.100 SAN LUIS 7 40.740 0,53 7.674.800 SANTA CRUZ 33 1 AP (Bosque Errático) sin superficie 655.065 2,67 24.494.300 SANTA FE 10 539.092 4,05 13.319.700 SANTIAGO DEL ESTERO 3 Hay otras 14 AP creadas por Ley Prov. 6381/97,pero no están delimitadas ni se conoce su superficie. 106.267 0,78 13.635.100 TIERRA DEL FUEGO 7 186.601 8,65 2.157.100 TUCUMÁN 15 415.106 18,43 2.252.400 Total 372 TOTAL PROVINCIAL 25.703.411 9,21 279.181.000 PARQUES NACIONALES 48 Está incorporada la ampliación del PN Lihue Calel. Se incluyen 326.330 ha marinas de 3 Parques Interjurisdiccionales y 32.753 ha de 6 RN de la Defensa. Se incluyen las áreas RN Pizarro y MN Saltos del Moconá. No se suma el PN El Impenetrable (en formación) 4.054.945 1,45 279.181.000 Total 420 TOTAL NACIONAL y PROVINCIAL 29.758.356 10,66 279.181.000 Nota: No está incluida la nueva Área Marina Protegida Banco Namuncurá, creada por Ley 26.875. Fuente: Grupo de Trabajo de Áreas Protegidas - SAyDS; Sistema de Información de Biodiversidad - Adm. de Parques Nacionales;
No obstante, a pesar de la cantidad de AP existentes en Argentina, la protección efectiva que reciben es deficiente. La mayoría de los parques y reservas nacionales no son autosuficientes a largo plazo ni garantizan la viabilidad ecológica de los ecosistemas que protegen. Debido a sus limitaciones de tamaño, las AP no son suficientes para proteger la biodiversidad a lo largo del tiempo. Esto último, sumado a la expansión agropecuaria y urbana, deriva en que queden aisladas, interrumpiendo el necesario intercambio genético de las poblaciones silvestres.
La mayoría de los parques y reservas nacionales no son autosuficientes a largo plazo ni garantizan la viabilidad ecológica de los ecosistemas que protegen.
En 2003 se creó el Sistema Federal de Áreas Protegidas (SIFAP), que reúne todas las AP creadas y administradas por organismos nacionales, provinciales, municipales, universitarios, privados, ONG o Fundaciones.
De todas formas, tomado en su conjunto, el SIFAP no funciona, ya que en las áreas no hay "zonas de amortiguamiento", es decir, espacios de transición entre las zonas protegidas y el entorno que permitan minimizar la repercusión de las actividades humanas que se realizan en los territorios adyacentes. La creación de "zonas de amortiguamiento" requiere la conformación de agrupamientos de AP de distinta categoría, complementarias entre sí, de modo tal que las de protección estricta gocen del efecto amortiguador de un entorno de áreas de protección parcial.
Tomado en su conjunto, el Sistema Federal de Areas Protegidas (SIFAP) no funciona, ya que en las áreas no hay "zonas de amortiguamiento", no están integradas ni mantienen aceptables niveles de conectividad.
Las AP tampoco están integradas ni mantienen aceptables niveles de conectividad. El establecimiento de "corredores ecológicos" entre AP separadas requiere establecer franjas de territorio en las que se adopten medidas de concertación y fomento con sus propietarios u ocupantes, para que reduzcan la conversión del hábitat y lo manejen a niveles compatibles con la supervivencia y la movilidad de las poblaciones silvestres. Así, cuando una AP, por un determinado evento (natural o provocado), sufre la extinción de una o varias especies, nunca será repoblada por individuos de la misma especie provenientes de las vecindades si el espacio a sortear constituye una barrera infranqueable, como lo son las rutas, las zonas de cultivos o las zonas urbanas.
La AGN auditó la gestión de la Administración de Parque Nacionales (APN) en varias ocasiones, incluyendo trabajos de campo en diferentes AP.
- Administración de Parques Nacionales (APN) (Resoluciones AGN242/10, 29/14, 30/15y 192/06)
La meta del Plan Estratégico de la APN de 2001 de contar con un 5% de superficie de territorio nacional protegido no se cumplió; en el informe de AGN publicado en 2010 se encontró que la APN tenía solo un 1,3% de superficie protegida y no se había logrado integrar las áreas naturales nacionales con las provinciales y privadas en el seno del SIFAP, para asegurar planificación biorregional, conectividad y estándares de conservación homologados.
La meta del Plan Estratégico de la APN de contar con un 5% de superficie de territorio nacional protegido no se cumplió; además, en la superficie protegida no se ha logrado integrar las Areas Protegidas nacionales con las provinciales y privadas en el seno del SIFAP.
Al estar desconectadas entre sí, las Áreas Protegidas nacionales sufren lo que se denomina "proceso de insularización", lo cual conspira contra el objetivo de protección, ya que los parques nacionales están rodeados de explotaciones sojeras, desforestación y actividad humana impactante.
Ninguna de las Áreas Protegidas relevadas tiene zona de amortiguamiento formalmente constituida, y la conectividad física o biológica del AP con otras áreas naturales está siendo incipientemente documentada.
Distribución de Áreas Protegidas
Haga click para ampliar mapaAdemás, la APN no ha logrado articular acciones con las áreas de la SAyDS que tienen competencia en gestión y protección ambiental de áreas naturales: Estrategia Nacional de Biodiversidad, Programa Reserva de Biosfera, Estrategia Nacional de Turismo Sustentable, Convenio Patrimonio de la Humanidad, Programa Nacional de Protección de los Bosques.
Las áreas protegidas no cuentan con zonas de amortiguamiento, importantes para reducir los impactos de la actividad humana realizada en territorios cercanos.
En el informe aprobado en 2010, se destacó que el Plan de Gestión Institucional busca ampliar la visión de la APN en su relación con la sociedad e incorporar nuevas pautas en materia de participación, integración, planificación biorregional y contribución al desarrollo sustentable, tal como indican los nuevos lineamientos en las estrategias internacionales de biodiversidad y reserva de biosfera. No obstante, aún no ha logrado plasmarse. La APN requiere de la articulación con organismos nacionales, provinciales y municipales para realizar acciones conjuntas y coordinadas y articular políticas con la SAyDS y el COFEMA. Además, los lineamientos del Plan de Gestión Institucional deben ser incorporados en una nueva Ley de presupuestos mínimos de áreas naturales protegidas, que brinde un marco político integral en la materia. El desafío es activar el SIFAP para que la APN pueda rebasar los límites actuales de sus áreas de manejo y articularlas con las áreas de manejo provinciales y las privadas de modo de garantizar corredores.
De acuerdo con el informe aprobado en 2015, que analizaba las AP de los bosques nativos de la Patagonia sur, las áreas naturales protegidas que relevó la AGN presentan problemas en todas las etapas de gestión:
- Planificación estratégica: Falta de planes o planes desactualizados respecto de lo establecido en la normativa del propio organismo.
- Planificación operativa: Si bien los parques cumplen con la obligación de realizar los planes operativos anuales (POA), la falta de precisión, detalle o apertura de sus contenidos deriva en la falta de homogeneidad. Esto, por una parte, debilita su utilidad como documento que asiste a la gestión y, por otra, condiciona su potencial consideración como herramienta para ejercer el control posterior.
- Seguimiento y evaluación: Se realiza, pero presenta una serie de dificultades e inconsistencias.
Las áreas naturales protegidas que relevó la AGN presentan problemas en todas las etapas de gestión: planificación estratégica, planificación operativa, seguimiento y evaluación.
Los problemas relevados en las AP se mantienen a lo largo de los años; los proyectos desarrollados no dan resultados concretos. Por otro lado, los parques realizan actividades de monitoreo de los recursos de flora y fauna, pero no desarrollan proyectos de conservación de envergadura debido a la falta de presupuesto y de personal especializado.
La APN ha instrumentado un procedimiento para medir la efectividad de la gestión de sus áreas naturales protegidas y evaluar el grado de implementación de sus programas y herramientas de gestión, aunque no se han evaluado aún los resultados respecto del estado de conservación de los recursos naturales y culturales.
El turismo en la Patagonia ha aumentado y se concentra debido a su estacionalidad; las áreas de uso público de las AP suelen ser las que presentan la mayor riqueza en número de especies. Sin embargo, los parques no cuentan con un Plan de Uso Público aprobado y actualizado ni con estudios de carga, a fin de establecer la cantidad de visitantes que pueden soportar las áreas sin afectar los objetivos de conservación, el atractivo turístico y la calidad de la visita.
En términos de financiamiento, y en sintonía con otros asuntos ambientales, no se cuenta con los fondos suficientes para un buen manejo de las áreas protegidas. La gestión de APN tiene problemas presupuestarios y en la mayoría de los caso se afecta el grueso del presupuesto a pagar sueldos y gastos de traslado, por lo que les quedan sumas mínimas para destinar a programas de conservación.
Gestión conjunta de recursos naturales y culturales con las comunidades indígenas. El instrumento principal de gestión comunitaria con el que cuenta la APN es el comanejo de los recursos naturales y culturales con las comunidades indígenas que habitan en las Areas Protegidas. En la Res. APN 204/2000 se establecieron los Principios Preliminares para el Comanejo, a partir de la definición de los conceptos de territorio, comanejo y vínculo entre diversidad culturaly biológica, y a partir de la Res. HD 145/2004 se reconocen los conocimientos, innovaciones y prácticas de las comunidades indígenas que habitan en las Areas Protegidas, así como el respeto del desarrollo de las comunidades indígenas basado en su identidad. A través del comanejo, se busca garantizar la participación de las comunidades indígenas en todo acto administrativo de la APN referido a los recursos naturales existentes en las áreas que ellas ocupan y a los demás intereses que las afecten. Por otra parte, en la Guía para la Elaboración de Planes de Gestión de Areas Protegidas de la APN (Res. APN PD 169/2010), se contempla explícitamente la obligación de incluir a los pueblos indígenas en los procesos de planificación de las AP en las que habitan, "garantizando el ejercicio de la interculturalidad en la construcción y la toma de decisiones del plan, creando ámbitos de diálogo e interacción entre los distintos pueblos y/o comunidades". Sin embargo, y pese a un marco normativo que destaca el papel de las comunidades originarias y regula su participación en la toma de decisiones que las afectan, en la práctica ha habido pocos avances. La política de comanejo tiene un grado de implementación muy bajo y solo dos Areas Protegidas cuentan con órganos institucionales creados para tal fin. Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural.
- Convención sobre protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural (Resoluciones AGN248/11 y 29/15)
La AGN auditó las acciones desarrolladas en el Ministerio de Educación en cumplimiento de la Convención sobre Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural (Ley 21.836) en 2011 y 2015.
En 1978, la Argentina se sumó a la Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural de la UNESCO, que implica compromisos nacionales para el cuidado de los bienes inscriptos.
Nuestro país inscribió en la lista del Patrimonio Mundial la Quebrada de Humahuaca, el Parque Nacional Iguazú, los Parques de Ichigualasto y Talampaya, el Parque Nacional Los Glaciares, la Cueva de las Manos en Río Pinturas, las Misiones Jesuíticas Guaraníes, la Manzana y Estancias Jesuíticas en Córdoba y la Península de Valdés. Los Estados parte de la Convención presentan al Comité del Patrimonio Mundial las razones de la inscripción y las acciones que se comprometen a realizar para preservarlos.
En los documentos de trabajo y los seminarios de administradores de la última década se señalan las necesidades y principales problemas a los que se debe dar respuesta en cada sitio, en los términos de la Convención:
- En Ichigualasto, San Juan: Escasez de personal para control y preservación y poca conciencia de conservación (incendios, cazadores furtivos, etc.), entre otras cuestiones.
- En Talampaya, La Rioja: También el personal es escaso. Además, hay asentamientos humanos, se extrae leña de la zona y se registra tránsito de vehículos pesados de explotación minera;
- En las Misiones Jesuíticas, Misiones: Acciones discontinuas de mantenimiento, acciones de vandalismo y falta de conciencia de conservación.
- En la Manzana y Estancias Jesuíticas, Córdoba: Presupuesto de conservación insuficiente. Las transformaciones en el entorno del conjunto urbano presentan dificultades para las tareas de conservación.
- En la Quebrada de Humahuaca, Jujuy: Debilidad de la integración social y de las políticas tendientes a ese fin; ausencia de un plan de ordenamiento territorial.
- En la Península de Valdés, Chubut: La extensión del área es de propiedad privada; se hace un uso desmedido de los recursos y se implementa un inadecuado modelo turístico.
- En la Cueva de las Manos: Insuficiencia presupuestaria y falta de recursos humanos para mantenimiento.
- En Iguazú, Misiones: Ausencia de planes y falta de conservación de la selva circundante, entre otras cuestiones.
- En el Parque Nacional Los Glaciares: No hay un plan de manejo del parque actualizado ni un plan de uso público o estudios de capacidad de carga, imprescindibles para asegurar la sustentabilidad en un parque cada vez más concurrido.
El Comité Argentino del Patrimonio Mundial (CAPM) solo cumple funciones de intermediario con los administradores locales de los sitios, sin mayores recursos para asistirlos.
En el informe de 2011, la AGN observó que el Comité Argentino del Patrimonio Mundial (CAPM), creado dentro del Ministerio de Educación de la Nación e integrado por representantes de los organismos de incumbencia en la materia con el fin de cumplir los objetivos de la Convención, se limita a actuar de intermediario con los administradores locales de los sitios, pues carece de los recursos necesarios para asistirlos. El CAPM sufría la insuficiencia de recursos humanos, la no implementación de un plan estratégico para orientar sus acciones y funciones y la carencia de un sistema de información adecuado para el seguimiento del estado del patrimonio. Se limitaba a realizar seminarios que detallaban los problemas, pero no fijaba metas, plazos ni prioridades de acción, ni se realizaban acciones concretas frente a las situaciones de riesgo, tales como pedir ayuda internacional u otras formas de allegar los recursos necesarios.
La mayoría de los sitios declarados Patrimonio Mundial en nuestro país tiene problemas de conservación que podrían afectar su valor excepcional.
En definitiva, Argentina implementa activamente la Convención de Patrimonio Mundial en el sentido de que cuenta con una lista de ocho sitios designados, aspira a aumentarla mediante la presentación de una lista tentativa, organizó el CAPM y participa en un proyecto regional de envergadura, Sistema Vial Andino (Qhapaq Ñan), también conocido como Camino del Inca. A pesar de ello, aún hay muchos desafíos que enfrentar para cumplir las metas establecidas en la Convención: no se ha avanzado en la adopción de medidas jurídicas, científicas, técnicas, administrativas, financieras y de gestión suficientes para hacer frente a los peligros que amenazan el patrimonio natural y cultural. En efecto, no se registran mejoras en el establecimiento de un marco jurídico e institucional adecuado, no se ha incrementado la actividad de investigación y de capacitación y difusión, y existen deficiencias en la asignación de recursos y la articulación interinstitucional entre los organismos involucrados.
En resumen, no se verificaron "avances significativos en el cumplimiento de los objetivos estratégicos del Plan de Acción para el Patrimonio Mundial en América Latina 20042014". En particular, el CAPM no tiene injerencia en el diagnóstico y la atención de los problemas de conservación que registran los sitios. Pese a sus atribuciones para asistir técnica y financieramente a los organismos administradores locales, no ha realizado actividades.
Cuando se realizaron las auditorías, no se habían utilizado "los mecanismos de asistencia técnica y financiera para contribuir en la elaboración e implementación de Planes de Gestión que permitan a los administradores locales y al CAPM contar con información actualizada para planificar e implementar medidas de conservación específicas y afrontar eventuales amenazas que pongan en riesgos la continuidad de los sitios en la lista de Patrimonio de la Humanidad".
- La gestión ambiental del Antartico (Resoluciones AGN 28/10 y 264/12)
Como una importante aproximación a la cuestión del Antártico, considerado Patrimonio de la Humanidad, la AGN auditó el Programa de Gestión Ambiental y Turismo (PGAyT), ejecutado por la Dirección Nacional del Antártico (DNA), del Instituto Antártico Argentino.
La política antártica argentina, orientada a promover actividades científicas y educativas y a la cooperación internacional, requiere de planes antárticos anuales que involucren recursos humanos, científicos, tecnológicos y logísticos de gran envergadura, destinados a sostener la presencia argentina en la Antártida. Las líneas prioritarias de la Estrategia Científica 2011-2016 del Instituto Antártico Argentino (IAA), que depende de la DNA, son: estudios de fenómenos de cambio climático global; conocimiento y conservación de recursos naturales antárticos y de sus áreas asociadas; desarrollo de energías alternativas, conocimiento geográfico-geológico del Sector Antártico Argentino e historia de las actividades argentinas en la Antártida.
La nuestra es una de las naciones más comprometidas con la investigación y la cooperación internacional: es el único país con una estación científica instalada desde 1904 y una actividad ininterrumpida de investigación científica, a través de las 13 bases antárticas argentinas.
La responsable primaria de implementar la Política Nacional Antártica es la DNA, que funciona en el ámbito del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, mientras que el Ministerio de Defensa, a través de las Fuerzas Armadas (FFAA), es el que administra bases, presta apoyo logístico y es un actor clave en las campañas antárticas. Del mismo modo, en materia ambiental, la DNA es responsable de cumplir y hacer cumplir el Protocolo de Madrid, aunque gran parte de las actividades objeto de regulación ambiental son desarrolladas por las FFAA.
Esta doble presencia ministerial condiciona el desarrollo de Plan Antártico Anual y la administración de las bases, como así también las actividades ambientales, advierte la AGN. Desde el punto de vista institucional, es necesario aumentar la articulación interministerial para garantizar unidad de decisión y de implementación de los planes antárticos anuales. Y desde el punto de vista legal, establecer una normativa que reglamente los aspectos ambientales involucrados en el Protocolo de Madrid.
La implementación del Protocolo de Madrid en materia ambiental en la Antártida requiere una mayor articulación interministerial, que garantice una unidad de decisión y de implementación de los planes antárticos anuales, y una normativa que reglamente los aspectos ambientales involucrados.
El proyecto de reglamentación del Protocolo de Madrid |20|, permitirá en principio institucionalizar, jerarquizar y estipular los procedimientos de gestión del PGAyT en las bases antárticas argentinas.
A la fecha de cierre de la auditoría, el PGAyT no había sido institucionalizado aún, pero cuenta con un conjunto de herramientas de registro y participa activamente en foros relacionados con la protección ambiental antártica y la actividad turística antártica.
El PGAyT incrementó las acciones vinculadas a proteger y poner en valor de Sitios y Monumentos Históricos Antárticos, en coordinación con el Área de Museo de la DNA, y elaboró un conjunto de documentos de formación e información en la temática de competencia del Programa, publicado en el portal web de la DNA.
El eventual impacto ambiental del turismo en el medio antártico preocupa a la DNA, pero no se verifican las pertinentes acciones de registro, evaluación y gestión, ni articulación con otros organismos gubernamentales ligados a la temática.
Para avanzar en el PGAyT, la AGN recomienda:
- Elaborar, para cada Base Antártica Argentina, una línea de base ambiental que permita conocer la magnitud del impacto hasta el momento, cuáles son los elementos ambientales sensibles y si hay pasivos (o "deudas") ambientales |21| que requieran remediación.
- Diseñar e implementar instrumentos de gestión concretos para analizar los datos relevados y emprender líneas de acción que optimicen las tareas de gestión.
- Diseñar e implementar un plan gestión de hidrocarburos y un plan de contingencia.
- Formalizar los planes de gestión de residuos y de capacitación.
- Desarrollar una estrategia de turismo antártico sustentable articulando organismos gubernamentales competentes en turismo.
La presencia argentina en la Antártida se sostiene desde hace más de cien años con 13 bases antárticas, de las cuales 6 son permanentes. La AGN ha auditado varias veces al PGAyT de la DNA y verificó in situ 4 de las 6 bases permanentes.
El eventual impacto ambiental del turismo en el medio antártico preocupa a la DNA, pero no se verifican las pertinentes acciones de registro, evaluación y gestión, ni articulación con otros organismos gubernamentales ligados a la temática.
Una de las bases visitadas es la San Martín, lo cual proporciona un significado geográfico y estratégico adicional, ya que para llegar a ella se atravesó el Círculo Polar Antártico.
Esta verificación in situ representa un hito sin antecedentes en los organismos de control ambiental en este territorio.
En síntesis
La V Conferencia de las Partes del Convenio de Diversidad Biológica adoptó el llamado "enfoque ecosistémico", una estrategia para ordenar de manera integrada los recursos. Se basa en la aplicación de métodos científicos centrados en los niveles de organización biológica, que abarca los procesos, funciones e interacciones entre los organismos y su ambiente, y reconoce al hombre como componente de los ecosistemas.
De esta manera, la biodiversidad no puede ser tratada de manera fragmentada, solo a través de áreas protegidas. La difícil división entre las áreas protegidas y el resto de paisajes motiva problemas prácticos, pues las áreas protegidas se rigen por diferentes leyes, políticas y distintas formas de manejo y suposiciones. Es necesario buscar las formas de extender la conservación a tierras privadas u ocupadas por pobladores rurales y adoptar criterios de gestión "más allá de los límites" de las áreas protegidas, estableciendo "zonas de amortiguamiento"; esto requiere acciones e instancias de participación, coordinación, concertación y capacitación, tanto con pobladores y propietarios como con autoridades y representaciones locales, regionales y nacionales.
Una de las formas de rebasar los rígidos límites de la categoría "Área Protegida" es la categoría "Reserva de Biosfera", cuyo diseño involucra mayor territorio y admite actividad productiva regulada y presencia de comunidades. De hecho, la SAyDS destina un área a la promoción y establecimiento de reservas de biosfera, pero no hay una adecuada articulación entre la SAyDS y la APN ni planes de gestión para administrarlas.
Resulta evidente la necesidad expandir el sistema de áreas protegidas, pero en el marco de una planificación biorregional que dé prioridad a la biodiversidad como criterio de ordenamiento del territorio.
En general, los sistemas nacionales de áreas protegidas en Argentina tienen carencias muy grandes de planificación, seguimiento y evaluación, presupuesto, equipamiento, recursos humanos y capacitación, y los problemas se mantienen a lo largo de los años, sin que existan proyectos concretos para resolverlos.
Uno de los temas que presentan mayores dificultades es la instrumentación del comanejo de los recursos naturales con las comunidades indígenas y criollas presentes en las Áreas Protegidas.
El manejo administrativo de los sitios de Patrimonio Mundial en Argentina encuentra algunos inconvenientes para garantizar su conservación. Los responsables no están preparados técnicamente para la presión turística y no hay una política o garantía para este tipo de uso a largo plazo. En solo dos de ellos se han realizado análisis de capacidad de carga de visitantes. En la mayoría, no hay planes de manejo y conservación eficientes consensuados con la población y, en muchos casos, tampoco una estructura administrativa que brinde las herramientas legales para garantizar su funcionamiento.
Es imprescindible establecer mecanismos de administración con representantes locales, nacionales e internacionales que conformen grupos interdisciplinarios, y establecer consejos de gestión locales. El CAPM debe orientar las acciones y funciones de los administradores locales, desarrollar acciones concretas frente a situaciones de riesgo y poner en práctica un sistema de información que permita el seguimiento del estado del patrimonio de nuestro país.
La Antártida, a pesar de ser uno de los lugares más aislados y menos explorados del planeta, no está exenta del problema de la contaminación. No hay población humana permanente, pero la pesca y la industria turística crecen y contaminan cada vez más. La DNA debe implementar acciones de registro, evaluación y gestión para aminorar el impacto y articular su accionar con el de otros organismos gubernamentales ligados a la temática.
El patrimonio incluye una significativa variedad de tipos y escalas de bienes, que constituyen un conjunto de manifestaciones diversas, complejas e interdependientes asociadas íntimamente a la identidad cultural de la comunidad que las produce. Desde una visión integradora, nuevos conceptos de valorización del patrimonio incluyen hoy los paisajes culturales, que son obras conjuntas del hombre y la naturaleza, cuyas manifestaciones resultan de la interacción entre ambos.
Es necesario recuperar, sostener y preservar el medio y el patrimonio cultural, sostén de identidad de nuestro país. El derecho a un ambiente sano también comprende el derecho a la conservación de los recursos naturales, culturales y de los valores estéticos.
Dados el incremento mundial de la demanda de productos ictícolas, la incorporación de nueva tecnología y el agotamiento de algunos recursos pesqueros del hemisferio norte, en las últimas décadas creció la actividad pesquera en Argentina, tanto la nacional como la de las principales potencias pesqueras mundiales —cuyas zonas económicas exclusivas (ZEE) |22| están sobredimensionadas por la pesca legal y la furtiva.
Esta actividad pesquera se desarrolla en todo el espacio marítimo argentino, que comprende las aguas interiores, el mar territorial, la zona contigua, la ZEE y la plataforma continental.
El mar argentino es un ecosistema templado-frío con baja diversidad biológica y altas biomasas. Está comprendido dentro de cinco ecosistemas principales: Río de la Plata, Costero Bonaerense, Plataforma Intermedia Bonaerense y Norte-Patagónica, Malvinas y Plataforma Austral. Estos ecosistemas costero-marinos proveen de servicios ambientales y recursos naturales estratégicos a la población.
Para mantener el equilibrio del recurso ictícola se requiere de una explotación sustentable que permita preservar el umbral biológico |23| de cada especie. El aumento considerable de la pesca y las capturas ha puesto en riesgo de sobreexplotación a ciertas especies del mar argentino y de disminución a la biomasa. Otras deficiencias —demora en asignar derechos específicos de pesca de manera clara y adecuada, diversidad de criterios y reglamentos relativos a capturas máximas sustentables, áreas y períodos de pesca y de veda, artes permitidas y artes prohibidas— también afectan a una gran parte del sector pesquero nacional.
La suma de estos factores amenaza la sustentabilidad de los más valiosos recursos ictícolas del país. En particular, en los últimos años, fue gestándose una profunda crisis de la merluza común (o hubbsi). Debido a la sobreexplotación, desde los 80 se comenzaron a fijar restricciones a la captura de merluza en base a los estudios del Instituto Nacional de Investigación y Desarrollo Pesquero (INIDEP) según los cuales pronto se llegaría al máximo de capturas biológicamente sustentables. Sin embargo, en los 90 se incorporaron a la flota nuevos buques factorías y congeladores, especialmente tras la firma del Convenio con la Unión Europea (1994). En 1997 estalló la crisis de la merluza común, cuando se registró un máximo histórico de captura, no tolerable para la sustentabilidad de la especie.
Al mismo tiempo, el calamar, langostino, polaca, merluza de cola, abadejo, brótola, rayas y sus respectivas cadenas alimenticias se vieron crecientemente amenazadas.
Ante este panorama, en diciembre de 1997 el Congreso aprobó la nueva Ley Federal de Pesca (LFP), Ley 24.922, que establece criterios de relevancia en relación con el aprovechamiento y la preservación del recurso ictícola, ratifica el interés en desarrollar al máximo la actividad de manera "compatible con el aprovechamiento racional" de los recursos vivos marinos, promueve la "protección efectiva de los intereses nacionales" y promociona "la sustentabilidad" de la actividad pesquera y la conservación a largo plazo de los recursos. Entre otras disposiciones, la LPF autoriza el establecimiento de zonas o épocas de veda, reservas, delimitación de áreas de pesca, fijación de técnicas y artes de pesca permitidas y prohibidas, determina qué acciones están especialmente prohibidas, las sanciones aplicables y los criterios y mecanismos de gestión de la actividad.
La LPF otorga a la autoridad de aplicación, la Subsecretaría de Pesca y Acuicultura, la facultad de limitar el acceso a la pesca cuando se declare la existencia de interés nacional comprometido en la conservación de una especie o recurso y distribuye responsabilidades y atribuciones en la elaboración de políticas, ejecución e investigación en materia pesquera. Los recursos presentes en las aguas interiores y en el mar territorial argentino adyacente a sus costas hasta las 12 millas marinas son de dominio de las provincias —más allá de ese límite, son de dominio y jurisdicción exclusivos de la Nación—, pero su explotación, conservación y sustentabilidad exceden los intereses provinciales y tienen incidencia a nivel nacional, debido a lo cual fue necesario crear un organismo coordinador que establezca una política pesquera nacional. Esa función fue asignada al Consejo Federal Pesquero (CFP), formado por representantes de las provincias marítimas y el Estado Federal que además establece la política de investigación pesquera, la captura máxima permisible por especie y las cuotas de captura anual.
Desde su promulgación, el logro de los objetivos planteados por LFP, principalmente los referidos a la protección del ambiente, enfrentó a una serie de obstáculos. A pesar de que la Subsecretaría de Pesca y la SAyDS son miembros del CFP, no han articulado lineamientos estratégicos para integrar los objetivos de la Ley Federal de Pesca con la Ley General del Ambiente. Tampoco se incorporaron a la LFP las pautas de manejo de la pesca responsable ni el enfoque ecosistémico de la FAO.
La Ley Federal de Pesca no considera los lineamientos establecidos por la Ley General del Ambiente.
Dos años después de la sanción de la LFP |24| se dictó el estado de emergencia de la merluza hubbsi y la gestión del recurso quedó fuera de la competencia del CFP. Posteriormente, ocurrió lo mismo respecto del calamar illex |25|.
Una importante fuente de tensiones en el interior de la actividad pesquera es la delimitación de la jurisdicción nacional y las provinciales en el caso de los recursos transzonales. Las prioridades económicas y sociales de los gobiernos provinciales suelen diferir entre sí y con relación a las del conjunto de la Nación. En ocasiones, la única opción real para las Provincias es enfrentar la crisis social o la crisis del recurso.
Por su parte, resulta muy difícil controlar la actividad de las empresas pesqueras. Aquellas que son sancionadas por sus infracciones suelen ampararse judicialmente, y reciben un respaldo que incide indirectamente en la sobreexplotación.
Como se ve, la nueva Ley de Pesca no soluciona los problemas, ni la falta de acuerdo entre las Provincias y la Nación en el seno del CFP. La diversidad de intereses enfrentados obstaculiza la explotación sustentable.
En este marco, la AGN ha auditado la gestión de la Subsecretaría de Pesca y Acuicultura, dependiente del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca con respecto al control de la actividad pesquera.
- Regulación de la actividad pesquera de la merluza y el calamar (Resoluciones AGN 67/02, 17/08, 9/11)
Para examinar las acciones de regulación de la actividad pesquera y conservación de las pesquerías, en especial de la merluza y el calamar, se realizaron tres auditorías en el ámbito de la Subsecretaría de Pesca y Acuicultura. La última, presentada en 2011, fue de seguimiento de las dos anteriores y concluye que la mayoría de las observaciones críticas vinculadas a la protección del recurso pesquero se mantienen e incluso se han profundizado.
La situación de la merluza hubbsi sigue siendo preocupante puesto que persisten los principales problemas. La biomasa total y la reproductiva estimadas recientemente son muy similares a las que se encontraron en 2001, cuando la situación del recurso era crítica. Entre 1986 y 2008, la biomasa total y reproductiva se redujo 72% y 80% respectivamente. Desde 1998, la población no pudo recuperar el límite crítico de biomasa reproductiva, establecido para este stock en 400.000 t.
Un valor clave para la gestión sustentable de las pesquerías es el de Captura Biológicamente Aceptable (CBA) que anualmente estima el INIDEP al evaluar el recurso merluza. Cuando el CFP establece la Captura Máxima Permisible (CMP), debe tener en cuenta el CBA a fin de evitar excesos de explotación y asegurar su conservación a largo plazo.
En el stock norte, por encima del paralelo 41° del mar argentino, la situación de la merluza se denominaba al momento del informe "sobrepesca de reclutamiento", en donde la biomasa se encuentra en un nivel tan bajo que están amenazadas su capacidad de reproducción y la de recuperar los niveles de equilibrio anteriores a 1997, periodo en el cual descendió por debajo del nivel crítico mínimo.
Ante esta situación, era necesario reducir urgentemente la presión de pesca para recuperar la biomasa total y reproductiva y evitar el colapso en el corto plazo.
La sustentabilidad de la merluza no está garantizada. No solo la Captura Máxima Permisible está establecida por encima de las recomendaciones del INIDEP, sino que la pesca no declarada podría significar una sobrepesca mayor a la registrada, estimada en 10% por encima de las capturas declaradas.
La AGN verificó que no se exigía la utilización de medi técnicos disponibles para evitar la captura de juveniles (peces que no llegan a la edad reproductiva). Por ejemplo, en la pesca de langostino (buques "langostineros" o "tangoneros") se capturaron 32 mil toneladas de merluza juvenil en 2007, 160 millones de individuos que no llegaron a la edad reproductiva por no utilizar el dispositivo de selectividad DISELA II, rechazado por los armadores con argumentos que el informe de auditoría destaca como insuficientes en base a verificaciones concretas efectuadas por el INIDEP con participación de la Prefectura Naval Argentina. Paradójicamente, los ejemplares juveniles se devuelven muertos al mar, como descarte.
La AGN recomendó preservar los juveniles de la especie merluza común para recuperar la biomasa reproductiva, en ese momento en un límite crítico para ambos stocks, y para aumentar la protección de las concentraciones de adultos de merluza común en reproducción.
Al mismo tiempo, las capturas máximas permitidas por el CFP siguieron superando ampliamente la recomendación científica del INIDEP en cuanto a la Captura Biológicamente Aceptable (CBA), tanto en el stock norte como en el sur. En tanto, la pesca no declarada —ante la debilidad de controles— podría significar sobrepesca mayor a la registrada y así afectar aún más la sustentabilidad del recurso.
Por otro lado, el INIDEP enfrenta un problema para la obtención de fondos para desarrollar campañas y obtener la información que permita evaluar el recurso y tomar decisiones de manejo sustentable. A esto se le suma que en los últimos años existió un significativo retraso en la entrega de los informes del INIDEP. Esta demora del principal instituto de investigación de asesoramiento para la Subsecretaría de Pesca y Acuicultura dificulta la aplicación de un criterio fundamentado para el manejo de la pesquería.
Capturas de Merluza común en Stock Norte
(en toneladas)
Año Captura Biológicamente Aceptable (CBA) Captura Máxima Permisible (CMP) conjunta Capturas de Argentina Capturas de Uruguay y Brasil Total 2006 62.000 111.600 26.225 33.183 59.408 2007 43.000 98.000 23.574 32.655 56.229 2008 48.000 99.000 63.143 30.098 93.241 2009 48.000 95.000 57.221 16.575 73.796 Fuente: MINAGRI, CT-MFM, INIDEP
Capturas de Merluza común en Stock Sur
(en toneladas)
Año Captura Biológicamente Aceptable (CBA) Captura Máxima Permisible (CMP) conjunta Desembarque declarado (Argentina) 2006 264.000 309.000 347.782 2007 207.000 262.000 288.517 2008 230.000 207.000 212.638 Fuente: MINAGRI, CT-MFM, INIDE P
El INIDEP no cuenta con los recursos necesarios para (desarrollar campañas y obtener la información que permita evaluar el recurso y tomar decisiones de manejo sustentable.
Hay también falencias en la aplicación de sanciones y en la efectividad de los controles. En los barcos pesqueros, los inspectores no labraban actas si detectaban infracciones a la LFP y podían llegar a falsear el registro de pesca al no incluir las verdaderas circunstancias ocurridas en la marea, o labraban mal las actas de infracción, lo que impedía iniciar el sumario correspondiente. En definitiva, a pesar de que la merluza y otros recursos —como el calamar— se encuentran en un punto crítico en donde no está garantizada su sustentabilidad y su biomasa está en descenso. Ni la Subsecretaría de Pesca y Acuicultura ni el CFP toman medidas efectivas para prevenir y corregir esta situación: se establecen límites de capturas superiores a lo recomendado por el INIDEP, no se sanciona a los infractores, hay falencias en los controles y no se exigen métodos para evitar la captura incidental de juveniles.
- Sobre el establecimiento de áreas de veda y límites de captura (Resolución AGN32/15)
La AGN auditó el variado costero, descripto como una variedad de peces demersales —que viven cerca del fondo del mar— en la costa bonaerense. Varias de estas especies están en la lista roja de la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN), es decir, que su sustentabilidad no está garantizada, especialmente rayas y tiburones, en donde algunas variedades están catalogadas como "en peligro" y "en peligro crítico".
La pesca del variado costero se concentra en un conjunto de especies compuesto por corvina blanca, pescadilla, rayas y pez palo. Se trata de una pesquería socialmente muy activa, ocupadora de mano de obra.
Con el objetivo de regular la pesca del variado costero, se implementaron diversas medidas de gestión, como límites de captura y prohibición del uso de redes de arrastre de fondo. En 2004 se estableció la veda en El Rincón (en cercanías de Bahía Blanca) para proteger el área de desove, parición y cría; sin embargo, las principales especies de peces cartilaginosos (gatuzos y rayas costeras) y peces óseos (pescadilla, pez palo y lenguados) presentaban signos de excesiva explotación al momento del informe. Coincidentemente, se detectó que las capturas y el número de barcos dirigidos al variado costero habían aumentado en los últimos años.
Con respecto a la veda de corvina, la Subsecretaría de Pesca no realiza un seguimiento del control ni fiscaliza las áreas aledañas al Frente Marítimo. Tampoco se han establecido áreas de protección de juveniles de pescadilla ni de juveniles de corvina en los sectores donde más controlados están, ni se han elaborado criterios de apertura y cierre de distintos sectores de pesca en función de la presencia de juveniles de corvina y de las capturas obtenidas, medida que sí se adoptó para delimitar el área de protección de juveniles de merluza en el Frente Marítimo.
La AGN detectó múltiples debilidades en los dos planes nacionales que la Argentina realizó para hacer frente a los graves problemas de sobrepesca:
- El Plan de Acción Nacional para la Conservación y el Manejo de Condrictios (tiburones, rayas y quimeras).
- El Plan de Acción Nacional para prevenir, desalentar y eliminar la Pesca Ilegal, No Declarada y No Reglamentada.
Los planes son imprecisos e incompletos, por lo que sus objetivos se reformulan durante su ejecución, no se coordina con las provincias del litoral marítimo para eliminar la pesca no declarada y no se han realizado varias actividades previstas.
La AGN destaca que el variado costero es una unidad de manejo donde confluyen diversas autoridades jurisdiccionales y diversos instrumentos jurídicos de regulación. A pesar de ello, no se establecieron medidas de Ordenamiento Pesquero Binacional e Interjurisdiccional que prevean cupos de pesca por país, adecuados flujos de información y medidas de control de especies migratorias.
No se establecieron medidas de coordinación con Uruguay y provincias con litoral marítimo sobre el establecimiento de cupos de pesca, flujos de información y medidas de control de especies migratorias.
Debido a la multiplicidad de regulaciones, es necesario que la Subsecretaría de Pesca coordine un Plan Estratégico con la SAyDS y con las provincias costeras orientado a la sustentabilidad ecológica (aprovechamiento racional de los recursos vivos marinos), económica (procesos industriales ambientalmente apropiados que promuevan la obtención del máximo valor agregado) y social (mayor empleo de mano de obra argentina), que integre y mejore los actuales Programas Nacionales e incorpore medidas de ordenamiento pesquero, gestión y control y fiscalización.
En Síntesis
La regulación de la actividad pesquera en la Argentina es de gran relevancia tanto para el equilibrio ecosistémico como para el desarrollo sustentable de esta actividad económica generadora de trabajo. Los informes de la AGN contribuyen a mejorar el manejo de los recursos y han servido de insumo, incluso, en causas judiciales. Por ejemplo, en la causa "Cámara Pesquera Marplatense c/Estado Nacional (SAGPyA) s/ acción de amparo" |26| se citó al propio Presidente de la AGN como testigo. En consecuencia, el Juez ordenó que el Estado Nacional presentase un plan para la conservación y protección del recurso pesquero de Mar del Plata.
La explotación de merluza y calamar atraviesa una situación preocupante; las decisiones sobre cupos de captura no respetan las recomendaciones del organismo técnico. Según alerta el INIDEP, la biomasa reproductiva se encuentra en niveles críticos que indican que la explotación del recurso no es sustentable.
La AGN recomendó implementar un plan de recuperación de los stocks de merluza que contemple las recomendaciones formuladas por el INIDEP y un plan de control y monitoreo efectivo de la pesquería, con una sólida investigación pesquera, que permita adoptar medidas de manejo oportunas y eficaces.
En lo que respecta al variado costero, la Subsecretaría de Pesca no acordó medidas de ordenamiento pesquero con Uruguay ni con las provincias con litoral marítimo. Una situación grave, si se tiene en cuenta que están en vigencia múltiples instrumentos jurídicos y autoridades jurisdiccionales y que resulta imprescindible gestionar en forma conjunta un mismo recurso con características migratorias.La ausencia de una coordinación adecuada entre las políticas de pesca y las ambientales y el manejo no sustentable de la merluza, el calamar y las especies del variado costero demuestran que no se han alcanzado los objetivos de Ley Federal de Pesca, orientada a la sustentabilidad ecológica (aprovechamiento racional de los recursos vivos marinos), económica (procesos industriales ambientalmente apropiados que promuevan la obtención del máximo valor agregado) y social (mayor empleo de mano de obra argentina).
En Argentina, los recursos hídricos están distribuidos de manera heterogénea. Mientras en algunas áreas existen cuencas de gran caudal de agua, como la del Plata —que incluye los ríos Paraná, Paraguay, Uruguay y Bermejo y concentra el 85% del agua superficial del país—, otras regiones se encuentran por debajo del umbral mínimo de estrés hídrico, de 10.000 m3 anuales por habitante. Es de destacar que el 76% del territorio nacional se encuentra en condiciones de aridez o semiaridez, con precipitaciones medias anuales menores a 800 mm.
A esta distribución desigual se suma la creciente amenaza a la sustentabilidad y calidad de las aguas superficiales y subterráneas provenientes de diversas fuentes. Mientras que en áreas urbanas la principal fuente de contaminación proviene de los vertidos pluviales y cloacales sin tratamiento y de los industriales —que aportan principalmente metales pesados—, en las rurales el uso de agroquímicos contamina —con plaguicidas clorados y fosforados, solventes clorados, dioxinas, nitritos, nitratos y fosfatos— los cuerpos de agua, también afectados por la deforestación y los cambios en el uso de los suelos. Además, una preocupación ambiental relevante es la contaminación de origen difuso, cuya identificación y medición es compleja.
Los Principios Rectores de Política Hídrica (PRPH) elaborados por el Consejo Hídrico Federal (COHIFE) brindan lineamientos para guiar la gestión de los recursos hídricos a nivel federal. Organizados en torno a ocho dimensiones, incluyen aspectos técnicos, sociales, económicos, legales, institucionales y ambientales del agua en una gestión moderna de los recursos hídricos.
El Departamento de Control de Gestión Ambiental de la AGN audita la gestión de los recursos hídricos en cuanto a los programas, planes y proyectos. Tales instrumentos abarcan más de 10 organismos hídricos de aguas superficiales y subterráneas que en su gran mayoría atraviesan varias provincias (son interjurisdiccionales) o se extienden o impactan sobre el territorio de otros países (transfronterizas):
1. Cuenca del río Pilcomayo
2. Cuenca del Salí-Dulce
3. Cuenca del río Uruguay (EC)
4. Cuenca del río Reconquista
5. Cuenca del río Bermejo
6. Cuenca del río Matanza-Riachuelo
7. Cuencas La Laguna-La Picasa- El Chañar
8. Cuenca Subterránea del Sistema Acuífero GuaraníPor otra parte, la AGN audita también los estados contables de la Entidad Binacional Yacyretá (EBY), la Comisión Regional del río Bermejo (COREBE), la Comisión Mixta Argentino-Paraguaya del Río Paraná (COMIP) y la Autoridad de la Cuenca Matanza-Riachuelo, abarcando la cuenca del río Paraná y el arroyo Garupá, la cuenca del río Bermejo y la cuenca del río Matanza-Riachuelo.
- Plan Nacional Federal de Recursos Hídricos (PNFRH) (Resolución AGN 70/15)
EEl PNFRH promueve la gestión integrada de los recursos hídricos (GIRH) a través de un proceso participativo que facilite la coordinación y cooperación entre todos los organismos vinculados a la gestión hídrica. Integra los planes provinciales de recursos hídricos, los de los Organismos de Cuenca y los de las regiones del COHIFE, y también los planes de los organismos nacionales. Fue formulado a través de un proceso participativo que involucró a todas las jurisdicciones provinciales.
La política hídrica nacional no tiene en cuenta aspectos ambientales claves para garantizar la sustentabilidad ecológica de las cuencas.
La AGN auditó a la Subsecretaría de Recursos Hídricos entre 2008 y 2014 en cuanto a la implementación del PNFRH. Esta auditoría formó parte de la auditoría coordinada que realizó la Comisión Técnica Especial de Medio Ambiente (COMTEMA) —de la Organización Latinoamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores (OLACEFS)— para examinar la gestión de los Estados nacionales de América Latina en garantizar el uso sustentable del recurso hídrico, un esfuerzo que apuntaba a evaluar la buena gobernanza en ese aspecto. Las observaciones de la AGN fueron:
1. Política hídrica.
Los Principios Rectores de la Política Hídrica (PRPH) constituyen un avance hacia la definición de una política nacional en materia de recursos hídricos. Sin embargo, muestran falencias a la hora de incorporar los aspectos ambientales en la gestión de los recursos hídricos y no desarrollan los aspectos de conservación de los recursos naturales y biodiversidad relativos a los recursos hídricos ni hacen referencia a las políticas nacionales en la materia —como la protección de bosques nativos y de humedales, y conservación de la fauna. No incluyen el concepto de caudal ecológico |27| ni el de servicios ambientales |28|, clave para garantizar la sustentabilidad ecológica a nivel de cuencas.
Organización de cuencas interprovinciales
Haga click para ampliar mapaFuente: Consejo Federal Hídrico (COHIFE).
2. Marco institucional.
En la estructura organizativa vigente del Poder Ejecutivo Nacional, concurren en la gestión de los recursos hídricos la Subsecretaría de Recursos Hídricos (SSRH), la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable (SAyDS) y dos Consejos Federales, el COHIFE y el COFEMA. Sin embargo, no se han establecido mecanismos formales de coordinación con la SAyDS ni entre el COHIFE y el COFEMA. Las autoridades interactúan en materia ambiental de manera esporádica y por cuestiones puntuales. Tampoco se encontraron evidencias de mecanismos formales de articulación con los Organismos de Cuenca, ni de una planificación estratégica orientada a fortalecer las Autoridades de Cuenca ni de mecanismos formales que la sociedad civil participe en los ámbitos de toma de decisiones.
3. Planificación estratégica para gestionar los recursos hídricos.
El documento base del Plan Nacional Federal de los Recursos Hídricos (PNFRH), elaborado en 2007, fue el primer paso de un proceso continuo de planificación, fruto del esfuerzo conjunto de todas las jurisdicciones provinciales y de la Nación hacia una planificación estratégica de la gestión integrada de los recursos hídricos. Se esperaba contar con una versión final del PNFRH para 2009, pero nunca fue elaborada y el proceso de planificación estratégica fue interrumpido por falta de financiamiento.
4. Monitoreo de la calidad y cantidad de recursos hídricos.
No hay una estrategia integral orientada a conservar la calidad del agua ambiente, ni programas de monitoreo y control de la contaminación. La Red Hidrológica Nacional aumentó el número de estaciones que opera e incorporó algunos parámetros de calidad de agua, pero no identifica las necesidades de ampliación de la cobertura espacial ni de incorporación de nuevos parámetros de calidad de agua. La información no está centralizada en un solo organismo ya que está a cargo tanto de la SSRH como de la SAyDS.
5. Seguimiento y control de la gestión.
No se definieron indicadores de monitoreo y evaluación de los recursos hídricos para gestionar de manera integrada los recursos hídricos. Tampoco se utilizan procedimientos ni instrumentos para medir el desempeño de las acciones ejecutadas.
Organismos vinculados a la gestión de los recursos hídricos a nivel nacional
Organismos centralizados - Subsecretaría de Recursos Hídricos (SSRRHH) del Ministerio de Planificación Federal
- Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación (SAyDS)Organismos federales - Consejo Hídrico Federal (COHIFE)
- Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA)Organismos descentralizados - Instituto Nacional del Agua (INA)
- Agua y Saneamiento (AYSA)
- Organismo Regulador de Presas (ORSEP)
- Ente Nacional de Obras Hídricas y Saneamiento (ENHOSA)Organismos de Cuenca - Organismos de Cuencas Interprovinciales
- Organismos de Cuencas Internacionales
Cuenca río Pilcomayo
Haga click para ampliar mapaFuente: Dirección Ejecutiva de la Comisión Trinacional para el Desarrollo de la Cuenca del río Pilcomayo
La cuenca del río Pilcomayo, que integra la Cuenca del Plata, tiene una superficie de 288.360 km2 compartida por Argentina (25%), Bolivia (31%) y Paraguay (44%). En Argentina, se trata de una cuenca interjurisdiccional, pues se extiende por las provincias de Salta, Jujuy y Formosa.
La región tiene una gran variedad climática y geológico-geomorfológica y, si bien cuenta con importantes recursos naturales, los procesos de erosión y sedimentación del río a gran escala ponen en riesgo la sustentabilidad ambiental de la región.
La región sufre procesos de erosión y de sedimentación del río a gran escala que ponen en riesgo la sustentabilidad ambiental de la región. Por la acumulación de sedimentos, el río se redujo entre 270y 290 kilómetros.
El Pilcomayo transporta gran cantidad de sedimentos, con una tasa media anual de 125 millones de toneladas. Esto se debe a que en la cuenca andina hay rocas muy erosionables, con un régimen de precipitaciones intensas en verano que provocan notables crecidas durante esos meses. Desde comienzos del siglo XX, esta gran acumulación de sedimentos ha provocado una reducción de su recorrido estimada en 270 a 290 kilómetros.
La Cuenca tiene un valor económico fundamental para su millón y medio de habitantes, incluyendo 20 etnias aborígenes, cuya actividad depende directa o indirectamente de ella.
La actividad económica de un millón y medio de personas depende de la Cuenca del río Pilcomayo.
Para mejorar la situación socioeconómica y ambiental y fortalecer las instituciones responsables de la organización y manejo de la Cuenca, en 1994 los presidentes de Argentina,
Bolivia y Paraguay suscribieron la Declaración de Formosa y en 1995 se creó la Comisión Trinacional, integrada por representantes de sus gobiernos. Para el caso argentino, los representantes son tanto el Ministerio de Relaciones Exteriores como la Subsecretaría de Recursos Hídricos.
La Comisión Trinacional y la Comunidad Europea suscribieron un Convenio con el objeto de mejorar las condiciones de vida de los habitantes de la Cuenca del río Pilcomayo y del entorno medioambiental.
Son funciones de la Comisión Trinacional: realizar estudios, trabajos y obras de infraestructura para el aprovechamiento múltiple, racional y armónico del río, y para el control de inundaciones, retención de sedimentos, regulación de caudales, cruces a través de ductos y puentes; confeccionar un plan integral de gestión, planificar la explotación de la energía eléctrica, promover actividades ligadas al turismo y el riego en la agricultura; analizar la habilitación de vías navegables.
En este marco y para mejorar las condiciones de vida de los habitantes de la zona y del entorno medioambiental de la Cuenca, la Comisión Trinacional y la Comunidad Europea suscribieron el Convenio de Financiación "Proyecto de Gestión Integrada y Plan Maestro de la Cuenca del Río Pilcomayo" en 2000, aunque inició formalmente sus actividades dos años después y con validez hasta diciembre de 2008. Contaba con un monto de 12,6 millones de euros aportado por la Comisión Europea y 8 millones de euros de contraparte aportados por la Comisión Trinacional.
Posteriormente, en setiembre de 2008, se creó la Comisión Interjurisdiccional Argentina de la Cuenca del Río Pilcomayo, que integraban las provincias de Salta, Jujuy y Formosa, y la Nación —representada por el entonces Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios.
Se elaboraron los Planes Operativos Globales (POG) para mejorar la calidad de vida y medioambiental de los habitantes de la Cuenca. Los POG incluyen los objetivos específicos de profundizar los conocimientos sobre las características hidrológicas y ambientales de la Cuenca, realizar estudios para emplazar obras de regulación del río y obras de riego y elaborar un Plan Maestro de Desarrollo con vistas a 2025, acciones para estabilizar la erosión, reducir los aportes de sedimentos, mitigar impactos sobre los habitantes de la Cuenca, mejorar la calidad y gestión del agua, suelo, fauna y flora.
La cuenca del río Pilcomayo presenta estos problemas:
- Intensos procesos de erosión y sedimentación (riesgo geológico) afectan poblaciones, infraestructura y recursos naturales.
- Retroceso y divagación del río.
- Degradación ambiental por pasivos mineros e hidrocarburíferos, contaminación del agua y los sedimentos, deforestación, desertificación y salinización, degradación del recurso pesquero y pérdida de hábitat y biodiversidad.
- Escasez de los recursos hídricos y restricciones a su aprovechamiento.
- Afectación física de la población, actividades, infraestructura y equipamiento por eventos naturales.
- Distribución inequitativa de la riqueza de la Cuenca y deterioro de la calidad de vida de sus habitantes.
- Desarticulación social y abandono de prácticas y tradiciones culturales.
- Producción ineficiente o poco rentable.
- Políticas públicas deficientes y participación escasa o nula de las poblaciones en la determinación y ejecución de acciones que las afectan.
- Infraestructura de comunicaciones y servicios precarios o inexistentes.
A raíz de estos problemas, en 2009 se elaboró un Plan Maestro con cuatro componentes orientados a alcanzar los siguientes objetivos para 2025:
1. Uso y manejo eficiente de los recursos hídricos de la Cuenca a través de la gestión participativa, la planificación y el manejo integral.
2. Desarrollo de la gestión ambiental con relación al uso del agua; mitigación de los daños ambientales por pasivos mineros e hidrocarburíferos, contaminación del agua y sedimentos; medio ambiente protegido (recurso pesquero, hábitat y biodiversidad de la Cuenca).
3. Creación y fortalecimiento de la capacidad institucional y las acciones locales en la gestión de la Cuenca.
4. Protección de la población, la infraestructura y los recursos naturales respecto de los procesos de erosión, sedimentación y retroceso del río.
- Proyecto de gestión integrada y Plan Maestro de la Cuenca del río Pilcomayo (Resolución AGN58/11)
La AGN auditó la gestión de la Cuenca entre 2007 y 2009. Se consideraron los POG (2002-2008; julio 2008-junio 2010) y los POA (Plan Operativo Anual) correspondientes al período, durante el cual se realizaron los estudios y las obras previstos:
1) Estudios: Línea de Base Ambiental y Socioeconómica, Plan Maestro, y evaluación de proyectos y sistemas de riego, abastecimiento de agua potable a comunidades, estudios de erosión, recuperación de suelos y producción sustentable, dinámica ictícola y relevamientos topobatimétricos.
2) Obras para mejorar el acceso, uso y calidad del agua; optimizar el sistema de riego; apoyar la actividad ictícola, la producción y la alimentación; controlar la erosión —protección de cauces— y el manejo integral de cuencas (microcuencas).
El Convenio de Financiación entre la Comisión Trinacional y la Comunidad Europea incluyó la conformación de un Comité Trinacional de Coordinación (CTC) con los principales actores de la cuenca: autoridades públicas ambientales, representantes de la población beneficiaría y ONG operantes en las áreas del proyecto. El CTC funciona como órgano de consulta y asesoramiento al Consejo de Delegados |29| —constituido por los dos representantes de cada país— de la Comisión Trinacional, en el que están representadas las organizaciones de la sociedad civil de los tres países de la cuenca del Pilcomayo. Lo integran cinco representantes por cada Estado.
El CTC se constituyó antes de que funcionara el comité nacional respectivo, sin atender al principio de "la concertación previa y la representación específica de las provincias titulares del dominio de las aguas en la gestión de los recursos hídricos compartidos".
El Comité Trinacional de Coordinación, constituido para la participación de la comunidad, está limitado en sus funciones de asesoramiento pues depende del Consejo de Delegados de la Comisión Trinacional, que no incorporó el criterio participativo amplio del Plan Maestro.
La auditoría observó que el CTC no cuenta con un esquema regular de reuniones —claves para la toma de decisiones— y está supeditado en su desempeño a la decisión del Consejo de Delegados de la Comisión Trinacional.
No hubo avances en materia de programas de concientización que impacten en la participación comunitaria y la sostenibilidad del proyecto, ni tampoco en acciones de fortalecimiento institucional de las áreas específicas de los países y del personal de la Dirección Ejecutiva.
No se realizaron talleres de coordinación entre especialistas de los tres países para definir normas y estándares de referencia en la medición de variables hidrológicas y de calidad del agua.
Hacia la finalización del período auditado, y ante el cierre inminente del convenio de financiación con la UE, no se había comenzado a diseñar una estrategia de captación de fondos internacionales y nacionales para financiar proyectos y asegurar la continuidad de la gestión integrada de los recursos hídricos y los recursos naturales asociados.
La Comisión Trinacional no había completado el proceso de validación del Plan Maestro, quedaba pendiente la validación de Bolivia.
Si bien la Argentina validó el Plan Maestro, en las reuniones del Comité Interjurisdiccional las provincias plantearon la necesidad de conocer mejor el Plan Maestro y participar más en la elaboración de los POG y los POA.
CUENCA DE LA LAGUNA LA PICASA-EL CHAÑAR
Cuenca de la laguna La Picasa-El Chañar
Haga click para ampliar mapaCon una superficie de 5500 km2, la cuenca Laguna La Picasa-El Chañar ocupa el territorio de tres provincias: Santa Fe, Buenos Aires y Córdoba.
La Cuenca presenta un relieve de llanura ondulada con sectores bajos de anegamientos temporarios y lagunas permanentes. Al carecer de una red de drenaje de aguas jerarquizada, en períodos húmedos se producen desbordes de las lagunas. A su vez, se originan líneas de escurrimiento más concentradas hacia la laguna La Picasa, que funciona como cuerpo final receptor de aguas de toda el área. Por este motivo, incluso en épocas de lluvias de baja a mediana intensidad, la laguna recibe el escurrimiento de áreas adyacentes.
Este sistema fue modificándose significativamente como consecuencia del aumento progresivo de la ocupación del territorio para la producción agrícola-ganadera, el desarrollo de pequeños centros urbanos, carreteras y caminos rurales, la construcción de canalizaciones —oficiales y clandestinas— diseñadas sin coordinación, y la introducción de tecnologías que estimulan las prácticas intensivas de dobles cultivos anuales favoreciendo el crecimiento de la superficie agrícola.
- Plan Federal de Control de Inundaciones en la Cuenca de la laguna La Picasa — El Chañar (Resoluciones AGN 137/07y 93/11)
En 2011, la AGN presentó un informe de seguimiento de las observaciones y recomendaciones efectuadas a la Subsecretaría de Recursos Hídricos de la Nación respecto de las obras realizadas en el sistema hidrológico de la Laguna La Picasa-El Chañar, en el marco del Plan Federal de Control de Inundaciones.
Las principales observaciones fueron las siguientes:
1. El Plan Federal de Control de Inundaciones no cuenta con una norma de creación que establezca los fundamentos, objetivos, metas y metodología de implementación.
2. No hay un diagnóstico integral que contemple los problemas del drenaje, del ciclo hídrico y del uso irregular de los valles de inundación del dominio público, y que incluya mapas de riesgo y un plan de ordenamiento territorial a partir del cual establecer prioridades y planificar la ejecución de las obras hídricas.
3. El Plan Nacional Federal de Recursos Hídricos (PNFRH), elaborado en forma conjunta por la Subsecretaría de Recursos Hídricos y el COHIFE, se limita a exponer las causas de las inundaciones.
4. En 1999 se creó la Comisión Interjurisdiccional de la Laguna La Picasa. Durante 2005 y 2006, se consideró ampliar el ámbito de aplicación del acuerdo para que incluyera también la cuenca de la laguna El Chañar. Sin embargo, el Organismo Hídrico Interjurisdiccional del Sistema La Picasa-El Chañar no se constituyó.
5. No se había integrado el Comité de Vigilancia, que debía realizar el seguimiento de la construcción y del funcionamiento e impacto de las obras ejecutadas.
6. Todas las obras auditadas fueron ejecutadas y supervisadas sin que las jurisdicciones provinciales hayan tenido a la vista las resoluciones aprobatorias de los Estudios de Impacto Ambiental.
7. Los estudios ambientales relevados cumplían globalmente los contenidos mínimos establecidos en los pliegos de bases y condiciones pero no desarrollaban la totalidad de sus requerimientos.
8. Se detectaron dificultades en la ejecución de obras hídricas. En 2010, solo 8 de las 10 obras previstas estaban finalizadas, una estaba en construcción (el Módulo III de la obra Cuenca Laguna La Picasa)- y otra (la obra de regulación de la laguna La Salada), paralizada. Esta situación afectaba el funcionamiento integral de las obras al tratarse de un sistema interconectado. Las obras comenzaron a realizarse sin que las provincias hubieran cumplido los convenios de liberación de trazas, lo que ocasionó demoras considerables y modificaciones de los proyectos ejecutivos. A su vez, por cuestiones administrativas se produjeron demoras sustantivas en el cumplimiento de los plazos dispuestos en los pliegos de bases y condiciones.
9. No se cumplieron los requisitos establecidos para el diseño de los Estudios de Impacto Ambiental y los Planes de Gestión Ambiental.
10. Los planes de gestión ambiental no eran operativos. Muchos de ellos no contemplaban acciones concretas y verificables.
11. Las consultoras contratadas para inspeccionar la gestión ambiental no realizaban seguimientos efectivos y sistemáticos de la instrumentación de los planes.
12. No había ningún responsable ambiental de la Subsecretaría que supervisara de manera sistemática y periódica la instrumentación de los PGA.
En materia de planificación para control de las inundaciones se requiere avanzar en la concertación de una política nacional de drenaje urbano y rural atendiendo al ciclo del agua, dando una solución integral y estructural al problema del drenaje e implementar una política de recuperación del dominio público de las áreas de riesgo hídrico, mediante la planificación del territorio.
Se requiere avanzar en acciones en materia del control de las inundaciones e incorporar la dimensión ambiental en la gestión de los recursos hídricos.
La creación del Organismo Hídrico Interjurisdiccional representaría un principio de solución para los problemas de la Cuenca, aunque también es necesario avanzar en el ordenamiento ambiental del territorio, la evaluación del ciclo hidrológico, el tratamiento de los canales clandestinos y la incorporación de la dimensión ambiental en la gestión de los recursos hídricos.
La extensión de la frontera agrícola y la utilización de zonas inundables para las actividades agrícolas, el uso de grandes cantidades de productos químicos y su impacto sobre los recursos hídricos son aspectos que el Organismo debería tener en cuenta.
Sistema Acuífero Guaraní 
Haga click para ampliar mapaLos acuíferos son cuerpos de rocas permeables que contienen agua subterránea explotable y están conectados al ciclo hidrológico. Además de permitir la existencia de ecosistemas de gran riqueza y ser de singular importancia para la preservación de determinadas especies, el agua subterránea es uno de los recursos hídricos más utilizados y afectados por el hombre, y en el futuro seguirá siendo una fuente de suministro de agua potable, regadío, industria y otros usos. Es por ello que su utilización recibe una presión creciente que pone en riesgo su empleo en el marco de un desarrollo sostenible.
El Sistema Acuífero Guaraní (SAG) constituye uno de los reservorios más importantes de agua subterránea del mundo. Con aproximadamente 37.000 km3 de agua acumulados y con una superficie de más de 1 millón km2, se lo considera la tercera reserva mundial de agua dulce del planeta. La soberanía del "Gigante del Mercosur", como se lo ha bautizado, es compartida entre Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, de modo que su aprovechamiento y gestión son de carácter multilateral.
El Sistema Acuífero Guaraní es uno de los más importantes reservorios de agua subterránea del mundo. Su soberanía es compartida por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay.
Para instrumentar y desarrollar de manera conjunta un marco de gestión para el SAG, se diseñó el Proyecto para la Protección Ambiental y Desarrollo Sostenible del Sistema Acuífero Guaraní (PSAG), basado en la Carta de Foz de Iguazú, en la cual los cuatro países manifestaron la necesidad de declarar al Acuífero Guaraní como bien público del pueblo de cada Estado soberano donde la reserva se localiza, y el deber de los Gobiernos y poblaciones de protegerlo, para poder usufructuar, estratégica y racionalmente, los beneficios comunes y asegurar la supervivencia futura.
La Carta de Foz de Iguazú manifiesta la necesidad de declarar al Acuífero Guaraní bien público de cada Estado soberano donde la reserva se localiza y el deber de los Gobiernos y poblaciones de protegerlo.
Se esperaba que los cuatro países dispusieran de un Programa de Acciones Estratégicas que incluyera aspectos técnicos, científicos, institucionales, financieros y legales para su protección y uso sostenible. El Proyecto PSAG sintetizó en el Plan Estratégico de Acción (PEA) las propuestas elaboradas por los cuatro países. El Plan reúne acciones estratégicas de corto y mediano plazo; su objetivo de largo plazo es implementar una gestión coordinada y sostenible del SAG.
- Proyecto para la Protección Ambiental y Desarrollo Sostenible del Sistema Acuífero Guaraní. (Resoluciones AGN22/07 y 71/15)
La AGN realizó una primera auditoría en 2007 sobre el Proyecto para la Protección Ambiental y Desarrollo Sostenible del Sistema Acuífero Guaraní (PSAG) y posteriormente analizó la Gestión del SAG durante el período 2011-2013.
En general, la gestión de los acuíferos se ve dificultada porque no se ha reglamentado la Ley 25.688, que fija los Presupuestos Mínimos para la preservación, aprovechamiento y uso racional del agua. A esta falencia se suma la gran dispersión de normas en las distintas provincias y que aún no se habían establecido por ley los Principios Rectores de Política Hídrica, acordados entre la Nación y las Provincias. Esto acarrea enormes inconvenientes para lograr la protección y gestión del recurso subterráneo de modo integral.
Con respecto a la gestión del SAG en particular, las principales observaciones de la AGN fueron:
1. El PSAG fue concluido en 2009, pero los países no continuaron desarrollando actividades articuladas a nivel regional. El único instrumento regional del SAG es el Acuerdo sobre el Acuífero Guaraní firmado por Argentina y Uruguay, pero hasta que no entre en vigencia con la ratificación de Brasil y Paraguay, no habrá una instancia de interpretación y decisión de controversias |30|.
2. En ambos informes, la AGN constató la escasa participación de las provincias y la poca articulación interinstitucional con organismos vinculados a la temática hídrica en la gestión sostenible del SAG.
3. La Subsecretaría de Recursos Hídricos (SSRH) no cuenta con suficientes recursos humanos y materiales específicos para la gestión del Acuífero, en particular para la confección de la base de datos, mapas, estudios, evaluaciones, capacitación y difusión.
4. El Plan Federal de Aguas Subterráneas no fija metas claras, medibles; con plazos, responsables, recursos afectados e indicadores susceptibles de seguimiento. En particular, establece actividades a corto plazo sin especificar su alcance y no contempla la participación de organismos científico-técnicos hídricos. Y, además de no prever la participación de la SAyDS, no ha sido discutido con las provincias en el seno del COHIFE a efectos de incorporar compromisos de las jurisdicciones y la sociedad.
5. El presupuesto nacional de 2011 afectado al Plan Nacional Federal de Agua Subterránea era insuficiente y además no había sido ejecutado en su totalidad.
6. El SAG ha sido monitoreado regionalmente en tres oportunidades por la SSRH y periódicamente a escala local por la Comisión Municipal de Técnicos y Profesionales de los Municipios de Concordia y Salto del Área Piloto, pero no se realizan monitoreos en otras áreas posiblemente vinculadas al SAG que puedan afectar sus condiciones.
7. El Sistema de Información Federal de Aguas Subterráneas (SIFAS) es una herramienta valiosa que pretende constituirse en una base de datos referencial sobre la totalidad de los pozos del país y ofrecer información sobre parámetros de comportamiento y explotación de los acuíferos. Al momento de la auditoría, se encontraba en una etapa preliminar.
8. La información volcada por las provincias al SIFAS no había sido homogeneizada y no resultaba representativa. Las Provincias no suministran información, no cuentan con recursos suficientes para articular con la SSRH y no se acordaron plazos ni responsables para la carga del SIFAS.
9. El Proyecto Piloto Concordia (Argentina)-Salto (Uruguay) es una valiosa experiencia de gestión participativa transfronteriza con el objeto de realizar actividades de difusión, capacitación, monitoreo y estudio del SAG. Sin embargo, no había sido institucionalizado, no estaba vigente ningún convenio entre las instituciones de ambos países y no se había ampliado a otras instituciones y organizaciones de la sociedad civil.
10. Si bien se realizaron estudios a escala regional, no se continuó analizando el SAG a escala subregional y local, algo imprescindible debido a su gran extensión —de hecho, aún no se conocen sus límites cierto- y complejidad, con altos niveles de heterogeneidad entre sus diversos sectores.
11. Si bien en el periodo auditado se realizaron actividades de difusión, no se ha implementado una actividad sistemática de concientización y difusión en todos los niveles educativos en las provincias que integran el SAG. No se encontró evidencia de actividades de concientización para usuarios del SAG (consumidores de turismo termal, comerciantes de la zona y otros posibles usufructuarios del termalismo).
Estas observaciones muestran que aún quedan muchas cuentas pendientes, principalmente referidas a la legislación nacional sobre recursos hídricos y a la coordinación tanto entre los países como entre las provincias argentinas involucradas en la gestión del SAG. A nivel nacional, no se cuenta con los suficientes recursos financieros y humanos, los planes diseñados presentan falencias y no hay un sistema de información completo que permita tomar medidas eficientes y efectivas.
Cuenca del río Bermejo
Haga click para ampliar mapaLa cuenca del río Bermejo está enclavada en el sur de Bolivia y el norte de la Argentina, en las regiones del NEA y NOA, con una longitud aproximada de 1300 km que vinculan la Cordillera de los Andes y el sistema de los ríos Paraguay-Paraná.
La región de la Cuenca incluye áreas de montaña y de llanura que afectan la pendiente del río, mientras que el régimen pluvial torrencial impacta en su caudal máximo, provocando desbordes y erosión del suelo, en especial en zonas desprovistas de vegetación. A ello se suman las características hidrosedimentológicas del Bermejo, cuyo régimen alterna períodos estacionales de estiaje y fuertes crecidas.
Esta cuenca reviste una importancia fundamental en términos estratégicos y geopolíticos, a través de su red hidrográfica y el conjunto de humedales asociados, que se comportan como un complejo sistema de corredores biogeográficos que conectan de Oeste a Este los ecosistemas de la Cordillera Oriental y el Subandino con los ecosistemas del Chaco y el Paraguay-Paraná, atravesando la Llanura Chaqueña.
Dada su relevancia para las actividades económicas y comunicaciones de la región, hay grandes proyectos de infraestructura de transporte que los países involucrados desarrollan en forma combinada en torno al concepto general de "corredores bioceánicos".
Por otro lado, la cuenca es de gran importancia geoeconómica para el país debido a la crítica necesidad de agua propia de la región semiárida chaqueña.
Por acuerdo federal entre el Gobierno Nacional y las provincias de Jujuy, Chaco, Formosa, Salta, Santa Fe y Santiago del Estero (ratificado por la Ley 22.697), en 1981 se creó la Comisión Regional del Río Bermejo (COREBE), organismo interjurisdiccional. Su objeto es adoptar las decisiones políticas y las acciones necesarias para el aprovechamiento integral, racional y múltiple de los recursos hídricos de la cuenca del río Bermejo, en forma coordinada y teniendo en mira el interés común.
Son sus atribuciones |31|:
- Elaborar y aprobar los planes, programas, proyectos y obras.
- Proponer y contribuir a la ejecución de tareas relacionadas con el Plan a los organismos oficiales.
- Promover la concertación de acuerdos interjurisdiccionales.
- Asumir las funciones asignadas por el Gobierno Nacional en la programación y ejecución de las obras binacionales de la cuenca del río Bermejo.
- Promover la sanción de las leyes, nacionales y provinciales que resulten necesarias.
La COREBE, además, ejerce la función de Secretaría de la Comisión Binacional para el Desarrollo de la Alta Cuenca del Río Bermejo y el Río Grande de Tarija (COBINABE), cuyo tratado de creación fue suscrito por la Argentina y Bolivia en junio de 1995 |32|, y cuya labor se limita a las acciones que ambos países acuerden expresamente en el territorio de la Alta Cuenca de los Ríos Bermejo y Grande de Tarija |33|.
- Comisión Regional del Río Bermejo (COREBE) (Resolución 94/2010)
La AGN examinó la gestión de la COREBE entre 1981 y 2008 referida al desarrollo sustentable de la zona de influencia, el aprovechamiento de los recursos naturales, el desarrollo socio económico y la gestión racional equitativa.
El Programa Estratégico de Acción para la Cuenca Binacional del Río Bermejo presenta un diagnóstico de la situación ambiental de toda la cuenca.
Se analizaron estudios, planes y programas de acción, como el Programa Estratégico de Acción para la Cuenca Binacional del Río Bermejo, que diagnosticó la situación ambiental de toda la Cuenca e identificó seis problemas ambientales principales:
1. Degradación del suelo, con procesos intensos de erosión y desertificación.
2. Escasez y restricciones en el aprovechamiento de los recursos hídricos.
3. Degradación de la calidad del agua.
4. Destrucción de hábitat, pérdida de biodiversidad y deterioro de recursos bióticos, principalmente por sobreuso de la cobertura vegetal y deforestación.
5. Conflictos por inundaciones y otros desastres naturales.
6. Deterioro de las condiciones de vida de la población y pérdida de recursos culturales.Durante el período auditado, la COREBE no logró acordar ni ejecutar un Plan Maestro que diagnosticara y estableciera metas, acciones y obras prioritarias. A lo largo de 30 años se desarrollaron proyectos de obras de regulación hidráulica para la Cuenca Bermejo, pero la COREBE no ejecutó ninguno.
La COREBE no acordó un Plan Maestro ni ejecutó obras de regulación hidráulica.
Las obras realizadas durante el período auditado, destinadas principalmente al control de inundaciones, fueron desarrolladas sin articulación entre las provincias. Con la creación de la COBINABE se establecieron como prioritarias las presas binacionales "Las Pavas", "Arrazayal" y "Cambarí".
La COREBE no definió estudios que permitieran establecer acciones estructurales y no estructurales para la cuenca.
Hasta el cierre de la auditoría, la COREBE no había definido estudios para implementar acciones estructurales (obras hidráulicas) y acciones no estructurales (ordenamiento territorial, programas de producción sustentable, manejo de áreas protegidas, ordenamiento institucional) para la cuenca nacional, ya que no había adoptado acciones del Plan Estratégico (PEA) elaborado por la COBINABE en la cuenca binacional.
En cuanto a la información ambiental, la red de monitoreo automático excluyó el análisis de la calidad del agua. Sólo se realizó una campaña de muestreo, debido a la falta de financiamiento.
Cuenca del río Salí-Dulce y otras cuencas hidrográficas del Sistema Mar Chiquita
Haga click para ampliar mapaLa cuenca Salí-Dulce se extiende por las provincias de Córdoba, Santiago del Estero, Tucumán, Catamarca y Salta. La provincia de Tucumán cumple un rol fundamental, ya que de allí proviene el agua que abastece a Santiago del Estero, Córdoba y Catamarca.
La Cuenca, al comprender diversos centros urbanos importantes, está expuesta a industrias que generan sustancias que repercuten en la calidad de sus aguas. Los sectores industriales que más inciden en la potencial contaminación a lo largo de toda la cuenca del río Salí Dulce son los ingenios azucareros, citrícolas y frigoríficos, papeleras, alimentarias y textiles y el saneamiento cloacal.
- Programa de Reconversión Industrial (PRI) en la Cuenca Salí-Dulce (Resolución AGN25/12)
Desde la SAyDS, conjuntamente con la Secretaría de Estado de Medio Ambiente de Tucumán, se implementó el Programa de Reconversión Industrial (PRI) en la cuenca Salí-Dulce con la intención de disminuir la incidencia de las industrias de la región en su contaminación, incorporar sistemas de tratamiento de efluentes y optimizar el uso del agua, entre otras. La AGN auditó el grado de cumplimiento del PRI entre 2007 y 2010 y destacó diversos obstáculos que impidieron su puesta en marcha, especialmente por falta de articulación de las distintas áreas de la SAyDS. La AGN detectó serios problemas de información: La SAyDS desconocía si todas las empresas radicadas en la Cuenca cumplían la obligación de instalar una planta de tratamiento de residuos líquidos establecida por la Ley Provincial 6253, ni sabía si todas las empresas adheridas al régimen del PRI contaban con los certificados legales obligatorios de Aptitud Ambiental, Constancia de Prefactibilidad de No Inundabilidad, Evaluaciones de Estudios de Impacto Ambiental. Tampoco se contaba con un diagnóstico actualizado de la situación de la cuenca y del grado de contaminación del río Salí-Dulce porque no se habían tomado las muestras con la periodicidad requerida.
Con respecto a la implementación del PRI, la Dirección de Producción Limpia y Consumo Sustentable no evaluó técnicamente los resultados del PRI y su impacto en la Cuenca. No se habían instalado los caudalímetros en las chimeneas de algunas industrias.
A noviembre de 2010, los PRI no se ajustaban a las condiciones y requisitos establecidos en la Resolución 1139/08 de la SAyDS, donde se postulan sus lineamientos generales y contenidos mínimos, aunque ya había vencido el plazo de 180 días para su instrumentación.
La cuenca Matanza-Riachuelo comprende una superficie aproximada de 2240 km2, correspondiente a la Ciudad de Buenos Aires, 9 partidos del Gran Buenos Aires (Almirante Brown, Avellaneda, Esteban Echeverría, Ezeiza, Merlo, Morón, La Matanza, Lanús, Lomas de Zamora) y 5 partidos del resto de la provincia (General Las Heras, Marcos Paz, Presidente Perón, San Vicente, Cañuelas).
Desde hace siglos, el río Matanza-Riachuelo ha sido sometido a procesos de contaminación, cuando se instalaron mataderos, saladeros y depósitos de cuero que arrojaban sin restricciones residuos orgánicos como sangre, grasa y carne a sus aguas.
El crecimiento poblacional registrado entre 1947 y 1991 fue acompañado de un nuevo y notable crecimiento de la actividad industrial. Según el Censo Nacional Económico de 1994, los establecimientos industriales del área metropolitana representaban el 50% del total nacional de establecimientos.
A la concentración de actividades industriales contaminantes sin regulación se sumó el crecimiento rápido y desordenado en esta región, que tuvo por resultado el aumento de asentamientos precarios, sin provisión de servicios básicos sanitarios, y el consiguiente riesgo de que las poblaciones más vulnerables estuvieran expuestas a vectores y enfermedades hídricas.
Los vertidos cloacales y los vertidos industriales son las dos fuentes principales de contaminación. La contaminación de origen cloacal —provocada tanto por la falta de extensión de redes cloacales como por la falta de tratamiento de vertidos y por las conexiones clandestinas de las industrias— afecta las aguas superficiales y sedimentos y también los suelos y el agua subterránea, a lo cual se suma el ascenso de la napa freática.
El aumento de la actividad industrial y el crecimiento poblacional sin una política de ordenamiento territorial se tradujo en condiciones de riesgo ambientales y de riesgo sanitario para los sectores más vulnerables.
De acuerdo al Censo Nacional 2010, el promedio general de hogares sin servicio cloacal es mayor en los partidos de la Cuenca (64,8%) que el promedio general para todos los partidos de la provincia de Buenos Aires (51%). La provisión de servicio cloacal es un indicador de importancia para determinar las condiciones sanitarias de una población, y estas cifras resultan significativas.
Las dos principales fuentes de contaminación en la Cuenca son los vertidos cloacales y los vertidos industriales.
Hubo disparidades en el crecimiento de la Cuenca a lo largo de su historia, y también son dispares los escenarios a lo largo de su territorio. La Cuenca Alta tiene un perfil agrario, concentra poca densidad poblacional y sus aguas se presentan menos contaminadas; la Cuenca Media es más industrializada, si bien todavía existen actividades agrícola-ganaderas; y la Cuenca Baja es la más contaminada, con una gran concentración de población y actividad industrial. Se calcula que en la Cuenca había alrededor de 15.500 establecimientos en 2014.
En diciembre de 2006, se creó la Autoridad de Cuenca Matanza-Riachuelo (ACUMAR) como ente de derecho público interjurisdiccional (Ley 26.168), al que adhirieron la Provincia de Buenos Aires y la Ciudad de Buenos Aires (Leyes 13.642 y 2217, respectivamente).
En el mismo año, fue presentado ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación el Plan de Saneamiento Integral (PISA), elaborado de manera conjunta por el Estado Nacional, la Provincia de Buenos Aires, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y el Consejo Federal de Medio Ambiente, en el marco de la causa "Mendoza, Beatriz Silvia y otros c/ Estado Nacional y otros" (en la cual un grupo de habitantes de la cuenca Matanza-Riachuelo, en su condición de damnificados por la contaminación ambiental, demandaron al Estado Nacional, la Provincia de Buenos Aires, el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y cuarenta y cuatro empresas).
El 8 de julio de 2008, la Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN) falló que la ACUMAR debe ejecutar el PISA junto con los lineamientos establecidos en su sentencia, para mejorar la calidad de vida de los habitantes de la Cuenca, recomponer el ambiente en todos sus componentes (agua, aire y suelos) y prevenir daños con suficiente y razonable grado de predicción.
A partir del fallo de la CSJN y de resolución del Juzgado Federal de Quilmes, de octubre de 2009, ACUMAR rediseñó el PISA con el fin de cumplimentar los tres objetivos establecidos y en marzo de 2010 se presentó la actual versión.
La CSJN dictaminó que la AGN tiene a su cargo el control de asignación de fondos y ejecución presupuestaria del PISA. A la fecha lleva realizados casi 60 informes de auditoría sobre la temática.
La planificación realizada en el PISA se desagrega en 14 líneas de acción, cada una de las cuales hace referencia a un proyecto integrador para abarcar la problemática total de la cuenca Matanza-Riachuelo:
1. Sistema internacional de indicadores
2. Sistema de información pública
3. Fortalecimiento institucional
4. Ordenamiento territorial
5. Educación ambiental
6. Plan sanitario de emergencia
7. Monitoreo de calidad del agua y sedimentos y aire
8. Urbanización de villas y asentamientos precarios
9. Expansión de la red de agua potable y saneamiento Cloacal
10. Desagües pluviales
11. Contaminación de origen industrial
12. Limpieza de márgenes y camino de sirga
13. Saneamiento de basurales
14. Programa Polo Petroquímico Dock SudEl fallo establece que la AGN realizará el control específico de asignación de fondos y de ejecución presupuestaria de todo lo relacionado con el PISA. Encomienda al Defensor del Pueblo de la Nación (DPN) la coordinación de la participación ciudadana, mediante un cuerpo colegiado formado por los representantes de las organizaciones no gubernamentales que intervienen en condición de terceros interesados. En este sentido, durante el período la AGN ha realizado un total de 59 informes de ejecución presupuestaria, especiales, de gestión ambiental, entre otros |34|.
- Autoridad de Cuenca Matanza-Riachuelo (ACUMAR) (Resoluciones AGN24/06y 146/10)
El informe de auditoría presentado en 2006 evaluó la gestión del entonces Comité Ejecutor Cuenca Matanza Riachuelo (CEMR) entre 1995 y 2005, el cual nunca fue constituido como una Autoridad de Cuenca (Comité de Cuenca). El Comité debía ejecutar las acciones del Plan de
Gestión Ambiental que se financiaría con un préstamo BID de 500 millones de dólares.
El Plan de Gestión Ambiental no resultó operativo y se tradujo en un programa de obras que no estaban destinadas al saneamiento.
En el informe se constató que el préstamo BID tuvo una muy baja y deficiente ejecución. Solo se realizaron obras sobre control de inundaciones y reflotamiento de barcos hundidos.
Se registraron en el área altos niveles de contaminación en las aguas superficiales, suelos y aguas subterránea, con alto riesgo para los habitantes de la zona, una población vulnerable a las condiciones ambientales negativas por tener Necesidades Básicas Insatisfechas (pobreza, falta de servicios de agua potable y cloacales, vivienda precaria, mala alimentación). Los indicadores sociales advertidos demostraban que la degradación ambiental característica de la zona se veía agravada por las condiciones sociales de la población.
El informe de AGN puso de manifiesto que en el caso de una contingencia meteorológica especial, podría producirse una contaminación que generaría una emergencia sanitaria.
El deterioro ambiental de la Cuenca se ve potenciado por factores naturales (comportamiento hidráulico de tipo influente/ efluente, existencia de sudestadas), por la sobreexplotación creciente del recurso hídrico subterráneo en algunas áreas y por el aumento reciente de los niveles del acuífero freático en otras. La AGN recomendó crear una Autoridad de Cuenca con recursos propios y funciones de control de la contaminación, planificación del uso del suelo, determinación de niveles de calidad del recurso y de límites de vertidos de acuerdo a la capacidad de autodepuración del río y planificación de la gestión de la Cuenca con miras a la protección de los recursos naturales.
La creación de la ACUMAR fue en parte respuesta a esta recomendación, en reemplazo del CERN. Su gestión con relación al Plan de Gestión Ambiental de la Cuenca Matanza-Riachuelo fue auditada durante el período 2006-2009.
La ACUMAR no funcionaba con autonomía de las jurisdicciones que la componen y no había mecanismos para asegurar que las jurisdicciones destinaran fondos, los afectaran a la Cuenca y los informaran. No había informado ni declarado cuáles eran los fondos que cada jurisdicción le destinó en 2007 y 2008 y cuáles se le destinarían para 2009 y 2010. Tampoco se había constituido el Fondo previsto por la Ley 26.168.
No hubo avances sustantivos en la ejecución de las líneas de acción del PISA en el período 2006-2009.
Sin personal, ni recursos, ni Servicio de Administración Financiera (SAF) operativos, la ACUMAR no realizó avances sustantivos en la ejecución del PISA. Sus tareas se concentraron principalmente en el fortalecimiento institucional de los municipios que la componen y en reflotar el remanente del crédito del BID para obras de saneamiento básico. Sin embargo, faltaban las principales obras de saneamiento (en los emisarios Riachuelo y Berazategui), la ampliación de la planta Berazategui y los grandes colectores troncales.
La AGN constató que no había un plan integral de remediación de sitios contaminados y disposición final de residuos.
Para controlar la contaminación de origen industrial, la ACUMAR no tenía una base de datos que identificara la totalidad de agentes contaminantes ni empresas que llevaran adelante su reconversión industrial. Tampoco se había diseñado e implementado el programa de prevención de formación de basurales a cielo abierto.
En definitiva, si bien la creación de ACUMAR brindó una plataforma legal con competencias para actuar sobre las principales temáticas ambientales, el organismo no logró consolidar los acuerdos necesarios con las jurisdicciones correspondientes para llevar adelante esas acciones. Su puesta en marcha —es decir, la dotación de recursos humanos y financieros propios, personería jurídica y reglamentación interna— llevó prácticamente tres años. Los numerosos cambios que sufrió en su composición interna (en la estructura administrativa, misiones y funciones) y en su dirigencia, llevaron a la pérdida de memoria institucional y el cambio constante de ejes estratégicos y fijación de prioridades.
La ACUMAR no ha avanzado en el consenso y coordinación de la planificación e instrumentación de los principales ejes para llevar adelante las acciones del PISA y cumplir con los objetivos de la manda judicial: ordenamiento ambiental del territorio, gestión integrada de RSU y control de la contaminación industrial y cloacal.
Durante el período auditado, ACUMAR no diseñó ni instrumentó un plan de ordenamiento ambiental del territorio, necesario como herramienta estratégica fundamental de todas las decisiones que se lleven adelante. En materia de calidad del recurso hídrico, son cuestionables la decisión del uso, las metas de calidad establecidas y los límites de vertido que se han fijado para alcanzarlas. Más aún: ACUMAR no conoce cuál es el número total de industrias radicadas en la Cuenca ni cuáles son las responsables de la mayor contaminación. También es cuestionable el sistema de fiscalización adoptado, ya que hay empresas que contaminan pero no fueron declaradas agentes contaminantes y empresas reconvertidas que siguen contaminando. Tampoco se avanzó en el otro eje fundamental de la contaminación del Riachuelo, la contaminación a través de los vertidos cloacales. Las principales obras de saneamiento aún no se han hecho y el préstamo correspondiente del BIRF (7706) no está en ejecución.
Finalmente, respecto de la gestión de residuos sólidos urbanos, la Autoridad de Cuenca no ha podido acordar una política común que incluya el tratamiento integral de los residuos. En conclusión, si bien se observan algunos avances, estos tienen un efecto más bien cosmético y de gran impacto visual —la liberación del Camino de la Ribera, la extracción de buques y cascos hundidos y la limpieza de márgenes—, pero no suponen cambios de fondo que mejoren la calidad del recurso y la vida de los habitantes de la Cuenca. A casi 10 años de su creación, la ACUMAR está lejos de cumplir con los objetivos que fijó la CSJN en su sentencia.
- Gestión Ambiental de Puertos y Vías Navegables (Resolución 263/12)
Los puertos tienen un potencial impacto sobre el mantenimiento y preservación de las condiciones ambientales sustentables de los ríos en cuya costa se encuentran, motivo por el cual se incluye en este capítulo la auditoría de gestión ambiental que se realizó en la Subsecretaría de Puertos y Vías Navegables (SSPyVN) de la Nación para evaluar su gestión entre 2011 y 2012.
No hay en la SSPyVN un área específica dedicada a la gestión y control ambiental. Incumpliendo sus misiones y funciones, no elaboró normas de prevención o mitigación de la contaminación ambiental.
Como resultado, se observó que la SSPyVN no cuenta con un área específica dentro de su estructura que se ocupe de la cuestión de la gestión y control ambiental. Incumpliendo sus misiones y funciones, no elaboró normas de prevención o mitigación de la contaminación ambiental proveniente de las obras de dragado u otra actividad que eventualmente dañara el ambiente ni implementó evaluaciones de impacto ambiental. No se cumple con el Plan para la prevención de la contaminación por derrames de hidrocarburos en los puertos, buques y artefactos que están en dominio de la SSPyVN y no hay planes de control y gestión ambiental portuaria.
Las delegaciones nacionales en los tres puertos visitados (Buenos Aires, Río Uruguay y Paraná Superior) en general se encuentran en estado de abandono y no cumplen con las normativas exigidas para habilitar puertos. Se observaron embarcaciones abandonadas, tanto amarradas como en playones de chatarras.
Todos los puertos provinciales o privados de Misiones funcionan sin habilitación. Los que están sobre las márgenes del río Paraná se ven afectados por el manejo de las represas en funcionamiento aguas abajo (Yacyretá) o aguas arriba (Itaipú, Brasil). Los puertos visitados sobre el río Uruguay, sin habilitación, requieren un estudio para detectar los riesgos potenciales de la construcción de represas conjuntas con Brasil. No hay programas de capacitación ni indicadores que midan la evolución del cuidado ambiental en las instalaciones portuarias.
Los puertos provinciales o privados de Misiones funcionan sin habilitación.
En Síntesis
En la mayoría de los casos, la gestión de las cuencas excede la competencia de un solo organismo o jurisdicción, puesto que se encuentran ubicadas dentro de los límites de más de una provincia o país. Entonces, el establecimiento de una política hídrica nacional y la buena coordinación entre los diversos organismos resultan fundamentales, sobre todo teniendo en cuenta que existen diferentes realidades e intereses muchas veces contrapuestos. Esta necesidad llevó a la creación de una gran diversidad de comités y consejos para tomar decisiones conjuntas y llevar a cabo una política integral. El Consejo Hídrico Federal (COHIFE), integrado por todas las provincias, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y el Estado nacional a través de la Subsecretaria de Recursos Hídricos, es la instancia federal para concertar y coordinar la política hídrica federal y compatibilizar políticas, legislaciones y gestión de las aguas, respetando el dominio originario que les corresponde a las provincias sobre sus recursos hídricos. El proceso de adhesión formal de las provincias al COHIFE y, por ende, su constitución plena requirió varios años, desde 2003 hasta 2008. El Comité Ejecutivo de este organismo está integrado por una Secretaría General ejercida por el Estado Nacional y un representante de cada uno de los seis grupos en que están distribuidas. De estos seis integrantes surge el presidente. Si bien los Principios Rectores de la Política Hídrica (PRPH) elaborados por el COHIFE (Consejo Hídrico Federal) son la base de la política hídrica nacional y constituyen una herramienta fundamental para la gestión, aún no se han establecido por ley ni tampoco se ha reglamentado la Ley de Presupuestos Mínimos para preservar, aprovechar y usar racionalmente el agua. La dispersión interprovincial de normas agrava las dificultades. Es importante fortalecer técnica y materialmente el COHIFE y retomar la elaboración del Plan Nacional Federal de Recursos Hídricos, detenida por falta de financiamiento, y del Plan Federal de Aguas Subterráneas.
En general, al auditar organismos hídricos, la AGN ha detectado:
- Dificultades en la articulación interjurisdiccional y en la consiguiente planificación.
- Deficiencias o falta de articulación interinstitucional con organismos vinculados directa o indirectamente a la temática hídrica.
- Necesidad de fortalecimiento institucional de las áreas específicas de las jurisdicciones nacional y provinciales.
- Baja participación de las Provincias en la gestión de recursos hídricos transnacionales (SAG, Pilcomayo).
- Deficiencias en materia de programas de concientización que promuevan la participación comunitaria y la sostenibilidad de los proyectos.
- Necesidad de planificar el ordenamiento ambiental de territorios.
- Deficiencias severas en el control de la contaminación del agua.
Finalmente, algunos informes señalan la necesidad de generar o profundizar conocimientos a través de la participación o articulación con organismos científico-técnicos hídricos o relacionados con el tema. En algunos casos, esa tarea ha sido desarrollada por universidades u otras entidades. El Instituto Nacional de Agua (INA) —organismo descentralizado dependiente de la Subsecretaría de Recursos Hídricos— y el Ministerio de Ciencia y Tecnología son los principales, aunque no únicos, organismos nacionales en condiciones de prestar esa colaboración.
ACCESO AL AGUA POTABLE Y CLOACAS EN BUENOS AIRES
Debido a su importancia vital, el acceso al agua potable ha sido reconocido por las Naciones Unidas como derecho humano inalienable. Sin embargo, se estima que en el mundo 1200 millones de habitantes no acceden al agua potable y 2400 millones no acceden a los servicios básicos de saneamiento.
A nivel nacional, según el Censo 2010, el 83,9% |35| de los hogares (82,6% de la población) tiene acceso al agua potable por red pública y el 48,8% de la población cuenta con desagüe de inodoro a red pública (cloaca).
La cobertura de los servicios de agua potable y de cloacas varía mucho entre provincias y entre regiones.
No obstante, hay disparidades en la cobertura poblacional de estos servicios en función de la provincia bajo análisis. En el caso del servicio de agua potable, solo seis provincias superan el 95% de cobertura (Ciudad de Buenos Aires, Chubut, Jujuy, San Luis, Santa Cruz y Tierra del Fuego), mientras que otras cinco no llegan al 80% (Buenos Aires, Chaco, Formosa, Misiones y Santiago del Estero). En cuanto al servicio de cloaca, la brecha es aun mayor, puesto que en las provincias patagónicas y la Ciudad de Buenos Aires la cobertura poblacional es cercana o superior al 80%, en tanto que las provincias de Misiones, Santiago del Estero, Chaco, San Juan y Formosa no alcanzan el 30%.
Entre el 2001 y el 2010, un 4% más de la población argentina (4,6 millones de habitantes) tuvo acceso a agua potable, del cual un 42% se concentró en Buenos Aires. En términos porcentuales, las provincias que más aumentaron la cobertura fueron las que en 2001 tenían la menor cobertura: Misiones (13%), Formosa (12%) y Santiago del Estero (10%).
Porcentaje de hogares con disponibilidad de agua de red según regiones y provincias
Regiones y Provincias Hogares con disponibilidad de agua de red (%) 2001 2010 TOTAL del País 80,1 83,9 Región Metropolitana 77,2 79,7 CABA 99,9 99,6 24 Partidos del Gran Bs. As. 67,5 71,9 Región Pampeana 80,6 84,8 Interior de Bs. As. 76,1 79,8 Santa Fe 80,7 84,4 Entre Ríos 86,3 90,4 Córdoba 86,4 91,9 La Pampa 83,1 87,1 Región Cuyo 87,8 91,7 Mendoza 87,6 90,5 San Juan 90,8 93,2 San Luis 90,2 94,5 Región Noreste 69,9 78 Corrientes 81,7 87,1 Chaco 71,5 76,5 Formosa 64,6 76,8 Misiones 59,5 71,9 Región Noroeste 84,5 88,6 Catamarca 90,7 93,1 La Rioja 90,7 93,7 Tucumán 85,1 88,8 Salta 89,5 91,2 Jujuy 91,5 94,5 Santiago del Estero 65,7 75,8 Región Patagónica 92,2 94,3 Neuquén 91,7 93,6 Río Negro 88,3 92,1 Chubut 94,5 96,4 Fuente: INDEC. Población, Hogares y Vivienda). Censos 2001 y 2010
Mientras que la población con disponibilidad de desagües cloacales a nivel nacional aumentó en ese período un 6% (4,1 millones de habitantes), solo en ocho provincias hubo un incremento de población con acceso a desagües cloacales superior al 10%; entre ellas, se destaca la provincia de San Luis, con una suba del 18%.
En cuanto al tratamiento de aguas residuales, se estima que en el país solo se procesa aproximadamente el 12% del total de los líquidos colectados.
Porcentaje de población en viviendas particulares con disponibilidad de desagüe cloacal según provincia
Provincias Hogares con disponibilidad de desagüe cloacal (%) 2001 2010 TOTAL del País 42,5 48,8 CABA 96,6 97,9 24 Partidos del Gran Bs. As. 33,1 37,3 Interior de Bs. As. 48,2 53,6 Santa Fe 38,8 45,9 Entre Ríos 53,1 68,1 Córdoba 25,7 34,6 La Pampa 45,7 59,8 Mendoza 54,6 61 San Juan 18,3 26,6 San Luis 44,4 60,2 Corrientes 42,4 51,2 Chaco 18,6 24 Formosa 21,7 30,1 Misiones 11,3 16,8 Catamarca 29,7 43,8 La Rioja 39,2 51,3 Tucumán 36,7 43,4 Salta 51,1 60,6 Jujuy 48 60,4 Santiago del Estero 13,9 19,3 Neuquén 64,5 71,7 Río Negro 51 60 Chubut 67,9 78,8 Santa Cruz 73,1 83,8 T. del Fuego, Antártida e Islas del A. Sur 91,2 89,9 Fuente: INDEC, Censo Nacional 2010.
En 1993 se privatizó la concesión del servicio de agua y saneamiento que realizaba la empresa estatal Obras Sanitarias en el ámbito de Capital Federal y Gran Buenos Aires. El contrato de concesión se otorgó al operador privado Aguas Argentinas S.A. bajo el marco legal original aprobado por decreto en 1992 y modificado por la habilitación de renegociaciones contractuales en 1997 y 1999.
En 1993 se privatiza la concesión del servicio de agua y saneamiento, que se otorga a Aguas Argentinas S.A. Paralelamente, se crea el Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios, ente regulador y de control.
La contraparte del Estado Nacional en ese período fue el Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios (ETOSS) |36|, creado en paralelo a la privatización de la concesión de Obras Sanitarias de la Nación como ente regulador y de control. En 1995, se creó el Ente Nacional de Obras Hídricas de Saneamiento (ENOHSA) |37|, organismo descentralizado, con el objetivo de proteger los recursos hídricos y el medio ambiente, mitigando los eventuales efectos negativos de los servicios.
En 2006 se rescindió el contrato de concesión con Aguas Argentinas S.A. por incumplimiento del concesionario y el Estado asumió la responsabilidad de la prestación del servicio de provisión de agua y saneamiento. Para ello, se creó la empresa estatal AySA S.A. En 2007 se constituyó el ERAS, nuevo ente de control que reemplaza al ETOSS.
La meta para 1998 era alcanzar una cobertura del 100% de la población para los servicios de agua y saneamiento en Capital Federal y del 83% y 58%, respectivamente, en el GBA. Sin embargo, esos porcentajes no fueron alcanzados, por lo que las metas tuvieron que prorrogarse sucesivamente. En las auditorías de la AGN se solicitaba a la Subsecretaría de Recursos Hídricos que interviniera para corregir las debilidades de gestión que la empresa estaba mostrando y que ponían en riesgo tanto el cumplimiento de los compromisos de concesión como la prestación y calidad del servicio. De esta manera, en marzo de 2006, mediante el Decreto 303/06 |38| se rescindió el contrato de concesión por incumplimiento de Aguas Argentinas. Ese mismo año se creó la empresa estatal AySA (Agua y Saneamientos Argentinos), que se haría cargo de la provisión de agua potable y de cloacas y demás obras de saneamiento en la Ciudad de Buenos Aires y los municipios que componen el Gran Buenos Aires. El Estado argentino es propietario del 90% del capital social de la empresa AySA. Está representado por el Ministerio de Planificación Federal e Infraestructura, aunque opera bajo el régimen de la Ley 19.550, de Sociedades Comerciales. El restante 10% corresponde a los accionistas del programa de propiedad participada de los ex trabajadores de Obras Sanitarias en Aguas Argentinas.
Un año más tarde, en 2007, se creó el Ente Regulador de Agua y Saneamiento (ERAS) en reemplazo del ETOSS |39|.
Por su parte, la Subsecretaría de Recursos Hídricos del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios es la autoridad de aplicación de la Ley 26.221 que aprueba el Marco Regulatorio para la prestación del servicio público de agua potable y desagües cloacales en el ámbito de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y de los partidos del Gran Buenos Aires. Desde 2002 hasta 2015, la AGN ha realizado gran cantidad de auditorías en materia de agua potable y saneamiento, tanto contables y financieras como de gestión, en los organismos principales: ETOSS, ERAS, ENOHSA, APLA y AySA. Esta labor permite analizar cuáles han sido los avances y los retrocesos que hemos tenido en el reconocimiento y garantía del derecho al acceso al agua potable y al saneamiento.
- Regulación de la provisión del servicio de agua y saneamiento. Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios (ETOSS) (Resoluciones AGN43/02, 185/03, 7/04, 176/04,105/05y 55/06)
El control del ETOSS sobre el servicio brindado por Aguas Argentinas fue auditado en diversas ocasiones, hasta que fue reemplazado por el ERAS.
En términos generales, la AGN detectó una gran fragilidad del Ente en sus tareas de regulación y control a una empresa —Aguas Argentinas— caracterizada por constantes incumplimientos al contrato de concesión del servicio de provisión de agua y saneamiento.
Las auditorías encontraron que el ETOSS se demoraba de forma excesiva en sancionar al concesionario en caso de incumplimiento y cuando lo hacía, no aseguraba el cumplimiento efectivo de las sanciones. Además, las multas eran de poca significatividad económica. A esto se sumaba la flexibilización del régimen sancionatorio a solo cinco años de iniciada la concesión, lo que invalidaba prácticamente la eficacia del régimen de control del servicio.
También se detectaron en el ETOSS severas deficiencias administrativas, como la falta de reglamentación del régimen del personal, deficiencias formales en las órdenes de pago emitidas, manuales contables sin aprobar o demoras en las licitaciones.
La flexibilización del régimen sancionatorio a solo cinco años de iniciada la concesión a Aguas Argentinas, el sistema de control ex post e inoportuno del ETOSS, la falta de campañas de mediciones propias, la poca significatividad económica del régimen de multas y el plazo extenso de resolución de las sanciones, prácticamente invalidaban la eficacia del régimen de control del servicio.
Para evaluar la calidad en la prestación del servicio de provisión de agua se tiene en cuenta la cobertura, la continuidad y las interrupciones, la calidad del agua potable y su presión media sobre la conexión de los inmuebles servidos. En tanto, para el caso de las aguas servidas, se considera el tratamiento de los efluentes, la calidad de los efluentes vertidos al sistema hídrico y las inundaciones por desagües cloacales. Ahora bien, el ETOSS ejercía un control ex post (una vez vencido cada período anual) de la prestación de los servicios que resultaba ser inoportuno, y no sancionaba las repetidas falencias detectadas: baja calidad del agua —exceso de nitratos, cromo y bacterias—, presión del servicio de agua potable inferior a la mínima tolerable, vertidos industriales en infracción no denunciados, insuficiencia en la periodicidad de los controles exigidos, tendencia negativa en la calidad de los vertidos en algunas plantas. Los informes de auditoría dejaron en evidencia que el ETOSS no normalizaba los procedimientos para el adecuado funcionamiento de un sistema de control.
El ETOSS no contaba con un sistema propio integral para el control independiente de los efluentes y desagües industriales.
En 2004 se realizó una auditoría específica sobre las tres plantas potabilizadoras del sistema, ubicadas en Palermo (Capital Federal), Belgrano (Quilmes) y Dique Luján (Tigre), que toman agua cruda del Río de la Plata y del Luján para potabilizarla, pero vierten como efluentes los residuos del proceso en esas mismas fuentes hídricas en lugares cercanos a los de las tomas. Ese informe puso en evidencia que el prestador del servicio no tenía una normativa específica sobre esos vertidos, y aplicaba, por extensión, normas ambientales de orden general |40|, y que no analizaba de manera integral los vertidos, de gran poder contaminante. En consecuencia, la AGN recomendaba fuertemente que el auditado empleara técnicas analíticas de sensibilidad adecuada para contrastar los resultados con los límites permisibles.
Otra preocupación surge del informe sobre el control de los efluentes cloacales e industriales en el área regulada. Las industrias deben cumplir con ciertos límites en el material que pueden descargar sobre la red cloacal, y son objeto de control directo (en el lugar de descarga) o indirecto (analizando las descargas en microcuencas y en varios puntos de colectoras y cloacas máximas). Estos controles los realizaba el concesionario en puntos acordados con el ETOSS de manera periódica y programada o por muestreo, pero el ente de control debía realizar sus propias tomas complementarias. Sin embargo, no contaba con un sistema integral propio para controlar de manera independiente esos afluentes y desagües industriales.
Por otro lado, se observó que solo el 12% de los efluentes vertidos en la red cloacal recibían tratamiento final en las plantas Norte y Sudoeste, en tanto el resto se vertía al Río de la Plata a la altura de Berazategui (Buenos Aires) sin tratamiento adecuado.
De gravedad aún mayor, al momento de la auditoría no se habían construido las obras de conducción de esos vertidos (el emisario Capital y el emisario del Riachuelo) que permitieran volcarlos a una distancia de la costa, río adentro, donde se facilitase su dilución. El emisario Riachuelo está considerado en el programa de obras de saneamiento de esa misma cuenca.
Según el contrato de concesión inicial de 1993, el tratamiento primario del 100% de los efluentes debía estar operativo en 1998; el tratamiento secundario, en 2005. Las metas originarias fueron revisadas y prorrogadas desde 1997 en adelante en las sucesivas gestiones, que por otra parte, sujetaron los niveles de inversión a los ajustes tarifarios.
Las metas originarias de tratamiento de efluentes fueron revisadas y prorrogadas desde 1997 por las sucesivas gestiones, que sujetaron los niveles de inversión a los ajustes tarifarios.
Bajo la renegociación aprobada en 2001, el prestador Aguas Argentinas debía extender el servicio de agua potable en 76 km y el de cloacas en 131 km, financiados tanto por cuenta propia del concesionario como por terceros y en una porción menor —en el caso de cloacas— por recursos obtenidos de aportes de los municipios, rebajas en las tasas municipales y regulación de usuarios no registrados.
También se previó la posible modificación del contrato de concesión para dar lugar a obras no consideradas originalmente y que debieran llevarse a cabo por necesidades de interés público, dentro del contexto del Plan de Saneamiento Integral (PSI). El PSI consideraba esencialmente trabajos relacionados con la gestión ambiental de la cuenca Matanza-Riachuelo, obras de alivio de cuencas, la descentralización del sistema troncal y obras de tratamiento secundario en Capital Federal y Berazategui (Buenos Aires).
Para financiar las inversiones del concesionario se creó, desde fines de 1997, el concepto "SUMA", un plus especial sobre la tarifa para cubrir el costo del servicio y de la protección del medio ambiente. Sin embargo, este concepto actuó en la práctica como un aumento tarifario encubierto, dado que era considerado en los balances de Aguas Argentinas como un ingreso, cuando en realidad se trataba de un recurso con finalidad específica afectado a inversiones.
Para financiar las inversiones del concesionario se creó, a fines de 1997, el concepto "SUMA" como plus especial sobre la tarifa para cubrir el costo del servicio universal y de la protección del medio ambiente, ajustables también según el aumento de la tarifa básica de la concesión.
Una auditoría al ETOSS encontró serias demoras en su evaluación sobre los compromisos de inversión y niveles de servicio de Aguas Argentinas. La auditoría específica sobre el fideicomiso para las obras de expansión —creado con fondos provenientes de un porcentual sobre el ajuste tarifario anual— demostró que solo se había ejecutado el 18% de las inversiones previstas en 2004 y que el 90% de los trabajos efectuados no se adecuaban a las previsiones del reglamento de contrataciones del fideicomiso.
La AGN verificó que el concesionario tenía atrasos del 95% en la expansión de las redes de agua y del 85% en la de cloacas, sin que el ETOSS estableciera medidas correctivas.
Cuando el ETOSS efectuaba el control ex post, no actuaba con función correctiva de atrasos del concesionario, al punto que no se tomaron medidas ante atrasos del 95% en la expansión de las redes de agua y del 85% en la de cloacas, atrasos de menor magnitud en la rehabilitación, renovación y optimización del servicio y ningún avance en el PSI. Tampoco se había verificado avance alguno en obras de terceros.
Esta inefectividad del control ex post del ETOSS había sido apuntada en auditorías anteriores. Al revisar el sistema tarifario y su control para el ejercicio 2001, la AGN detectó deficiencias en el sistema regulatorio del inicio de la concesión, la fuerte asimetría de información que impedía al ETOSS contar con un "modelo de costos de empresa ideal" para cotejar con los estados económicos presentados por el concesionario, y la continua aprobación de ajustes de tarifas pese a que no se cumplían las obligaciones de inversión y calidad del servicio.
Se observaron deficiencias en la implementación del Programa Tarifa Social en el período 2001-2004. El Programa, incluido en el acuerdo de 2001, no alcanzó los objetivos propuestos.
El ETOSS también mostró deficiencias en la implementación de la aplicación de la Tarifa Social en el período 20012004. La AGN observó que el Programa Tarifa Social —que subsidia a usuarios con dificultades económicas para pagar los servicios de agua potable y cloacas— no alcanzó los objetivos propuestos: inicialmente cubrió menos del 50% del presupuesto asignado y en 2003 cubrió un 63% de la meta mediante la inclusión de instituciones sin fines de lucro, no consideradas en el Programa. No se tenía la suficiente difusión y no había coordinación entre el ETOSS y los municipios que debían cooperar en la identificación de los usuarios elegibles para el programa de subsidios. A su vez, se otorgaron beneficios sin estudiar el estado actual del beneficiario o bien mediante "casos de excepción" sin los debidos fundamentos. Tampoco el ente regulador había revisado y aprobado el inventario presentado por el concesionario a fines de 2001.
Por último, la falta de interés de Aguas Argentinas en materia de atención a los usuarios y la debilidad del ETOSS en darles respuesta. Los reclamos de los usuarios a la concesionaria se centralizaban en los inconvenientes por baja presión del servicio de agua potable, pero la concesionaria no informaba al ETOSS su tratamiento y eventual resolución; a esto se sumaba que el ETOSS no era capaz de atenderlos, y los derivaba en su mayoría al área de Asuntos Legales.
Todos los asuntos expuestos mostraban que no se cumplían los compromisos asumidos en los contratos de concesión, pues en definitiva se afectaba la provisión del servicio, no se garantizaba su calidad y no se realizaban las tareas de expansión de la red necesarias. A raíz de ello, la AGN solicitaba a la Subsecretaría de Recursos Hídricos que interviniera para corregir las debilidades de gestión y regulación. Finalmente, la Subsecretaría decidió rescindir el contrato de concesión a Aguas Argentina en 2006, y el ETOSS fue reemplazado por el ERAS en 2007.
- Ente Regulador de Agua y Saneamiento (ERAS) (Resolución AGN 36/10)
El nuevo Ente Regulador de Agua y Saneamiento (ERAS) tiene la misión de regular y controlar la prestación de los servicios de agua potable y desagües en la Ciudad de Buenos Aires y partidos del Gran Buenos Aires, definida en el convenio tripartito entre el Ministerio de Planificación, la Provincia de Buenos Aires y el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Constituido como entidad autárquica, con capacidad de derecho público y privado con sede en la Capital Federal, su gestión financiera, patrimonial y contable debe regirse por las disposiciones del marco regulatorio y los reglamentos que dicte para su funcionamiento, y su financiamiento proviene de aportes del concesionario sobre la facturación.
Son funciones del ERAS:
- Controlar la calidad del servicio de agua, medir el caudal que asegure una dotación apropiada a los usuarios, medir la presión en puntos estratégicos, realizar tomas de muestra y análisis físicos, químicos y bacteriológicos a todos los prestadores del área regulada; controlar el servicio de desagües y la calidad del vuelco.
- Establecer y actualizar un sistema informativo que permita 1) ejercer el control de manera eficaz y 2) realizar consultas de opinión y audiencias públicas.
- Controlar los aspectos contables de la concesión y la atención de los reclamos de los usuarios y demás cuestiones relacionadas con el cumplimiento del marco regulatorio.
- En cuanto al vínculo con la ciudadanía: efectuar y publicar consultas y encuestas periódicas para medir el grado de satisfacción anual de los usuarios y de la comunidad, realizar anualmente un balance económico-social del servicio evaluando los costos y beneficios para la sociedad en su conjunto y un informe sugiriendo las medidas que a su entender corresponde adoptar en beneficio del interés general.
La auditoría al ERAS verificó el cumplimiento de la legislación vigente sobre su puesta en marcha y operatividad. Se detectaron retrasos que afectaron el cumplimiento de las funciones del organismo. Una de las demoras más importante se originó en que a pesar de que AySA había sido creada en 2006 para proveer el servicio de agua y desagües cloacales, el Ministerio de Planificación e Infraestructura recién implementó el contrato de concesión en 2010, de modo que la empresa estuvo operando durante cuatro años sin contar con el marco legal adecuado. Ante esta situación, el ERAS veía limitada su capacidad de ejercer adecuadamente sus funciones de control.
El ERAS tardó dos años desde su creación en aprobar su reglamento interno de funcionamiento, organización y presupuesto y no aprobó el régimen de sanciones al concesionario ante eventuales incumplimientos.
A su vez, el organismo no demostraba interés en la atención de los reclamos de los usuarios. Por ejemplo, no pulsó el grado de satisfacción de los usuarios con el servicio, publicó sus Resoluciones en la web de manera limitada (el 50,76% de las Resoluciones emitidas por el ERAS durante el período auditado no fueron publicadas en su página web) y no designó el defensor institucional del usuario, exigido por la reglamentación vigente. En el aspecto administrativo, se detectaron irregularidades en el sistema de compras y contrataciones.
- Provisión del servicio de agua y saneamiento. Agua y Saneamientos Argentinos S.A. (AYSA) (Resoluciones AGN 34/11, 130/12, 246/12)
En 2006 se rescindió el contrato con Aguas Argentinas y se creó AySA, que se haría cargo de la prestación del servicio de provisión de agua, cloacas y tratamiento de efluentes en la Ciudad de Buenos Aires y partidos del Gran Buenos Aires, antes cubiertos por Aguas Argentinas. De todos modos, la AGN observó que el contrato de vinculación con el Estado a través de la Subsecretaría de Recursos Hídricos mediante el cual se otorga a AySA la prestación del servicio de agua potable y desagües cloacales se firmó de forma extemporánea en febrero de 2010. De esta manera, se incumplieron los plazos establecidos en el marco regulatorio. A su vez, no se sancionó la reglamentación del procedimiento sancionatorio ni se aprobó el reglamento del usuario.
La Ley de creación de AySA y el contrato de vinculación disponen que la empresa reciba ingresos por el cobro del servicio conforme a los costos incurridos. Pero las tarifas se mantuvieron congeladas, por lo que la empresa no cubría sus costos y el Tesoro Nacional tuvo que subsidiar los gastos corrientes y de capital de la empresa. Ante el continuo incremento de estas transferencias, en 2014 se dispuso un ajuste tarifario superior al 300%, aunque persisten los subsidios a la empresa.
Transferencias del Tesoro Nacional a AySA
(en millones de pesos - Base devengado)
Año Transferencias de Capital Transferencias corrientes Total de Transferencias 2006 25 - 25 2007 216 - 216 2008 655 300 955 2009 997 403 1400 2010 1258 780 2039 2011 2550 1345 3896 2012 3778 1691 5470 2013 4356 2800 7157 TOTAL 13837 7319 21157 Fuente: Cuentas de Inversión.
Si bien durante los dos primeros años la empresa contó con cierto equilibrio financiero, a partir de 2008 comenzó a generar importantes pérdidas. El Estado Nacional le transfirió recursos para cubrir sus costos operativos y gastos de capital.
A lo largo de siete años, desde que comenzó a operar AySA, el Estado Nacional le transfirió un total de $21.157 millones para cubrir sus gastos corrientes y financiar parcialmente sus inversiones. La magnitud del aumento que se observa año tras año en transferencias corrientes —alrededor de 56% anual, superior a la tasa de inflación para esos años— evidencia un aumento en los costos de operación y demuestra problemas de gestión en la empresa. En efecto, en 2013 los ingresos por facturación solo alcanzaron a cubrir el 28% de los costos de operación, en tanto el porcentaje restante debió ser cubierto por subsidios. Por ello, la AGN señala que la capacidad de la sociedad para financiar sus operaciones, mantener los servicios y ejecutar las inversiones, recuperarlas y cancelar pasivos, depende del ajuste de tarifas y del mantenimiento de los aportes del Estado Nacional.
AySA cubre solo una pequeña porción de sus costos a través del ingreso por el cobro de la provisión del servicio. Por ello, depende en gran medida de los subsidios enviados por el Estado Nacional para financiar su funcionamiento.
El marco regulatorio de la concesión del servicio a AySA subraya el derecho humano de acceso al agua potable y formula como objetivo estratégico la universalidad del servicio. Cuando la empresa se inicia, en 2006, la población del área de AySA con acceso al servicio de agua potable era del 77%, con notable variabilidad interregional, y se estableció que la meta de cobertura era alcanzar el 100% en 2015.
Sin embargo, la mayoría de los reclamos o consultas de usuarios se origina en la falta de expansión de los servicios de agua potable o de desagües cloacales, puesto que no hay un sistema centralizado que permita su adecuado tratamiento. Al mismo tiempo, hay inconsistencias entre distintos documentos acerca del grado de avance en la cobertura poblacional.
La inversión efectivizada por AySA resultó ser inferior a la prevista y se postergó la ejecución de las obras básicas para la provisión de agua superficial.
Cuando se llevaron a cabo las auditorías, las inversiones efectivizadas eran inferiores a las previstas, lo que acarreaba postergaciones en la ejecución de obras básicas para la provisión de agua superficial.
No solo las inversiones eran menores a las planificadas, sino que también estaban retrasadas y afectaban la utilidad de las demás obras. Es el caso de las demoras en la ejecución de las obras primarias, que impedían poner en funcionamiento las obras secundarias vinculadas y finalizadas.
La Agencia de Planificación (APLA) coordina la planificación de las obras de expansión y mejoramiento del servicio que presta AySA. Sin embargo, no sancionó a la empresa por los incumplimientos en la ejecución del Plan de Mejoras, Operación, Expansión y Mantenimiento.
Más allá de los recursos que AySA recibe del gobierno nacional, también cuenta con préstamos de ANSES, la Municipalidad de Buenos Aires y organismos internacionales. Entre estos últimos, ejecuta préstamos del BID (Banco Interamericano de Desarrollo) para obras de agua corriente y cloacas en la Ciudad de Buenos Aires y el Gran Buenos Aires, del Banco Mundial para saneamiento en la cuenca Matanza-Riachuelo y de la Corporación Andina de Fomento CAF para financiar diversos trabajos. Cuando se realizaron las auditorías financieras, la AGN observó atrasos en la ejecución del préstamo BID, aunque a partir de 2011 se comenzó la plena ejecución del primer tramo. En el caso del préstamo BIRF no se ha entrado todavía en una etapa de operación normal.
En este contexto, la Agencia de Planificación (APLA), entidad autárquica creada en el ámbito del Ministerio de Planificación, coordina la planificación de las obras de expansión y mejoramiento del servicio que presta AySA. Sin embargo, no sanciona a la empresa, que incurre en culpa in vigilando por los incumplimientos verificados en la ejecución del Plan de Mejoras, Operación, Expansión y Mantenimiento (PMOEM). Se identificaron también debilidades en la estructura de control interno de la APLA. En cuanto a las obras ejecutadas bajo la modalidad Agua+Trabajo y Cloaca+Trabajo, ni el acta de finalización de obra ni la rendición de fondos del municipio estaban incluidas en los expedientes APLA para comparar con los datos expuestos por AySA (incumple los Convenios Marco).
Retrasos en la ejecución de las obras primarias impiden poner en funcionamiento las obras secundarias vinculadas y finalizadas.
La AGN detectó una falta de consistencia en los informes elaborados por la APLA en el marco de las verificaciones relacionadas con los controles implementados sobre la integridad de los certificados de obra emitidos y avance económico de las grandes obras (planta potabilizadora Paraná de las Palmas y planta depuradora de líquidos cloacales de Berazategui, inaugurada en 2014).
Para asegurar la sostenibilidad del servicio y satisfacer la demanda, es necesario finalizar la planta potabilizadora Paraná de las Palmas, la ampliación de la planta Bernal y el reacondicionamiento de General San Martín.
A mediano plazo, para asegurar la sostenibilidad del servicio y satisfacer la demanda es necesario finalizar la planta potabilizadora Paraná de las Palmas, la ampliación de la planta Bernal y el reacondicionamiento de General San Martín, y atender a la provisión con agua superficial en forma directa o mediante mezcla con agua subterránea. Hay numerosas obras ejecutadas y en ejecución, en importante medida por el desarrollo del Plan Agua+Trabajo en la expansión de redes secundarias. Las regiones más desfavorecidas al inicio de esta concesión presentan los mayores incrementos de beneficiarios de obras y de población servida.
- Protección de los recursos hídricos y el medio ambiente. Gestión ambiental del Ente Nacional de Obras Hídricas de Saneamiento (ENOHSA) (Resolución AGN 198/10)
Con el objetivo de mitigar los eventuales efectos negativos de los servicios sobre los recursos hídricos y el medio ambiente, se creó el ENOHSA (Ente Nacional de Obras Hídricas de Saneamiento) mediante la Ley 24.583 en 1995.
El ENOHSA ejecutaría los siguientes programas: PROESA, de obras estructurales de saneamiento en ciudades; AGUA + TRABAJO, para provisión de agua potable en áreas más desfavorecidas y en conexión con el plan "Jefes y Jefas de Hogar"; PROAS, de obras de saneamiento en comunidades pequeñas; PROMES, de asistencia a entes prestadores de servicios sanitarios; y PROARSA de obras de saneamiento en áreas con riesgo sanitario.
En un principio, la gestión ambiental era desarrollada por una unidad ad hoc que disponía los términos de referencia y procedimientos para orientar los aspectos ambientales de los programas y proyectos.
El ENOHSA no cuenta con los recursos suficientes para su tarea principal: proteger los recursos hídricos y el medio ambiente.
Sin embargo, como señaló la AGN, en el ENOHSA ningún área trata la temática ambiental de manera específica. El organismo carece de recursos humanos y materiales acordes a la importancia de su función, su especialidad y la extensión del territorio donde están ubicadas las obras sujetas a control. No estableció procedimientos de participación ciudadana (audiencias públicas o consultas) y no elaboró un manual de procedimientos aprobado para todas las áreas operativas. Esto último da lugar a que cada programa tenga mecanismos y criterios propios.
En obras de Neuquén y Río Negro, se advirtieron diversas deficiencias. Por ejemplo, en Zapala hay una colectora cloacal a cielo abierto, la planta de tratamiento en Bariloche tiene una ubicación inconveniente y su capacidad está al límite y en la ejecución de la obra de saneamiento en Villa La Angostura se detectaron atrasos.
Como no hay criterios homogéneos para procesar la información, no se ha realizado el seguimiento del cumplimiento de los objetivos enunciados en su política presupuestaria, principalmente en los beneficios y cantidad de población alcanzada.
En síntesis: los expedientes por los que se tramitan las obras financiadas por el ENOHSA no reflejaban un cumplimiento ajustado de la normativa ambiental, ni de los requisitos previstos en leyes de protección del ambiente. En su descargo, el organismo informó que estaba desarrollando acciones, tareas y actividades para subsanar las deficiencias observadas, y que una nueva estructura organizativa incluiría un Departamento Ambiental.
En Síntesis
A pesar de ser considerado un derecho humano inalienable, el acceso al agua potable no está garantizado para la totalidad de la población argentina.
Si bien se han registrado avances en la extensión de agua potable y 4,6 millones más de habitantes lograron acceder a la red entre 2001 y 2010, aún quedan muchas tareas pendientes, especialmente si se tiene en cuenta que la cobertura del servicio es muy dispar entre las provincias, e incluso entre municipios. Mientras que casi la totalidad de la población de la Ciudad de Buenos Aires tiene acceso al agua potable, en Santiago del Estero, por ejemplo, casi el 25% de sus habitantes no lo tiene.
En materia de saneamiento existe un retraso mayor, ya que solo 19,4 millones de personas (poco menos del 50% del total de la población argentina) cuentan con desagüe de inodoro a la red pública (cloaca).
Para el caso de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y algunos partidos del Gran Buenos Aires, esta tarea está a cargo de AySA, que había propuesto expandir las redes de agua potable y desagües cloacales de forma tal que la totalidad de la población en estas áreas tuviera estos servicios cubiertos para 2015. Sin embargo, el insuficiente nivel de inversiones realizadas y la postergación en la ejecución de obras básicas dificulta alcanzar ese objetivo.
Para lograr la universalización del acceso al agua potable y la sostenibilidad en calidad y cantidad, es necesario arbitrar los medios que aseguren el cumplimiento de la ejecución de las obras necesarias. Al mismo tiempo, se debe garantizar el desarrollo sustentable a través del cuidado del medio ambiente y los recursos hídricos, proveyendo de recursos suficientes a los organismos que tienen esta responsabilidad, como es el caso de ENOHSA.
Durante los últimos años, Argentina incrementó en gran medida su producción agrícola por diversos factores que van desde los avances en la tecnología aplicada hasta una coyuntura internacional favorable. Según estimaciones del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca, entre los 11 años que separan la campaña de 2001-2002 y la de 2013-2014, la producción de los principales cultivos argentinos creció un 50%. Mientras que a principios de la década la producción total del país giraba alrededor de los 70 millones de toneladas, para 2013 había superado los 110 millones.
Este incremento en la producción fue de la mano de la expansión de la frontera agrícola. Para 2013, el área cosechada había superado las 36 millones de hectáreas |41| (33% más que diez años antes). Los cultivos fueron ocupando una proporción cada vez mayor en zonas del noreste y noroeste del país, terrenos no tradicionales para la agricultura. Esto último se dio gracias a la disminución en los precios relativos de varios insumos, producto del aumento del valor internacional de los commodities, y a la mejora tecnológica que permitió producir en ambientes más hostiles donde antes no se podía. Es decir que ahora es posible cultivar en zonas con mayor riesgo climático, elevada tasa de mineralización de la materia orgánica y mayor susceptibilidad a la erosión hídrica y eólica.
Área sembrada en Argentina con los principales cultivos Producción de los principales Cultivos en Argentina
*Yerba Mate: campañas 2001-2002 y 2011-2012.
Fuente: Elaboración propia sobre la base de la Dirección de Información Agrícola y Forestal, Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca.
*Yerba Mate: campañas 2001-2002 y 2011-2012.
Fuente: Elaboración propia sobre la base de la Dirección de Información Agrícola y Forestal, Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca.
Sin embargo, el problema de la expansión de la frontera agrícola no reside en la ocupación de nuevas tierras que antes eran improductivas, sino en el desmonte de bosques nativos a costa de superficies destinadas originalmente a otras actividades productivas primarias, fenómeno conocido como "agriculturización de los sistemas productivos del país". Los términos de intercambio favorables de la última década fueron en parte responsables de esta agriculturización, que a su vez hizo aumentar el uso de fertilizantes y de cultivos más resistentes a las plagas, como los transgénicos.
El problema de la expansión de la frontera agrícola es que se da a costa de bosques nativos y de superficies destinadas originalmente a otras actividades productivas primarias.
Tal tendencia expansiva se vio dominada por el incremento del cultivo de la soja, en particular, a partir de la campaña 1996-1997, cuando se introdujo la semilla transgénica en Argentina. Entre 2001 y 2013, el volumen producido de soja aumentó 80% y ocupó un 70% más de territorio. Actualmente se trata del cultivo más importante del país, tanto en términos de superficie cultivada como en producción total. De allí que sea posible hablar de una tendencia al monocultivo.
La expansión de la frontera agrícola se vio dominada por el incremento del cultivo de la soja. Entre 2001 y 2013, el volumen de soja aumentó 80% y ocupó un 70% más de territorio.
La consecuencia de estos procesos refiere a un desfase entre el uso de las tierras y su utilidad productiva natural. La expansión de la frontera agrícola supone el desmonte de áreas nativas; al eliminar la cobertura vegetal, los suelos quedan desprotegidos y propensos a la erosión. En tanto, el aumento de las prácticas de monocultivo provoca el agotamiento de los suelos si no se reponen los nutrientes mediante buenas prácticas de fertilización. En términos generales, este fenómeno, y en particular la "sojización" de los sistemas productivos, modifica la estructura de los suelos y afecta negativamente los ecosistemas y la biodiversidad. Las consecuencias de este proceso terminan siendo asumidas por la sociedad en su conjunto.
La desertificación es el proceso máximo de la degradación y empobrecimiento de los suelos, y el desmonte indiscriminado contribuye a este proceso.
Al mismo tiempo, se incrementó la demanda de agroquímicos, con diversas consecuencias para el ambiente y la salud pública. Su uso intensivo derivó en la problemática de los "agrotóxicos" puesta en agenda por la comunidad médica y científica y que moviliza a la sociedad civil.
Volumen comercializado de plaguicidas
Fuente: Cámara de Sanidad Agropecuaria y Fertilizantes
Clasificación toxicológica de plaguicidas
Clase Toxicologica Color de banda Frase de advertencia LD50 de ratas (mg/kg de peso vivo) Oral Dermal I a rojo extremadamente peligroso <5 <50 I b rojo extremadamente peligroso 5 a 50 50 a 200 II amarillo moderadamente peligroso >50a 2000 200 a 2000 III azul ligeramente peligroso >2000 a 5000 >2000 III verde productos que normalmente no presentan peligro >5000 >5000 Fuente: Resolución SENASA N°302/2012 - Revisión de los criterios para la clasificación toxicológica de los productos fitosanitarios.
Los agroquímicos tienen la finalidad de controlar, prevenir o destruir cualquier plaga, incluyendo las transmisoras de enfermedades humanas. Pueden ser insecticidas, fungicidas, avicidas, acaricidas, nematicidas, vermicidas y herbicidas. El plaguicida que se esparce por el campo termina incorporándose al ciclo de la naturaleza; cuando los niveles de toxicidad son altos, los químicos no se disuelven naturalmente y son el alimento de otras especies que a su vez pueden ser consumidas tanto por otros animales como por el hombre, o incorporarse a las plantas.
Los productos aprobados para circular en el mercado se clasifican de acuerdo a la toxicidad oral aguda de los plaguicidas en función de 1) los riesgos que representan para la salud y 2) los efectos en el ambiente; dentro de este segundo grupo, se distinguen los efectos sobre los ecosistemas (ecotoxicología) y efectos sobre ambientes aislados (toxicología ambiental).
El riesgo para la salud es expresado como DL50 (dosis letal media), clasificación que consta en los marbetes de los plaguicidas y fue acordada por la Organización Mundial de la Salud, según los riesgos, en productos extremadamente tóxicos (Clase I a); productos altamente tóxicos (Clase I b); productos moderadamente tóxicos (Clase II); productos poco tóxicos (Clase III); y productos ligeramente tóxicos (Clase IV).
La expansión de la frontera agrícola supone el desmonte, que, al eliminar la cobertura vegetal, deja los suelos desprotegidos y propensos a la erosión.
Según ArgenBio (Consejo Argentino para la Información y el Desarrollo de la Biotecnología), en 2013 los cultivos transgénicos sujetos a fumigación sistemática cubrían 24,9 millones de hectáreas (el 14% de la superficie global) pertenecientes a las provincias de Buenos Aires, Santa Fe, Córdoba, Entre Ríos, Santiago del Estero, San Luis, Chaco, Salta, Jujuy, Tucumán, La Pampa y Corrientes. En esta porción del país viven alrededor de 12 millones de personas, sin contar la población de las grandes ciudades en cada provincia (según datos de la Universidad Nacional de Córdoba).
El aumento en la producción de soja genéticamente modificada y el modelo de siembra directa explican en gran parte este avance en el uso de agroquímicos. La particularidad de la soja transgénica reside en su resistencia al glifosato, herbicida total o de amplio espectro, comercializado bajo el nombre Roundup, por ello la prefieren los productores agrícolas.
La Agencia Internacional para la Investigación sobre el Cáncer, dependiente de la Organización Mundial de la Salud (OMS), declaró cinco pesticidas como cancerígenos "posibles" o "probables". Esta agencia estudió durante un año el efecto que varios insecticidas y herbicidas, entre ellos el glifosato, causan en la salud y recientemente ha emitido un informe donde consigna: "Hay pruebas convincentes de que el glifosato puede causar cáncer en animales de laboratorio y hay pruebas limitadas de carcinogenicidad en humanos (linfoma no Hodgkin). También causa daño en el ADN y en los cromosomas de las células humanas".
Uso de los principales pesticidas en Argentina
Fuente: Elaboración propia sobre la base de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura.
En cuanto a los efectos de los plaguicidas usados en las fumigaciones aéreas, debe tenerse en cuenta no solo la capacidad tóxica del plaguicida sino también sus características físico-químicas, que determinan cómo se comporta en el ambiente luego de la aplicación: solubilidad en agua, adhesión a las partículas del suelo, capacidad de evaporarse, vida media en el ambiente y acumulación en las cadenas tróficas. Las fumigaciones aéreas tienen efectos sobre la población que habita o trabaja cerca de las zonas de utilización —en particular, agroquímicos como el endosulfán, peligroso para la salud y prohibido en más de 80 países desde la Convención en Estocolmo sobre Contaminantes Orgánicos Persistentes de 2011.
La aplicación de plaguicidas en fumigaciones aéreas impacta sobre la población que habita o trabaja cerca de las zonas de utilización.
Algunas legislaciones provinciales establecen límites a la distancia de las aplicaciones aéreas respecto de las comunidades |42|, pero no se contempla la situación de las viviendas aisladas de las áreas rurales alcanzadas por el plaguicida por acción del viento. Los plaguicidas también podrían quedar adheridos al suelo durante muchos años antes de ser removidos.
Ante este panorama, la AGN controló programas y organismos vinculados a la temática agrícola y del uso de agroquímicos. Entre los principales, el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA), el Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria (SENASA) y la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable (SAyDS).
- Programa de Desarrollo Rural Sustentable (Resolución AGN245/12)
La AGN auditó la gestión ambiental con relación al Programa Federal de Apoyo al Desarrollo Rural Sustentable (Pro-Feder) llevado a cabo por el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA).
El ProFeder fue creado en 2003 para contribuir a la promoción de la innovación tecnológica y organizacional, el desarrollo de las capacidades de todos los actores del sistema y el fortalecimiento de la competitividad sistémica regional y nacional, en un ámbito de equidad social y sustentabilidad. De esta manera, busca apoyar a las familias y empresas productoras en mejorar los sistemas socioproductivos y la seguridad alimentaria, en agregar valor a la producción y en aumentar la diversificación. Las auditorías encontraron que ha tenido gran impacto territorial y logró establecer un entramado institucional y un canal fluido de comunicación con el productor y la población rural, una de las directrices del Plan a Mediano Plazo 2009-2011 del INTA.
Sin embargo, como advierte la AGN, el Programa no cuenta con las herramientas para evaluar su grado de efectividad. Ello se debe en parte a la falta de una estrategia de desarrollo a mediano y largo plazo, lo que dificulta la medición de sus avances. Además, en el plano operativo, ciertas inconsistencias metodológicas en el sistema de formulación y de seguimiento de proyectos impiden medir el cumplimiento de sus objetivos y sus impactos.
La auditoría puso en evidencia las dificultades del productor, debidas a la falta de presupuesto, para implementar las técnicas productivas que brinda el INTA en sus capacitaciones. Es decir, hay fuerte presencia institucional y apoyo constante al productor, pero las tareas del INTA permanecen limitadas a la capacitación y asistencia técnica. En consecuencia, importantes instrumentos establecidos en el Plan a Mediano Plazo 2009-2011— acceso al crédito, organización de sociedades o cooperativas y otras experiencias facilitadoras de la comercialización— quedan circunscriptos a experiencias aisladas y puntuales.
El INTA tiene fuerte presencia institucional y brinda apoyo constante al productor, pero sus tareas permanecen limitadas a la capacitación y asistencia técnica.
A juicio de la AGN, la gestión de base que implementa el ProFeder resultaría más eficaz si se fortaleciese la articulación con las organizaciones y actores clave —sobre todo, del nivel nacional— para obtener financiamiento y fomento de actividades productivas.
El desafío consiste entonces en fortalecer la trama institucional para que se generen cadenas de valor y que los productos adquieran competitividad mediante la inclusión de la variable "calidad".
- Producción agropecuaria regional y sustentabilidad del cultivo de soja (Resolución AGN2/07)
Debido a la suma importancia de la soja en el entramado productivo argentino, la AGN auditó la gestión ambiental en el INTA con relación al mejoramiento de la producción agropecuaria regional y la sustentabilidad del cultivo. Se seleccionó la región pampeana (que concentra el 84% del área sojera) y el NOA (región con mayor expansión del monocultivo de soja, que sustituye bosques naturales, pastizales y humedales) y se realizaron trabajos de campo en Salta, Tucumán, Santiago del Estero y Córdoba.
Para el caso de la región pampeana, el Centro Regional Córdoba diseñó dos proyectos para mejorar la producción agropecuaria regional y la sustentabilidad del cultivo de soja:
1) Proyecto para la Producción Agrícola Sustentable
2) Proyecto Regional para el Mejoramiento de la Gestión Agroambiental
La ausencia de normativa nacional en materia de protección y conservación del recurso suelo impide la implementación de prácticas de manejo conservacionistas que lo protejan de la sobreexplotación agrícola.
Al analizar el cumplimiento de los objetivos, la AGN encontró un amplio desarrollo en los temas de largo plazo anteriores a este proyecto. Había numerosos estudios e investigaciones sobre pérdida de suelos y se habían desarrollado ensayos para determinar indicadores ambientales. Sin embargo, temas como el control de la contaminación en el perfil del suelo, indicadores de contaminación y manejo de suelos en zonas inundadas no habían tenido el desarrollo propuesto. Las investigaciones sobre lixiviado de nutrientes no incorporan el impacto ambiental de las técnicas de cultivo empleadas en la zona, sino simplemente el mecanismo de reposición de nutrientes en el perfil del suelo. En referencia a los recursos humanos, se detectó la necesidad de incorporar personal especializado en temas ambientales, que aporte al desarrollo del proyecto una visión integral del manejo de recursos naturales.
En tanto, para la región NOA, se diseñó el Proyecto para el Inventario, Evaluación y Monitoreo de los Recursos Naturales y Desarrollo de Tecnologías para la Sustentabilidad de los Sistemas Productivos del Noroeste Argentino (PROSUSNOA). Este proyecto y los anteriores revelan que la ausencia de normativa nacional en materia de protección y conservación del recurso suelo impide implementar prácticas de manejo conservacionistas que lo protejan de la sobreexplotación agrícola. Además, la falta de planes de ordenamiento ambiental territorial en el nivel provincial da lugar a la explotación irracional de las áreas naturales con ecosistemas frágiles. Tal vacío normativo limita la contribución del INTA en términos institucionales.
En el INTA no hay ningún proyecto específico para evaluar el impacto ambiental del monocultivo de soja, la conservación del recurso suelo y la caída en la capacidad del sistema de proveer bienes y servicios ambientales y su cuantificación económica.
A pesar de que la soja es el mayor cultivo de la Argentina, no se observa en el ámbito del INTA ningún proyecto específico sobre la evaluación del impacto ambiental del monocultivo de soja, la conservación del recurso suelo y la caída en la capacidad del sistema de proveer bienes y servicios ambientales y su cuantificación económica. Y, pese a la pérdida de otras actividades agropecuarias tradicionales, no se encontraron proyectos de compensación para asegurar, tal cual lo expresa el objetivo general institucional, una mayor competitividad del sector agropecuario, forestal y agroindustrial, en un marco de sostenibilidad ecológica y social.
El proceso de expansión de la frontera agrícola fue modelado por la actividad privada, con un mínimo control del Estado.
En definitiva, el modelo sojero imperante implicó para el agro argentino una profunda intensificación de los sistemas productivos con la consecuente deforestación, contaminación, erosión y degradación de los recursos naturales del país. El proceso de expansión de la frontera agrícola fue modelado por la actividad privada, con un mínimo control del Estado. Las características del proceso de agriculturización en la región NOA ilustran los riesgos de no planificar el uso del territorio. Los conflictos se plantean cuando los actores sociales o políticos difieren sobre qué bienes producir, sobre los criterios para su apropiación, sobre el valor que se les asigna o sobre quién se hace cargo de los costos derivados de su merma. Conflictos de tierras con comunidades campesinas e indígenas en la región chaqueña.
El modelo sojero imperante implicó la deforestación, contaminación, erosión y degradación de los recursos naturales del país.
Conflictos de tierras con comunidades campesinas e indígenas en la región chaqueña - Resolución AGN 83/12
En el plano social, uno de los problemas más complejos que ha causado la expansión de la frontera agrícola es el aumento de los conflictos debidos a la ocupación y el uso de los territorios por comunidades rurales campesinas e indígenas. Actualmente, hay graves y crecientes problemas de ocupación y de reconocimiento de territorio hacia las comunidades indígenas.
Amnistía Internacional identificó 183 casos de conflictos territoriales |43| y ambientales en los que las comunidades indígenas argentinas exigen el cumplimiento de sus derechos. La falta de titulación de las tierras sobre las cuales las familias ya tienen la posesión es la causa común de los casos hasta el momento, situación que los hace vulnerable a la ocupación de sus tierras e incluso a ser expulsados de ellas.
La AGN detectó un escaso nivel de ejecución del Programa de Relevamiento Territorial del INAI, clave para cumplir con la Ley 26.160, que declara la emergencia en materia de posesión y propiedad de las tierras que tradicionalmente ocupan las comunidades indígenas originarias de Argentina. En definitiva, no hay avances significativos en la resolución de esta problemática.
- Control de Agroquímicos (Resoluciones AGN 85/12 y 247/12)
La AGN auditó las tareas del Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria (SENASA). Sostiene la AGN que, dados los eventuales peligros del uso excesivo de plaguicidas y otras sustancias agroquímicas, es imprescindible que el Estado extreme las medidas de control sobre los agroquímicos en todas las etapas, desde su producción hasta su disposición final, incluyendo su almacenamiento, comercialización y, especialmente, aplicación. A su vez, es fundamental que se realicen monitoreos permanentes de los alimentos para detectar la presencia de residuos, y garantizar así la salud de los ciudadanos.
Con relación a las tareas del SENASA, se advierte que algunos aspectos de la gestión de la Dirección Nacional de Inocuidad y Calidad Agroalimentaria a través de los sistemas SICOFHOR (Sistema de Control en Frutas y Hortalizas Frescas) y SIFFAB (Sistema Federal de Fiscalización de Agroquímicos y Biológicos) deberían ser mejorados.
Es imprescindible que el Estado extreme las medidas de control sobre los agroquímicos en todas las etapas (producción, comercialización, aplicación y disposición final), dados los eventuales peligros de su uso excesivo.
En efecto, los Centros Regionales deben contar con recursos y personal suficientes para realizar de manera eficiente y eficaz las tareas de control correspondientes a las dos áreas auditadas, evitando la sobrecarga de tareas por atender demandas de otros sectores. Además, es preciso continuar y a la vez profundizar las tareas de capacitación solicitadas por el personal de los Centros Regionales.
El SIFFAB ha desarrollado el Programa Operativo 20092010 con un incremento considerable en el número de inspecciones a comercios y depósitos de agroquímicos respecto de los años anteriores; sin embargo, concentra sus acciones de fiscalización en listados que no reflejan el universo completo de comercios y depósitos de agroquímicos, de manera que los que no figuran en esos listados quedan fuera de control.
No se evidencian avances en el uso de la red de laboratorios para aumentar la cantidad de muestras que se podrían tomar en las inspecciones.
Respecto del SICOFHOR, deberían redoblarse los controles para identificar correctamente todos los productos frutihortícolas y alcanzar su trazabilidad, y monitorearlos contaminantes microbiológicos para garantizar que los alimentos sean inocuos.
Se recomienda una mejor gestión de los mecanismos para evitar que los laboratorios que analizan los residuos de plaguicidas demoren la entrega de los resultados, ya que podría implicar la comercialización de productos riesgosos para la población.
Finalmente, el SENASA necesita desarrollar una estrategia de comunicación y difusión de los procedimientos de monitoreo de residuos de plaguicidas y contaminantes microbiológicos que realiza el SICOFHOR y de sus resultados.
La Resolución AGN 247/1, por su parte, presenta otra auditoría sobre el SENASA referida a la gestión ambiental en materia de agroquímicos en lo que hace a su registro, autorización y/o restricción. Allí se advierten debilidades en la intervención del ente y la consecuente necesidad de fortalecer su acción.
Con la conformación de la Comisión Nacional de Investigación de Agroquímicos (CNIA) |44|, el Estado intenta dar una respuesta a través de un abordaje multidisciplinario donde intervienen organismos públicos nacionales con potestad de ejecutar políticas. Su trabajo contribuyó a diagnosticar la situación a nivel nacional y a partir de sus conclusiones se trazaron estrategias para la toma de decisiones.
A pesar de estos avances y de la relevancia de la información producida, la CNIA permanece inactiva desde 2010, fue desfinanciada y se le quitó jerarquía; desde entonces, ha dejado inconclusos sus proyectos. En definitiva, no ha cumplido sus objetivos y en todos los aspectos o dimensiones de la problemática de los agroquímicos se observan debilidades y problemas.
Siendo un ámbito muy valioso para abordar de manera integral la problemática de los agroquímicos, la continuidad del trabajo de la CNIA permitiría al Estado contar con datos y análisis específicos de las realidades locales para actuar preventivamente.
Es de gran relevancia que el Estado cuente con su propia producción científica sobre el tema y no dependa de la información presentada por partes interesadas. Las actividades de investigación desarrolladas son escasas y están desvinculadas entre sí. En el contexto de la progresiva utilización de agroquímicos y dado que la Dirección Nacional de Agroquímicos, Productos Veterinarios y Alimentos se encarga de aprobar los productos aplicados en el país, no puede eludir la adopción de un enfoque preventivo, ya que se trata de una actividad directamente relacionada con la salud pública.
Si los productores persisten en un uso irresponsable de los agroquímicos, y por ende nocivo para la salud pública, la AGN considera que debería ponerse en consideración la aplicación del principio precautorio, que obliga a suspender o cancelar actividades que amenacen el medio ambiente. Por su parte, el SENASA, a través de la Dirección de Agroquímicos y Biológicos, debería revisar periódicamente los agroquímicos registrados y realizar un seguimiento permanente de sus efectos en el ambiente y en la salud humana.
En tanto, en materia de vigilancia epidemiológica y prevención de intoxicaciones, las debilidades abarcan tanto problemas de registro de información (subregistro y vacíos de información) como la falta de fortalecimiento de los Centros de Atención y Tratamiento de Intoxicaciones para cubrir todo el país y atender también la intoxicación crónica.
Observa la AGN que no se han extremado las medidas de control en la aplicación de los agroquímicos para garantizar su buen uso ni se han establecido límites mínimos de fumigación para que no afecten a los habitantes de las zonas contiguas a los cultivos. El sistema de fiscalización del uso de agroquímicos que llevan adelante las jurisdicciones locales es débil y no cuentan con un proyecto de ley nacional de agroquímicos que establezca buenas prácticas normativas y regule la materia.
También es necesario llevar un registro único nacional de aplicadores y realizar controles efectivos al transporte, almacenamiento y disposición final de envases de carácter uniforme en todo el territorio del país. La implementación de proyectos piloto de manejo integral de envases no ha tenido avances ni se ha podido impulsar un proyecto de ley de envases que resuelva el problema.
Ante el incremento en la utilización de los agroquímicos, la AGN advierte la importancia de que el SENASA revise periódicamente los productos registrados y realice un seguimiento permanente de los eventuales efectos de los agroquímicos en el ambiente y en la salud humana.
Por lo expuesto, el informe señala que el marbete o etiqueta constituye la primera medida preventiva y de difusión del uso correcto de los productos agropecuarios. El SENASA debe aceptar la evidencia científica de los informes de la CNIA para cumplimentar la Resolución 350/99 de la ex SAGyP, que establece el procedimiento de análisis de riesgo como instrumento para cancelar o reclasificar un producto fitosanitario ya registrado cuando sus usos autorizados puedan causar efectos adversos.
En conclusión, es necesario otorgar carácter prioritario a la política de prevención, investigación, asistencia, tratamiento y mitigación de los impactos de los agroquímicos en la salud y el ambiente: mejorar el sistema de vigilancia epidemiológica, realizar un mapa de riesgos, reforzar los centros de asistencia toxicológica, diseñar programas de atención de los riesgos advertidos y programas de investigación; evaluar los daños en los recursos naturales, avanzar en una norma de manejo de envases que permita mitigar sus efectos y dar prioridad a la difusión y concientización.
En Síntesis
A partir de la implementación masiva de la siembra directa para la producción de cultivos extensivos en la Argentina, una situación coyuntural favorable para los productos agrícolas y la introducción de variedades genéticamente modificadas, la producción agropecuaria experimentó una expansión única, comparable solo con la de comienzos del siglo XX. La producción de soja y maíz experimentó el mayor salto cuantitativo, lo que los posicionó como los cultivos más importantes de la región
La consecuencia de estos procesos operando en simultáneo y no regulados o controlados resultó en muchos casos en el desmonte de bosques nativos que, al eliminarse su cobertura vegetal para la siembra de cultivos extensivos, dejó los suelos desprotegidos y propensos a la erosión. La "sojización" en la producción primaria altera los ecosistemas de tal forma que atenta contra la sustentabilidad de los sistemas productivos.
El Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca, concluyó la AGN, debe ejercer un rol activo en el diseño de políticas agrarias de uso y conservación del recurso suelo para minimizar los impactos ambientales y los conflictos de intereses asociados.
El dictado de la adeudada norma de Presupuestos Mínimos en materia de suelos permitiría regular, proteger y ordenar el uso de los recursos naturales de acuerdo al interés colectivo; debería, además, estar fundada en los principios de prevención, precautorio, equidad intergeneracional, progresividad, responsabilidad, subsidiariedad, sustentabilidad, solidaridad y cooperación.
Las modificaciones mencionadas en la dinámica productiva agropecuaria incrementaron el uso de agroquímicos, con consecuencias reales y potenciales tanto para el ambiente como para la salud pública. Si bien existe legislación provincial que define las distancias límite para las aplicaciones aéreas de plaguicidas y fungicidas respecto a las áreas urbanas, no se contempla la situación para las viviendas en zonas rurales que están expuestas a estos agroquímicos. Otra problemática ambiental urgente surge de la pulverización directa de agroquímicos sobre fuentes de agua, o por la percolación de las moléculas de los principios activos aplicados hasta la napa freática.
Es en esa instancia donde la labor de auditoría que lleva a cabo la AGN cobra real importancia a través del control de programas del INTA como el ProFeder, o del examen de la gestión ambiental del organismo respecto al mejoramiento de la producción agropecuaria regional y la sustentabilidad del cultivo de soja. También se auditaron los sistemas de control de agroquímicos en frutas y hortalizas frescas (SICO-FHOR) y el sistema federal de fiscalización de agroquímicos y biológicos (SIFFFAB) llevados a cabo por el SEnASA.
Tanto el contexto actual como el futuro requieren de la presencia activa y eficiente del Estado Nacional en el control de la producción y comercialización, como así también en la aplicación de los productos agroquímicos. Para ejercer dicho control de manera más eficiente, resulta indispensable, por ejemplo, la confección de un registro actualizado de aplicadores único y uniforme dentro del territorio nacional, además de una coordinación práctica con las esferas provinciales y municipales para dicho control.
Los cambios en la legislación realizados durante la década del 90 y el aumento del precio internacional de los metales básicos y preciosos han facilitado el "boom" de las inversiones destinadas a la explotación minera en América Latina. En los casos de Argentina, Chile, Colombia y Perú, decenas de empresas han obtenido permisos de exploración o explotación minera en la cordillera de Los Andes en los últimos 25 años |45|. Las PyME en particular fueron las que experimentaron un mayor crecimiento. En Argentina, representan el 90% de las empresas mineras y son responsables del 84% del empleo en el sector |46|.
La minería metalífera a cielo abierto es la práctica más común al permitir explotar minerales ampliamente diseminados. Este método es uno de los más económicos y rápidos para extraer los minerales, pero es a menudo el más contaminante pues genera enormes cantidades de desechos de roca y polvo, que a su vez afectan grandes cantidades de agua, con consecuencias sumamente perjudiciales para el medio ambiente. Por todo esto, el "boom" minero en la región despierta creciente preocupación y movilización de las comunidades y de diversas organizaciones de la sociedad civil.
En términos operativos, la explotación comprende dos etapas: una, de extracción del mineral; la otra, de lavado y depuración. Posteriormente, el mineral se transporta hasta los puertos.Ahora bien, desde la CEPAL se afirma que las viejas prácticas mineras y el manejo inadecuado de los residuos que produce la actividad, como también la inexistencia de normas precisas que regulen el cierre de minas, han devenido en la acumulación de pasivos ambientales mineros a lo largo de extensas áreas y contaminan recursos naturales, con el eventual riesgo para la salud pública.
Un pasivo ambiental minero (PAM) es el impacto negativo de operaciones mineras abandonadas y que no tuvieron un cierre regulado y certificado por la autoridad competente. Incluye los eventuales impactos de todo tipo de residuos que se produzcan a lo largo del proceso minero y que hayan sido depositados en presas de escombreras u otra forma de almacenamiento sin el manejo ambiental apropiado.
Resulta alarmante en particular la gama de impactos asociados a las presas de escombreras o relaves de operaciones pasadas construidas sin seguir especificaciones técnicas de seguridad. Los residuos depositados pueden tener efectos nocivos que limitan el uso de los suelos, afectan la calidad de las aguas superficiales y subterráneas, degradan la flora y fauna y restringen el derecho de las poblaciones locales a usarlos sin correr el riesgo de afectar su salud.
En este contexto, las imprecisiones y carencias de marcos legales que orienten el accionar frente a los pasivos, la imputación de responsabilidades y los costos del saneamiento de los parajes y recursos naturales, han postergado y retrasado acciones de todos los agentes involucrados —industria, gobierno y comunidades—. Esta inacción persiste incluso a pesar del reconocimiento internacional de los problemas acarreados por las antiguas operaciones mineras, que condicionan la aceptación social de la minería.
En definitiva, la actividad minera pretérita ha dejado en el país una secuela de impactos que afectan el ambiente y la calidad de vida de las personas en distintos grados y que deben ser remediados lo más pronto posible.
En Argentina, mientras que las Provincias tienen la responsabilidad de establecer y aplicar la normativa ambiental, el Gobierno Nacional fija el marco de políticas y las directrices generales (Presupuestos Mínimos) para los temas ambientales. En el caso específico de la actividad minera, a nivel nacional la Ley 24.585 incorpora en el Código de Minería nuevos artículos sobre protección ambiental, que incluye los Presupuestos Mínimos aprobados por el Consejo Federal de Minería y regulaciones de la actividad. En tanto, las Provincias deben complementar y perfeccionar con legislación específica la tutela del medio ambiente como bien jurídico protegido.
En cumplimiento de los mandatos constitucionales, se creó el Sistema Ambiental Minero Preventivo, conformado por el marco jurídico ambiental minero —Código de Minería, Normativa Complementaria y Presupuestos Mínimos— y el marco institucional —integrado por las autoridades de aplicación de la Ley 24.585 y con asistencia técnica de las Unidades de Gestión Ambiental Mineras Provinciales y Nacional, y la Secretaría de Minería de la Nación-.
En el orden administrativo, por aplicación del Código de Minería se han establecido instrumentos de gestión ambiental: el Informe de Impacto Ambiental (IIA) y la Declaración de Impacto Ambiental (DIA). En la estructura del IIA se requiere la descripción general del ambiente, en sus aspectos físico, biológico, ecológico, socioeconómico y cultural. Los programas desarrollados como estudios ambientales de base y de evaluación de impactos socioeconómicos se inscriben como herramientas en este contexto, en el cual también se registra la Iniciativa para la Identificación de Pasivos Ambientales como un complemento.
En este contexto, la AGN ha auditado diversos organismos y programas relacionados con la minería, incluyendo trabajos de campo en lugares clave, para controlar la actuación del Estado Nacional con respecto a la actividad minera en general y la remediación de pasivos ambientales mineros en particular.
- Subprograma de Gestión Ambiental Minera (GEAMIN) (Resoluciones AGN 140/11, 58/12y 28/14)
El Subprograma de Gestión Ambiental Minera (GEAMIN) se orienta a fortalecer institucionalmente la gestión ambiental minera, apoyar la gestión ambiental de áreas mineras degradadas, generar información geoambiental de base de interés para el sector minero e incorporar prácticas ambientales en la actividad ladrillera artesanal, reconocida como operación minera formal en 2005. Cuenta con un préstamo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) otorgado en noviembre de 2007, para "contribuir al desarrollo sustentable de la minería, favorecer la gestión ambiental minera en las provincias, identificar y recuperar áreas degradadas, y revelar información geoambiental".
El GEAMIN incluye la elaboración de un inventario nacional de áreas degradadas por actividades mineras anteriores a la Ley 24.585, desactivadas o abandonadas, y una lista de prioridades de las áreas críticas a recuperar. Además incorpora la evaluación detallada de pasivos con caracterización in situ de las fuentes de la contaminación, descripción de impactos y evaluación de riesgo en ocho áreas degradadas consideradas prioritarias. Como experiencia piloto, preveía preparar proyectos de remediación y realizar las inversiones necesarias para remediar los PAM (eliminación de fuentes de contaminación, disposición adecuada de desechos contaminados y sistemas de monitoreo) en tres de esas áreas: la ex fundición Metal Huasi, en Abra Pampa, Jujuy; la ex fundición de la mina Gonzalito, en San Antonio Oeste, Río Negro; y las escombreras de la explotación de sulfatos, en Calingasta, San Juan.
La Secretaría de Minería de la Nación realiza las tareas administrativo-financieras inherentes a la ejecución del Programa por medio de una Unidad Ejecutora creada a tal fin, y se esperaba que durante todo el ciclo del proyecto participaran las provincias, cuya adhesión y compromisos se formalizarían mediante acuerdos marco. Desde el comienzo del GEAMIN, se firmaron acuerdos de complementación, colaboración y gestión asociada entre la Secretaría de Minería y 13 provincias. Hasta mediados de 2012, no habían suscrito convenios Tierra del Fuego, Santa Cruz, Chubut, Córdoba, Tucumán, San Luis, Santa Fe, Entre Ríos, Corrientes y Misiones.
En 2014 se presentó la auditoría sobre la gestión del GEAMIN en la actividad ladrillera artesanal. El trabajo incluyó también el control de la gestión para la elaboración de un catastro nacional de áreas degradadas por la actividad minera y la evaluación del pasivo ambiental dejado por la ex fundición Metal Huasi en Abra Pampa, Jujuy.
El informe de auditoría presentado en 2014 destaca, en concordancia con auditorías previas, un sustantivo atraso en la ejecución real del subprograma: entre 2008 y 2011 solo se había ejecutado el 12,76% de las inversiones planificadas y el 17,08% del monto programado hasta ese año.
La cuestión presupuestaria no ha sido el único obstáculo para el correcto desenvolvimiento del Subprograma: su capacidad operacional efectiva se vio significativamente afectada por la cantidad de profesionales, inferior a la prevista por el contrato con el BID, especialmente en áreas de coordinación general, técnico-operativas y de coordinación específicas.
La evaluación y diagnóstico de la actividad ladrillera artesanal ya finalizó, pero sufrió un retraso en su elaboración. Además, en el diagnóstico no se profundizó sobre el impacto de la actividad en la salud de los trabajadores, a pesar de que más del 70% de los productores encuestados vio afectada su salud en distintos grados. Dos de las provincias firmantes de acuerdos, Chaco y San Juan, presentaron demoras en la construcción de infraestructura edilicia y tinglado de los centros de capacitación para productores artesanales de ladrillos.También el catastro nacional de áreas degradadas por la actividad minera sufrió demoras en su ejecución y no se publicó en la página web de la Secretaría de Minería en el plazo previsto. Al final del período auditado, quedaba pendiente integrar los catastros provinciales para conformar el nacional.
El cierre de la fundición Metal Huasi dejó un pasivo ambiental minero que representa un riesgo para la salud pública, pues se encuentra dentro del perímetro urbano y los sobrantes contienen restos de plomo y arsénico, elementos de alta toxicidad.
Para el caso de la ex fundición Metal Huasi, ubicada en Abra Pampa, Jujuy, se preveía una evaluación y diseñar un plan para remediar las áreas afectadas por la actividad minera. La planta fundidora de plomo operó durante tres décadas, y si bien en un principio había sido instalada en las afueras de la ciudad, el crecimiento de Abra Pampa durante los años siguientes implicó que Metal Huasi quedara dentro del perímetro urbano. En 1990 cerró definitivamente, dejando escorias y sobrantes en el área; la dispersión de las partículas de plomo afecta y contamina a la población.
Si bien se adelantaron las obras de remediación parcial de la ex fundición Metal Huasi, hasta mediados de 2012 las tareas no habían finalizado y quedaba pendiente la fase final.
Esta situación presenta un elevado riesgo dada la alta toxicidad del plomo y el arsénico, por lo que en virtud de las demandas de los habitantes, se decidió adelantar la remediación parcial de Abra Pampa, que incluía la remoción de escorias, escombros y suelos impactados, entre octubre de 2011 y mayo de 2012. A pesar de ello, al finalizar la auditoría, a mediados de 2012, aún quedaba pendiente la fase final de las obras de remediación demolición de instalaciones, máquinas y chatarras; su disposición en celdas de seguridad, la ejecución de obras elegidas por la comunidad y nuevo tratamiento para áreas aún contaminadas. Tampoco se había realizado un diagnóstico que tuviera en cuenta la situación sanitaria de Abra Pampa de forma precisa.
- Explotación del yacimiento de carbón de Río Turbio (Resoluciones AGN 99/08y 132/14)
La explotación de minerales por sistema de galerías comenzó a fines de 1940; más de una década después, se le dio forma empresaria con la creación de la empresa estatal Yacimientos Carboníferos Fiscales (YCF), encargada de la explotación, transporte y comercialización de carbón proveniente del yacimiento Río Turbio, en Santa Cruz. En 1994 fue privatizada y se otorgó la concesión de la actividad a Yacimientos Carboníferos de Río Turbio S.A., consorcio liderado por el grupo Taselli.
En 2002, la concesión fue retirada debido a los severos incumplimientos del operador privado, y el Estado asumió nuevamente la actividad a través de Yacimientos Carboníferos de Río Turbio (YCRT).
Actualmente, YCRT se encuentra bajo el control de los siguientes organismos:
- Secretaría de Estado de Minería de la Provincia de Santa Cruz
- Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación
- Subsecretaría de Medio Ambiente de Santa Cruz
- Plan de Manejo Ambiental (PMA) del IIA: consiste en 24 subprogramas de acciones para prevenir, minimizar y disponer de residuos, emisiones y efluentes y preservar la seguridad de los trabajadores ante contingencias o emergencias.
El aspecto ambiental de la explotación de carbón en la mina de Río Turbio fue objeto de varias auditorías. Según constató la AGN, esta cuestión no era prioritaria ni para el concesionario —en su momento—, que presentaba un notorio incumplimiento de las normas en la materia y de tratamiento de residuos, ni para la empresa estatal una vez rescindida la concesión. Como se advierte, desde 2004 —cuando se produjo un trágico derrumbe en los túneles—, la intervención estatal se concentró en los aspectos de seguridad, en particular en el apuntalamiento de los túneles, y relegó a un segundo plano las cuestiones ambientales.
Los inconvenientes ambientales de la explotación del carbón se presentan tanto en el trabajo en el interior de la mina —polvo, temperatura y gases, que ponen en riesgo la salud de los trabajadores— como en superficie —acumulación de residuos.
Las auditorías ambientales detectaron: 1) que las actividades en el interior de la mina se daban en condiciones de riesgo para la salud de los trabajadores, expuestos al polvo, gases y temperaturas inadecuadas, y 2) que en las tareas en superficie había acumulación de residuos, lo que afecta severamente el medio ambiente. En efecto, la mitad del material que se extrae de la mina es residuo que se separa del mineral. En el lavado del carbón se separan arcilla y arenisca; en una segunda etapa, el carbón se muele y se trata en una solución densa separando por decantación la arcilla del carbón fino, que flota.
El principal problema ambiental es que esa sustancia "estéril" residual —partículas de carbón— se acumula y que el agua utilizada en el proceso se desagota en los arroyos que alimentan el río Turbio. En la auditoría aprobada en 2008, se señalaba que el volumen de materia "estéril" luego de décadas de producción alcanzaba a unos 30 millones de toneladas. Esa masa de material se acopia en las márgenes de arroyos sobre los que se precipitan por la inestabilidad de las terrazas artificiales acumuladas. Contiene piritas que al estar expuestas a aguas de lluvia, se oxidan y liberan azufre, lo que contamina suelo, napas freáticas y los cursos de agua, que reciben además el vuelco de lodo del lavado.
La proyección futura señala otro tipo de problemas. Una nueva usina en construcción, la Central Termoeléctrica de Río Turbio, tomará el material extraído de la mina sin tratamiento y a la larga eliminará el proceso de lavado y depuración. El nuevo problema será resolver el tratamiento y disposición de las cenizas. La AGN recomienda volver a auditar la composición de las cenizas una vez que la Central esté en funcionamiento, a fin de evaluar su impacto sobre el medio ambiente.
Para cumplir con el principio precautorio y de sustentabilidad (Ley General del Ambiente), es necesario estudiar la posibilidad de reutilizar el residuo principal de la Central como insumo para la mejora en la industria del cemento, aprovechando las instalaciones y logística de YCRT.
La AGN observó que YCRT no diseñó ni implementó un plan integral de remediación de pasivos ambientales y no ha solucionado el problema de almacenamiento de residuos.
El IIA, la Auditoría de Evaluación Inicial, el PMA y los informes de caracterización de pasivos diagnosticaron la calidad de los recursos naturales y el estado de situación de los residuos, pero no han sido aprobados por la autoridad de aplicación. Tampoco se habían completado la identificación y diagnóstico, y no se habían definido responsables de los componentes del Plan de Manejo Ambiental, sus plazos y los recursos que se afectarán a su implementación.
La envergadura de los pasivos ambientales acumulados en YCRT requiere articular todas las actividades en un Plan Integral de Remediación, y establecer metas, plazos y responsables, aprobados por la autoridad de aplicación.
Las inspecciones detectaron chatarra dispersa en el predio de YCRT, y frente a la planta depuradora del yacimiento se acumula el estéril, que dificulta la escorrentía superficial de los cursos de la margen norte del Arroyo San José; esto puede provocar inundaciones que afectarían las piletas de decantación y ocasionarían su desborde. El material sigue siendo apoyado sobre el suelo sin tratamiento alguno, aunque en 2013 se había licitado la construcción de un patio de residuos peligrosos acorde a la legislación (ambiental, de salud y de seguridad). Por otro lado, no hay un marco normativo específico para la remediación de pasivos ambientales de actividades pretéritas, ni protocolos de la autoridad nacional de aplicación. La AGN concluyó que los pasivos ambientales observados en la YCRT aún no han sido remediados y que su envergadura requiere articular todas las actividades en un plan integral de remediación con establecimiento de plazos y responsables.
- Comisión Nacional de Energía Atómica:prevención de la contaminación radiactiva de las aguas subterráneas en el Centro Atómico Ezeiza (CAE) (Resolución AGN 134/09)
La Comisión Nacional de Energía Atómica (CNEA), organismo descentralizado en jurisdicción de la Secretaría de Energía del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, es autoridad de aplicación de la Ley 25.018 sobre Gestión de Residuos Radiactivos. Cuenta con una Sede Central, tres Centros Atómicos —Bariloche, Constituyentes y Ezeiza—, un Complejo Tecnológico —Pilcaniyeu— y un Complejo Minero Fabril —San Rafael—, y dispone de cuatro Delegaciones Regionales: Centro, Cuyo, Noroeste y Patagonia.
La AGN examinó la gestión de la CNEA en cuanto a la prevención de la contaminación de aguas subterráneas durante el período 2004-2007. La auditoría se centró en dos áreas del Centro Atómico Ezeiza (CAE): 1) las instalaciones que operan con uranio, debido a la denuncia sobre presunta contaminación en aguas subterráneas de la zona (Causa 5452 "Actuaciones instruidas por averiguación presunta infracción a los artículos 200 y 207 del Código Penal", tramitada ante el Juzgado Federal de primera instancia en lo Criminal y Correccional Federal N° 1 de Lomas de Zamora); y 2) las instalaciones del Área de Gestión de Residuos de Ezeiza, bajo el Programa Nacional de Gestión de Residuos Radiactivos (PNGRR) |47|. Se entiende por "gestión de residuos radiactivos" el conjunto de actividades necesarias para aislar de la biosfera esos residuos —producto de la actividad nuclear en el territorio nacional— el tiempo necesario para que su radiactividad haya decaído a un nivel tal que su eventual reingreso no implique riesgos para el hombre y el ambiente. Debe realizarse conforme a los límites que establece la Autoridad Regulatoria Nuclear (ARN) |48| y a las regulaciones nacionales, provinciales y de la Ciudad de Buenos Aires y acuerdos.
La CNEA es la encargada de diseñar la estrategia de gestión de residuos radiactivos y elaborar los programas de evacuación y planes de contingencia para incidentes, accidentes o fallas de operación; el PNGRR tiene incumbencia en la restauración ambiental de sitios afectados por la actividad nuclear. La CNEA elaboró el Plan Estratégico de Gestión de Residuos Radiactivos, pero el Poder Ejecutivo no lo aprobó y envió formalmente al Congreso de la Nación como está previsto. Es necesario completar el trámite para garantizar la participación de todos los poderes y organismos vinculados, la responsabilidad compartida en el seguimiento de la estrategia, la adecuada asignación presupuestaria y mayor publicidad en la gestión. Tampoco hay evidencia documental de que se haya constituido y se encuentre operativo el Fondo para la Gestión y Disposición de Residuos Radiactivos, previsto en la Ley 25.018, y cuyo destino es el financiamiento del Programa Nacional de Gestión de Residuos Radiactivos.
Otro hallazgo de la AGN es que no existe evidencia de normativa sobre remediación de sitios afectados por contaminación radiactiva; las instalaciones licenciadas por la ARN monitorean vertidos pero no están obligadas a controlar la calidad ambiental en su área de influencia. En términos de comunicación, la CNEA no ha desarrollado una estrategia comunicacional preventiva e integral que aborde potenciales emergencias, contingencias o conflictos socioambientales asociados al riesgo inherente a la actividad nuclear. En su informe enviado al Congreso de la Nación en marzo de 2007, la propia CNEA expresa que "se mantiene una particular preocupación por obtener una mejora en la información que la sociedad recibe sobre la actividad nuclear en general y sobre la problemática de los residuos radiactivos en particular".
Con respecto a la contaminación radiológica del agua potable, además del posible origen natural de la radiación, la contaminación puede provenir de procesos tecnológicos que involucran materiales radiactivos de origen natural (minería, producción de fertilizantes de fosfatos) o radionucleidos artificiales (producidos y usados en forma no sellada), los cuales podrían ingresar en el suministro de agua potable por manejo médico, uso industrial inapropiado o disposición inadecuada de material radiactivo. La contaminación del agua potable por uranio puede ser de dos tipos, radiológica y química, por lo que hay dos niveles de referencia para el uranio presente en el agua, uno relativo a radiactividad y otro a toxicidad química.
La contaminación del agua potable por uranio puede ser radiológica y química, por lo que hay dos niveles de referencia: uno relativo a radiactividad y otro a toxicidad química. En la Argentina no hay un estándar de protección radiológica para el agua potable.
En Argentina está vigente un estándar de calidad de los recursos naturales referido al uso de uranio |49| que determina niveles de toxicidad y establece un nivel guía de concentración química que asegura la calidad ambiental de los cuerpos receptores (aire, agua y suelo) para diferentes fines (agua para consumo, protección de la vida acuática, uso agrícola, recreación). Esta normativa presenta dificultades: mide la contaminación química de la sustancia pero no establece niveles guía para contaminación radiactiva, y el estándar proviene de la normativa canadiense de 1987 y no ha sido actualizado de acuerdo con las normas internacionales vigentes.
El monitoreo radiológico ambiental en el área de influencia del Centro Atómico de Ezeiza lo realiza la ARN, que controla periódicamente la calidad del aire, el agua superficial y el agua subterránea y otros recursos naturales. Según la sentencia de la causa judicial sobre contaminación del agua subterránea en la zona de influencia del CAE, que contó con dos instancias de peritaje (ver recuadro), la presencia de uranio en las aguas se debía a procesos geoquímicos naturales y no había contaminación radiactiva en los partidos de La Matanza, Ezeiza y Esteban Echeverría. La AGN no encontró evidencia documental de que la CNEA hubiera desarrollado un aparato comunicacional idóneo para difundir la información relativa a la denuncia judicial.
Causa judicial sobre contaminación del agua subterránea en Ezeiza La causa judicial sobre contaminación del agua subterránea en Ezeiza se inició en 2002 a raíz de una denuncia y tuvo dos instancias de peritaje: una nacional, en 2004 y otra internacional, en 2005.
Peritaje nacional (2004). El perito sostuvo que en el CAE se inicia "un foco de contaminación regional de uranio" y "una pluma de contaminación de nitratos". El informe propició un intenso debate acerca del muestreo y de las condiciones del área de muestreo. La Organización Internacional de Energía Atómica de Naciones Unidas (OIEA) observó "deficiencias (...) que ponen en entredicho las conclusiones del experto" (2005).
Peritaje internacional (2005). En mayo de 2005, el juez dispuso un peritaje internacional con la intervención de organismos supraestatales. A solicitud del gobierno argentino, la OIEA envió una misión exploratoria a la Argentina en junio de 2005. El peritaje se realizó en diciembre de 2005. Concluyó que no había contaminación radiactiva del agua, del aire ni del suelo en los partidos bonaerenses de La Matanza, Ezeiza y Esteban Echeverría, y que la presencia de uranio en las aguas se debía a procesos geoquímicos naturales. Los niveles de radiactividad en las aguas subterráneas cumplían las normas internacionales de protección radiológica y no representaban un peligro radiológico para la salud humana. Las muestras de agua, aire y suelo fueron estudiadas en los Laboratorios de Seisbersdorf, Austria.
El juez solicitó al ministro de Salud de la Provincia de Buenos Aires información detallada sobre la incidencia de enfermedades oncológicas en esos partidos. Reunió la información siguiente: "(...) las tasas de mortalidad por cáncer en los partidos de Ezeiza, Esteban Echeverría y La Matanza en el período 1997-2003 son inferiores a las provinciales", conclusión coincidente con los datos del Ministerio de Salud y Ambiente de la Nación.
Con respecto al Área de Gestión de Residuos de Ezeiza, localizada en el CAE, desde 1994 no recibe residuos de fuera de la provincia de Buenos Aires ya que lo prohíbe la Constitución provincial.
Debido a las características de diseño y a la licencia de operación que regula las instalaciones de disposición final en el Área de Gestión de Ezeiza, solo podían ser dispuestos en forma definitiva los residuos de baja actividad acondicionados que requirieran períodos de aislamiento no mayores a 50 años. Aquellos residuos que por sus actividades y períodos de aislamiento no podían ser dispuestos definitivamente en estas instalaciones, se encontraban en el depósito de almacenamiento interino para fuentes y residuos radiactivos.
En el informe enviado al Congreso de la Nación el 15 de marzo de 2006, la CNEA declara que es necesario avanzar en "la reevaluación de seguridad del área de gestión de residuos radiactivos ubicada en el Centro Atómico Ezeiza (... ) Si no se adoptaran prontamente las medidas señaladas como imprescindibles, podría resultar cuestionable garantizar en forma sólida y perdurable la gestión de combustibles gastados y de los residuos radiactivos". Sin embargo, el equipo de auditoría no obtuvo evidencia documental de la reevaluación de seguridad del Área de Gestión de Ezeiza.
En cuanto a pasivos ambientales originados en prácticas pasadas, en 1999 se detectó en el predio del CAE un sector contaminado, denominado "Campo 5", con residuos de uranio natural que probablemente provenían de una planta de uranio metálico que operó en el CAE entre 1956 y 1960.
Esos residuos radiactivos provocaban una exposición crónica, debido a los tenores de uranio y radón presentes, por lo que se decidió intervenir para remediar el lugar: el material que presentaba tenores altos de uranio fue removido y se lo confinó en tambores industriales, que se almacenaron transitoriamente en el playón del sector de plantas químicas.
Según el análisis de la documentación suministrada por la CNEA, no consta la elaboración de un plan de remediación en Campo 5 que especifique acciones previstas, niveles de radiación esperados, plazos de ejecución, manejo de residuos, monitoreo ambiental, usos y acciones post-remediación y mecanismos de control institucional. Tampoco constan las intervenciones de la ARN ni del PNGRR en el proceso de remediación.
Asimismo, las evaluaciones de dosis no siguen los lineamientos internacionales de la OIEA, no hay un programa de información —pública o a las partes interesadas, en especial a los vecinos del CAE— acerca de la situación ambiental del Campo 5.
Debido a que se desconoce la situación actual del predio en cuanto a restricciones de uso, se debe diseñar e implementar un Programa de Remediación del Campo 5, sujeto a la aprobación de la ARN, e informar a esta y al Congreso de la Nación las medidas que se implementen en el marco del Programa.
- Complejo Minero Fabril San Rafael (CMFSR) operado por CNEA (Resolución AGN92/15)
La AGN auditó la gestión de los pasivos ambientales en el Complejo Minero Fabril Sierra Pintada, San Rafael (CMFSR), Mendoza, que operó la mina de uranio ubicada en ese departamento.
En la actualidad, el Complejo Minero Fabril ha dejado de operar, aunque mantiene un plantel de 90 personas que realizan tareas de mantenimiento. Aún no se ha logrado un acuerdo entre la Nación y la Provincia sobre si reestablecer su actividad productiva o cerrar el complejo y realizar exclusivamente actividades de remediación de pasivos ambientales.
Los principales pasivos ambientales son: agua de cantera (agua con uranio, radio y arsénico); residuos sólidos con pequeñas cantidades de uranio y otras impurezas situados en tambores, provenientes de Córdoba; y mineral marginal.
La CNEA identificó y priorizó los pasivos ambientales del Complejo en el Manifiesto General de Impacto Ambiental (MGIA) de 2006 y en el Plan Maestro de 2010, pero no ha obtenido la aprobación de su gestión y tratamiento. La Ley provincial preveía una audiencia pública para tratar la problemática, pero no se realizó por la ausencia de la CNEA. La falta de tramitación de la audiencia pública es un obstáculo para la gestión integral de los pasivos y no se corresponde con los objetivos estratégicos desarrollados por la CNEA en su Plan Estratégico.
Como resultado, el Complejo Fabril no cuenta con el Estudio de Impacto Ambiental aprobado por la autoridad de aplicación provincial. La gestión integral de los pasivos ambientales presenta escasos avances y la CNEA ha cumplimentado solo algunas acciones requeridas por la autoridad de aplicación respecto la gestión de los pasivos ambientales prioritariosTampoco mide los niveles de arsénico, y desde 2002 no realiza estudios de impacto del radio y el uranio sobre la fauna en el Complejo Minero, aunque las mediciones de ambos elementos superan los límites normativos.
Si bien la ARN cuenta con normativa específica para el transporte, almacenamiento y disposición final de residuos radiactivos, la falta de un marco normativo y de protocolos para la remediación de pasivos ambientales de actividades pretéritas se presenta como un grave impedimento para la solución de estos temas.
Otro de los problemas que registró la AGN se refiere a los tambores de la empresa estatal Dioxitec que almacenan residuos sólidos. Se detectó un faltante no explicado de 68 tambores, que contendrían "pequeñas cantidades de uranio y otras impurezas". Según la CNEA, esos tambores se destinaron a "estudios y ensayos".
Respecto de los residuos peligrosos, el Complejo Minero no cuenta con el Certificado Ambiental Anual que expide la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable (Ley 24.051 no informa qué empresa se responsabilizará del tratamiento o eliminación de los residuos peligrosos y no está inscripto ante las autoridades en el Registro Provincial de Generadores, Transportistas y Operadores de Residuos Peligrosos de Mendoza.
- Dioxitec: tratamiento de uranio (Resolución AGN 17/14)
La AGN audita regularmente los Estados Contables de la empresa estatal Dioxitec S.A., creada por el Decreto 1286/96, que dispuso la transformación de los sectores operativos y productivos del Área Ciclo Combustible de la CNEA para canalizar la producción de dióxido de uranio natural y enriquecido. Desde entonces, esa es la principal actividad de Dioxitec: suministra elementos combustibles a las Centrales Nucleares Atucha l y Embalse y a Atucha II, así como a los reactores de investigación y producción de radioisótopos. La CNEA se constituyó en el principal accionista de Dioxitec.
Por sucesivos contratos, Dioxitec se comprometió a proveer concentrado de uranio a Nucleoléctrica Argentina S.A. (NASA) hasta 2016; en 2006 contrató a la firma Conuar S.A. para la provisión del servicio de conversión hasta 2013.
Dioxitec y la CNEA acordaron por contrato que la primera tendría la exclusividad de la producción y comercialización de fuentes selladas de Cobalto 60 y que la CNEA cedería a Dioxitec el contrato de compra-venta de Cobalto 60 a Belf-invest S.A. — con domicilio legal en Bélgica—, que llega hasta 2015.
También se estableció que la CNEA cediera el uso de las instalaciones y activos afectados a la producción y comercialización de cobalto 60 a Dioxitec, manteniendo la titularidad, por lo que la empresa le abona un alquiler. Dioxitec también tiene un acuerdo para la provisión del radioisótopo molibdeno 99 con la Comisión Nacional de Energía Nuclear de Brasil (CNEN).
La producción de los minerales y su tratamiento tiene impacto ambiental. La planta, radicada en el municipio de Córdoba, debió acordar en 1999 su traslado a un lugar más apropiado y alejado de un asentamiento urbano. La Ordenanza 9652 de la Ciudad de Córdoba de 1997 expresa que la actividad de la fábrica de producción de dióxido de uranio será permitida hasta el plazo establecido en el acta de compromiso firmada entre CNEA y la Municipalidad de Córdoba, que no debía exceder los tres años a partir del momento en que se obtuvieran las licencias y habilitaciones correspondientes al nuevo emplazamiento del complejo industrial. Cabe tener en cuenta además que hay normas ambientales tendientes a relocalizar las industrias ubicadas en áreas densamente pobladas.
En función de los estudios técnicos realizados en 1999, la Empresa Neuquina de Servicios de Ingeniería estimó el costo de relocalización en casi $4,5 millones, similar en valor a igual monto en dólares estadounidenses. En Asamblea de Accionistas de 2001 se decidió constituir una Reserva por Relocalización de Nueva Planta industrial y también se acordó contabilizar una previsión por desmantelamiento de planta y para despidos del personal que no decidiera trasladarse a otro lugar de residencia.
La Comisión Nacional de Energía Atómica y el Gobierno de la Provincia de La Rioja suscribieron un acuerdo de colaboración para la exploración y explotación uranífera; las autoridades de La Rioja manifestaron su apoyo para la instalación de la Nueva Planta de Uranio en su territorio. Dioxitec comenzó a buscar una fracción de tierra que cumpliera con los requerimientos indispensables para la instalación de ese tipo de planta industrial, y adquirió en noviembre de 2010 un inmueble en la localidad de Pasaje las Mesillas, en el Departamento Capital de la Provincia de La Rioja. Pero, ya en 2012, la Municipalidad de la Ciudad de La Rioja prohibió la exploración y explotación de uranio, la instalación de plantas de enriquecimiento o purificación de uranio y el transporte de material radioactivo (Ordenanza 4930).
En paralelo, a fines de 2012, Dioxitec debió comprometerse, por acuerdo firmado con la CNEA y la Municipalidad de la Ciudad de Córdoba, a cumplir con las tareas de traslado y relocalización de la Planta de Uranio en un plazo que vence a fin de 2015, debiendo en ese ínterin garantizar las normas de seguridad, protección ambiental y el resguardo de la salud de la población del lugar.
Durante 2013, Dioxitec realizó un informe sobre la marcha de los análisis de impacto ambiental de posibles relocalizaciones en La Rioja, en Ciudad de Embalse (Córdoba) y en Ciudad de Río Tercero (Córdoba). En el informe también presentó el plan preliminar de retiro de servicio, que comenzaría cuando la instalación dejara de funcionar de manera definitiva; un informe de Auditoría Ambiental que mostraba el funcionamiento de la Planta Industrial en ese momento; y la contratación, selección, caracterización y especificaciones técnicas de equipamiento complementario de la nueva Planta de UO2, en proceso de contratación y compra de equipamiento.
Pero ya en la segunda mitad de 2013 informó al Municipio de Córdoba que había surgido una propuesta concreta para instalar la nueva planta en la provincia de Formosa.
En Síntesis
El boom minero que experimentó en los últimos años la región, y en particular la Argentina, ha despertado creciente preocupación y movilización de las comunidades y de diversas organizaciones de la sociedad civil. Si la actividad no es efectivamente regulada y controlada, puede tener consecuencias de gravedad sobre el ambiente.
Las observaciones de la AGN apuntan a que la intervención estatal en la materia se concentró más que nada en aspectos de seguridad —especialmente luego del derrumbe de túneles en la mina de carbón de Río Turbio, en Santa Cruz—, haciendo hincapié en el apuntalamiento de los túneles; las cuestiones ambientales, también de gran interés para la población, quedaron relegadas a un segundo plano.
Programas como el GEAMIN no contaban con los recursos suficientes —ni humanos ni financieros— para cumplir con sus objetivos, y no se ejecutaba la totalidad de las inversiones planificadas. No se implementaron medidas efectivas para el tratamiento de los residuos producidos por la actividad en YCRT, especialmente la acumulación de cenizas de carbón sobre los arroyos que alimentan el río Turbio. Tampoco estaba previsto el tratamiento de los residuos producidos por la nueva Central Termoeléctrica de Río Turbio. Junto con el impacto ambiental de la actividad minera en curso, también son preocupantes los "pasivos ambientales mineros", producto de la actividad minera pasada, que contaminan el área y ponen en riesgo la salud pública y la calidad de vida. Sin embargo, no se ha observado mayor interés en su remediación.
Por ejemplo, la YCRT no implementó un plan de remediación de pasivos ambientales; las operaciones planificadas en Abra Pampa no se han terminado.
En este contexto, las imprecisiones y carencias de marcos legales que orienten el accionar frente a los pasivos y la identificación global de estos, la priorización en cuanto a la necesidad de atención inmediata, la imputación de responsabilidades, así como los costos del saneamiento de los parajes y recursos naturales, han postergado y retrasado las acciones de todos los agentes involucrados. De igual relevancia es la gestión de los residuos radiactivos, a cargo de la CNEA. Si bien está contemplada en la Ley 25.018, no hay normativa sobre remediación de sitios afectados por contaminación radiactiva y no se han aprobado los planes estratégicos para la gestión de este tipo de residuos.
En "Campo 5", un sector contaminado del Centro Atómico Ezeiza, se detectaron residuos de uranio natural. Si bien se tomaron algunas medidas para remediar el lugar, no constaba la elaboración de un plan que especificase acciones previstas, niveles de radiación esperados, plazos de ejecución, manejo de residuos, monitoreo ambiental, usos y acciones post-remediación y mecanismos de control institucional. La minería como política pública en la Argentina tiene serias insuficiencias de diseño, de implementación y de evaluación. El impacto de estas falencias se traduce en enormes pasivos y consecuencias irreversibles para el ambiente en términos de contaminación y salud de los habitantes.
CAMBIO CLIMÁTICO, FUENTES DE ENERGÍA RENOVABLE Y AHORRO ENERGÉTICO
El cambio climático es una preocupación en todo el mundo, y sus efectos se han intensificado en las últimas décadas. Se lo entiende como una modificación en el clima fruto de la actividad humana, sea directa o indirecta, que altera la composición de la atmósfera y se suma a la variabilidad natural del clima |50|.
La causa primaria del cambio climático por influencia de la actividad del hombre es el aumento de concentración de dióxido de carbono (CO2) y demás gases de efecto invernadero (GEI) |51| liberados como producto de la quema de combustibles fósiles (gas natural, petróleo, carbón), de algunos procesos industriales, de los depósitos de residuos urbanos y de los cambios en los patrones de uso de la tierra, debidos principalmente a la deforestación y expansión del uso agroganadero.
Hay incertidumbre con respecto a las consecuencias precisas del cambio climático, pero lo cierto es que, sin duda, afecta el funcionamiento y la integridad de los ecosistemas en todo el planeta. En el caso de Argentina, se identificaron algunas consecuencias del fenómeno: aumento de precipitaciones medias anuales y de la frecuencia de lluvias extremas en gran parte del Este y Centro del país; mayor frecuencia de inundaciones; aumento de la temperatura en la zona cordillerana de la Patagonia y Cuyo; retroceso de glaciares y de los caudales de los ríos de origen cordillerano en San Juan, Mendoza y Comahue y de los ríos en la Cuenca del Plata; aumento del estrés hídrico en el Norte y parte del Oeste del país; y afectación de algunos puntos del litoral marítimo y de la costa del Río de la Plata por aumento del nivel del mar.
Para lidiar con esta problemática a nivel internacional, en 1992 se llevó a cabo la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático, donde se estableció el marco general multilateral de implementación de esfuerzos internacionales para enfrentar los desafíos del cambio climático. En la actualidad se trata del tratado internacional de más amplia legitimidad por la gran cantidad de miembros países parte: 194. La Argentina aprobó en 1993 la Convención, por Ley 24.295, ratificada en marzo de 1994, y en 2002 se decretó |52| que la autoridad de aplicación sería la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación.
El objetivo último de la Convención es estabilizar "las concentraciones de gases de efecto invernadero en la atmósfera a un nivel que impida interferencias antropógenas peligrosas en el sistema climático. Ese nivel debería lograrse en un plazo suficiente para permitir que los ecosistemas se adapten naturalmente al cambio climático, asegurar que la producción de alimentos no se vea amenazada y permitir que el desarrollo económico prosiga de manera sostenible" |53|.
Dentro de este marco, en 1997 se estableció el Protocolo de Kioto, aunque entró en vigor recién en 2005. Dispone obligaciones vinculantes para los países desarrollados con el objetivo de promover la reducción de emisiones de GEI de tal forma que en el período 2008-2012 sean como mínimo un 5% menor al nivel registrado en 1990. Si bien 187 países ratificaron el Protocolo, Estados Unidos, uno de los mayores emisores de GEI, no lo hizo, lo cual le restó fuerzas al logro del objetivo. Además de la reducción en la emisión de GEI, se incentiva el desarrollo sostenible, de tal forma que se impulse el uso de energías no convencionales y se disminuya el calentamiento global.
Argentina aprobó el Protocolo de Kioto en 1998 y lo ratificó en 2001 por Ley 25.438. La Oficina Argentina del Mecanismo para un Desarrollo Limpio (OAMDL) —creada en 2005 como Oficina Argentina de Implementación Conjunta— se diseñó para ejecutar las acciones vinculadas al Convenio, especialmente la implementación de los mecanismos previstos en el Protocolo.
Si bien, a escala global, Argentina emite aproximadamente el 0,85% de las emisiones anuales de GEI, ocupa el tercer lugar entre los países de América Latina. El principal responsable de esta situación es el sector de generación de energía, la fuente más importante de emisión de GEI en el país.
Nuestra matriz energética está escasamente diversificada: los hidrocarburos predominan sobre las otras fuentes. Cerca del 88% de la producción de energía primaria en nuestro país proviene de gas y petróleo |54|.
De acuerdo a datos de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable |55|, las emisiones de GEI provenientes del sector energético representan el 47% de las emisiones totales de GEI a escala nacional. La información más actualizada (SIDSA, 2014), indica que estas emisiones han continuado aumentando en los últimos años. La Secretaría de Energía es la responsable de la política energética nacional y para lidiar con esta situación y reducir el uso de combustibles fósiles en la generación de energía se diseñaron dos estrategias principales:
a) La producción a partir de fuentes de energía renovables, las cuales son aquellas no fósiles (solar, eólica, geotérmica, mareomotriz, biomasa, gases de vertedero) y las generadas en centrales hidroeléctricas, tanto en los megaemprendimientos como en los baja potencia (menor a 30 megavatios);
b) La implementación de estrategias de eficiencia energética, es decir, de reducción del consumo de energía a través de innovaciones tecnológicas.
Emisiones totales de gases de efecto invernadero
(por sector)
(*) Nota: a partir de 2001, los datos son estimados por las SAyDS.
Fuente: Dirección de Cambio Climático, SAyDS, Jefatura de Gabinete de Ministros.En los últimos años se dictaron los Decretos PEN 652/06 y 1253/09, y se establecieron programas específicos que apuntan a mejorar la eficiencia energética: Programa Nacional de Uso Racional y Eficiente de la Energía, Programa de Uso Racional y Eficiente de la Energía en Edificios Públicos.
En tanto, en el terreno de la promoción de fuentes renovables de energía se estableció un marco legal especial. Por un lado, la Ley 25.019 declara de interés nacional la generación de energía eólica y solar y establece que se promoverá la investigación y el uso de energías no convencionales. Por otro, la Ley 26.190, sobre el régimen de fomento para el uso de fuentes renovables de energía destinada a la producción de energía eléctrica, instituye que en un plazo de 10 años luego de su puesta en vigencia (2006) se debería llegar a que un 8% del consumo de energía eléctrica nacional provenga de fuentes renovables. Su objetivo es la diversificación de la matriz energética argentina, en donde predominan las fuentes de energía fósiles, como el gas, y para ello se dispone la elaboración de un Programa federal para el desarrollo de las energías renovables, el trabajo conjunto con universidades e institutos de investigación, canalizar apoyos hacia la investigación aplicada y fabricación nacional de equipos, celebrar acuerdos de cooperación internacional con organismos e institutos especializados, definir acciones de difusión y promover la capacitación en todos los campos de aplicación de estas fuentes de energías. Se prevé un régimen de inversión por 10 años para la construcción de obras nuevas y la creación del Fondo Fiduciario de Energías Renovables, cuyos recursos surgen de un gravamen sobre las tarifas de las empresas distribuidoras y grandes usuarios del mercado mayorista.
Emisiones totales de dióxido de carbono (CO2)
(por generación eléctrica)
Fuente: Dirección Nacional de Prospectiva, Secretaría de Energía, Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios.
A pesar de que las fuentes de energías renovables han adquirido mayor importancia, su contribución es aún poco importante en la generación eléctrica. Sólo la energía hidroeléctrica de gran potencia contribuye a diversificar la matriz nacional, al representar el 5% de la generación de electricidad. En tanto, las fuentes de energía fotovoltaica y eólica, objeto de la Ley 26.190, tienen una participación marginal |56|.
Participación de fuentes renovables de energía en la generación eléctrica total
(por sector)
Fuente: Dirección Nacional de Prospectiva, Secretaría de Energía, Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios.
La Auditoría General de la Nación, consciente de la problemática del cambio climático y de la necesidad de diversificar la matriz energética, realizó una serie de auditorías para comprobar si se han tomado medidas efectivas y eficientes en este aspecto y corroborar el cumplimiento de las leyes y compromisos internacionales en la materia.
- Gestión de acciones en el marco de la Convención de Naciones Unidas sobre elCambio Climático (Resoluciones AGN 122/07y 22/12)
La Ley 24.295 aprobó la vigencia de la "Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático" para estabilizar las concentraciones de gases de efecto invernadero en la atmósfera y evitar que sean peligrosas en el sistema climático. El Protocolo de Kyoto estableció que las Partes deben reducir el total de sus emisiones de GEI. Para cumplir este mandato, se realizan diversas acciones, como los Mecanismos de Desarrollo Limpios (MDL), la implementación conjunta de proyectos y el comercio de derechos de emisiones (venta de cuotas de emisión autorizada de unos países a otros).
La SAyDS es la autoridad de aplicación del Convenio y está a cargo de formular y aplicar los programas nacionales del cambio climático, actualizar y controlar los inventarios de emisiones de GEI y otras políticas destinadas a concientizar, capacitar y promover las acciones mitigantes del cambio climático.
Con la puesta en vigor del Protocolo de Kyoto se creó el Fondo Argentino del Carbono (Decreto 1070/05), el cual recibiría eventuales beneficios del intercambio de emisiones y se destinaría a promover inversiones en tecnologías no contaminantes, reducción de emisiones y absorción de GEI.
A pesar de estas iniciativas, la AGN encontró que no se había elaborado una estrategia nacional de cambio climático ni existían metas nacionales. Tampoco se advirtieron mecanismos formales de coordinación institucional entre la SAyDS y otros organismos públicos involucrados, ni se observó la articulación necesaria entre las políticas y programas de conservación y uso sustentable de los recursos naturales. Los estudios sobre la temática se habían quedado solo en la fase inicial, y los escasos programas nacionales enfrentaban la carencia de recursos para su ejecución.
No se ha elaborado una estrategia nacional de cambio climático.
La Dirección de Cambio Climático (DCC), dentro de la SAyDS, tenía en ejecución los MDL con financiamiento del Banco Mundial para promover y apoyar proyectos de explotación de nuevas fuentes amigables con el medio ambiente, parques eólicos, aprovechamiento eléctrico de la biomasa, cogeneración entre distintas plantas industriales para optimización energética, conversión de centrales de gas a ciclo combinado para mayor eficiencia productiva, recuperación de gases residuales en complejos industriales, aprovechamiento de gas metano de rellenos sanitarios, entre otros.
Al respecto, la AGN encontró deficiencias en la implementación del programa MDL, relativas tanto a la falta de criterios de selección como a las falencias de los criterios de evaluación. Señaló que el análisis de los proyectos a aprobar no era exhaustivo ni homogéneo y encontró proyectos aprobados sin que se hubieran resuelto las objeciones surgidas durante el proceso de evaluación, ya de por sí deficiente.
Se detectaron también irregularidades administrativas en la gestión de los proyectos (faltantes de documentación, documentos en borrador sin fecha ni firma). Al mismo tiempo se destaca la escasa incidencia de los MDL en controlar la generación eléctrica.
Un nuevo informe de la AGN (Res. AGN 22/12) se basa en la auditoría coordinada sobre cambio climático desarrollada por la COMTEMA, cuyo objetivo general consistía en evaluar la gestión desarrollada por los organismos y entidades gubernamentales responsables de la implementación del Convenio Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático. Bajo este marco se evaluó el diseño institucional de la SAyDS, su administración, el cumplimiento de compromisos establecidos por la Convención y las acciones implementadas en materia de mitigación y de adaptación al cambio climático.
La auditoría detectó una estructura organizativa compleja, con numerosas dependencias ejecutivas y varias instancias de participación entre organismos del Poder Ejecutivo Nacional, los gobiernos provinciales, el sector académico y la sociedad civil. Si bien los foros intersectoriales establecidos garantizan una adecuada representatividad de los actores relevantes en la gestión del cambio climático, el estatus jurídico de los organismos consultivos no ha sido debidamente establecido y se observó una discontinuidad en su funcionamiento, con un registro incompleto de sus acciones y escasa articulación entre ellos.
Por ello, es necesario establecer una estructura institucional permanente y armónica, que evite la superposición de funciones y la duplicación de esfuerzos.
Los programas de Mecanismos de Desarrollo Limpio presentan deficiencias que les impiden cumplir los objetivos planteados, y no tienen suficiente incidencia sobre la generación eléctrica.
En cuanto a los aspectos de la administración evaluados, las mayores debilidades detectadas corresponden a: 1) falta de planificación de las instancias ejecutivas de la SAyDS; 2) debilidad de los procedimientos de gestión y registro de la información y documentación producida; 3) falta de evidencia documental de la gestión de los recursos financieros; 4) ausencia de mecanismos de seguimiento y evaluación en todos los niveles. Estos problemas obstaculizan el seguimiento de la gestión e impiden estimar la efectividad de las acciones implementadas.
Respecto de las acciones de mitigación del cambio climático, persiste la necesidad de revisar el procedimiento de evaluación de proyectos de MDL presentados y perfeccionar el análisis técnico, para garantizar un adecuado tratamiento de los aspectos relevantes. Es de destacar el inicio del proceso de elaboración de una estrategia de Reducción de Emisiones por Deforestación y Degradación como herramienta clave para la conservación y manejo sustentable de los sumideros de carbono.
En materia de acciones de mitigación y de adaptación implementadas por la SAyDS, la AGN advirtió debilidades comunes:
- Falta de planes o estrategias con metas específicas y cuantitativas;
- Falta de implementación de programas nacionales de mitigación y adaptación creados en el ámbito de la SayDS;
- No se implementó una base de datos que centralice la información sobre los instrumentos de política de mitigación y adaptación desarrollados por otros organismos del gobierno. También es necesario establecer mecanismos de monitoreo y evaluación del desempeño que faciliten la detección de desvíos y la implementación de acciones correctivas.
Los programas más importantes como Biocombustibles, Energías y Combustibles Alternativos y Uso Racional de la Energía, no fueron ejecutados, por falta de financiamiento.
La AGN encontró que los programas más importantes (Biocombustibles; Energías y Combustibles Alternativos y Uso Racional de la Energía) no fueron ejecutados, por falta de financiamiento. Sin embargo, se destacan los esfuerzos realizados por la SAyDS en materia de difusión y capacitación en diversos temas de cambio climático, coordinación de proyectos y estudios con entidades gubernamentales y no gubernamentales, y la intervención en los foros de negociación internacional.
La AGN concluyó que la principal tarea pendiente es la elaboración de una Estrategia Nacional de Cambio Climático, encomendada al Comité Gubernamental de Cambio Climático. Es una necesidad apremiante para la acción coordinada, ya que permitirá unificar criterios e integrar las acciones que están siendo implementadas de manera dispersa por diferentes organismos gubernamentales.
- Ahorro energético y desarrollo de fuentes renovables de energía
En base a las acciones para ahorrar energía e incentivar el uso de fuentes alternativas, la AGN controló las medidas tomadas por los organismos involucrados y se analizó la implementación de la Ley 26.190, de Fomento nacional para el uso de fuentes renovables de energía destinada a la producción de energía eléctrica.
Bajo este marco, la AGN se planteó los siguientes objetivos específicos:
a) Determinar la existencia de políticas o estrategias de energías renovables y eficiencia energética a nivel nacional;
b) Determinar si la gobernanza en materia de energías renovables y eficiencia energética sigue los principios de buena gobernanza |57|;
c) Examinar el desempeño de los instrumentos de política desarrollados por la Secretaría de Energía en materia de energías renovables y de eficiencia energética.
- Programas de promoción del uso de energías renovables (Resoluciones AGN 160/07, 186/11 y 81/13)
Las políticas y estrategias de sustitución, renovación y ahorro de energía han sido objeto de auditoría por más de una década.
En los informes, la AGN observó que a pesar de la amplia variedad de programas de eficiencia y ahorro energético y de promoción de energías renovables, la oferta de energía no es lo suficientemente diversa y predominan los combustibles fósiles.
Esta conclusión se repite cuando la AGN audita el programa GENREN, a cargo de la empresa estatal ENARSA, junto al seguimiento de otros programas (Res. AGN 81/13). Incluso observa que no se habían tomado las medidas necesarias para poner en correcto funcionamiento el GENREN, ya que ENARSA no había coordinado con la Secretaría de Energía sus acciones y faltaba información, documentación e instrumentos concretos, como programas o cursos de acción.
Programas de uso racional de la energía y de promoción de energías renovables |58|
Programas de promoción del uso de energías renovables Programa de abastecimiento eléctrico de la población rural dispersa de Argentina (PAEPRA) Proyecto de energías renovables en mercados rurales dispersos (PERMER) Pequeños aprovechamientos hidroeléctricos (PAH) Celdas de combustible Energía eólica Generación Eléctrica a partir de Fuentes Renovables de Energía (GENREN) Programas de promoción del uso racional de la energía Programa de Ahorro y Eficiencia Energética (PayEE) Programa Ahorro y Eficiencia Energética en Edificios Públicos (PayEEEP) Proyecto Incremento de la Eficiencia Energética y Productiva en las PyME Argentinas (PIEEP) Programa de Calidad de los Artefactos Energéticos Programa de Uso Racional y Eficiente de la Energía (PRONUREE) Programa de Uso Racional y Eficiente de la Energía en Edificios Públicos (PROUREE) El artículo 2 de la Ley 26.190 propende a que las fuentes de energía renovable alcancen el 8% de la oferta de energía eléctrica en diez años desde su sanción (diciembre de 2006). Sin embargo, al momento de las auditorías se desconocía cuál era la estrategia de implementación para alcanzar esa meta y además no se habían definido los indicadores específicos para medir los avances en ese sentido. De no adoptarse una acción efectiva, el impulso a las fuentes no renovables quedaría meramente en el plano declarativo.
No hay una estrategia de implementación para alcanzar la meta establecida en la Ley 26.190, ni tampoco indicadores para medir los avances en este sentido.
Si bien las decisiones de política sobre precios de energía y los subsidios a su consumo exceden el análisis de este trabajo (al respecto, se puede consultar el informe de esta serie de Presidencia AGN sobre el sector energético), en general, una política energética de precios por debajo de los costos no es el mejor aliciente para su cuidado, ahorro y uso racional; por el contrario, incentiva un consumo mayor e incluso el derroche.
Con relación al PERMER, la AGN señalaba que por estar dirigido a poblaciones rurales dispersas, no tenía mayor impacto sobre la matriz energética nacional. Se observaban dificultades de ejecución, tratándose de un proyecto con carácter "reactivo", es decir a demanda regional y sin una programación previa, y administrado por diversos actores (banco, gobierno nacional y gobiernos provinciales y municipales).
Un análisis posterior más pormenorizado del PERMER encontró un bajo nivel de ejecución física, motivada no solo por las dificultades de coordinación y administración sino también por las frecuentes falencias de financiamiento de la contraparte nacional. La parte extranjera se compone del préstamo del Banco Mundial y de una donación del Fondo para el Medio Ambiente Mundial (GEF).
El proyecto implicaba un desembolso total de 120 millones de dólares. Un tercio sería aportado por el Banco Mundial y la GEF, en tanto el resto provenía del Estado Nacional, provincias y usuarios. Habiéndose iniciado al comienzo del siglo XXI, al cabo de una década se había invertido solo la mitad de los recursos previstos.
Las dificultades en el financiamiento y en la ejecución de los fondos afectaron el cumplimiento de las metas planteadas inicialmente. El PERMER se limitó a la instalación de paneles fotovoltaicos (energía solar), pero no podían ser aprovechados de forma integral porque tenían un uso restringido, y no llegaban a constituirse en una fuente que satisficiera plenamente las necesidades de energía de las poblaciones rurales elegidas.
Se observaron debilidades en los procesos licitatorios de los equipamientos, falta de relación entre el nivel de las instalaciones efectuadas y la demanda insatisfecha de las localidades, y escasez de recursos humanos en las etapas de implementación. Si bien participaron 14 de las 24 jurisdicciones nacionales, solo en 4 de ellas se habían efectuado estudios previos (Neuquén, Chaco, Jujuy y San Juan) y algunos distritos fueron los más afectados por el retraso del programa (casos de Chubut, Tucumán y Salta).
Con relación a los programas para pequeños emprendimientos hidroeléctricos, hacia 2006 se observaba que a pesar de su lanzamiento dos años antes todavía no se contaba con un relevamiento para seleccionar los proyectos elegibles.
Ya a fines de la década, la Secretaría de Energía informó sobre el programa GENREN destinado a la generación eléctrica a partir de fuentes renovables, que incluyen los pequeños proyectos hidroeléctricos, pero también un conjunto heterogéneo: energía eólica, biocombustibles, residuos sólidos urbanos, biomasa, geotermia, energía solar, térmica y fotovoltaica y biogás. Para su implementación se indicó a ENARSA que pusiera en marcha licitaciones para generación eléctrica de fuentes renovables por un total de 1015 megavatios (MW) de potencia instalada, donde el 50% correspondía a energía eólica, más del 10% a biocombustibles, otro tanto a residuos sólidos urbanos, algo menos del 10% a biomasa, un 5% a los pequeños aprovechamientos hidroeléctricos y el resto a las otras fuentes arriba citadas. La licitación tuvo lugar en 2009. Se adjudicaron 745 MW a energía eólica y 110 MW a biocombustibles, repartiéndose el resto entre las demás fuentes, "hídricos" tuvo solo un total de 10,6 MW.
- Programa de promoción del uso racional de la energía (Resoluciones AGN 169/09, 160/07y 094/11)
En una primera auditoría sobre los programas de uso racional de energía se identificó lo siguiente para cada uno de ellos:
Situación de los programas de uso racional de la energía al momento de la auditoría
Programas de uso racional de la energía Situación al momento de la auditoría Programa de Ahorro y Eficiencia Energética En fase preliminar de definición y aún sin financiación. Programa de Ahorro y Eficiencia Energética en Edificios Públicos Sin instrumentación y solo en etapa de proyecto. Proyecto de Incremento de la Eficiencia Energética y Productiva de las PyME En etapa experimental, con pruebas piloto en algunas unidades productivas del sector de alimentos. Programa de Calidad de Artefactos Energéticos No tenía la debida difusión. Programa de Uso Racional de la Energía (PURE) Instrumentado a través del ENRE, no es significativo desde el punto de vista ambiental porque su objetivo consistía en transferir el eventual ahorro de consumo familiar al mayor consumo del sector industrial. Otras auditorías, no ambientales, lo encontraron ineficaz en sus resultados. La AGN constató que no existían metas cuantificables, plazos, indicadores, recursos e instrumentos de revisión, como tampoco un marco normativo completo y adecuado.
La Secretaría de Energía no había diseñado ni implementado una estrategia nacional de promoción del uso de energías alternativas y renovables, ni de promoción del uso racional de la energía.
En 2007, el Poder Ejecutivo estableció por Decreto 140/07 el Programa de Uso Racional y Eficiente de la Energía (PRONUREE), consistente en un conjunto de acciones en la industria (con acuerdos voluntarios y acciones de difusión y eventuales créditos para proyectos de uso eficiente), y en el sector de servicios, (concentrado entre otros en la hotelería, en la educación con capacitación a sectores productivos y al sector de familias).
Incluye, además, acciones de cogeneración |59| con un estudio piloto dirigido a la industria azucarera y otras a determinar en diversos campos, como la regulación de la eficiencia energética, la mejora de la calidad de las viviendas para el ahorro energético y de los sistemas de transporte y de alumbrado público.
En 2008 se aplicó un proyecto dentro del PRONUREE dirigido a mejorar la eficiencia en los ámbitos municipal y provincial impulsando la sustitución de lámparas y luminarias por otras de mayor eficiencia energética, a través de convenios con posible financiación del gobierno nacional. Se identificó asimismo otra derivación del PRONUREE en el Programa de Uso Racional y Eficiente de Energía en Edificios Públicos (PROUREE), con un diagnóstico sobre medidas de ahorro energético y mayor eficiencia en determinados edificios, reemplazo de lámparas y otras acciones de ahorro.
A través de una donación del Fondo para el Medio Ambiente Mundial (FMAM), se obtuvo una financiación del GEF del Banco Mundial por US$ 15,2 millones para el programa de Eficiencia Energética Argentina mediante el fomento de un mercado creciente y sustentable de servicios de energía eficiente con reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero, promoviendo acciones, medidas regulatorias (levantamiento de barreras detectadas) y acciones de conservación de energía. El proyecto estaba en su etapa preparatoria a comienzos de esta década y preveía un plazo de seis años.
En Síntesis
El concepto de desarrollo sustentable es un concepto integral que implica el crecimiento económico y la mejora de la calidad de vida de toda la población de manera sostenida en el tiempo, contemplando la protección ambiental y la explotación racional de los recursos; por ello se deben modificar no solo las prácticas de producción, sino también las de consumo de toda la población.
La Subsecretaría de Promoción de Desarrollo Sustentable — dependiente de la SAyDS—, a pesar de tener a su cargo los programas dirigidos al uso de nuevos combustibles y la generación energética de bajo impacto ambiental, no contempla la variable energética en sus planes y programas ni lleva adelante investigaciones sobre energías limpias y el uso fuentes renovables. Se limita a tareas de asistencia técnica a proyectos de otras entidades, particularmente la Unidad para el Desarrollo Sustentable (UDES) y el proyecto de Mecanismos para el Desarrollo Limpio (MDL).
La AGN encontró de manera general que en la política nacional de energías renovables contenida en la Ley 26.190 — cuya autoridad de aplicación es la Secretaría de Energía— no había "elementos vinculantes que definan estrategias de implementación para alcanzar la meta establecida en el plazo previsto". La Ley no había sido reglamentada en su totalidad y no se encontraron desarrollos instrumentales para remover las barreras detectadas por esa Secretaría en materia institucional, regulatoria, técnica y financiera.
En líneas generales, no se ha desarrollado una estrategia de implementación que posibilite alcanzar las metas previstas, entre las que se destaca la de lograr en 10 años un 8% de participación en la matriz energética de las fuentes renovables. Si bien el centro de ese objetivo se encuentra en el GENREN, a cargo de ENARSA, no hay coordinación entre esa empresa y la Secretaría que posibilite el seguimiento y la supervisión de los esfuerzos para lograr aquella participación de las energías renovables en la oferta total a mediano plazo.
La Secretaría de Energía carece de una estructura que centralice la gestión de las energías renovables, no articula con los organismos involucrados en la implementación de la Ley 26.190 y no ha desarrollado el "Plan Federal para el desarrollo de Energías Renovables", se limita a estudios de diagnóstico y prospección de posibles programas, pero la ejecución descansa en los eventuales logros de ENARSA.
En cambio, se advierten mayores avances en los programas dirigidos al uso racional de energía como el PRONUREE y el "Proyecto de eficiencia energética", que cuenta con financiación internacional.
En ese campo, los logros más destacados resultan los planes dirigidos a los usuarios a través del reemplazo de lámparas incandescentes por fluorescentes compactas en usos domiciliarios, los planes en materia de alumbrado público en similar dirección y las normas sobre etiquetado de eficiencia energética en artefactos eléctricos de uso doméstico.
Sin embargo, la política energética nacional parece ir a contramano de los esfuerzos por reducir el consumo de energía, al mantener su precio bajo mediante el congelamiento de tarifas y el uso de subsidios. Sumado a ello, faltan metas cuantitativas y de indicadores de eficiencia energética para el seguimiento, medición de avances para eventuales reformulaciones y ajustes de política.
El nivel de implementación del Programa de Eficiencia Energética fue bajo en las provincias y municipios, en parte por la falta de un mecanismo facilitador para su elaboración. Todo esto sin hacer hincapié en los hallazgos de auditoría sobre cuestiones administrativas y contables, entre otras debilidades, asuntos que escapan la problemática ambiental.
La gestión de residuos, una de las grandes problemáticas que enfrentan zonas urbanas y rurales en la actualidad, consiste en la recolección, transporte, procesamiento o tratamiento, reciclaje o disposición de material de desecho con el objetivo de reducir sus efectos negativos sobre el ambiente, el entorno y la salud y, de ser posible, recuperar los recursos. Las estrategias para reducir la generación de residuos y obtener el máximo beneficio práctico de los productos también forman parte de una gestión integral.
A la hora de encarar su manejo, es muy importante distinguir entre los tipos de residuos, clasificarlos —según su origen (domiciliario, industrial, hospitalario, comercial, urbano, rural y espacial) y según su composición (orgánico, inorgánico y peligrosos)— y darles el mejor tratamiento posible.
- Residuos sólidos urbanos (RSU)
El incremento de la generación y disposición final de residuos sólidos urbanos (RSU) constituye una grave preocupación a nivel mundial, no sólo por la contaminación que de ellos deriva, sino por el creciente espacio que requiere su disposición final.
En 2004, en Argentina se sancionó y promulgó la Ley 25.916, que establece los Presupuestos Mínimos de protección ambiental para la gestión integral de residuos domiciliarios, ya sean de origen residencial, urbano, comercial, asistencial, sanitario, industrial o institucional. La SAyDS es la autoridad de aplicación y el COFEMA realiza la coordinación interjurisdiccional.
La responsabilidad sobre el manejo de RSU recae sobre los gobiernos municipales. Sin embargo, debido a la falta de presupuesto y de capacidad de gestión de la mayoría de los gobiernos locales, las acciones se reducen a la recolección domiciliaria y la disposición final de los residuos, que, en muchos casos, se realiza en basurales a cielo abierto sin suficientes controles ambientales y técnicos con los consiguientes riesgos para la salud y el ambiente. Soterrar basura de forma inadecuada conlleva el riesgo de contaminar la napa freática.
Se calcula que en Argentina el 60% de los RSU se dispone en basurales a cielo abierto sin ningún tipo de control sanitario, ambiental o social. Ese porcentaje podría ser mayor, pero faltan datos confiables.
La situación no cambia en los municipios turísticos, donde los RSU se depositan en "basurales" ubicados en las inmediaciones de las áreas pobladas, y distantes entre 10 y 30 km de las principales zonas de atractivo turístico. En el país, la disposición final de los residuos suele hacerse mediante relleno sanitario o a través de la práctica del vertedero controlado húmedo, es decir, una estructura mínima que consiste en movimientos de tierra e impermeabilización del área.
La gestión y mantenimiento del vertedero con todas sus operaciones diarias incluye la disposición adecuada del residuo, compactación, manejo de lixiviados y voladura de livianos y control de vectores.
En Argentina no se llevan estadísticas detalladas con respecto a la cuantificación, caracterización, evolución de la generación y demás aspectos vinculados al manejo de los RSU, ni se han realizado estudios extensivos que abarquen o puedan ser representativos de todo el territorio. La única excepción es un estudio realizado por la Organización Panamericana de la Salud en 2002. Tampoco se ha avanzado en planificar la regionalización de los territorios para garantizar una adecuada disposición final en rellenos sanitarios.
Resolver la problemática de gestión de RSU y preservar la salud y el medio ambiente requiere de una planificación integral que revierta y corrija los problemas derivados del manejo inadecuado de residuos.
Disposición de residuos sólidos urbanos
(por sector)
Fuente: Estrategia Nacional para la Gestión Integral de Residuos Sólidos Urbanos. SAyDS, Jefatura de Gabinete de Ministros.
Nota: Año 2010 datos estimados en base al Informe de la Evaluación Regional del Manejo de Residuos Sólidos Urbanos en América Latina y el Caribe, 2010, del Banco Interamericano de Desarrollo
- La Estrategia Nacional de RSU (Resolución AGN68/09)
En 2005, la SAyDS, en su carácter de Autoridad de Aplicación de la Ley 25.916, de Presupuestos Mínimos de manejo integral de RSU, elaboró la Estrategia Nacional para la Gestión Integral de Residuos Sólidos Urbanos (ENGIRSU).
Si bien la Nación asume el principal compromiso para implementar la ENGIRSU, la concreción de los objetivos y metas de la Estrategia depende del común acuerdo con los gobiernos provinciales y municipales, además del compromiso, protagonismo y esfuerzo de los actores no estatales involucrados: sector empresario de RSU, empresas recicladoras, organizaciones de civil, ciudadanos, etc.
La ENGIRSU se diseñó para ser implementada en todo el país entre 2005 y 2025 a través de la SAyDS y por medio de diversas líneas de acción en los diferentes niveles gubernamentales: apoyo técnico, asistencia económico-financiera, educación, comunicación y participación ciudadana, fortalecimiento institucional, fomento a la reducción en origen y la valorización de RSU, flujo de información y conocimientos, liderazgo nacional y adecuación de la legislación.
La Estrategia Nacional para la Gestión Integral de Residuos Sólidos presenta escasos avances a pesar de haber sido puesta en práctica hace una década.
Basurales a cielo abierto
(144 proyectos presentados en la SayDS)
Ubicación de los basurales a cielo abierto
Uso de cerco perimetral en los basurales a cielo abierto
Sin embargo, a diez años de su inicio, la ENGIRSU presentaba escasos avances. Si bien expone un marco conceptual y líneas estratégicas de actuación para todo el país, en la práctica no hubo resultados concretos de manejo integral de RSU, salvo casos de municipios que han logrado asistencia, por convenios o bien por haber ingresado en el programa de Municipios Turísticos.
La SAyDS solo brindó asistencia al 6,6% del total de municipios del país hasta el cierre de la auditoría, pues actúa de forma reactiva: brinda asesoramiento técnico o financiamiento solo a quienes lo solicitan. De todos modos, tampoco aplicó criterios de selección para la asistencia financiera de los proyectos presentados y no tenía registros formales de seguimiento ni monitoreo de los proyectos asistidos. En el marco de la ENGIRSU, no se ha verificado una acción integral para reducir la generación y la disposición final de los RSU, que se remiten habitualmente a basurales a cielo abierto (cavas) sin control. Tampoco implementa proyectos regionales ni ha confeccionado un mapa crítico ambiental que refleje prioridades de intervención.
La Ley 25.916 dictó una norma nacional de presupuestos mínimos de manejo integral de RSU, pero no se ha logrado implementar ninguno de sus objetivos, que establecen la separación en el origen, la revalorización y reutilización y la drástica disminución de la cantidad de RSU que se remiten a disposición final.
En 2006 se había iniciado el programa Ciudades que Recuperan para asistir técnica y económicamente —mediante subsidios directos no reintegrables de hasta $50.000— a los pequeños municipios de todo el país, en especial en las localidades que tienen basurales a cielo abierto. Este programa fue reemplazo al año siguiente por el de Municipios Sustentables. En el marco de estos programas, entre enero de 2007 y febrero de 2008, se iniciaron un total de 144 expedientes con proyectos para el tratamiento de RSU correspondientes a 15 provincias pero solo 44 recibieron asistencia técnico-financiera.
Dado el aumento de precios de los insumos necesarios para la gestión integral de RSU, los montos transferidos por los programas a los municipios no fueron suficientes para alcanzar los objetivos aprobados por los proyectos, como fue el caso de Saldán y Capilla del Monte, Córdoba. La SAyDS transfirió fondos para erradicar el basural a cielo abierto del predio militar ubicado en el municipio de La Granja (Córdoba) y construir la planta de selección y tratamiento; sin embargo, no había ningún predio de municipal disponible para tal fin. Con respecto a la incorporación de los recolectores informales a la gestión del RSU (Ley 25.916), solo se estableció el financiamiento para la reinserción social del personal informal de los basurales que se van a clausurar.
La AGN recomendó a la SAyDS revisar y actualizar la ENGIRSU, establecer metas cuanticualitativas con indicadores poblacionales y ecorregionales para la selección de los municipios y controlar formalmente la gestión de los proyectos asistidos, difundir eficazmente la estrategia en todos los municipios, diseñar manuales de procedimiento para la gestión integral de los RSU y fortalecer las acciones de inclusión social para todos los trabajadores informales vinculados a los RSU.
- Programa de residuos sólidos en municipios turísticos (Resoluciones 96/12, 97/12y 149/15)
La población itinerante de turistas añade entre un 25% y un 30% al volumen anual de residuos generados por las poblaciones permanentes en los municipios turísticos. Aquellos que se encuentran en las inmediaciones de los parques nacionales están a cargo de la disposición final de sus propios residuos y de los generados por los parques y sus visitantes, sin percibir mayor financiamiento por este motivo. Se estima que el promedio de RSU producido en estos municipios está entre los 1,2 y 1,5 kg/hab/día, superior al promedio nacional de 0,91 kg/hab/día.
La disposición de los RSU en estos municipios no varía con respecto a los demás, ya que se los coloca en basurales a cielo abierto sin ningún tipo de control sanitario, ambiental o social, en las inmediaciones de las áreas pobladas y distantes entre 10 y 30 km de las principales zonas de atractivo turístico.
El Programa de Residuos Sólidos en Municipios Turísticos no ha capitalizado las experiencias de la SAyDS en la Estrategia Nacional de Gestión de Residuos Sólidos Urbanos, ya que no articula con dicho organismo.
Para mejorar el manejo de residuos en estos municipios y apoyar su sustentabilidad ambiental se diseñó el Programa de Residuos Sólidos en Municipios Turísticos. Cuando la AGN lo auditó detectó múltiples debilidades:
- Bajo nivel de difusión, visibilidad y accesibilidad.
- Los mecanismos de asignación de recursos a los municipios no son transparentes porque los criterios de elegibilidad son ambiguos o inexistentes.
- Bajo nivel de monitoreo y seguimiento de las actividades de las Consultoras que realizan prácticamente todos los productos/servicios.
- No hay avances en el objetivo de fortalecimiento institucional que acompañen todo el proceso y otorguen a los municipios capacidad de control de las obras del Programa.
El Programa incluye componentes de fortalecimiento, capacitación, sensibilización y participación; sin embargo, no articula con los municipios elegibles una etapa de capacitación previa.
El manejo integral de residuos sólidos urbanos está estrechamente vinculado a las acciones de sensibilización y participación comunitaria, por lo que se requiere valorizar el componente de fortalecimiento, aumentar el registro y controlar el impacto de estas actividades. En los basurales saneados visitados en Puerto Iguazú y Andresito (Misiones) se observaron problemas de conservación que evidencian que el Plan de Fortalecimiento Institucional no ha resultado suficiente.
Los municipios turísticos, como beneficiarios y responsables del Programa de Residuos Sólidos en Municipios Turísticos, no reciben suficiente fortalecimiento y herramientas para gestionar y mantener las obras.
El Programa de Residuos Sólidos en Municipios cuenta con dos subprogramas, que están financiados, además de los recursos propios, con créditos del BID: el primero se encuentra bajo la órbita de la Secretaría de Turismo de la Nación (Subprograma 1) y el segundo, bajo la SAyDS (Subprograma 2).
El Subprograma 1 trabaja con municipios colindantes con Parques Nacionales, Áreas y Reservas Naturales Protegidas, Nacionales y Provinciales. En su evaluación, la AGN concluyó que presenta un nivel de eficacia —entendida en términos de cumplimiento de objetivos— significativamente menor que el planificado. Por ej., no se alcanzaron los niveles de cumplimiento de metas físicas proyectadas y hay una significativa subejecución financiera, lo que derivó en el pago de excedentes en concepto de comisiones de crédito.
Además, el Subprograma no recaba opiniones e inquietudes de comunidades adheridas, no supervisa actividades de consulta y difusión encomendadas a los municipios ni tramita y supervisa la difusión pública de los resultados de los estudios de impacto ambiental.
La Unidad Ejecutora a cargo del Subprograma 1 no ha ejercido un rol activo en facilitar acuerdos entre municipios próximos para la gestión exitosa de sus residuos sólidos. Tal vez, dice la AGN, incidieron los diversos cambios en la coyuntura institucional y la falta de una política de comunicación universal y sistemática de la Secretaría de Turismo.
En la asignación de recursos y proyectos entre municipios se verificaron debilidades relacionadas con la definición de criterios necesarios para considerar la elegibilidad de los municipios ("condición turística del municipio" y "colindancia a Parques Nacionales"). Sin perjuicio de lo anterior, el auditado no había provisto oportunamente un listado de municipios elegible de acuerdo al criterio que efectivamente utilizó.
Por otro lado, el Subprograma 2 se desarrolla en municipios que, si bien no limitan con Parques Nacionales, presentan problemas de manejo y disposición inadecuada de residuos sólidos que contaminan paisaje, agua, aire, suelos y sistemas naturales asociados a zonas de alto atractivo turístico.
En este caso la AGN ha observado las siguientes problemáticas:
- El grado de eficiencia alcanzado en este subprograma es bajo: solo se realizaron 7 de los 20 proyectos y 4 de las 20 obras planificadas, a pesar de que se había prorrogado el plazo de finalización por dos años más.
- No se implementaron todos los métodos de verificación necesarios para evaluar correctamente los indicadores de propósito establecidos por el BID, lo que imposibilita determinar el grado de efectividad del Programa.
- No se adoptan medidas para subsanar los problemas detectados en el funcionamiento general del Programa.
El diseño del Subprograma no se adecuaba a las posibilidades reales de ejecución; las metas se incumplieron por varios motivos: dada la fallida selección de municipios, se aplicaron esfuerzos en proyectos que finalmente no se concretaron; falta del personal necesario para dar cumplimiento a los requerimientos del BID y de la legislación nacional; y por último, falta de una evaluación exhaustiva de los productos presentados por las consultorías contratadas, sobre todo en su adecuación a las características y posibilidades reales de los municipios a los que estaban destinadas.
- Gestión de RSU en la cuenca Matanza-Riachuelo (Resolución AGN 160/15)
La AGN auditó a la ACUMAR en lo que se refiere al manejo de RSU.
En el informe se observó que el Plan Maestro de Gestión Integral de Residuos Sólidos Urbanos de la ACUMAR fue realizado sin contar con información de base suficiente y sin la intervención de todos los interesados y posteriormente no fue actualizado. Los tiempos de su cronograma de acción son de difícil cumplimiento. Además, no desglosa las acciones específicas con sus metas asociadas.
ACUMAR no ha logrado impulsar una política integral de gestión de RSU en los municipios para reducir y separar en origen, ni un sistema de recolección diferenciada. Estas prácticas solo se realizan en el municipio de Morón.
Si bien el Plan estipula como objetivo "incentivar la aplicación de nuevas tecnologías para el tratamiento y disposición final de residuos sólidos urbanos hacia un nuevo paradigma de disposición final de residuos", el organismo no impulsa la realización de estudios, evaluaciones, experiencias piloto ni actividades tendientes al cumplimiento de este objetivo.
La construcción de ecopuntos, Centros Integrales de Gestión de Residuos Sólidos Urbanos proyectados para promover el manejo sustentable de los residuos, no resuelve la gestión de RSU en las cuencas media y baja, donde la generación es ampliamente superior a los volúmenes de operación previstos para los ecopuntos, debido a la densidad de habitantes del área. En Merlo, La Matanza y Lanús, si bien soluciona algunos problemas municipales, no representa un cambio sustantivo en la gestión y tratamiento de los RSU, ya que apunta a los residuos de la poda y escombros, que representan el 10% de los residuos generados en la Cuenca (PMGIRSU, ACUMAR). Mientras que los ecopuntos de Morón, Avellaneda, Lomas de Zamora y Almirante Brown, no tienen la capacidad operativa suficiente para tratarlos. Estos municipios generan más del doble de los residuos que pueden tratar sus ecopuntos.
La sustentabilidad del manejo de los ecopuntos puede resultar incierta, ya que no se realizaron estudios de prefactibilidad económica para su funcionamiento, que estará a cargo de los municipios.
Finalmente, se observa un retraso en la limpieza de los basurales de la Cuenca. Este objetivo está lejos de su cumplimiento. Para 2015 se preveía que todos los basurales de la Cuenca estarían limpios, pero aún resta limpiar 66; hasta el momento, se limpiaron 186.
- Gestión de residuos provenientes de busques y artefactos navales por parte de la Prefectura Naval Argentina (Resolución 190/2011)
El problema de la contaminación por petróleo en los ambientes marinos ha recibido gran atención en los últimos años y sobre todo en los aspectos del destino y los efectos tóxicos del líquido derramado. La incidencia de los derrames resultantes del transporte marítimo y terrestre, de los accidentes de buques, de las operaciones de exploración y explotación y de las actividades asociadas, se incrementarán en los años por venir en tanto la demanda de petróleo como el principal recurso energético del planeta siga en aumento. Considerando el petróleo como una compleja mezcla de componentes orgánicos (hidrocarburos) y otros de tipo inorgánico (metales, azufre, entre otros) el destino de un derrame en el mar está determinado por la acción de procesos físicos, químicos y biológicos complejos e interrelacionados —la acción del viento y las mareas, la corriente litoral, la intensidad luminosa, la dispersión, la evaporación, la disolución, la degradación física y microbiana, la emulsión, la sedimentación y el enterramiento-.
Conforme lo consagra la Ley 18.398 la Prefectura Naval Argentina es la Autoridad Marítima Argentina y es el órgano a través del cual el Estado ejerce la policía de seguridad de la navegación, la seguridad y el orden público en las aguas de jurisdicción nacional y en los puertos, la protección marítima y fluvial, la función de órgano de aplicación de los convenios internacionales relativos a la seguridad de la vida humana en el mar, la protección ambiental y la prevención y la lucha contra la contaminación. La Prefectura Naval es una fuerza de seguridad dependiente, al momento de la auditoria, del Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos de la Nación. Desde diciembre de 2010 pasó a estar bajo la órbita del Ministerio de Seguridad.
La Ley 24.292 crea el Sistema Nacional de Preparación y Lucha contra la Contaminación y se designa a la Prefectura como autoridad de aplicación.
Bajo este Sistema se determina la necesidad de confeccionar un Plan Nacional de Contingencias, integrado por los planes de las empresas a cargo de instalaciones de manipulación de hidrocarburos, aquellas a cargo de monoboyas, oleoductos costeros y subacuos, a los buques petroleros y quimiqueros, a sus propietarios y fletadores, empresas a cargo de unidades mar adentro dedicadas a la exploración o explotación de petróleo y de empresas a cargo de terminales portuarias.
La AGN recorrió los puertos para verificar la existencia de los Planes de Contingencia y concluyó que la Prefectura Naval cumple satisfactoriamente con el objeto de auditoría. Asimismo, se detalló que cuenta con personal capacitado para llevar a cabo las tareas de gestión de residuos. Si bien es cierto que el país no está incluido en la denominada ruta del petróleo, las aguas bajo jurisdicción de la Prefectura presentan distintos grados de sensibilidad que ameritan mantener un estado permanente de control a fin de evitar problemas de contaminación de los diversos ecosistemas.
El río Paraná, vía marítima comercial más importante del país es también fuente de agua dulce del mayor conglomerado humano (Santa Fe—La Plata), la zona costera patagónica es asiento de la avifauna marina del país y fuente de ingresos tanto por la pesca como por el turismo (avistaje de ballenas, pingüineras y loberías entre otros). Es por ello que los esfuerzos de tiempo y dinero asignados a la prevención deben ser considerados como una inversión y no un gasto. La baja significatividad de los eventos ocurridos en aguas jurisdiccionales no deben llevar a disminuir el accionar de control y prevención que tan buenos resultados a dado hasta la fecha.
- Residuos peligrosos
En 1991, para regular el transporte internacional de residuos peligrosos, la Ley 23.922 aprueba la Convención de Basilea sobre el Control de los Movimientos Transfronterizos de los Desechos Peligrosos y su Eliminación.
En 1992, La Ley 24.051 da un marco normativo para la gestión de residuos peligrosos. Un año más tarde es reglamentada |60| y se designa a la SAyDS como Autoridad de Aplicación. La Ley tuvo amplia implementación en sus inicios, las provincias adhirieron expresamente y se constituyó en el marco técnico nacional con referencia a parámetros de vertido y estándares de calidad de recursos.
La Ley 24.051 y su normativa reglamentaria se aplican a:
- Residuos generados o tratados en lugares sometidos a jurisdicción nacional.
- Residuos generados en una provincia pero remitidos a otra provincia para su tratamiento (tránsito interjurisdiccional).
- Residuos generados o tratados en una provincia que ha adherido a la Ley 24.051.
- Exportación de residuos peligrosos (Convenio de Basilea).
La reforma constitucional de 1994 reconoció el dominio originario de las jurisdicciones provinciales sobre sus recursos naturales. Las Provincias fueron dictando normas específicas y las inscripciones de los generadores de residuos peligrosos se trasladaron desde el Registro Nacional hacia los provinciales. El resultado fue que en el Registro Nacional de Generadores y Operadores de Residuos Peligros se anotan los generadores ubicados en territorio nacional y los transportistas y operadores que realizan tránsito interjurisdiccional. La Ley 24.051 regula residuos peligrosos y patogénicos conjuntamente; las Provincias en algunos casos tienen una ley común para residuos peligrosos y patogénicos; en otros, tienen leyes diferenciadas.
La constitución y funcionamiento del Registro Nacional constituyó una larga tarea que fue auditada por la AGN. La gestión del PAMI en materia de residuos patogénicos y la del ENRE con relación a Bifenilos Policlorados (PCB, por sus siglas en inglés) también fueron objeto de auditorías.
- Registro Nacional de Residuos Peligrosos (Resoluciones AGN 13/00y 88/06)
El informe aprobado en 2006 auditó la gestión de la SAyDS respecto al Registro Nacional de Residuos Peligrosos entre 1999 y 2004 y verificó el grado de regularización, enmienda o subsanación de las observaciones y recomendaciones formuladas en el informe previo (Res. AGN 13/00).
La AGN encontró que no se había subsanado la mayoría de las deficiencias detectadas o se las había resuelto parcialmente:
- Poca actividad certificadora: solo el 7,4% de los operadores registrados contaba a julio de 2004 con el Certificado Ambiental Anual —que acredita en forma exclusiva la aprobación del sistema de manipulación, transporte, tratamiento o disposición final de los residuos peligrosos— y no se había completado la informatización del Registro Nacional.
- Si bien se estableció un manual de procedimientos, no era fácil de adaptación a los cambios. Tampoco se había desarrollado el programa de inspecciones previsto en el manual ni se contaba con suficientes técnicos de planta para realizar inspecciones conforme a la norma.
- No se determinó el universo de empresas y sujetos que están bajo el alcance de la Ley 24.051.
- No se cuenta con un registro de reincidentes ni un sistema de seguimiento de los sujetos que consignan antecedentes sumariales o reincidentes.
- La SAyDS no ha suscripto convenios con organismos públicos ni universidades para desarrollar acciones de inspectoría y control.
Durante el período auditado, la SAyDS había comenzado la identificación de la generación, transporte y operación de los residuos peligrosos que se movilizan en el país y había confeccionado un mapa de movimientos para identificar estadísticamente los puntos de mayor actividad. Organizó el Registro Nacional, donde inscribe sujetos, controla y aprueba manifiestos, cobra la tasa ambiental, interviene en la aplicación de sanciones por incumplimiento y maneja información ambiental de los sujetos inscriptos. Sin embargo, no ha certificado, inspeccionado y aprobado la actividad de la mayoría de los sujetos inscriptos. La falta de recursos humanos y materiales impide planificar ordenadamente y desarrollar las inspecciones y certificaciones.
- Gestión de residuos patogénicos en el Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y pensionados (INSSJP, "PAMI") (Resolución AGN21/12)
Se auditaron las actividades desarrolladas entre 2009 y 2011 por el Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados (INSSJP, "PAMI") referidas a la gestión de residuos patogénicos |61|. En particular, se realizaron tareas de campo en los Policlínicos PAMI I y II de la ciudad de Rosario, Santa Fe. Ninguno de los policlínicos visitados estaba inscripto en el Registro de Residuos Peligrosos.
Allí se observó que no hay un criterio unificado para el tratamiento de los residuos patogénicos en los Policlínicos PAMI I y II, ya que cada uno cuenta con el propio. Tampoco la capacitación brindada en la materia está unificada. En cada policlínico, la cantidad, calidad, currícula y universo de la capacitación es diferente.
Los materiales en desuso (camas, sillas, escritorios), cajas de suministros y materiales de obra distribuidos en pasillos y patios dificultan el accionar del personal y el traslado de contenedores de residuos patogénicos.
Hay demoras de más de un año en el proceso de contratación de la empresa de servicios para la recolección, tratamiento y disposición de los residuos patogénicos y peligrosos. Al cierre de la auditoria se realizaban prórrogas mensuales con la empresa que venía prestando el servicio.
En síntesis: La operatoria diaria presenta inconsistencias que pueden ser atribuidas a las diferencias de criterios entre los dos policlínicos. Esto se hace particularmente visible en la capacitación brindada por uno y otro hospital. Si bien en ambos la gestión de los residuos patogénicos respeta normas generales en la materia (cartelería, recipientes, bolsas, higiene de los depósitos) se observan falencias que pueden llegar a aumentar los costos del proceso (incluir residuos comunes dentro de recipientes de patogénicos), provocar daños a la población o lesiones en el personal por la incomodidad para el traslado interno de los recipientes hasta los depósitos.
La AGN recomendó que se implementen mecanismos eficientes y unificados de capacitación y control a fin de optimizar el proceso de gestión de esos residuos.
Algunas de estas falencias serían mitigadas de concretarse la ampliación y remodelación de uno de los nosocomios, en trámite al finalizar la auditoría.
- Gestión de bifenilos policlorados (PCB, por sus siglas en inglés) (Resoluciones AGN29/04y 14/09)
Los bifenilos policlorados (PCB) son aceites pertenecientes a los hidrocarburos aromáticos clorados, que se obtienen a partir de agregados de átomos de cloro a moléculas de difenilos de origen sintético. Algunos tipos de PCB, como los coplanares, presentan alto grado de toxicidad.
Son utilizados tanto en transformadores eléctricos, condensadores y motores eléctricos refrigerados con líquido como en sistemas hidráulicos y lubricantes.
El uso de PCB dentro de la industria eléctrica se basó fundamentalmente en su resistencia intrínseca al fuego y a su estabilidad química. Sin embargo, estas mismas propiedades hacen de los PCB una sustancia peligrosa para el ambiente y la salud de las personas, ya que pueden introducirse fácilmente en el medio ambiente a través del agua, la atmósfera o por su acumulación en el suelo y, debido a su extrema resistencia a la ruptura química y biológica, tienden a acumularse, permanecer y biomagnificarse en los organismos vivos.
El peligro más importante que puede traer aparejado el uso de transformadores que contienen PCB está asociado principalmente a su funcionamiento defectuoso, ya que en estos casos, si se producen pérdidas o fugas de tales sustancias, pueden contaminar el suelo, el agua y las napas freáticas. El principal riesgo se presenta si los transformadores explotan o se prenden fuego, circunstancia en la cual el PCB genera un producto químico denominado dioxina, sustancia altamente tóxica.
El Ente Nacional Regulador de la Electricidad (ENRE) tiene la facultad de hacer cumplir el régimen de la energía eléctrica (Ley 24.065) controlando la prestación de los servicios y el cumplimiento de las obligaciones contractuales de los concesionarios del mercado eléctrico sujetos a jurisdicción nacional, entre los que se encuentran EDESUR, EDENOR y EDELAP para la ciudad de Buenos Aires y algunos partidos de la provincia de Buenos Aires.
A partir de 1991 se dictaron normas para regular el uso de PCB en Argentina y proteger la salud de los trabajadores involucrados en su manejo |62|, incluyendo la Ley 24.051 para la Gestión de Residuos Peligrosos que categoriza el uso de PCB |63|. En 2001, una Resolución conjunta del Ministerio de Salud y el Ministerio de Trabajo establece que los PCB deberán ser reemplazados gradualmente, cuya fecha tope es el año 2010.
La Ley 25.670, de Presupuestos Mínimos para la Gestión y Eliminación de los PCB, aprobada en 2002, regula las acciones relacionadas con el manejo de PCB en todo el territorio nacional y obliga a sustituir para el año 2010 el uso de la sustancia, previa presentación de programas de reemplazo, eliminación o descontaminación antes de 2005. A este conglomerado de normas hay que sumar todas las resoluciones del ENRE que han sido dictadas para regular el uso de PCB.
Asimismo, la Argentina suscribió a una serie convenios internacionales para el control de sustancias peligrosas, incluidos los PCB: el Convenio de Basilea (1991), Convenio de Rotterdam (2000) y Convenio de Estocolmo (2005). La SAyDS, a través de la Dirección Nacional de Control Ambiental, es la encargada de coordinar la gestión inherente a las sustancias y productos químicos dentro de su competencia y es la autoridad de aplicación de los convenios.
La AGN detectó que la unidad encargada de la articulación de los Convenios, fundamental para un mejor desarrollo, ejecución y control de planes y programas sobre la temática, no había sido formalmente creada hasta el cierre de la auditoría de 2009. Sólo existía una resolución que designaba al responsable del grupo de trabajo encargado de la gestión de sustancias y productos químicos.
En los objetivos contemplados en el plan nacional para la aplicación del Convenio de Estocolmo quedaron metas incumplidas, en tanto no se había gestionado aún la obtención de financiamiento para la ejecución de cinco programas propuestos. En particular, no constan acciones dirigidas al Programa de Acción y Eliminación de PCB para dar cumplimiento con la Ley N° 25.670 que indica que todos los aparatos que contengan PCB deberán ser descontaminados antes de 2010. Tampoco el Inventario Preliminar de PCB es completo y actualizado, ya que no se cuenta con información de todas las provincias. En definitiva, si bien se han implementado acciones para regular el uso de sustancias peligrosas como los PCB, no se están cumpliendo adecuadamente con las obligaciones contraídas a través de los citados convenios.
Respecto al uso de PCB como refrigerante en los transformadores de electricidad, la AGN auditó la gestión del ENRE en este aspecto. Las falencias observadas fueron varias:
- Durante el período auditado, el ENRE mostró un accionar negligente, al demorar seis años en solicitar información a los agentes del mercado eléctrico mayorista (MEM) sobre si tenían PCB en su poder.
- Tampoco había realizado un inventario de los equipos transformadores pertenecientes a los agentes del MEM, no contaba con un sistema de registro de consultas y denuncias apto para determinar las áreas críticas con mayor concentración de conflictos y no formuló cargos a las empresas distribuidoras por no priorizar la toma de muestras en las zonas con mayores reclamos de los usuarios.
- No intimó a su vencimiento (mayo 2002) a las distribuidoras a presentar un programa de reemplazo y sustitución paulatina de los equipos y un programa de mantenimiento de los equipos contaminados con PCB en servicio, actitud que mantuvo hasta la promulgación de la Ley 25.670, de Presupuestos Mínimos.
- Los valores máximos previstos en los contratos de concesión respecto de las multas por seguridad pública y daño ambiental no guardaban relación con los eventuales perjuicios para la salud de las personas y el medio ambiente.
En Síntesis
Una gestión integral de residuos debe tener en cuenta el concepto de las 3 R: Reducir, Reutilizar y Reciclar. La opción más favorecedora es la minimización y prevención de la generación de residuos, lo cual implica un cambio de comportamiento en los patrones de consumo y producción de basura de los habitantes.
Sin embargo, los municipios, encargados de manejar los RSU, no cuentan con los suficientes recursos, por lo que deben desistir de aplicar una gestión más efectiva y amigable con el ambiente y limitarse a la recolección domiciliaria —que en la mayoría de los municipios no es diferenciada— y disposición final de los residuos —que se realizan principalmente en basurales a cielo abierto, con escasos controles ambientales y técnicos.
A nivel nacional, la Ley 25.916 establece los Presupuestos Mínimos para la gestión de RSU, pero sus objetivos están lejos de ser alcanzados.
La estrategia nacional ideada para gestionar los RSU y revertir las inadecuadas prácticas de su manejo no dio los resultados esperados. La disposición final, objetivo mínimo que se había establecido, no fue resuelta y aún se siguen utilizando basurales a cielo abierto sin tomar las mínimas medidas de seguridad e higiene. También en la coordinación entre jurisdicciones se detectaron grandes problemas. Los municipios turísticos, que se enfrentan a una generación de residuos mayor a la media nacional debido a la gran cantidad de visitantes que reciben, deben lidiar, además, con el manejo de los residuos generados en parques y reservas nacionales o provinciales adyacentes, y no cuentan con los recursos o capacidades suficientes para gestionarlos. El programa ideado para resolver esta problemática enfrentó muchos obstáculos y no pudo ser ejecutado de forma eficiente: se asistió a pocos municipios y se ejecutó una porción menor de las obras planificadas. Una situación similar enfrenta la administración de residuos peligrosos, pues la SAyDS no ha realizado las necesarias tareas de certificación, inspección y aprobación de las actividades de la mayoría de los generadores.
La zona de seguridad de fronteras y del interior comprende una franja ubicada a lo largo del límite territorial de un Estado y una cintura alrededor de los establecimientos militares o civiles de interés estratégico para la defensa del país. En Argentina, estas tierras adquirieron relevancia a partir de la Ley 15.385, de 1944 |64|, que otorga al Poder Ejecutivo Nacional (PEN) la facultad de delimitarlos. Desde entonces, han quedado fijados en un ancho de 150 km en la frontera terrestre, 50 km en la frontera marítima y 30 km en las zonas del interior.
La regulación en materia fronteriza comenzó a desarrollarse a nivel mundial durante la misma época, con bastantes similitudes en países vecinos, aunque no siempre bajo la misma configuración. En la mayoría de los casos, el formato legal establece la conveniencia nacional de que los bienes ubicados en estos terrenos pertenezcan a ciudadanos nacionales. La medida responde a los objetivos de preservación del territorio y a la integridad del país ante posibles enfrentamientos bélicos u ocupación geográfica como también a una política de nacionalización de los recursos que se poseen.
La conveniencia nacional de que los bienes ubicados en zonas de frontera pertenezcan a ciudadanos nacionales, responde a objetivos de preservación del territorio, a la integridad del país ante posibles enfrentamientos bélicos u ocupación geográfica y a la nacionalización de los recursos que se poseen.
En Argentina, la administración de los espacios fronterizos se enfrenta a lagunas legales en cuanto a la compra por extranjeros y otros hechos de carácter operativo que han permitido apropiaciones sin el respeto a los procedimientos exigidos.
La Argentina presenta lagunas legales en cuanto a la administración y a la compra por extranjeros de los espacios fronterizos.
La Secretaría del Interior —dependiente del Ministerio del Interior y Transporte— aplica las leyes relacionadas con la preservación de la seguridad de las áreas y zonas de seguridad. Además, es el órgano coordinador, asesor y orientador de las autoridades nacionales, provinciales y municipales que desarrollan actividades en las zonas de seguridad y que, directa o indirectamente, atañen a la defensa nacional |65|.
En particular, la Secretaría del Interior aplica el régimen de "previa conformidad", que establece los requisitos para quienes deseen adquirir inmuebles o permisos y concesiones en zona de frontera.
Otro aspecto a destacar es la posesión o tenencia de inmuebles en zonas de seguridad que se vincula con la presencia de agua dulce, como es el caso de la zona andino-patagónica, en donde se encuentran las cuencas altas de los ríos que atraviesan la región —aquellos que son tributarios de importantes lagos— o de bosques nativos. En estas zonas resulta indispensable la protección del recurso dada su condición estratégica para el desarrollo económico, social, cultural y ambiental de la población actual y futura.
La protección de las zonas de seguridad con presencia de agua dulce y de bosques nativos resulta indispensable, dada la condición estratégica de los recursos y de la protección del ambiente.
La correcta disposición de los recursos afecta el patrimonio nacional, ya que está en juego un territorio de alto valor natural. Por este motivo es importante que los permisos se cedan bajo los estándares apropiados, midiendo fundamentalmente el impacto ambiental correspondiente y evaluando cualquier otro posible efecto nocivo.
- Compraventa de tierras en zonas de seguridad. Secretaría de Interior (Resoluciones AGN 201/08 y 52/09)
La AGN se ha involucrado con la problemática "zona de seguridad" a través de dos investigaciones desarrolladas sobre el territorio andino-patagónico y en áreas de frontera en las provincias de Corrientes y Misiones.
El Ministerio del Interior no prevé la protección y conservación de los recursos naturales en las zonas de seguridad.
En el marco de sus investigaciones, la AGN observó que si bien la Secretaría de Interior tiene cierta previsión para determinar la existencia o inexistencia de accidentes de carácter orográfico e hidrográfico que dificulten el tránsito de personas, no se hallaron indicadores vinculados a la protección y conservación de los recursos naturales existentes en dichas zonas ni un eficiente seguimiento y monitoreo a cargo de la autoridad competente para cumplir con los preceptos establecidos en la Ley Ambiental 25.675.
La tarea de auditoría consistió en revisar expedientes en la Secretaría de Interior para verificar el cumplimiento de los requisitos establecidos por la normativa vigente.
Durante 2003 y 2007, en el caso de las zonas de seguridad en la región andino-patagónica, 428 expedientes iniciaron el trámite de previa conformidad para la obtención de inmuebles, de los cuales 137 fueron aprobados.
Solo el 48% de los expedientes aprobados analizados por la AGN cumple con la normativa; el resto presentó de forma incompleta los formularios o faltaba alguna documentación necesaria. Se destacan Santa Cruz y Chubut, en donde solo el 25% y el 33%, respectivamente, de los trámites aprobados cumple con la normativa.
Cumplimiento con la normativa del trámite de "previa conformidad" en la región andino-patagónica
(según región)
Provincia Cumple con la normativa (%) Cumple parcialmente con la normativa (%) Presentacion incompleta de los formularios (%) Falta alguna documentación exigida (%) Chubut 33 50 17 Neuquen 60 40 - Rio Negro 56 44 Santa Cruz 25 58 17 Tierra del Fuego 63 37 - TOTAL 48 46 6 En 2005, el Ministerio del Interior estableció un mecanismo de consulta con la SAyDS para determinar la existencia de bosques nativos en los inmuebles donde se solicita previa conformidad, pero en el 94% de los expedientes revisados no se realizó el pedido a la SAyDS. En cuanto a la zona Mesopotámica, entre 2005 y 2008 se iniciaron 382 expedientes del trámite de previa conformidad, de los cuales 124 fueron aprobados.
A diferencia de la zona andino-patagónica, en Corrientes y Misiones se registró un mayor porcentaje (86%) de expedientes aprobados que cumplen con la normativa. El 14% restante cumple parcialmente.
Cumplimiento con la normativa del trámite de "previa conformidad" en Corrientes y Misiones
Provincia Cumple con la normativa (%) Cumple parcialmente con la normativa (%) Presentacion incompleta de los formularios (%) Falta alguna documentación exigida (%) Corrientes 100 0 0 Misiones 78 17 5 Corrientes y Misiones |66| 100 0 0 TOTAL 86 11 3 Teniendo en cuenta la creciente importancia de la temática ambiental en nuestro país a partir de la reforma constitucional de 1994, la existencia de tratados internacionales y el desarrollo normativo nacional alcanzado en la materia, resulta relevante elaborar un nuevo marco regulatorio para las zonas de seguridad, que incorpore la protección y conservación de los recursos naturales.
Las provincias de Corrientes y Misiones cuentan con una gran superficie de bosques nativos y con dos importantes cursos de agua: los ríos Paraná y Uruguay y sus afluentes. En la actualidad, la actividad económica del área presiona la vegetación original. Asimismo, la presencia de extensas zonas de cultivo, sumada al movimiento que ello significa, así como la influencia del laboreo y los controles de pesticidas, hacen necesario conocer las actividades que se realizan en la zona a efectos de asegurar la sustentabilidad del sistema.
En particular, es importante exigir estudios de impacto ambiental para toda actividad que pueda degradar el ambiente o afectar la calidad de vida de la población en forma significativa y proyectos de inversión para todas las actividades económicas, con mecanismos establecidos que aseguren su seguimiento y monitoreo por la autoridad competente.
En esta línea, la AGN detectó que el marco normativo no tiene incorporada la dimensión ambiental, en cuanto a preservación y protección de los recursos naturales, para las actividades que se desarrollan en zonas de seguridad.
Dentro del marco normativo aplicable no está incorporada la dimensión ambiental—en cuanto a preservación y protección de los recursos naturales— para las distintas actividades que se desarrollan en las zonas de seguridad.
Se resaltan dos puntos relevantes. En primer lugar, la falta de información y de conocimiento de las actividades desarrolladas sobre estos terrenos, como así también de sus propietarios. Resulta complejo calcular el porcentaje actual de las zonas ocupadas, pues el armado de la base de datos (para registrar las operaciones inmobiliarias, la titularidad de los dominios y las transferencias de acciones o modificaciones de la estructura societaria de las firmas titulares de esos bienes), responsabilidad de la Secretaría de Interior, estaba pendiente al momento de la auditoría.
Existe un desconocimiento sobre las actividades desarrolladas en las zonas de seguridad así como sobre quiénes son sus propietarios.
En segundo lugar, la legislación en materia de previa conformidad sobre los requisitos necesarios para poseer inmuebles en las zonas de seguridad es dispersa. En su mayoría, estas normas fueron emitidas por organismos hoy inexistentes o que han perdido la competencia sobre la materia, y a su vez, los organismos no cuentan con un manual de procedimientos adoptado formalmente para la realización del trámite de previa conformidad. Por ejemplo, en los casos analizados por la AGN, no se encontró un procedimiento único y uniforme aplicable al trámite y, además, algunos expedientes aprobados y revisados no cumplen con todas las exigencias de la normativa.
Esas lagunas legales explican, en parte, que escenarios muy ricos a nivel natural y estratégicos a nivel de defensa nacional, como la Cordillera, algunas zonas distinguidas por bosques nativos, el Acuífero Guaraní y algunos de los ríos más caudalosos del país, se encuentren hoy en un proceso de extranjerización de la tierra. Al respecto, sobresale la ausencia de un régimen sancionatorio para proteger estos recursos estratégicos en las zonas de seguridad.
En síntesis, la AGN sugiere que la Secretaría de Interior articule y coordine con los organismos provinciales que tienen competencia ambiental y con la autoridad nacional ambiental —la SAyDS—, ya que esto facilitará una gestión eficiente en la preservación de los recursos existentes.
Por lo tanto, debe dotarse al organismo de los recursos humanos y tecnológicos necesarios para asegurar el cumplimiento de las tareas asignadas por la normativa y realizar las adecuaciones y la actualización que requiere el control de las actividades en las zonas de seguridad.
En Síntesis
La regulación de la propiedad de la tierra es un tema de relevancia geopolítica, ya que están involucradas vastas extensiones de tierras estratégicas para la protección de los intereses nacionales y ricas en recursos naturales, como agua potable, hidrocarburos y biodiversidad. La alta demanda de tierras aptas para la agricultura y de recursos naturales no se dirigió solo a las regiones productivas sino también a sus fronteras.
En la actualidad, las leyes argentinas no proporcionan límites claros y se han vendido grandes extensiones con riquezas incalculables y otras de importante valor estratégico, muchas de ellas compradas por extranjeros o por personas que no cumplen todos los requisitos necesarios para poseer inmuebles en zonas de seguridad.
Dada la falta de mecanismos de supervisión, sumada al desconocimiento de quien posee el dominio de esas áreas, la extranjerización de tierras en el país se ha convertido en un proceso que mina la capacidad del Estado para controlar el movimiento a través de sus fronteras y de regular efectivamente el comportamiento dentro de ellas.
Es necesario establecer reglas y proveer recursos para garantizar la defensa del territorio nacional y el acceso a la tierra en condiciones que permitan el desarrollo de actividades productivas y de subsistencia así como la protección y preservación de los recursos naturales y culturales.
Resumen visual de temáticas auditadas
Conclusiones destacadas
A continuación se presenta una síntesis de las principales observaciones sobre la gestión ambiental, agrupadas por ejes temáticos. Para esta publicación, se analizaron los informes más relevantes producidos por las distintas áreas de la AGN sobre el desempeño de diversos organismos del Estado Nacional: la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable; la Administración de Parques Nacionales; el Ente Regulador de la Electricidad; el Ministerio de Educación; el Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto; el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca; el Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios; el INTA; el SENASA; el ex Comité Ejecutor Matanza-Riachuelo; la Autoridad de Cuenca Matanza-Riachuelo (ACUMAR); el Ministerio de Turismo; el Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados; el ex Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios; el Ente Regulador de Agua y Saneamiento (ERAS); Aguas y Saneamiento Argentinas (AySA); el Ente Nacional de Obras Hídricas de Saneamiento (ENOHSA); el Ministerio del Interior y Transporte.
Humedales
Los humedales son zonas inundadas en forma temporal o permanente -como lagos, ríos, pantanos, deltas o estanques-, importantes para la preservación de la biodiversidad, la regulación de los regímenes hídricos y la adaptación al cambio climático. La Argentina asumió un compromiso internacional para su conservación y uso racional en 1971, aunque a fin de 2010 -cuando la AGN finalizaba las tareas de campo de la auditoría- aún estaba pendiente la reglamentación de la Ley 23.919, que ratificó la adhesión a la Convención Ramsar. La Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable, como autoridad de aplicación, permanecía sin misión o funciones para lograr el cometido. A estas falencias se suma la inexistencia de una Ley de Presupuestos Mínimos que establezca parámetros para las provincias competentes. Como consecuencia, la Argentina no había desarrollado una política nacional de humedales, ni un inventario completo y actualizado, ni procedimientos normativos que los regulen, ni -menos aún- había realizado acciones de preservación. En suma, no había cumplido con los compromisos asumidos casi cuatro décadas antes en la Convención Ramsar.
Auditorías: Resolución AGN 151/11
Bosques
Si bien los bosques nativos están sujetos a un régimen nacional de protección, en la práctica se han impuesto políticas de desarrollo productivo que atentan contra el manejo sustentable de este valioso recurso natural. La intensificación de la explotación de los suelos -promovida provincialmente y desde el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación- no está armonizada con los límites a la expansión de la frontera agropecuaria que debe resguardar la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable como autoridad de aplicación de la ley de Bosques Nativos. El ordenamiento territorial -principal herramienta de dicha ley- ha sido lento y deficiente. Entre tanto, se han talado grandes extensiones de bosques nativos, sobre todo en provincias del Norte que se reconvirtieron al cultivo de la soja, sin que se haya logrado disminuir la tasa de deforestación en la Argentina. La falta de financiamiento corrobora la baja prioridad asignada a la protección de bosques, ya que en ninguno de los años auditados (2007 a 2013) las partidas del Presupuesto Nacional destinadas a este fin superaron el 36% de lo que disponía la ley. Finalmente, debido a la relación de esta temática con conflictos por la tenencia de la tierra, la AGN ha advertido sobre la necesidad de coordinar con el Instituto Nacional de Asuntos Indígenas para garantizar los derechos de las comunidades indígenas y campesinas.
Auditorías: Resolución AGN 38/14
Suelo
El 75% de las tierras de la Argentina son áridas o semiáridas y por ello están expuestas a procesos de degradación ecológica que atentan contra su fertilidad y capacidad productiva. Para evitar o mitigar la desertificación -amenaza que crece al ritmo de la expansión de la soja y otros cultivos-, el Estado Nacional debe asegurar el cumplimiento de la Ley 22.428, de Fomento a la Conservación de Suelos, sin presupuesto desde 1989. La Argentina adhiere a la Convención de las Naciones Unidas para la Lucha contra la Desertificación, con la Dirección de Conservación de Suelos como autoridad de aplicación del Programa de Acción Nacional de Lucha contra la Desertificación. Las tareas de auditoría sobre este programa se vieron limitadas por la falta de documentación provista sobre los proyectos que lo integran, aunque de la información analizada se pudo observar que las metas son demasiado amplias para resultar practicables. El programa es financiado en su totalidad por préstamos internacionales, gestionados con demoras significativas y luego aplicados a través de terceros prácticamente sin rendición de cuentas. La AGN concluyó que los esfuerzos para evitar la degradación de las tierras no produjeron los resultados esperados.
Auditorías: Resolución AGN 151/08
Fuego
Desde 1996 existe la Unidad Ejecutora del Plan Nacional de Manejo del Fuego dentro de la órbita de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable, con el objetivo de articular acciones a nivel nacional e intervenir en incendios que exceden la capacidad de respuesta de las provincias o los Parques Nacionales. Luego de auditar el Plan Nacional de Manejo del Fuego por más de una década, la AGN concluyó que no cumple con la misión que dio lugar a su creación. Uno de los mayores obstáculos ha sido la inexistencia -hasta 2012- de una ley que integrase en un sistema federal el manejo del fuego y de los recursos naturales. La Unidad Ejecutora no estaba equipada para coordinar una estrategia regional para combatir incendios. La AGN recomendó dotarla de recursos estables, actualizar su estructura (incluyendo la incorporación de más meteorólogos) y otorgar representación a las provincias. También sugirió desarrollar procedimientos, llevar a cabo una planificación anual coordinada, distribuir fondos y equipos a las provincias de acuerdo a necesidades y pronósticos, e implementar mecanismos de participación ciudadana.
Auditorías: Resoluciones AGN 81/01, 140/06 y 195/13
Aire
La contaminación del aire no solo afecta negativamente a la vegetación y la calidad de vida sino que también produce lluvia ácida, potencia el efecto invernadero y destruye la capa de ozono. La AGN analizó los controles que ejerce el Estado Nacional sobre fuentes contaminantes y evaluó el grado de implementación de las estrategias nacionales para eliminar el consumo de sustancias que agotan el ozono. Con relación a emisiones de centrales termoeléctricas, detectó que aun cuando los operadores cumplieran con los plazos establecidos para el envío de datos sobre emisiones, el Ente Nacional de Regulación de la Electricidad no tenía capacidad operativa para realizar los controles en tiempo y forma. Tampoco contaba con mecanismos de alerta temprana en caso de que se excedieran los límites de emisión establecidos. Respecto a emisiones de gases y ruidos de automotores, la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable ejecutó acciones aisladas, y la AGN recomendó la elaboración de una estrategia integral que además articule acciones con la Comisión Nacional de Regulación del Transporte y autoridades provinciales. En tanto, con relación a los compromisos asumidos en el Convenio de Viena y en el Protocolo de Montreal, se verificó el cumplimiento del cupo de importación de sustancias que agotan el ozono, producto de la entrada en vigencia del Sistema de Licencias de Importación y Exportación. Sin embargo, no es posible medir avances con respecto a la protección de la capa de ozono en la Argentina debido a la ausencia de información de base y herramientas de gestión.
Auditorías: Resoluciones AGN 186/04, 27/10 y 103/11
Fauna
En auditorías sobre el Convenio de Diversidad Biológica y sobre la gestión de la Administración de Parques Nacionales, la AGN detectó problemas recurrentes en el manejo de fauna. Los programas para la conservación de especies amenazadas y para la protección del hábitat de la fauna silvestre no fueron armonizados con la Estrategia Nacional de Biodiversidad. No se pudo establecer la efectividad de los programas por no existir mecanismos de monitoreo de los avances. En los parques de la Patagonia, donde viven especies seriamente amenazadas como el huemul y el pudú, los equipos de auditoría observaron que si bien la Administración de Parques Nacionales patrullaba el área, no aplicaba medidas concretas de conservación. En cuanto a especies exóticas invasoras -la segunda causa de pérdida de biodiversidad a nivel mundial-, no había un programa nacional para evitar su introducción y frenar su expansión. En la Patagonia Norte, la AGN observó dificultades para contener el avance del castor americano y del alga "Moco de Roca", especies provenientes del hemisferio norte que tienen efectos negativos a nivel ecológico y socioeconómico.
Auditorías: Resoluciones AGN 80/13 y 29/14
Patrimonio
Sucesivas auditorías en la Administración de Parques Nacionales muestran deficiencias en la administración de las áreas nacionales, destacando la ausencia de zonas de amortiguamiento -importantes para reducir los impactos de la actividad humana en territorios cercanos-, y de corredores ecológicos que permitan la movilidad de las especies. Este aislamiento atenta contra el objetivo de preservación que dio origen a su creación. Por otra parte, la Administración de Parques Nacionales no cuenta con presupuesto o personal idóneo para llevar a cabo proyectos de conservación. En cuanto a la gestión conjunta de recursos naturales y culturales con las comunidades originarias que viven en las áreas protegidas, la AGN observó escaso nivel de implementación. Se auditó también la gestión del Comité Argentino del Patrimonio Mundial, bajo la órbita del Ministerio de Educación, con relación al cumplimiento de compromisos asumidos en la Convención del Patrimonio de la Humanidad de la UNESCO. La AGN observó que el Comité Argentino no contaba con recursos para asistir a los sitios designados Patrimonio de la Humanidad y detectó problemas de conservación que podrían afectar su valor excepcional y permanencia en la lista de la UNESCO. Finalmente, la AGN auditó el Programa de Gestión Ambiental y Turismo en la Antártida, donde la Argentina tiene presencia científica desde 1904. Se recomendó al Instituto Antártico Argentino mejorar los procesos administrativos y de control, llevar a cabo acciones para hacer frente a los impactos negativos del creciente turismo y la pesca, y articular con otros organismos gubernamentales.
Auditorías: Resoluciones AGN 192/06, 28/10, 242/10, 248/11, 264/12, 29/14, 29/15 y 30/15
Pesca
La regulación de la pesca es de gran relevancia para el equilibrio ecosistémico y para la conservación de fuentes de trabajo en la Argentina. De la serie de auditorías realizadas surge que el Estado Nacional no ha tomado medidas para garantizar la sustentabilidad de este recurso. El Consejo Federal de Pesca, a cargo de la política pesquera nacional, no armonizó los objetivos de la Ley Federal de Pesca con los de la Ley General del Ambiente ni adoptó las pautas de manejo de pesca responsable de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura. La AGN realizó una serie de auditorías sobre la merluza común, una de las especies más amenazadas, concluyendo, en 2011, que las autoridades no realizaban un adecuado control y que la pesca no resultaba sustentable. En efecto, el Consejo Federal de Pesca otorgaba permisos de captura que superaban las recomendaciones del Instituto Nacional de Investigación y Desarrollo Pesquero (INIDEP), no sancionaba a los infractores, no prevenía la pesca ilegal y no exigía métodos para evitar la captura incidental de juveniles. También se encontraron problemas de regulación y control al relevar las áreas de veda y límites de captura del variado costero, como rayas, tiburones y corvinas blancas. La AGN ha recomendado la elaboración de un plan estratégico conjunto entre la Nación y las provincias pesqueras que garantice la sustentabilidad ecológica, económica y social de la actividad.
Auditorías: Resoluciones AGN 67/02, 17/08, 9/11 y 32/15
Gestión de residuos
No se cumple ninguno de los objetivos de la Ley de Presupuestos Mínimos para el manejo integral de Residuos Sólidos Urbanos (RSU); no hay separación en origen, no se revaloriza ni reutiliza la basura y la disposición final se realiza mayoritariamente en basurales a cielo abierto sin ningún tipo de control sanitario, ambiental o social. La Estrategia Nacional para la Gestión Integral de RSU, implementada en 2005, presenta escasos avances y tres años después solo se había prestado asistencia al 7% de los municipios. Por su parte, el programa Municipios Sustentables había brindado apoyo técnico-financiero a 44 de los 144 municipios que lo solicitaron y en muchos de esos casos los montos transferidos resultaron insuficientes para alcanzar los objetivos. Los municipios turísticos, que deben lidiar con una carga extra de residuos, no han resuelto la problemática y depositan los RSU en "basurales" ubicados cerca de las áreas pobladas. El programa Residuos Sólidos en Municipios Turísticos tuvo bajo nivel de difusión, accesibilidad y control, y los mecanismos de asignación de recursos fueron poco transparentes. El Plan Maestro de Gestión Integral de RSU en la cuenca Matanza-Riachuelo estuvo enfocado en la limpieza superficial, no en el saneamiento, por lo que surgieron nuevos basurales. Con respecto a residuos peligrosos, no se ha creado una unidad encargada de articular los convenios relativos a su control. Se detectaron fallas crónicas en la gestión del ENRE respecto de bifenilos policlorados (PCB) y de residuos hospitalarios en policlínicos del PAMI en Rosario.
Auditorías: Resoluciones AGN 13/00, 29/04, 88/06, 14/09, 68/09, 190/11, 21/12, 96/12, 97/12, 149/15, 160/15
Agricultura
La fuerte expansión del áera cultivada que experimentó la Argentina entre 2003 y 2013, con escaso control del Estado, conllevó la deforestación, erosión y degradación de recursos naturales, así como el desplazamiento y violación de los derechos territoriales de comunidades originarias. Respecto de esto último, la lentitud en la implementación del Programa de Relevamiento Territorial del INAI atenta contra la protección de los derechos de los pobladores originarios. A pesar del crecimiento exponencial de la superficie cultivada de soja, que en la década aumentó 70%, el INTA no había realizado ninguna evaluación de impacto ambiental ni proyectos de compensación. Las tareas de capacitación a productores en el marco del ProFeder tuvieron gran cobertura, aunque tendrían mayor eficacia si se facilitara el financiamiento para implementar las técnicas quee promueve. Respecto del uso excesivo o inadecuado de agroquímicos, la Comisión Nacional de Investigación de Agroquímicos, creada en 2009, realizó un primer diagnóstico nacional pero al poco tiempo fue desfinanciada y permanece inactiva desde 2010. Como consecuencia, la investigación estatal sobre agroquímicos y sus impactos es escasa y se depende de terceras partes interesadas. Hay varias falencias en los controles del SENASA sobre la elaboración, traslado, comercialización so de agroquímicos, de modo tal que no está garantizada la salud pública. La AGN considera que si persiste el uso irresponsable de estos productos, se debería considerar de modo precautorio suspender o cancelar actividades que amenacen el ambiente.
Auditorías: Resoluciones AGN 192/06, 2/07, 83/12, 85/12, 245/12 y 247/12
Zonas de seguridad
Por la importancia estratégica y ambiental de las zonas de seguridad en las fronteras, es importante que los permisos en estas zonas se cedan bajo estándares apropiados, que midan el impacto ambiental y evalúen otros posibles efectos nocivos. En dos auditorías en el Ministerio del Interior referidas al territorio andino-patagónico y a las provincias de Corrientes y Misiones se observó una notable falta de información sobre los propietarios en zonas de seguridad así como sobre las actividades que allí realizan. Resulta complejo calcular el porcentaje actual de las zonas ocupadas, porque aún no se ha terminado de armar la base de datos sobre operaciones inmobiliarias, titularidad de dominios y modificaciones societarias de firmas titulares. Las leyes no proporcionan límites claros y se han vendido grandes extensiones con riquezas incalculables y otras de importante valor estratégico, muchas de ellas compradas por extranjeros o por personas que no cumplen todos los requisitos necesarios para poseer inmuebles en zonas de seguridad. En efecto, coexisten criterios diversos para otorgar permisos, y algunos expedientes no se ajustaban a las normas. Es necesario establecer reglas y proveer recursos para garantizar la defensa del territorio nacional y el acceso a la tierra en condiciones que permitan el desarrollo de actividades productivas y de subsistencia así como la protección y preservación de los recursos naturales y culturales.
Auditorías: Resoluciones AGN 201/08 y 52/09
Minería
La minería reviste gran potencial en el país debido a la cantidad de reservas de minerales. Sin embargo, la AGN ha comprobado que las fallas en el control estatal de esta actividad ha tenido graves consecuencias. En Abra Pampa (Jujuy), los habitantes son víctimas de los efectos tóxicos de la escoria y humos blancos abandonados por la ex fundidora Metal Huasi en los años 80. A mediados de 2012, aún no había un diagnóstico sanitario y estaba pendiente la remoción de instalaciones, máquinas y chatarra. En la mina de carbón de Río Turbio (Santa Cruz), las normas ambientales fueron vulneradas por el concesionario entre 1994 y 2001 y, posteriormente, por la empresa estatal; en la última visita de campo, YCRT aún no disponía de un plan integral de remediación de pasivos ni manipulaba adecuadamente los residuos. Un informe finalizado en 2015 sobre el Complejo Minero Fabril San Rafael, operado por la Comisión Nacional de Energía Atómica (CNEA) en Mendoza, observó que carecía de certificación ambiental y no contaba con aprobación provincial para gestionar pasivos ambientales. A pesar de que la actividad nuclear ha sido promovida por el Gobierno Nacional en la última década, la CNEA no dispone de normas para remediar sitios afectados por residuos radiactivos, falencia que salió a la luz en una auditoría sobre contaminación de aguas subterráneas en el Centro Atómico Ezeiza; allí, la CNEA había tomado medidas aisladas para eliminar residuos de uranio sin un cronograma de acciones ni metas de niveles de radiación esperados, ni plazos de ejecución o mecanismos de control.
Auditorías: Resoluciones AGN 99/08, 134/09, 140/11, 58/12, 17/14, 28/14, 132/14 y 92/15
Agua y saneamiento
Gran parte de la población de la Argentina no tiene acceso al agua potable, a pesar de que se trata de un derecho humano inalienable. La AGN auditó el cumplimiento de la concesión de Aguas Argentinas mientras estuvo a cargo del servicio de provisión de agua y desagües en la Ciudad de Buenos Aires y partidos del Gran Buenos Aires. Los informes documentan que a pesar del incumplimiento sistemático del contrato, el Estado condonaba al concesionario y disminuía las obligaciones a su cargo. El ETOSS, ente regulador de la actividad, también fue auditado por la AGN, que lo encontró ineficiente e ineficaz. En 2006, tras la rescisión de Aguas Argentinas, se creó la empresa estatal AySA y se impulsaron obras de expansión de redes bajo el Plan Agua + Trabajo. Sin embargo, la inversión durante el período auditado fue inferior a la prevista y se postergaron grandes obras de infraestructura. Las tarifas por la prestación del servicio se mantuvieron congeladas, por lo que AySA dependió del subsidio del Tesoro Nacional para cubrir sus gastos. El crédito del Banco Mundial para el saneamiento en la cuenca Matanza-Riachuelo, otorgado en 2009, presentaba importantes atrasos en su ejecución y las obras no comenzaron hasta seis años más tarde. Por su parte, las auditorías sobre el ENOHSA -organismo a cargo de mejorar la cobertura y calidad de los servicios de agua potable y desagües a nivel nacional- demostraron que no contaba con recursos financieros, humanos y materiales suficientes para proteger los recursos hídricos y el medio ambiente.
Auditorías: Resoluciones AGN 43/02, 183/03, 7/04, 176/04, 105/05, 55/06, 36/10, 198/10, 34/11, 130/12, 246/12
Energía limpia
No hay una estrategia nacional de cambio climático y los escasos programas nacionales que abordan la temática no cuentan con suficientes recursos. El programa Mecanismos para un Desarrollo Limpio presenta fallas en los criterios de selección de los proyectos y tiene escasa incidencia en el control de la generación eléctrica. Se observaron acciones positivas en materia de difusión y capacitación, coordinación de estudios con diversas entidades e intervención en foros de negociación internacional. El sector de generación de energía en Argentina es el principal emisor de gases de efecto invernadero debido al predominio de los hidrocarburos. Sin embargo, la meta establecida en la Ley 26.190 para que el 8% de la generación eléctrica proviniera de fuentes limpias estaba lejos de ser cumplida, sin que se conociera la estrategia para alcanzarla. La Secretaría de Energía no había desarrollado una estrategia nacional para promover el uso de energías alternativas y renovables, ni el uso racional de la energía. En tanto, los programas enfocados a incentivar el ahorro energético no presentaban avances. El PERMER, que promueve el uso de energías renovables en poblaciones rurales dispersas, tiene escaso impacto en la diversificación de la matriz energética, bajo nivel de ejecución y no se alcanzaron las metas planteadas inicialmente. El nivel de implementación del Programa de Eficiencia Energética fue bajo en las provincias y municipios, en parte por la falta de mecanismos que lo faciliten y en parte por deficiencias administrativas.
Auditorías: Resoluciones AGN 122/07, 160/07, 169/09, 94/11, 186/11, 22/12, 81/13
Cuencas hídricas
El Plan Nacional d tales clave para garantizar la sustentabilidad ecológica de las cuencas hídricas en Argentina. No hay una estrategia integral para conservar la calidad del agua ni programas de control y prevención de la contaminación. La gestión de la cuenca del río Pilcomayo (región de gran riqueza biológica y valor económico para sus habitantes) y del Acuífero Guaraní (una de las más grandes reservas de agua dulce en el mundo) presentaba baja participación de las provincias y escasa coordinación entre los países que comparten los recursos. Grandes obras de infraestructura estaban pendientes o inconclusas: la regulación hidráulica de la cuenca Bermejo no había sido llevada a cabo, las obras para prevenir inundaciones en las lagunas La Picasa y La Salada estaban paralizadas y el Programa de Reconversión Industrial para disminuir la contaminación en la cuenca Salí-Dulce no había sido implementado. La cuenca Matanza-Riachuelo, zona que alberga a un quinto de la población argentina, es una de las amenazas tóxicas más graves del planeta. En 2006, la AGN describió la extendida contaminación de la cuenca y los fallidos intentos de gestionarla. El informe sirvió de base para la sentencia de la Corte Suprema, que ordenó el saneamiento de la cuenca a la Nación, la Provincia y la Ciudad de Buenos Aires. Auditorías posteriores demostraron que el plan elaborado no ha sido eficaz para sanear la cuenca, prevenir daños futuros y mejorar la calidad de vida de los habitantes.
Auditorías: Resoluciones AGN 24/06, 22/07, 137/07, 94/10, 146/10, 58/11, 93/11, 25/12, 263/12, 70/15 y 71/15
Lugares visitados durante los trabajos de campo del Departamento de Gestión Ambiental
Haga click para ampliar mapaEl siguiente cuadro detalla las leyes de presupuesto mínimo que se dictaron desde 1994:
Ley Título Objetivo ¿Qué establece? Año de aprobación Ley 26.639 Preservación de los Glaciares y del Ambiente Periglacial Protección, control y monitoreo de los glaciares y del ambiente periglacial, que son considerados reservas estratégicas de recursos hídricos y constituyen bienes de carácter público. Crea el Inventario Nacional de Glaciares, donde se individualizan y registran todos los glaciares y crioformas; prohíbe ciertas actividades que pueden afectar sus condiciones naturales y establece la obligación de evaluar el impacto ambiental de las permitidas. 2010 Ley 26.331 Bosques Nativos Enriquecimiento, restauración, conservación, aprovechamiento y manejo sostenible de los bosques nativos y de los servicios ambientales que brindan a la sociedad. Incluye disposiciones sobre el ordenamiento territorial de bosques nativos que realiza cada jurisdicción, hay diferentes categorías según el valor de conservación. Crea un Programa Nacional de Protección de Bosques Nativos para su manejo sostenible y un Fondo Nacional para el Enriquecimiento y la Conservación de Bosques Nativos. 2007 Ley 26.562 Control de las Actividades de Quema en todo el Territorio Nacional Establecimiento de presupuestos mínimos de protección ambiental relativos a las actividades de quema (eliminación de la vegetación o sus residuos mediante el uso del fuego antes de habilitar el terreno para su aprovechamiento productivo) en todo el territorio argentino para prevenir incendios, daños ambientales y riesgos para la salud y la seguridad pública. Prohíbe en todo el territorio nacional la quema que no esté debidamente autorizada. 2009 Ley 25.831 Régimen de Libre Acceso a la Información Pública Ambiental Libre acceso a la información relacionada con el ambiente, recursos naturales o culturales y el desarrollo sustentable, que obre en poder del Estado. Incluye datos básicos , resultados de las evaluaciones, diagnósticos y pronósticos que la autoridad deberá proveer. El acceso a la información debe ser libre y gratuito. Los organismos públicos y empresas prestadoras de servicios públicos están obligados a facilitar la información ambiental adecuada que les sea requerida. Dispone el uso del Hábeas Data ambiental. 2003 Ley 26.815 Presupuesto Mínimo del Manejo del Fuego Establece los presupuestos mínimos de protección ambiental en materia de incendios forestales y rurales en el ámbito del territorio nacional. Crea 1) el Sistema Federal de Manejo del Fuego, para proteger y preservar el medio ambiente del daño generado por los incendios; 2) el Fondo Nacional del Manejo del Fuego, con fondos del Presupuesto Nacional. 2012 Ley 25.670 Presupuestos Mínimos para la Gestión y Eliminación de Bifenilos Policlorados (PCB) Regulación de la gestión de los compuestos PCB en todo el territorio nacional. La fiscalización de las operaciones asociadas a ellos es ejercida por las autoridades locales. Las finalidades de la Ley son la fiscalización de operaciones asociadas a los PCB, la prohibición de su ingreso al país, su producción y su comercialización, la descontaminación de aparatos que lo contengan, y la eliminación de PCB usados. Se crea el Registro Nacional Integrado de Poseedores de PCB. 2002 Ley 25.916 Gestión de Residuos Domiciliarios Gestión integral de los residuos domiciliarios (elementos, objetos o sustancias desechados o abandonados como consecuencia de los procesos de consumo y desarrollo de las actividades humanas). La autoridad competente debe lograr un adecuado y racional manejo de los residuos domiciliarios mediante su gestión integral, que incluye la generación, disposición inicial, recolección, transferencia, transporte, tratamiento y disposición final de los residuos. Se prohíbe la importación o introducción de residuos domiciliarios de otros países al territorio nacional. 2004 Ley 25.612 Gestión Integral de Residuos Industriales Gestión integral de residuos provenientes de las industrias y actividades de servicio complementario, en función de sus niveles de riesgo: peligrosos y no peligrosos. Prohíbe la importación, introducción y transporte de residuos industriales de otros países. Establece diferentes medidas para el tratamiento de los residuos según la etapa en que se maneje este tipo de residuos. Sin embargo, no resulta operativa porque en el ámbito del Consejo Federal de Medio Ambiente no hay consenso sobre los niveles de riesgo. Permanece vigente la Ley 24.051, de Residuos Peligrosos.
2002 Hay además una extensa lista de otras leyes nacionales que, aunque no revisten estatus de presupuestos mínimos, tienen como objetivos la protección y cuidado del medio ambiente y el aliento al desarrollo sustentable. Nombrarlas a todas excede los objetivos del presente trabajo, pero se pueden mencionar las más relevantes por su impacto y alcance:
Ley Título Objeto ¿Qué establece? Año de aprobación Ley 22.351 Parques y Reservas Nacionales y Monumentos Naturales Declarar Parque Nacional, Monumento Natural o Reserva Nacional determinadas áreas especiales de la Argentina de extraordinaria riqueza biológica o de interés científico. Establece 1) los requisitos para que un área sea incluida en una de las tres categorías; 2)su reglamentación. 1980 Ley 24.051 Residuos Peligrosos Regulación de la generación, manipulación, transporte, tratamiento y disposición final de residuos peligrosos. Prohíbe todo ingreso de residuos peligrosos provenientes de países extranjeros. Crea el Registro Nacional de Generadores y Operadores de este tipo de residuos que deben cumplir ciertos requisitos indicados en la ley.
1991 Ley 24.922 Régimen Federal de Pesca Establecer un Régimen Federal y organismos específicos destinados a garantizar el ejercicio de la pesca marítima en procura del máximo desarrollo compatible con el aprovechamiento racional de los recursos vivos marinos, evitando excesos de explotación y previniendo efectos dañosos sobre el entorno y la unidad del sistema ecológico. Establece el Régimen Federal de Pesca Marítimo y crea el Consejo Federal Pesquero y el Fondo Nacional Pesquero. Excepciones a la reserva de pabellón nacional.
Régimen de infracciones y sanciones.
1997 Ley 26.190 Régimen de Fomento Nacional para el Uso de Fuentes Renovables de Energía Destinada a la Producción de Energía Eléctrica Declara de interés nacional 1) la generación de energía eléctrica a partir del uso de fuentes de energía renovables con destino a la prestación de servicio público, 2) la investigación para el desarrollo tecnológico y fabricación de equipos con esa finalidad. Establece como objetivo que las fuentes de energía renovables cubran el 8% del consumo de energía eléctrica nacional, en un plazo de diez años a partir de la puesta en vigencia de esta Ley. 2006 Ley 22.428 Conservación y Recuperación de la Capacidad Productiva de los Suelos Declara de interés general la acción privada y pública tendiente a la conservación y recuperación de la capacidad productiva de los suelos. Régimen legal para el fomento de la acción privada y pública tendiente a la conservación y recuperación de la capacidad productiva de los suelos, con sus respectivas autoridades de aplicación. 1981 Ley 26.168 Creación de la Autoridad de Cuenca Matanza-Riachuelo (ACUMAR) como ente de derecho público interjurisdiccional Crea la ACUMAR, con facultades de regulación, control y fomento de las actividades industriales, la prestación de servicios públicos y otras actividades de incidencia ambiental en la cuenca. La ACUMAR puede intervenir en materia de prevención, saneamiento, recomposición y utilización racional de los recursos naturales. Las facultades, poderes y competencias de la ACUMAR en materia ambiental prevalecen sobre cualquier otra concurrente en el ámbito de la Cuenca. Puede disponer medidas preventivas cuando tome conciencia de una situación de peligro para el ambiente o la integridad física de los habitantes. 2006 Ley 26.093 Régimen de Regulación y Promoción para la Producción y Uso Sustentables de Biocombustibles Promoción de la producción y uso sustentable de biocombustibles. Crea la comisión nacional asesora para promover y controlar la producción y uso sustentable de biocombustibles y establecer normas de calidad a la que deben ajustarse los biocombustibles. Es necesaria una autorización para la habilitación de plantas productoras.
El Estado nacional tiene la obligación de utilizar cierto porcentaje de biodiesel o bioetanol.
2006 Ley 25.127 Ley de Sistemas de Producción Agropecuaria Ecológica, Biológica u Orgánica Permitir que los consumidores identifiquen claramente los productos ecológicos, biológicos u orgánicos, evitarles perjuicios e impedir la competencia desleal. Reglamenta el canal de producción y comercialización de los productos ecológicos. Crea una comisión asesora para la producción orgánica que sugiere y guía la actualización de las normas vinculadas a la producción ecológica, biológica u orgánica y promueve su producción 1999 Ley 25.080 Inversiones para Bosques Cultivados Instituir un régimen de promoción de inversiones en nuevos emprendimientos forestales y en ampliar los bosques existentes. Los bosques deben desarrollarse mediante el uso de prácticas sustentables e incluir un estudio de impacto ambiental. Se aplica un régimen tributario general y gozan de estabilidad fiscal las actividades comprendidas en la Ley, además de la posibilidad de acceder a un apoyo económico no reintegrable. 1998 Ley 25.018 Régimen de Gestión de Residuos Radiactivos Establecer los instrumentos básicos para la gestión adecuada de los residuos radiactivos, garantizando la protección del ambiente y la salud pública. El Estado nacional asume la responsabilidad de la gestión de los residuos radiactivos, y la Comisión Nacional de Energía Atómica establece los criterios de aceptación y las condiciones de transferencia de los residuos radiactivos. Crea el Programa Nacional de Gestión de Residuos Radiactivos. Ley 24.922 Ley Federal de Pesca Fomentar el ejercicio de la pesca marítima procurando el máximo desarrollo compatible con el aprovechamiento racional de los recursos vivos marinos. Promover la protección efectiva de los intereses nacionales relacionados con la pesca y promocionar la sustentabilidad de la actividad pesquera, fomentando la conservación a largo plazo de los recursos. Regula la pesca en los espacios marítimos sujetos a la jurisdicción nacional. Crea la Secretaría de Pesca, el Consejo Federal Pesquero y el Fondo Nacional Pesquero.
1997 Ley 24.804 Actividad Nuclear Fijar la política y ejercer las funciones de investigación y desarrollo, regulación y fiscalización de la actividad nuclear, a través de la Comisión Nacional de Energía Atómica y de la Autoridad Regulatoria Nuclear. Establece las actividades, responsabilidades y recursos de la CONEA y de la Autoridad Regulatoria Nuclear. 1997 Ley 24.702 Determinación de diversas especies como Monumentos Naturales. Determinar que diversas especies son Monumentos Naturales. Las especies vivas de los ciervos andinos Hippocamelus bisulcus:huemul, güemul o guamul (araucano), shoan, shoam o shonen (tehuelche), ciervo andino, huemul del sur, trula o trulá, huemul chileno, hueque, ciervo (Patagonia austral) e Hippocamelus antisensis (tarusch, taruga, taruka o chacu (quichua), venado, huemul del norte o norteño, huemul, gamo, venado cerrero, huemul cordillerano, huemul peruano, peñera) son consideradas monumentos naturales. 1996 Ley 24.583 Creación del Ente Nacional de Obras Hídricas de Saneamiento Organizar y administrar la ejecución y/o instrumentación de los Programas de Desarrollo de Infraestructura que deriven de las políticas nacionales del sector; las cuales deberán comprender, armonizar, coordinar y promover las estrategias y acciones provinciales y municipales, tanto públicas o privadas orientadas al mismo objetivo. Crea 1) el Ente Nacional de Obras Hídricas de Saneamiento como organismo descentralizado y 2) el Consejo Federal de Saneamiento. 1995 Ley 23.968 Espacios marítimos Definicion de los espacios marítimos argentinos. Fija la línea de base de la República Argentina, a partir de la cual se miden sus espacios marítimos, las líneas de base normales y las rectas. Modifica el Código Aduanero.
1991 Ley 22.421 Conservación de la Fauna Ordenamiento legal que tiende a resolver los problemas derivados de la depredación de la fauna silvestre. Declara de interés público la fauna silvestre que temporal o permanentemente habita el territorio de la República, así como su protección, conservación, propagación, repoblación y aprovechamiento racional. 1981 Ley 20.284 Preservación del Recurso Aire Plan de prevención de situaciones críticas de contaminación atmosférica. Normas de calidad de aire y de los niveles máximos de emisión, las fuentes fijas. Comisiones interjurisdiccionales para hacer frente a situaciones críticas de contaminación atmosférica.
Multas y sanciones por incumplimientos.
1973 Ley 20.094 Régimen de Navegación Regulación de la navegación y del tráfico por agua. Define y clasifica los buques y artefactos navales y también las normas administrativas; regula los bienes destinados a la navegación, el régimen administrativo del buque y el artefacto naval, de la navegación y de otras actividades afines, del personal de navegación y del régimen a bordo. 1973 Ley 13.273 Ley de Defensa de la Riqueza Forestal Declara de interés público la defensa, mejoramiento y ampliación de los bosques. Régimen del ejercicio de los derechos sobre los bosques y tierras forestales de propiedad privada o pública, sus frutos y productos. Sus restricciones y limitaciones.
1948 Por otro lado, se adoptan y ratifican convenciones, acuerdos, convenios y protocolos internacionales de cuidado del medio ambiente y para garantizar el desarrollo sustentable. La autoridad de aplicación es la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable y las temáticas más desarrolladas son la protección de bosques nativos, la lucha contra la desertificación, el cambio climático, la conservación de la biodiversidad y el cuidado del agua.
Los tratados de mayor relevancia en esta temática que acordó la Nación argentina son:
Tratado Aprobación Temática Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático Ley 24.295 Su objetivo es la estabilización de las concentraciones de gases de efecto invernadero en la atmósfera a un nivel que impida interferencias antropogénicas peligrosas en el sistema climático. Ese nivel debe lograrse en un plazo suficiente para permitir que los ecosistemas se adapten naturalmente al cambio climático, asegurar que la producción de alimentos no se vea amenazada y permitir que el desarrollo económico prosiga de manera sostenible. Protocolo de Kyoto Ley 25.438 Para prevenir el cambio climático y disminuir sus efectos, los países parte se comprometieron a disminuir ciertas emisiones antropogénicas, expresadas en dióxido de carbono equivalente. Convención de las Naciones Unidas sobre la Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural Ley 21.836 Para proteger y administrar los sitios declarados Patrimonio de la Humanidad, crea el Comité del Patrimonio de la Humanidad. En Argentina, estos sitios son el Parque Nacional Los Glaciares, en Santa Cruz; las Ruinas Jesuíticas y el Parque Nacional Iguazú, en Misiones; y la Cueva de las Manos, en Santa Cruz, entre otras. Protocolo de Montreal relativo a las Sustancias que Agotan la Capa de Ozono Ley 23.778 Medidas de control para la reducción de sustancias que agotan la capa de ozono (SAO), que incluye la introducción de sustitutos y tecnologías alternativas. Acuerdo Marco del MERCOSUR sobre Medio Ambiente Ley 25.841 Desarrollo sustentable y protección del medio ambiente, mediante la articulación de las dimensiones económicas, sociales y ambientales, para contribuir a una mejor calidad del ambiente y de la vida de la población. Convención de las Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación y la Sequía Ley 24.701 Luchar contra la desertificación y mitigar los efectos de la sequía, en los países afectados por sequía grave o desertificación, en particular en África, adoptando medidas eficaces para alcanzar el desarrollo sostenible en las zonas afectadas. Con miras a mejorar las condiciones de vida, especialmente a nivel comunitario, las zonas afectadas deben aplicar estrategias integradas a largo plazo que aumenten la productividad de las tierras y rehabilitar, conservar y aprovechar de manera sostenible los recursos de tierras y los hídricos.. Convención de Basilea Ley 23.922 Control de movimientos transfronterizos de desechos peligrosos y su eliminación. Regulación de la importación de residuos no peligrosos. Convención de las Naciones Unidas sobre Diversidad Biológica Ley 24.375 Conservación de la diversidad biológica, utilización sostenible de sus componentes y participación justa y equitativa en los beneficios derivados de la utilización de los recursos genéticos. Protocolo al Tratado Antártico sobre Protección del Medio Ambiente Ley 24.216 Los países parte se comprometen a la protección global del medio ambiente antártico y los ecosistemas dependientes y asociados. Desigan a la Antártida reserva natural, consagrada a la paz y a la ciencia.
Convención sobre Humedales de Importancia Internacional Ley 23.919 Conservación y uso racional de los humedales y de su ecosistema. Convenio de Viena para Protección de la Capa de Ozono Ley 23.724 Establece la necesidad de tomar medidas apropiadas para proteger la salud humana y el ambiente de los efectos adversos consecuentes de la actividad humana que pudiese modificar la capa de ozono, mediante la cooperación y el intercambio de información. Otros convenios internacionales importantes en los que la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable es autoridad de aplicación están mencionados en el siguiente cuadro:
Convenio Aprobación Temática Convenio de Rotterdam Ley 25.278 Promueve la responsabilidad compartida y los esfuerzos conjuntos de los países parte en el comercio internacional de ciertos productos químicos peligrosos (plaguicidas, entre otros) a fin de proteger la salud humana y el medio ambiente y contribuir a su utilización ambientalmente racional facilitando el intercambio de información. Convenio de Estocolmo Ley 26.011 Reducción y eliminación de contaminantes orgánicos persistentes. Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazas de Fauna y Flora Silvestre (CITES) Ley 22.344 Reglamentación estricta del comercio de especies en peligro de extinción. Convención de Especies Migratorias (Bonn) Ley 23.918 Tratado intergubernamental con el objetivo de contribuir a la conservación de especies terrestres, marinas y aviarias a lo largo de sus rutas de migración. Acuerdo sobre la Conservación de Albatros y Petreles (ACAP) Ley 26.107 Conservación y protección de aves marinas. 5 LISTADO DE AUDITORÍA RELEVANTES
Los informes sobre los que se basa la investigación de este libro han sido aprobados por el Colegio de Auditores de la Auditoría General de la Nación y presentados en el Congreso de la Nación Argentina. El texto completo de cada uno de ellos es de dominio público y puede ser consultado en www.agn.gov.ar.
AUDITORÍAS SOBRE GESTIÓN DEL MEDIOAMBIENTE
- Resolución AGN 29/15 - Auditoría de gestión ambiental: Acciones desarrolladas por la Comisión Nacional Argentina de Cooperación con la UNESCO (CONAPLU) en cumplimiento de la Convención sobre Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural, aprobada por Ley Nacional 21.386.
Período auditado: 2011-2013.- Resolución AGN 30/15 - Auditoría de gestión ambiental: Gestión de la Administración de Parques Nacionales (APN) en Áreas Naturales Protegidas del Bosque Patagónico, Patagonia Sur.
Período auditado: 2011- primer semestre de 2013.- Resolución AGN 32/15 - Auditoría de gestión ambiental: Gestión de la Subsecretaría de Pesca y Acuicultura respecto del establecimiento de áreas de veda y límites de captura.
Período auditado: 2009-primer semestre de 2013.- Resolución AGN 70/15 - Auditoría de gestión ambiental: Gestión de la Subsecretaría de Recursos Hídricos (SSRH) respecto de la implementación del Plan Nacional Federal de Recursos Hídricos.
Período auditado: 2008-junio de 2014.- Resolución AGN 71/15 - Auditoría de gestión ambiental: Gestión de la Subsecretaría de Recursos Hídricos (SSRH) respecto del Sistema Acuífero Guaraní (SAG).
Período auditado: 2011-2013.- Resolución AGN 92/15 - Auditoría de gestión: Gestión de la Comisión Nacional de Energía Atómica (CNEA) respecto a la gestión de los pasivos ambientales en el Complejo Minero Fabril Sierra Pintada, San Rafael, Mendoza.
Período auditado: 2010-2013.- Resolución AGN 149/15 - Auditoría de gestión: Gestión de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable respecto al programa de Gestión de Residuos Sólidos Urbanos en Municipios Turísticos — Subprograma 2
Período auditado: enero de 2011-julio de 2013- Resolución AGN 160/15 - Auditoría de gestión: Gestión de la Autoridad de Cuenca Matanza-Riachuelo (ACU-MAR) respecto a las líneas de acción del Plan Integral de Saneamiento Ambiental (PISA)
Período auditado: 2010-primer semestre de 2014- Resolución AGN 17/14 - Auditoría contable: Estados contables del ejercicio finalizado el 31/12/11 de Dioxitec S.A.
Período auditado: 2011.- Resolución AGN 28/14 - Auditoría de gestión: Gestión de la Secretaría de Minería respecto del Subprograma II-Gestión Ambiental Minera, del Programa de Gestión Ambiental para una Producción Sustentable en el Sector Productivo, con relación al Componente 2 y el Componente 3.
Período auditado: 2010-primer semestre de 2012.- Resolución AGN 29/14 - Auditoría de gestión ambiental: Gestión de la Administración de Parques Nacionales (APN) sobre la implementación de los Planes de Manejo de las Áreas Naturales Protegidas de la Eco-Región Bosque Patagónico-Patagonia Norte.
Período auditado: 2010-primer semestre de 2012.- Resolución AGN 38/14 - Auditoría de gestión ambiental: Gestión de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sus-tentable (SAyDS) en la implementación de la Ley 26.331, de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de Bosques Nativos.
Período auditado: 2007-junio de 2013.- Resolución AGN 132/14 - Auditoría de gestión ambiental: Gestión ambiental de la Central Termoeléctrica Río Turbio y seguimiento de las recomendaciones del informe aprobado por Res. AGN 99/08.
Período auditado: enero de 2009-febrero de 2013.- Resolución AGN 80/13 - Auditoría de gestión ambiental: Gestión de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable (SAyDS) respecto de la implementación del Convenio de Diversidad Biológica y Estrategia Nacional de Biodiversidad.
Período auditado: 2003-junio de 2012.- Resolución AGN 81/13 - Auditoría de gestión ambiental: Gestión de la Secretaría de Energía respecto de la implementación de la Ley 26.190 y seguimiento del informe aprobado por la Resolución AGN 160/07 (desarrollo de las energías tradicionales y alternativas efectuado en la Subsecretaría de Energía Eléctrica).
Período auditado: enero de 2007-julio de 2011.- Resolución AGN 195/13 - Auditoría de gestión ambiental: Gestión de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sus-tentable (SAyDS) del Plan Nacional de Manejo del Fuego en relación con la prevención y control de incendios forestales.
Período auditado: 2006-diciembre de 2012.- Resolución AGN 21/12 - Auditoría de gestión ambiental: Gestión de residuos patogénicos del Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados (INSSJP, PAMI) en la órbita de la Gerencia de Efectores Sanitarios Propios (GESP), en particular, los Policlínicos PAMI I y II de la ciudad de Rosario, provincia de Santa Fe.
Período auditado: junio de 2009-abril de 2011.- Resolución AGN 22/12 - Auditoría de gestión: Gestión de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable (SA-yDS) en materia de programas nacionales y acciones implementadas en el marco del Convenio de Cambio Climático y seguimiento del informe aprobado por Res. AGN 122/07.
Período auditado: 2007-agosto de 2010.- Resolución AGN 25/12 - Auditoría de gestión ambiental: Gestión la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Susten-table (SAyDS) respecto del cumplimiento del Plan de Reconversión Industrial en la Cuenca Salí-Dulce.
Período auditado: marzo de 2007-julio de 2010.- Resolución AGN 58/12 - Auditoría financiera: Estados Financieros del ejercicio finalizado el 31/12/11, correspondiente al Programa de Gestión Ambiental para una Producción Sustentable en el Sector Productivo-Subprograma II: Gestión Ambiental Minera, parcialmente financiado con recursos provenientes del Contrato de Préstamo BID 1865/OC-AR.
Período auditado: 1° de enero al 31 de diciembre 2011.- Resolución AGN 83/12 - Auditoría de gestión: Gestión del Instituto Nacional de Asuntos Indígenas (INAI) respecto a los sistemas o mecanismos de control implementados para el seguimiento y evaluación del Programa de Atención y Desarrollo de Poblaciones Indígenas.
Período auditado: 2010- Resolución AGN 85/12 - Auditoría de gestión: Gestión del Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria (SENASA) en materia de control de agroquímicos.
Período auditado: enero de 2007-marzo de 2011.- Resolución AGN 96/12 - Auditoría de gestión: Gestión de la Unidad Ejecutora de Préstamos Internacionales (UEPI) del Ministerio de Turismo respecto del Programa de Gestión de Residuos Sólidos en Municipios Turísticos.
Período auditado: 2009-2010.- Resolución AGN 97/12 - Auditoría de gestión: Subpro-grama 1 del Programa de Gestión Integral de Residuos Sólidos Urbanos (GIRSU) en Municipios Turísticos, parcialmente financiado mediante el préstamo BID1868/OC-AR.
Período auditado: 6 de noviembre de 2007-31 de diciembre de 2010.- Resolución AGN 130/12 - Auditoría de gestión: Gestión del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios respecto del origen, asignación y manejo de recursos, gastos operativos, inversiones y plan de obras de la Agencia de Planificación (APLA).
Período auditado: julio de 2007-marzo de 2010.- Resolución AGN 245/12 - Auditoría de gestión ambiental: Gestión del Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA) en el Programa Federal de Apoyo al Desarrollo Rural Sustentable (PROFEDER).
Período auditado: 2009-2011.- Resolución AGN 246/12 - Auditoría de gestión: Gestión de Agua y Saneamientos Argentinos S.A. (AySA) respecto de la expansión de obras y provisión del servicio de agua potable.
Período auditado: 2009-2010 y primer semestre de 2011.- Resolución AGN 247/12 - Auditoría de gestión: Gestión de la Dirección Nacional de Agroquímicos, Productos Veterinarios y Alimentos y del Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria (SENASA) respecto del registro, autorización y/o restricción de los agroquímicos.
Período auditado: enero de 2008-junio de 2011.- Resolución AGN 263/12 - Auditoría de gestión ambiental: Gestión de la Subsecretaría de Puertos y Vías Navegables respecto del control de puertos y vías navegables.
Período auditado: enero de 2011-abril de 2012.- Resolución AGN 264/12 - Auditoría de gestión ambiental: Gestión de la Dirección Nacional del Antártico (DNA) respecto del Programa de Gestión Ambiental y Turismo (PGAyT).
Período auditado: marzo de 2009-marzo de 2012.- Resolución AGN 9/11 - Auditoría de gestión ambiental: Seguimiento de las recomendaciones del informe aprobado por Resolución AGN 17/08 en la Dirección Nacional de Pesca (DNP), hoy Subsecretaría de Pesca y Acuicultura.
Período auditado: segundo semestre de 2006-primer semestre de 2009.- Resolución AGN 34/11 - Auditoría de gestión: Obligaciones de Agua y Saneamientos Argentinos S.A. (AySA) establecidas en el nuevo Marco Regulatorio: funcionamiento y operatividad, conformación de la estructura organizativa, incluyendo recursos y presupuesto asignados; emisión de las reglamentaciones específicas inherentes a su actividad.
Período auditado: 25 de abril de 2006 (fecha de constitución de AySA)-30 de abril de 2009.- Resolución AGN 58/11 - Auditoría de gestión ambiental: Gestión de la Subsecretaría de Recursos Hídricos (SSRH) respecto del Proyecto de Gestión Integrada y Plan Maestro de la Cuenca del Río Pilcomayo, estudios sobre la situación y funcionamiento de la Cuenca y ejecución de obras piloto con nuevas tecnologías en el manejo del agua.
Período auditado: 2007-2009.- Resolución 93/11 - Seguimiento del informe aprobado por Resolución 137/07 AGN, que examina la gestión de la Subsecretaría de Recursos Hídricos (SSRH) en la ejecución del Plan Federal de Control de Inundaciones.
Período auditado: 2007-junio de 2010.- Resolución AGN 94/11 - Auditoría de gestión: Impacto del Programa de Uso Racional de la Energía (PURE) realizado en el ámbito del Ente Nacional Regulador del Gas (ENARGAS) en el consumo de gas natural, respecto de los estímulos para incentivar el ahorro en el consumo de gas, el aprovechamiento de la energía economizada y la equidad en la aplicación del Programa. Adecuación, a los objetivos del Programa, del diseño e implementación adoptados por el ENARGAS.
Período auditado: mayo 2008-mayo 2009.- Resolución AGN 103/11 - Auditoría de gestión ambiental: Gestión del Ente Nacional Regulador de la Electricidad (ENRE) respecto de las emisiones a la atmósfera provenientes de las centrales termoeléctricas; evaluación de la normativa sobre procedimientos medir y registrar esas emisiones, estudios de impacto ambiental y previsiones en los planes de gestión ambiental.
Período auditado: enero de 2006-noviembre de 2009.- Resolución AGN 140/11 - Auditoría financiera: Estados financieros del ejercicio finalizado el 31/12/10, correspondiente al Programa de Gestión Ambiental para una Producción Sustentable en el Sector Productivo - Subprograma II: Gestión Ambiental Minera, parcialmente financiado con recursos provenientes del Contrato de Préstamo BID 1865/OC-AR.
Período auditado: 1° de enero al 31 de diciembre de 2010.- Resolución AGN 151/11 - Auditoría de gestión ambiental: Gestión de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sus-tentable (SAyDS) en la aplicación de la Convención Ramsar sobre Humedales de Importancia Internacional.
Período auditado: 2008-septiembre de 2010.- Resolución AGN 186/11 - Auditoría de gestión: Proyecto de Energías Renovables en Mercados Rurales Dispersos, parcialmente financiado con recursos provenientes del Contrato de Préstamo4454/AR BIRF y de la donación GEF TF 20548/AR del Banco Mundial.
Período auditado: octubre de 1999-31 de diciembre de 2009.- Resolución AGN 190/11 - Auditoría de gestión: Gestión de la Prefectura Naval Argentina respecto al control, prevención y contención de la contaminación de las aguas producidas por hidrocarburos provenientes de buques, monoboyas o artefactos navales.
Período auditado: junio de 2009-agosto de 2010- Resolución AGN 248/11 - Auditoría de gestión ambiental: Gestión del Ministerio de Educación, Comisión Nacional Argentina de Cooperación con la UNESCO (CONAPLU) respecto del cumplimiento de la Convención sobre Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural, aprobada por la Ley 21.836.
Período auditado: 2005-2010.- Resolución AGN 27/10 - Auditoría de gestión: Análisis de las estrategias de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable (SAyDS) para eliminar el consumo de Sustancias que Agotan la capa de Ozono (SAO).
Período auditado: enero de 2005-marzo de 2009.- Resolución AGN 28/10 - Auditoría de gestión ambiental: Gestión de la Dirección Nacional del Antártico (DNA) respecto del Programa de Gestión Ambiental y Turismo (PGAyT).
Período auditado: Campañas Anuales Antárticas 2004-2008 y hasta mayo de 2009.- Resolución AGN 36/10 - Auditoría de gestión: Cumplimiento de las obligaciones establecidas en la legislación vigente relacionadas con la puesta en funcionamiento y opera-tividad del Ente Regulador de Agua y Saneamiento (ERAS).
Período auditado: 1° de julio de 2007 (inicio de actividades)-30 de mayo de 2008.- Resolución AGN 94/10 - Auditoría de gestión ambiental: Gestión de la Comisión Regional del Río Bermejo (COREBE) respecto del desarrollo sustentable de la zona de influencia, el aprovechamiento de los recursos naturales, el desarrollo socio-económico y la gestión racional equitativa.
Período auditado: enero de 1981-agosto de 2008.- Resolución AGN 146/10 - Auditoría de gestión ambiental: Gestión del ex Comité Ejecutor Matanza-Riachuelo y actual Autoridad de Cuenca Matanza-Riachuelo respecto del Plan de Gestión Ambiental de la Cuenca Matanza-Riachuelo y seguimiento de las recomendaciones del informe aprobado por Resolución AGN 24/06.
Período auditado: noviembre de 2006-2009.- Resolución AGN 198/10 - Auditoría de gestión ambiental: Gestión del Ente Nacional de Obras Hídricas de Saneamiento (ENOHSA), implementada a través de los programas PROAS (Programa de Agua Potable y Saneamiento para Comunidades Menores), PROESA (Proyectos Especiales) y AGUA+TRABAJO (cobertura de servicios básicos de agua potable por red en áreas castigadas).
Período auditado: enero de 2006-marzo de 2009.- Resolución AGN 242/10 - Auditoría de gestión: Plan de Gestión Institucional de la Administración de Parques Nacionales (APN).
Período auditado: 2001-2009.- Resolución AGN 14/09 - Auditoría de gestión: Gestión de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable (SA-yDS) respecto del cumplimiento de los Convenios de Rótter-dam, Estocolmo y su articulación con el de Basilea.
Período auditado: enero de 2002-agosto de 2007- Resolución AGN 52/09 - Auditoría de Gestión: Control ejercido por la Secretaría de Interior en la compraventa de tierras por extranjeros en áreas de frontera de las provincias de Corrientes y Misiones, y su impacto en la gestión de los recursos naturales.
Período auditado: 2005-primer semestre de 2008.- Resolución AGN 68/09 - Auditoría de gestión: Gestión de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable (SA-yDS) respecto de la Estrategia Nacional para la Gestión Integral de Residuos Sólidos Urbanos (ENGIRSU).
Período auditado: 2006-mayo 2008.- Resolución AGN 134/09 - Auditoría de gestión: Gestión de la Comisión Nacional de Energía Atómica (CNEA) respecto a la prevención de la contaminación radiactiva de las aguas subterráneas en el Centro Atómico Ezeiza (CAE).
Período auditado: 2004-2007.- Resolución AGN 169/09 - Auditoría de gestión: Gestión de la Subsecretaría de Promoción del Desarrollo Sustentable (SSPDS) respecto de sus objetivos, en particular los referidos a sistemas de generación de energía y uso de combustibles de bajo impacto ambiental.
Período auditado: enero de 2004-mayo de 2008.- Resolución AGN 17/08 - Auditoría de gestión ambiental: Gestión de la Dirección Nacional de Pesca (DNP) respecto de la explotación sustentable del recurso pesquero y seguimiento de las recomendaciones del informe aprobado por Resolución AGN 67/02.
Período auditado: 2002-primer semestre de 2006.- Resolución AGN 99/08 - Auditoría de gestión ambiental: Gestión de Yacimientos Carboníferos Río Turbio (YCRT) respecto de la preservación del ambiente tanto en el área del yacimiento como en la del complejo ferroportuario (Río Turbio-Punta Loyola) y seguimiento del informe aprobado por Resolución AGN 168/02.
Período auditado: junio de 2002-julio de 2007.- Resolución AGN 151/08 - Auditoría de gestión ambiental: Políticas y programas de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable (SAyDS) tendientes a la conservación y mejoramiento de los suelos y lucha contra la desertificación.
Período auditado: enero de 2000-febrero de 2007.- Resolución AGN 201/08 - Auditoría de Gestión: Control ejercido por la Secretaría de Interior en la compraventa de tierras por extranjeros en áreas de frontera de la zona andino-patagónica y su impacto en la gestión de los recursos naturales.
Período auditado: enero de 2003-agosto de 2007.- Resolución AGN 02/07 - Auditoría de gestión ambiental: Gestión del Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA) respecto del mejoramiento de la producción agropecuaria regional y la sustentabilidad del cultivo de soja.
Período auditado: 2002-2005.- Resolución AGN 22/07 - Auditoría de gestión ambiental: Gestión de la Secretaría de Recursos Hídricos respecto del Proyecto Ambiental del Sistema Acuífero Guaraní (SAG).
Período auditado: mayo de 2003-septiembre de 2006.- Resolución AGN 122/07 - Auditoría de gestión: Gestión de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable (SAyDS) en materia de programas nacionales y acciones implementados en el marco del Convenio de Cambio Climático.
Período auditado: 2004-agosto de 2006.- Resolución AGN 137/07 - Auditoría de gestión ambiental: Gestión de la Dirección Nacional de Planificación Hídrica y Coordinación Federal (DNPHCF) respecto del Plan Federal de Control de Inundaciones.
Período auditado: julio de 2006- febrero de 2007.- Resolución AGN 160/07 - Auditoría de gestión: Propuestas y estrategias de la Secretaría de Energía destinadas al uso racional de la energía eléctrica.
Período auditado: enero de 2000-junio de 2006.- Resolución AGN 24/06 - Auditoría de gestión ambiental: Gestión del Comité Ejecutor del Plan de Gestión Ambiental y de Manejo de la Cuenca Hídrica Matanza-Riachuelo.
Período auditado: septiembre de 1995-junio de 2006.- Resolución AGN 55/06 - Auditoría de gestión ambiental: Control ejercido por el Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios (ETOSS) en las plantas potabilizadoras.
Período auditado: 2004.- Resolución AGN 88/06 - Auditoría de gestión: Seguimiento del informe aprobado por Resolución AGN 13/00, referido al registro de residuos peligrosos la ex Secretaría de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable - Dirección Nacional de Ordenamiento Ambiental, hoy Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable (SAyDS)-Dirección Nacional de Gestión Ambiental.
Período auditado: 1999-julio de 2004.- Resolución AGN 140/06 - Auditoría de gestión ambiental (seguimiento): Grado de regularización, enmienda o subsanación de las deficiencias que originaron las observaciones y recomendaciones realizadas en la auditoría de la Unidad Ejecutora Plan Nacional Manejo del Fuego en cuanto a coordinación, capacitación, prevención y combate de incendios forestales y rurales en la región andino-patagónica.
Período auditado: 20 de diciembre de 2004-31 de agosto de 2005.- Resolución AGN 192/06 - Auditoría de gestión ambiental: Gestión de la Administración de Parques Nacionales en la planificación de manejo, implementación y control de las áreas protegidas.
Período auditado: 2001-septiembre de 2005.- Resolución AGN 105/05 - Auditoría de gestión: Controles aplicados por el Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios (ETOSS) respecto del cumplimiento de las obligaciones contractuales de la empresa Aguas Argentinas SA.
Período auditado: 2001 (octavo año de la concesión).- Resolución AGN 07/04 - Auditoría de gestión: Controles realizados por el Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios (ETOSS) sobre la calidad de la prestación del servicio de agua potable y cloacas.
Período auditado: 2001.- Resolución AGN 29/04 - Auditoría de gestión: Control ejercido por el Ente Nacional Regulador de la Electricidad (ENRE) sobre la no utilización de los PCB (bifenilos poli-clorados) como refrigerantes en los transformadores de electricidad.
Período auditado: enero de 2000-marzo de 2003.- Resolución AGN 31/04 - Auditoría de gestión ambiental: Gestión de la Dirección General de Aduanas (DGA) respecto de la aplicación del Convenio de Basilea y la prohibición de ingreso de residuos peligrosos.
Período auditado: enero de 1999-marzo de 2002.- Resolución AGN 176/04 - Auditoría de gestión: Procedimientos aplicados por el Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios (ETOSS) respecto del ajuste y la aprobación de tarifas abonadas por los usuarios del servicio público de captación, potabilización, transporte, distribución y comercialización de agua potable, y de colección, tratamiento, disposición y comercialización de desagües cloacales, incluyendo aquellos efluentes industriales que el régimen vigente permita verter en el sistema cloacal.
Período auditado: 1° de enero-31 de diciembre de 2001.- Resolución AGN 186/04 - Auditoría de gestión ambiental: Gestión de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sus-tentable (SAyDS) respecto de emisión de gases contaminantes, ruidos y radiaciones parásitas provenientes de vehículos automotores nuevos, de pasajeros y de carga.
Período auditado: 2000-2003.- Resolución AGN 185/03 - Auditoría de gestión: Control y fiscalización aplicados por Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios (ETOSS) a los efluentes industriales y cloacales.
Período auditado: 2001-primer semestre de 2002.- Resolución AGN 43/02 - Auditoría de gestión: Circuito del sector Reclamos de Usuarios y régimen sancionatorio aplicado por el Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios (ETOSS), dentro del marco de penalidades establecido contractualmente.
Período auditado: octubre de 1998-junio de 1999.- Resolución AGN 67/02 - Auditoría de gestión ambiental: Gestión del Instituto Nacional de Investigación y Desarrollo Pesquero (INIDEP) respecto de la regulación de las actividades pesqueras y de conservación de los recursos merluza común y calamar, de los programas de manejo sustentable de especies, el seguimiento de los programas, proyectos y actividades, de las evaluaciones de desempeño de sus gestiones.
Período auditado: marzo de 1998-diciembre de 2000.- Resolución AGN 81/01 - Auditoría de gestión ambiental: Cumplimiento de las funciones asignadas a la Unidad Ejecutora del Plan Nacional de Manejo del Fuego en cuanto a coordinación, capacitación, prevención y combate de incendios forestales y rurales en la región andino-patagónica.
Período auditado: junio de 1996-marzo de 1998 (condiciones climáticas normales); junio de 1998-octubre de 1999 (condiciones climáticas extremas).- Resolución AGN 13/00 - Auditoría de gestión ambiental: Seguimiento del informe aprobado por la Resolución AGN 257/96 referido al registro de residuos peligrosos de la Secretaría de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable-Dirección Nacional de Ordenamiento Ambiental.
Período auditado: 7 de junio de 1996-31 de julio de 1998.[Fuente: Por Dr. Leandro Despouy, Presidencia de la Auditoría General de la Nación, Bs As, nov15]
Notas:
1. El presente trabajo se basa en la gestión y la rendición de cuentas del Estado Nacional, ámbito de competencia de la Auditoría General de la Nación. Las provincias y municipios son objeto de análisis de Tribunales de Cuentas locales, aunque la AGN ha tenido posibilidad de evaluar algunas de sus actividades a través del Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA) y auditorías interjurisdiccionales. [Volver]
2. La inclusión del concepto de "buena gobernanza" se realizó siguiendo los lineamientos de la International Organisation of Supreme Audit Institutions (INTOSAI). [Volver]
3. El Departamento de Control de los Sectores Energía y Agua, la Gerencia de Control de la Deuda Pública —que audita préstamos internacionales destinados a proyectos de agua potable y cloacas, cumplimiento de convenios internacionales, etc.— y la Gerencia de Control de la Cuenta de Inversión —que examina la ejecución del Presupuesto Nacional todos los años y realiza el seguimiento de la sentencia de la Corte Suprema con respecto a las obligaciones estatales en la cuenca Matanza-Riachuelo. [Volver]
4. Ley 25.675: ARTICULO 6° — "Se entiende por presupuesto mínimo, establecido en el artículo 41 de la Constitución Nacional, a toda norma que concede una tutela ambiental uniforme o común para todo el territorio nacional, y tiene por objeto imponer condiciones necesarias para asegurar la protección ambiental. En su contenido, debe prever las condiciones necesarias para garantizar la dinámica de los sistemas ecológicos, mantener su capacidad de carga y, en general, asegurar la preservación ambiental y el desarrollo sustentable." Por tanto, la idea de "presupuesto mínimo" no refiere a términos monetarios sino a condiciones y requisitos que deben cumplirse para proteger el medio ambiente. Son normas de base común sobre las cuales se debe diseñar el aparato normativo ambiental federal. [Volver]
5. Decretos 830 y 1919, de 2006. [Volver]
7. Ver anexo con normas ambientales. [Volver]
8. Ley 27.008, de Presupuesto de la Administración Pública Nacional 2015. [Volver]
9. "Contaminación en la Cuenca Matanza-Riachuelo", Informe especial del Presidente de la Auditoría General de la Nación, noviembre de 2015. [Volver]
10. Clasificación de la Secretaría de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable, en base al trabajo de Burkart et al. (1999) y de Brown et al. (2006). [Volver]
11. Convenio sobre la Diversidad Biológica, art. 1.- Objetivos. [Volver]
12. Res. SAyDS 91/03. [Volver]
13. Res. SAyDS 32/09. [Volver]
14. Datos para el período 2000-2014 obtenidos de "Evaluación de los recursos forestales mundiales 2015", Organización de Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura, Roma, 2015. [Volver]
15. "Primer Inventario Nacional de Bosques Nativos", Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación, Argentina, 2007. [Volver]
16. La deforestación y degradación de los bosques nativos. Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable. Dirección de Bosques. Unidad del Sistema de Evaluación Forestal. [Volver]
17. "Emergencia Forestal", Greenpeace Argentina Campaña de Biodiversidad, Marzo de 2008. [Volver]
18. Considera únicamente los montos de inversión previstos por la Ley 26.331, art. 31, inc. a. [Volver]
19. La Ley 13.273, de Defensa de la Riqueza Forestal, establece que la responsabilidad primaria de cada incendio rural recae sobre la institución municipal, provincial o federal que ejerza la jurisdicción sobre el área siniestrada. [Volver]
20. Expediente MRE 35363/09. [Volver]
21. Se denomina "pasivo ambiental" a sitios contaminados por la liberación de materiales o residuos peligrosos que no hayan sido remediados oportunamente para impedir la dispersión de contaminantes, pero que implican una obligación de remediación. [Volver]
22. La zona económica exclusiva (ZEE) o mar patrimonial es una franja marítima que se extiende desde el límite exterior del mar territorial hasta una distancia de 200 millas marinas (370,4 km). Tiene un régimen jurídico específico en donde el Estado poseedor de la ZEE goza de derechos de soberanía para la exploración y explotación, conservación y administración de los recursos naturales y con respecto a otras actividades con miras a la exploración y explotación económicas de la zona, la investigación científica marina, la protección y preservación del medio marítimo, entro otros derechos y deberes previstos en la Convención de Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar. [Volver]
23. Cada especie cuenta con un umbral biológico, por debajo del cual la reposición del recurso se ve amenazada. Un cambio en las condiciones de equilibrio, provocado por actividades de sobrepesca y/o por el accionar de otros agentes depredadores (especialmente si se da sobre los elementos hembras y juveniles de la especie en cuestión), puede llevar a la extinción del recurso, al impedir su recomposición como tal. [Volver]
24. A través del Decreto 189/99 se declaró la emergencia pesquera para la merluza común o hubbsi, por lo que se sacó del ámbito del CFP a esta especie, la cual pasó a ser manejada directamente, a través de resoluciones, por la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca. La emergencia durará en tanto se mantengan las causas que la motivan. [Volver]
25. Mediante el Decreto 1285/00, el calamar illex quedó fuera de la órbita de competencia del CFP y pasó a la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca. [Volver]
26. Expediente 6765, Juzgado Federal N° 4 de Mar del Plata. [Volver]
27. Se denomina "caudal ecológico" o "ambiental" al régimen hídrico que se establece en un río, humedal o zona costera para sustentar ecosistemas y sus beneficios donde hay empleos del agua que compiten entre sí. [Volver]
28. Son "servicios ambientales" o "servicios ecosistémicos" los beneficios prestados por los ecosistemas naturales al hombre: como protección del suelo contra la erosión, fijación de nutrientes, regulación del clima a escala local y regional, entre otros. El concepto de "servicios ambientales" ha sido incorporado en la Ley 26.331, de Bosques Nativos. [Volver]
29. El Consejo de Delegados es la instancia de decisión política trinacional, encargado de la planificación de actividades. [Volver]
30. No obstante, y dado que el acuerdo remite al Tratado de la Cuenca del Plata, se podría entender que los órganos de este Tratado pueden oficiar como tal. [Volver]
31. La Subsecretaría de Recursos Hídricos de la Secretaría de Obras Públicas del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, es responsable de fijar los criterios técnicos y las pautas de trabajo a seguir por el presidente del Directorio de la COREBE (Decreto 1137/08). [Volver]
32. El Acuerdo para el Aprovechamiento Múltiple de los Recursos de la Alta Cuenca del Río Bermejo y del Río Grande de Tarija fue aprobado por Ley 24.639, que creó la Comisión Binacional (COBINABE). [Volver]
33. Su capacidad operativa se basa en las Secretarías Ejecutivas constituidas por la COREBE en Argentina y la CONAPIBE, a través de su Oficina Técnica Nacional, en Bolivia. [Volver]
34. Este tema se profundiza en un informe especial, que forma parte de esta serie de publicaciones de la Presidencia de la AGN. [Volver]
35. Hogar: Persona o grupo de personas que viven bajo el mismo techo y comparten los gastos de alimentación. [Volver]
36. El Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios (ETOSS) fue creado por la Ley 23.696 y estaba conducido por un Directorio integrado por dos representantes de cada una de las jurisdicciones que conformaban el Ente. [Volver]
38. Ratificado por Ley 26.100. [Volver]
39. La Ley 26.221 ratifica la creación de AySA y establece el ERAS. [Volver]
40. En Capital Federal y en Tigre, de alcance nacional; en Quilmes, de alcance provincial. [Volver]
41. Fuente: Dirección de Información Agrícola y Forestal, Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca. [Volver]
42. El informe aprobado por Resolución AGN 247/12 incluye en su Anexo I un listado de las legislaciones y la jurisprudencia en materia de fumigaciones. [Volver]
43. http://www.territorioindigena.com.ar/ [Volver]
45. Greenpeace, Preguntas y respuestas sobre minería, 2013. Informe supervisado por el Dr. Robert Moran. [Volver]
46. Datos obtenidos de la propuesta de préstamo del BID. [Volver]
47. Creado por la Ley 25.018. [Volver]
48. La Autoridad Regulatoria Nuclear es una entidad autárquica en jurisdicción de la Presidencia de la Nación, con la función de regular y fiscalizar la actividad nuclear en todo lo referente a los temas de seguridad radiológica y nuclear, protección física y no-proliferación nuclear. [Volver]
49. Decreto 831/93, reglamentario de la Ley 24.051 de Residuos Peligrosos. [Volver]
50. Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático, artículo 1. [Volver]
51. Los gases de efecto invernadero son: dióxido de carbono (CO2), gas metano (CH4), óxido nitroso (N2O), hidrofluorocarburos (HFC), perfluorocarbonos (PFC) y hexafluoruro de azufre (SF6). [Volver]
53. Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático, artículo 2 [Volver]
54. "Balance energético nacional", Secretaría de Energía, 2013. [Volver]
55. Segunda Comunicación Nacional de la república Argentina a la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático. [Volver]
56. Excluye la generación hidroeléctrica de gran potencia, superior a los 30MW, como lo establece la Ley 26.190. [Volver]
57. De acuerdo con la definición de INTOSAI, gobernanza es el conjunto de procesos y estructuras a través de los cuales se ejerce la autoridad, incluyendo los procesos de toma de decisiones. [Volver]
58. Se mencionan solo los programas que se encontraban vigentes al momento de las auditorías. [Volver]
59. Procedimiento mediante el cual se obtiene simultáneamente energía eléctrica y energía térmica útil (vapor, agua caliente sanitaria). [Volver]
61. La denominación que se utiliza es la que se emplea en la literatura científica y en los documentos del INSSJP, que, en algunos casos, también los catalogan como "hospitalarios" o "médicos". La Ley 24.051 los denomina "patológicos". [Volver]
62. Resolución MTSS N° 369/91 del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. [Volver]
63. En 1992 se promulga la Ley 24.051, que encuadra a los PCB en la categoría Y10 y a los aceites usados, en la categoría Y8. [Volver]
64. Ratificada por Ley 12.913, modificada por la Ley 23.554, de Defensa Nacional, art. 42. [Volver]
65. Ley 26.338 y Decreto 21/07. [Volver]
66. La categoría "Corrientes y Misiones" corresponde a expedientes con inmuebles ubicados en ambas jurisdicciones. [Volver]
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